Публикацията не е преминала научна редакция. Съдържанието ѝ представлява мнението на нашия гост автор: Виктор Шуманов. Редакцията не застава зад мнението на автора.

Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България – част II

Виктор Шуманов Юрист

05 април 2024, 8:00 1087

Настоящата статия има за цел да предложи кратък анализ на съдържанието на част от закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, приет на 20.12.2023 г. от 49-ото Народно събрание и обнародван в Държавен вестник, брой 106 от 22.12.2023 г., и да предизвика дискусия относно конституционосъобразността, адекватността и съгласуваността и съответствието на измененията и допълненията на Конституцията с останалите разпоредби на основния закон, с практиката на Конституционния съд, с обществената, културната и социалната обстановка в Република България, с разбиранията, принципите, традициите, морала и народопсихологията на българския народ.

Изменение и допълнение на разпоредбата на чл. 99 от Основния закон на Република България

Предишна редакция на разпоредбата:

Чл. 99 (1) Президентът след консултации с парламентарните групи възлага на кандидат за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да състави правителство.

(2) Когато в 7-дневен срок кандидатът за министър-председател не успее да предложи състав на Министерския съвет, президентът възлага това на посочен от втората по численост парламентарна група кандидат за министър-председател.

(3) Ако и в този случай не бъде предложен състав на Министерския съвет, президентът в срока по предходната алинея възлага на някоя следваща парламентарна група да посочи кандидат за министър-председател.

(4) Когато проучвателният мандат е приключил успешно, президентът предлага на Народното събрание да избере кандидата за министър-председател.

(5) Ако не се постигне съгласие за образуване на правителство, президентът назначава служебно правителство, разпуска Народното събрание и насрочва нови избори в срока по чл. 64, ал. 3. Актът, с който президентът разпуска Народното събрание, определя и датата на изборите за ново Народно събрание.

(6) Редът за съставяне на правителство по предходните алинеи се прилага и в случаите на чл. 111, ал.1.

(7) В случаите на ал. 5 и 6 президентът не може да разпуска Народното събрание през последните три месеца от своя мандат. Ако в този срок парламентът не може да състави правителство, президентът назначава служебно правителство.

Настояща редакция на разпоредбата:

Чл. 99. (1) Президентът след консултации с парламентарните групи възлага на кандидат за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да състави правителство.

(5) Ако не се постигне съгласие за образуване на правителство, президентът, след консултации с парламентарните групи и по предложение на кандидата за служебен министър-председател, назначава служебно правителство и насрочва нови избори в двумесечен срок. За служебен министър-председател се назначава измежду председателя на Народното събрание, управителя или подуправител на Българската народна банка, председателя или заместник-председател на Сметната палата и омбудсмана или негов заместник.

(6) Редът за съставяне на правителство по предходните алинеи се прилага и в случаите на чл. 111, ал. 1.

(7) Основна задача на служебното правителство е да организира честни и свободни избори. Ограничения в правомощията на служебното правителство могат да бъдат предвидени в закон.

Разликите между предишната редакция на разпоредбата на чл. 99 от Конституцията и настоящата такава се съдържат в алинея 5 и алинея 7 на тази разпоредба. В следващите редове ще бъде защитена тезата, че законът за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, приет на 20.12.2023 г. от 49-ото Народно събрание и обнародван в Държавен вестник, брой 106 от 22.12.2023 г., в частта относно измененията и допълненията на чл. 99, ал. 5 и ал. 7, изр. 2 от Конституцията, е противоконституционен, тъй като с тези изменения и допълнения се променя формата на държавно управление, което пък от своя страна може да бъде направено само и единствено от Велико Народно събрание (чл. 158, т. 3, предл. 2 от Конституцията).

I.1 Предходна редакция на чл. 99, ал. 5 от Конституцията. В случай че и трите опита на парламента за съставяне на редовно правителство са неуспешни, „центърът на тежестта“ на изпълнителната власт се измества към президента, който следва да назначи служебно правителство, да разпусне Народното събрание и да насрочи нови избори за парламент в срока по чл. 64, ал. 3 от Конституцията (чл. 99, ал. 5 от Основния закон). Ако хипотезата на чл. 99, ал. 5 от Конституцията се осъществи в момент, когато до изтичането на срока на пълномощията на държавния глава остават три месеца или по-малко, той няма право да разпуска Народното събрание. В този случай президентът е задължен единствено да назначи служебно правителство (чл. 99, ал. 7 от Основния закон).

I.2 Настояща редакция на чл. 99, ал. 5 от Конституцията. При настоящата редакция, ако и трите опита на парламента за съставяне на редовно правителство са неуспешни, президентът е длъжен да проведе консултации с парламентарните групи, да назначи служебно правителство по предложение на кандидата за служебен министър-председател и да насрочи нови избори (чл. 99, ал. 5, изр. 1 от Конституцията). Във второто изречение на ал. 5 на чл. 99 от Конституцията е указано, че за служебен министър-председател държавният глава може да избере някого измежду председателя на Народното събрание, управителя или подуправител на Българската народна банка, председателя или заместник-председател на Сметната палата и омбудсмана или негов заместник. Председателят на Народното събрание очевидно е част от парламента и законодателната власт и той се избира от народните представители измежду някого от тях (чл. 76, ал. 3 от Основния закон). Всички други изброени в тази разпоредба лица също се конституират от парламента – управителят и подуправителите на Българската народна банка (чл. 84, т. 8 от Конституцията и чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от Закона за Българската народна банка), председателят и заместник-председателите на Сметната палата (чл. 91, ал. 1 от Конституцията и чл. 12, ал. 1 от Закона за Сметната палата) и омбудсманът и неговият заместник (чл. 91а, ал. 1 от Основния закон, чл. 8 от Закона за Омбудсмана и чл. 11, ал. 1 от Закона за Омбудсмана). Тук може да се направи изводът, че в хипотезата на новата редакция на разпоредбата на чл. 99, ал. 5 от Конституцията „центърът на тежестта“ на изпълнителната власт се измества не към държавния глава, а към избрано от парламента лице, което предлага състава и структурата на служебното правителство на президента, който е длъжен да го назначи.

Следователно с измененията на чл. 99, ал. 5 от Конституцията се отнемат правомощията на държавния глава да назначи служебно правителство, тоест да определи самостоятелно неговия състав и структурата му, и да разпусне Народното събрание. Всъщност в хипотезата на новата редакция на чл. 99, ал. 5 от Основния закон парламентът не се разпуска изобщо, а продължава да изпълнява своите правомощия до полагането на клетва от новоизбраните народни представители (чл. 64, ал. 4 от Конституцията). Проблема с крайния момент на мандата на Народното събрание подложих на критичен анализ в Част I на „Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България“.[1]

В Решение № 3 от 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г. Конституционният съд дава задължително тълкуване на понятията „форма на държавно устройство“ и „форма на държавно управление“ и обяснява кога са налице промени във формата на държавно устройство и във формата на държавно управление. Конституционната юрисдикция посочва, че формата на държавно управление по чл. 158, т. 3 от Конституцията се определя на основата на чл. 1, ал. 1 от Конституцията, тоест от това, дали държавата е монархия или република (президентска, парламентарна или друга) и от основните конституционни принципи, върху които тя е изградена – народен суверенитет (чл. 1, ал. 2 от Конституцията), политически плурализъм (чл. 11, ал. 1 и ал. 2 от Основния закон), разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), правова държава (чл. 4 от Основния закон), независимост на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 от Конституцията). В същото решение Конституционният съд поддържа, че въз основа на тези принципи конституционният законодател в редица текстове на Конституцията е доразвил и изпълнил със съдържание парламентарната форма на управление, като е създал основните конституционни органи и е определил техните основни правомощия. Според конституционната юрисдикция парламентарното управление се осъществява чрез системата на основните конституционни органи – Народно събрание, президент и вицепрезидент, Конституционен съд и Министерски съвет, като част от формата на държавно управление са тяхното структуриране, начинът на образуването им, статутът, мандатът и установеният между тях баланс.

В Решение № 3 от 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г. конституционната юрисдикция посочва също, че формата на държавно управление се променя, освен при другите изброени в решението хипотези, и при промяна на възложените от Конституцията дейности на предвидените в нея държавни органи или ако им се отнемат някои основни правомощия, като Конституционният съд дава като пример отнемането на правото на отлагателно вето на президента, което той притежава.

В Решение № 3 от 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г. конституционната юрисдикция прави и друг много съществен извод – ако на някой от предвидените в Конституцията държавни органи (например на някое от изброените в настоящата редакция на разпоредбата на чл. 99, ал. 5 от Конституцията лица) се предоставят функции, които преди това са принадлежали на друг такъв орган (например на държавния глава), това ще наруши конституционния баланс, с който се осигурява изискването на чл. 8 от Конституцията за разделение на властите, и ще представлява промяна в установената с Основния закон форма на държавно управление. В същото решение Конституционният съд твърди, че е недопустимо обикновено Народно събрание да направи промяна в определените от Конституцията организация, функции и статут на основните конституционни органи, които осъществяват държавното управление, както и в баланса между тях. Конституционната юрисдикция поддържа, че във формата на държавно управление се включват и възложените от Конституцията на Народно събрание, президента и вицепрезидента, Министерския съвет, Конституционния съд и органите на съдебната власт (Върховен касационен съд, Върховен административен съд, прокуратура, следствие и Висш съдебен съвет) дейности и правомощия, доколкото с изменението им се нарушава балансът между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата – народният суверенитет, върховенството на основния закон, политическият плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт (Решение № 3 от 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г. и Решение № 8 от 2005 г. по конституционно дело № 7 от 2005 г.). Към изброените в това решение на конституционната юрисдикция държавни органи следва да се добавят и всички други конституционно предвидени държавни органи или длъжностни лица като например председателят на Народното събрание, ръководителите на Българската народна банка, ръководителите на Сметната палата, омбудсманът, неговият заместник, Инспекторатът към Висшия съдебен съвет и други.

Трябва да се има предвид, че съгласно теорията, формата на държавно управление представлява конституционен модел на хоризонталното разделение на властите в институционален и функционален аспект на национално ниво, като тя се основава на система от критерии, сред които водещо място заемат статусът, конституирането, функциите и правомощията на висшите държавни органи, както и типичният и предписан от конституцията начин, по който те си взаимодействат за реализиране на публичната власт.[2] Следователно принципът за разделение на властите е основен компонент в понятието за форма на държавно управление.

Конституционният съд е натрупал богата практика, свързана с принципа за разделение на властите, съдържащ се в чл. 8 от Конституцията. Съдът счита, че съгласно този принцип, „държавата има три основни сфери на проявление, възложени на три основни системи от органи, относително независими един от друг, които функционират в определена взаимна връзка“ (Решение № 11 от 2002 г. по к. д. № 18 от 2002 г., Решение № 6 от 2017 г. по к. д. № 15 от 2016 г.). Подобна идея е заложена и в Решение № 9 от 2011 г. по к. д. № 7 от 2011 г., където се говори за „трите основни функции на държавната власт, т.е. разграничаване компетентността между трите групи органи“. Според Решение № 11 от 2002 г. по к. д. № 18 от 2002 г. трите власти взаимодействат помежду си и са проява на единната държавна власт и суверенитет. Такава концепция е заложена и в Решение № 6 от 1993 г. по к. д. № 4 от 1993 г., Решение № 1 от 1999 г. по к. д. № 34 от 1998 г., Решение № 4 от 2004 г. по к. д. № 4 от 2004 г., Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7 от 2005 г., Решение № 9 от 2011 г. по к. д. № 7 от 2011 г., Решение № 3 от 2015 г. по к. д. № 13 от 2014 г., Решение № 8 от 2016 г. по к. д. № 9 от 2015 г., Решение № 9 от 2016 г. по к. д. № 8 от 2016 г., Решение № 9 от 2018 г. по к. д. № 5 от 2017 г. и други. Чрез взаимодействието и сътрудничеството между властите се постига динамичното равновесие между тях (Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7 от 2005 г. и Решение № 8 от 2006 г. по к. д. № 7 от 2006 г.). Става въпрос за функционално взаимодействие между властите, което се отнася до основни за обществото проблеми, като това нито заличава, нито преодолява принципа в името на неговия антипод – единството на властта (Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7 от 2005 г. и Решение № 8 от 2006 г. по к. д. № 7 от 2006 г.). В Решение № 11 от 2002 г. по к. д. № 18 от 2002 г. и в Решение № 9 от 2011 г. по к. д. № 7 от 2011 г. е посочено още, че „трите власти са равностойни, независими и се възпират една друга“, а в Решение № 6 от 1993 г. по к. д. № 4 от 1993 г. се съдържа идеята, че принципът за разделение на властите е средство за предотвратяване на произвол от страна на някоя от разделените власти, като целта на това средство е да се защитят и гарантират основните права на гражданите. Тази концепция е заложена още в Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7 от 2005 г., в Решение № 2 от 2008 г. по к. д. № 1 от 2008 г., в Решение № 9 от 2011 г. по к. д. № 7 от 2011 г., в Решение № 6 от 2017 г. по к. д. № 15 от 2016 г. В Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г. е отбелязано, че основополагащо за конституционната демокрация е да се гарантира разумно и съответстващо на принципа на правовата държава съотношение между правомощията на висшите държавни органи („баланс“) и да не се допуска никой от тях да злоупотребява с власт или да властва без овластяване, тоест произвол.

Тук следва да се добави също, че в Решение № 14 от 2001 г. по конституционно дело № 7 от 2001 г. конституционната юрисдикция посочва, че нарушаване на принципа на разделението на властите означава на практика изземване или разместване на конституционни функции между отделните власти.

Както беше посочено по-горе, в случай че и трите опита на парламента за съставяне на редовно правителство са неуспешни, при предходната редакция на чл. 99, ал. 5 от Конституцията „центърът на тежестта“ на изпълнителната власт се измества към президента, който следва да назначи служебно правителство, да разпусне Народното събрание и да насрочи нови избори за парламент в срока по чл. 64, ал. 3 от Конституцията, докато в същата хипотеза при настоящата редакция на чл. 99, ал. 5 от Конституцията „центърът на тежестта“ на изпълнителната власт се измества не към държавния глава, а към избрано от парламента лице, което предлага състава и структурата на служебното правителство на президента, който е длъжен да го назначи. Следователно с новата редакция на чл. 99, ал. 5 от Основния закон се отнемат правомощията на държавния глава да назначи служебно правителство, тоест да определи самостоятелно неговия състав и структурата му, и да разпусне Народното събрание, с което се нарушава балансът между конституционно предвидените органи. С изменението на чл. 99, ал. 5 от Конституцията се отнемат функциите на президента да бъде гарант за непрекъсваемостта на осъществяването на изпълнителната власт и арбитражната му функция. Неизбежният извод от всичко изложено е, че разпоредбата на чл. 99, ал. 5 от Конституцията е противоконституционна, тъй като с изменението ѝ, извършено от Народното събрание, се променя формата на държавно управление. А само и единствено Великото Народно събрание разполага с правомощие да реши въпросите за промени във формата на държавно управление на държавата.

I.3 Настояща редакция на чл. 99, ал. 7 от Конституцията. Докато първото изречение на тази разпоредба, предвиждащо, че основна задача на служебното правителство е да организира честни и свободни избори, е конституционосъобразно, то второто е противоконституционно. То гласи, че ограничения в правомощията на служебното правителство могат да бъдат предвидени в закон. Това означава, че законодателната власт в лицето на Народното събрание има право самостоятелно, по свое усмотрение и преценка да ограничава правомощията на служебното правителство, като от редакцията на разпоредбата следва, че под обхвата на това ограничаване попадат абсолютно всички правомощия на служебния Министерски съвет. Освен това в настоящата редакция на чл. 99, ал. 7 от Конституцията не е предвиден срок, в който могат да бъдат ограничавани правомощията на служебното правителство, нито е предвидена степента на това ограничаване. От изложеното следва, че Народното събрание разполага с правомощие да ограничи правомощията на служебното правителство до такава степен, че на практика да ги заличи и обезсмисли.

Както беше посочено по-горе, в Решение № 3 от 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г. конституционната юрисдикция посочва, че формата на държавно управление по чл. 158, т. 3 от Конституцията се определя не само от това, дали държавата е монархия или република (президентска, парламентарна или друга), но и от основните конституционни принципи, върху които тя е изградена, включително и от принципа за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията). В същото решение Конституционният съд твърди, че въз основа на тези принципи конституционният законодател в редица текстове на Конституцията е доразвил и изпълнил със съдържание парламентарната форма на управление, като е създал основните конституционни органи и е определил техните основни правомощия. В Решение № 3 от 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г. конституционната юрисдикция посочва, че формата на държавно управление се променя и при промяна на възложените от Конституцията дейности на предвидените в нея държавни органи или ако им се отнемат някои основни правомощия. От всичко изложено следва, че с предоставянето на възможност на Народното събрание да ограничава абсолютно всички правомощия на правителството, макар и на служебно такова, като даже не са предвидени срок, в който да могат да бъдат ограничавани тези правомощия, и степен на ограничаването им, се нарушава балансът между конституционно предвидени органи – Народното събрание и Министерския съвет, и се променя формата на държавно управление на страната.

Нарушаването на баланса между Народното събрание и Министерския съвет води и до нарушаване на принципа за разделение на властите, който е основен компонент в понятието за форма на държавно управление. Както беше посочено по-горе, в Решение № 14 от 2001 г. по конституционно дело № 7 от 2001 г. е отбелязано, че нарушаване на принципа за разделение на властите означава изземване на конституционни функции, като в случая може да се окаже, че правомощия, предоставени на правителството от Основния закон, са на практика отнети от парламента.

В Тълкувателно Решение № 10 от 2021 г. по к. д. № 8 от 2021 г. Конституционният съд дава отговор на следния въпрос: „Допустимо ли е с решение на Народното събрание временно да се спира изпълнението на установени от Конституцията и развити в законите правомощия на президента, изпълнителната власт, включително и когато Министерският съвет изпълнява функциите си в условията на чл. 111, ал. 3 от Конституцията, други държавни органи, установени от основния ни закон и съдебната власт?”. В хода на разсъжденията си конституционната юрисдикция посочва, че е необходимо да се намери конституционен механизъм, „който да позволи на законодателната власт да контролира изпълнителната, без това да води до ограничаване на правомощия и до блокиране на възможностите за самостоятелни решения.“. В същото решение Конституционният съд поддържа, че е неконституционосъобразно управленската преценка на изпълнителната власт да бъде блокирана от някоя друга власт, в това число и от законодателната.

В Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г. конституционната юрисдикция разглежда конституционосъобразността на Решение на Народното събрание за предприемане на действия от Агенция „Пътна инфраструктура“ за осъществяване на дейностите по поддържане на републиканската пътна мрежа. В Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г. Конституционният съд приема, че е конституционно недопустимо да се променя конституционно установеният баланс между властите, като се отнемат правомощия, които Конституцията е възложила на изпълнителната власт. Според конституционната юрисдикция това противоречи пряко на възприетия от Основния закон принцип за разделение на властите (Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г.). В същото решение Конституционният съд твърди, че изземването от страна на Народното събрание на конституционни функции, които принадлежат на Министерския съвет, е нарушение на принципа за разделение на властите, на принципа на правовата държава и на върховенството на Конституцията“. Същите изводи са направени и в Решение № 4 от 2008 г. по к. д. № 4/2008 г. В Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г. е посочено още, че „Народното събрание не може да се намесва пряко в упражняването на правомощия на орган на изпълнителната власт, включително като му забранява да осъществява определени дейности.“ Конституционната юрисдикция поддържа, че парламентът не може да поставя осъществяването на функциите и задачите на изпълнителната власт в зависимост от своя преценка, тъй като това би било в противоречие с принципа за разделение на властите (Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г.).

Изводите, съдържащи се в Тълкувателно Решение № 10 от 2021 г. по к. д. № 8 от 2021 г. и в Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г., макар и направени от конституционната юрисдикция в контекста на хипотезата, в която Народното събрание не действа като учредителна власт, са напълно относими и към случаите, когато парламентът функционира като такава. В този случай, ако чрез закон за изменение и допълнение на Конституцията Народното събрание си създаде възможност да блокира дейността на служебното правителство, то този закон би бил противоконституционен, тъй като с него се променя формата на държавно управление и се нарушава принципът за разделение на властите. Освен това един такъв закон на практика би предоставил възможност на Народното събрание не само да наруши нормалното функциониране на изпълнителната власт, но и на държавата като цяло.

В тази връзка могат да се приведат още аргументи. В Решение № 7 от 1994 г. по к. д. № 10 от 1994 г. например е посочено, че ако един закон „блокира“ функционирането на една от трите власти, се поставя въпросът за неговата конституционосъобразност. Този си извод Конституционният съд е направил отново в случаите, в които Народното събрание действа като законодателна власт, но той е не по-малко валиден и в хипотезата, в която парламентът функционира като производна (вторична) учредителна власт. В Решение № 12 от 2022 г. по к. д. № 7 от 2022 г. пък конституционната юрисдикция поддържа, че „съществуването и функционирането на установените от Основния закон държавни органи е въпрос на конституционна уредба, която създава не просто набор държавни органи, а система на взаимодействия и баланси между тях и привеждането на който и да било орган в невъзможност да функционира засяга тези баланси.“ В същото решение Конституционният съд твърди още, че ако един от държавните органи има възможност да приведе чрез действия или бездействие друг държавен орган в състояние да не може да осъществява конституционните си правомощия, би било налице недопустимо накърняване на тези баланси.

В Решение № 15 от 2022 г. по к. д. № 10 от 2022 г. е посочено, че ако са необходими правила за поведение на изпълнителната власт на конституционно равнище, те могат да се въведат от Народното събрание само със закон за изменение на Конституцията, който следва да е в съответствие с основополагащия конституционен принцип за разделение на властите.

Следователно с разпоредбата на чл. 99, ал. 7, изр. 2 от Конституцията, приета със закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, приет на 20.12.2023 г. от 49-ото Народно събрание и обнародван в Държавен вестник, брой 106 от 22.12.2023 г., се променя формата на държавно управление на Република България, поради което тази разпоредба е противоконституционна.

Отмяна на разпоредбата на чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон на Република България.

Съгласно отменената със закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, приет на 20.12.2023 г. от 49-ото Народно събрание и обнародван в Държавен вестник, брой 106 от 22.12.2023 г., разпоредба на чл. 102, ал. 3, т. 3 от Конституцията, не подлежат на приподписване указите, с които президентът разпуска Народното събрание. Разпоредбата на чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон е отменена само поради факта че разпоредбите на чл. 99, ал. 5 и ал. 7 от Конституцията са изменени в смисъл, че когато и трите опита на парламента за съставяне на редовно правителство са неуспешни, президентът няма право да разпуска парламента, поради което пълномощията на общонационалната представителна институция не се прекратяват. Тъй като настоящите редакции на разпоредбите на чл. 99, ал. 5 и ал. 7 от Конституцията са противоконституционни, както беше аргументирано по-горе, разпоредбата на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, приет на 20.12.2023 г. от 49-ото Народно събрание и обнародван в Държавен вестник, брой 106 от 22.12.2023 г., с която се отменя чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон, също противоречи на Конституцията на страната поради функционалната ѝ обвързаност от посочените по-горе две разпоредби.

III. Изменение и допълнение на разпоредбата на чл. 110 от Основния закон на Република България.

Предишна редакция на разпоредбата:

Чл. 110. Членове на Министерския съвет могат да бъдат само български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители.

Настояща редакция на разпоредбата:

Чл. 110. Членове на Министерския съвет могат да бъдат български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители, като условието по чл. 65, ал. 1, изречение второ не се прилага.

В настоящата редакция на разпоредбата е премахната думата „само“ и в края ѝ е добавена следната част: „като условието по чл. 65, ал. 1, изречение второ не се прилага.“. За да се разкрият пълният смисъл и последиците им, изменението и допълнението на разпоредбата на чл. 110 от Конституцията следва да се разглеждат във връзка с допълнението на разпоредбата на чл. 65, ал. 1 от Основния закон, на което направих анализ в Част I на „Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България“.[3]

Следователно съгласно настоящата редакция на разпоредбата на чл. 110 от Основния закон във връзка с чл. 65, ал. 1 от Конституцията, за членове на правителството могат да бъдат избирани/назначавани български граждани, независимо от това, дали имат и друго гражданство, които са навършили 21 години, не са поставени под запрещение и не изтърпяват наказание лишаване от свобода.

Прави впечатление фактът, че за да може български гражданин, който има и друго гражданство, да стане член на Министерския съвет, не е необходимо той да е живял последните осемнадесет месеца на територията на страната, каквото изискване съществува при народните представители. Следователно предпоставките за това български гражданин, който има и друго гражданство, да стане член на правителството са по-облекчени в сравнение с изискванията същото лице да бъде избрано за народен представител. Това решение на конституционния законодател предизвиква учудване, тъй като не може да се намери разумно обяснение за него.

Следва да се отбележи, че не е оправдано да се позволява на български граждани, които имат и друго гражданство, да бъдат членове на Министерския съвет. Гражданството се определя като трайна политико-правна връзка между едно физическо лице и една държава, от която връзка се пораждат права и задължения и за двете страни. Министерският съвет, министър-председателят, заместник министър-председателите и министрите, в качеството си на държавни органи, които са носители на изпълнителната власт в Република България, трябва да осъществяват всички свои правомощия в интерес на държавата и на народа и това, че министър-председателят, заместник министър-председател или министър е с двойно гражданство, поставя под сериозно съмнение наличието на стремеж у него да действа по начин, който е в интерес на страната и народа. Ако например министър-председателят е лице с българско и с друго гражданство, е напълно възможно задълженията му като ръководител и координатор на общата политика на правителството (чл. 108, ал. 2 от Основния закон) да влязат в конфликт със задълженията му към чуждата държава, на която също е гражданин. Друг плашещ и фрапиращ пример в това отношение е възможността министърът на отбраната да е лице с българско и с чуждо гражданство едновременно – тази възможност би засегнала сериозно принципа на държавния суверенитет на Република България, разбиран като ненамеса на други държави във вътрешните ѝ работи и като юридическата ѝ неподчиненост на други държави[4]. Ако двама или повече от членовете на Министерския съвет са лица, които освен българско гражданство имат и друго гражданство, притесненията относно това, дали би се съблюдавал интересът на държавата и на народа, нарастват още повече.

В Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21 от 1995 г. и в Решение № 16 от 2021 г. по к. д. № 18 от 2021 г. Конституционният съд посочва, че „упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет“. В Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21 от 1995 г. е отбелязано, че суверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта. В Решение № 5 от 2005 г. по к. д. № 10 от 2004 г. е посочено, че правомощията на държавните органи да гарантират сигурността на всички правни субекти на територията на страната съставляват ядрото на държавния суверенитет и чрез тях се реализира и поддържа легитимният монопол върху насилието в националната държава. Конституционният съд твърди, че е съмнително доколко упражняването на властта от лица с чуждо гражданство гарантира нейната независимост (Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21 от 1995 г. и Решение № 16 от 2021 г. по к. д. № 18 от 2021 г.). Според конституционната юрисдикция чуждото гражданство означава, че между лицето и чужда държава е налична публичноправна връзка, която се изразява в права и задължения, които могат да бъдат в конфликт със задълженията на лицето към българската държава (Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21 от 1995 г. и Решение № 16 от 2021 г. по к. д. № 18 от 2021 г.). В Решение № 15 от 1995 г. по к. д. № 21 от 1995 г. Конституционният съд твърди, че такъв конфликт на задължения може да възникне при упражняване на законодателната власт (например при гласуването на закон), на изпълнителната власт при вземането и изпълняването на управленски решения, на съдебната власт при осъществяването на нейните функции. Конституционният съд поддържа, че изискването само български граждани да могат да участват в управлението на страната на национално ниво и изискването за заемането на някои висши държавни длъжности лицето да има само българско гражданство произтичат от мисията на съвременната национална държава да се запази единството на народа на държавата (Решение № 16 от 2021 г. по к. д. № 18 от 2021 г.). В същото решение е посочено, че тези изисквания са израз на стремежа към защита на националните интереси.

С предвиждането на възможността лица, които освен българско гражданство имат и друго гражданство, да бъдат народни представители, министър-председатели, заместник министър-председатели и министри се поставят под сериозно съмнение принципът на държавния суверенитет (чл. 9, ал. 1 и чл. 44, ал. 2 от Конституцията), независимостта (включително финансовата независимост) на държавата (чл. 9, ал. 1 и чл. 24, ал. 2 от Основния закон), неприкосновеността на териториалната ѝ цялост (чл. 2, ал. 2 и чл. 44, ал. 2 от Конституцията), националната сигурност (чл. 9, ал. 1 и чл. 24, ал. 2 от Конституцията), принципът държавните имоти да се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото (чл. 18, ал. 6 от Конституцията), принципът, че земята е основно национално богатство (чл. 21, ал. 1 от Основния закон) и други – всичко това води до неизбежния извод, че по този начин се разклащат устоите на самата държава. Може да се разсъждава дори и върху въпроса, дали с допълнението на разпоредбата на чл. 65, ал. 1 от Конституцията и с изменението и допълнението на разпоредбата на чл. 110 от Конституцията на практика не се приема нова конституция – действие, което може да бъде извършено само и единствено от Велико народно събрание (чл. 158, т. 1 от Основния закон). Считам, че разпоредбата на чл. 158, т. 1 от Конституцията следва да се тълкува в смисъл, че „приемането на нова конституция“ не означава само формалното приемане на нов такъв акт, който дори може да е почти идентичен с предишната конституция, но и извършването на толкова съществени промени в настоящата конституция, които на практика да водят до съвсем нов и коренно различен облик на уредбата на фундаменталните обществени отношения в държавата, стига тези промени да не попадат в някоя от другите точки на чл. 158 от Основния закон.

Във връзка с всичко изложено в т. III от настоящата статия, изменението и допълнението на разпоредбата на чл. 110 от Конституцията на Република България следва да се оцени по изключително отрицателен начин и като неадекватно и несъответно на обществената, културната и социалната обстановка в Република България, на разбиранията, принципите, традициите, морала и народопсихологията на българския народ.

[1] Шуманов, В., Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България – част I. Статията е достъпна в сайта https://news.lex.bg на следния линк: https://news.lex.bg/guestpost/%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D0%B7-%D0%BD%D0%B0-%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%B0-%D0%B7%D0%B0-%D0%B8%D0%B7%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%B8-%D0%B4%D0%BE%D0%BF%D1%8A%D0%BB%D0%BD/

[2] Танчев, Е., Белов. М., Сравнително конституционно право, София, 2009 г., стр. 298

[3] Шуманов, В., Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България – част I. Статията е достъпна в сайта https://news.lex.bg на следния линк: https://news.lex.bg/guestpost/%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D0%B7-%D0%BD%D0%B0-%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%B0-%D0%B7%D0%B0-%D0%B8%D0%B7%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%B8-%D0%B4%D0%BE%D0%BF%D1%8A%D0%BB%D0%BD/

[4] Моллов, С., Принципът на суверенитета, София, 2012 г., стр. 118

Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България – част II

Ново