Анализ на закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България – част I
Настоящата статия има за цел да предложи кратък анализ на съдържанието на част от закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, приет на 20.12.2023 г. от 49-ото Народно събрание и обнародван в Държавен вестник, брой 106 от 22.12.2023 г., и да предизвика дискусия относно конституционосъобразността, адекватността и съгласуваността и съответствието на измененията и допълненията на Конституцията с останалите разпоредби на основния закон, с практиката на Конституционния съд, с обществената, културната и социалната обстановка в Република България, с разбиранията, принципите, традициите, морала и народопсихологията на българския народ.
1. Изменение и допълнение на чл. 23 от Конституцията на Република България
Предишна редакция на разпоредбата:
Чл. 23. Държавата създава условия за свободно развитие на науката, образованието и изкуствата и ги подпомага. Тя се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство.
Настояща редакция на разпоредбата:
Чл. 23. Науката, образованието и културата са национални ценности. Държавата създава условия за свободното им развитие и ги подпомага. Тя се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство.
Основното изменение в разпоредбата на чл. 23 от Конституцията на Република България е добавянето на ново изречение, гласящо, че „науката, образованието и културата са национални ценности“. В новата редакция на разпоредбата първото изречение от предишната ѝ редакция става второ и повелява, че държавата създава условия за свободното развитие на науката, образованието и културата (вместо понятието „изкуства“ в предишната редакция) и ги подпомага. Изречение второ от предишната редакция на разпоредбата става изречение трето в новата ѝ редакция.
Това изменение на разпоредбата на чл. 23 от Конституцията на Република България следва да се оцени по-скоро като положително, тъй като с обявяването на науката, образованието и културата за национални ценности се поставя акцент върху тези три изключително важни сфери на обществения живот на страната и върху задължението на държавните органи да създават условия за свободното им развитие и да ги подпомагат.
Заменянето на понятието „изкуства“ с понятието „култура“ също е адекватно, доколкото понятието „култура“ е смислово по-широко и в него са включени и изкуствата.
1. Изменение и допълнение на чл. 64 от Конституцията на Република България
Предишна редакция на разпоредбата:
Чл. 64 (1) Народното събрание се избира за срок от четири години.
(2) В случай на война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време или след изтичане на мандата на Народното събрание, срокът на неговите пълномощия се продължава до отпадането на тези обстоятелства.
(3) Избори за ново Народно събрание се произвеждат най-късно до два месеца след прекратяване на пълномощията на предишното.
Настояща редакция на разпоредбата:
Чл. 64 (1) Народното събрание се избира за срок от четири години.
(2) В случай на война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време на мандата на Народното събрание, срокът на неговите пълномощия се продължава до отпадането на тези обстоятелства.
(3) Избори за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание.
(4) С полагането на клетвата на новоизбраните народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание.
II.1 Предходна редакция. По силата на предходната редакция на разпоредбата на чл. 64 от Конституцията на Република България мандатът (срокът на пълномощията) на Народното събрание е четири години, като той започва да тече от датата на провеждане на изборите за Народно събрание (Решение № 5 от 2001 г. по к. д. № 5 от 2001 г. на Конституционния съд), като това разрешение е в унисон с принципа на народния суверенитет, предвиден в чл. 1, ал. 2 от Конституцията. Затова в чл. 64, ал. 3 от Конституцията на Република България е предвидено, че избори за ново Народно събрание се произвеждат след прекратяване на пълномощията на предишното, като те следва да се проведат най-късно до два месеца след този момент. Това означава, че при нормални обстоятелства в периода от датата на изтичането на четиригодишния срок до датата, на която са произведени избори за ново Народно събрание, в държавата няма действащо Народно събрание. Изключение от това положение е предвидено в разпоредбата на чл. 64, ал. 2 от Конституцията, която предвижда, че ако по време на мандата на Народното събрание или след изтичането му възникне извънредно положение, срокът на неговите пълномощия се продължава до отпадането на тези обстоятелства. След като обстоятелствата, които са довели до обявяването на извънредното положение, отпаднат, се прилага правилото, предвидено в чл. 64, ал. 3 от Основния закон.
II.2 Настояща редакция. От настоящата редакция на разпоредбата на чл. 64, ал. 1 от Конституцията на Република България е видно, че в нея не са правени промени. В ал. 2 на същата разпоредба от Основния закон са премахнати думите „или след изтичане“. В разпоредбата на чл. 64 от Конституцията на Република България е добавена четвърта алинея, която гласи, че пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват с „полагането на клетвата на новоизбраните народни представители“. В същото време в ал. 3 на чл. 64 от Основния закон са направени изменения, съгласно които избори за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание.
От изложеното дотук следва, че като се съобрази и съдържанието на диспозитива на Решение № 5 от 2001 г. по к. д. № 5 от 2001 г. на Конституционния съд, се стига до извода, че срокът на пълномощията на Народното събрание започва да тече от датата на провеждане на изборите за Народно събрание, но моментът, в който изтича мандатът на предишното Народно събрание, не е особено ясен. Това е така поради факта, че е налице противоречие между разпоредбата на чл. 64, ал. 1 от Конституцията и правилото на чл. 64, ал. 4 от Основния закон – твърде вероятно (а на практика даже и сигурно) е датата, на която изтича четиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията, да не съвпадне с датата, на която новоизбраните народни представители ще положат предвидената в Основния закон на страната клетва. Тук следва да се отчете и изложеното в разпоредбата на чл. 76, ал. 2 от Конституцията, съгласно която на първото заседание на новоизбраното Народно събрание народните представители полагат клетва, а разпоредбата на чл. 75 от Основния закон повелява, че новоизбраното Народно събрание се свиква на първо заседание от президента на републиката най-късно един месец след избирането на Народно събрание, а в случай че в посочения срок президентът не свика Народното събрание, то се свиква от една пета от народните представители. От систематичното тълкуване на тези разпоредби става ясно, че денят, в който народните представители ще положат предвидената в Конституцията на Република България клетва и в който разпоредбата на чл. 64, ал. 4 от Основния закон предвижда, че ще се прекратят пълномощията на предишното Народно събрание, не е предварително ясен и вероятността той да съвпадне с датата, на която изтича четиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Основния закон, не е твърде голяма. Поради изложеното следва да се приеме, че в новата редакция на чл. 64, ал 3 от Конституцията конституционният законодател е имал предвид, че избори за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на четиригодишния срок по чл. 64, ал. 1 от Основния закон. От изложеното досега може да се приеме, че мандатът на Народното събрание започва да тече от датата на провеждане на изборите за Народно събрание и изтича в деня, в който народните представители положат предвидената в Конституцията на Република България клетва.
Тук обаче възникват и други, по-съществени проблеми, свързани с новата ал. 4 на чл. 64 от Основния закон, в която е предвидено, че пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват с полагането на клетвата на новоизбраните народни представители.
Първият проблем е свързан с въпроса, какво би се случило, ако един или повече народни представители откажат да положат предвидената в чл. 76, ал. 2 от Конституцията клетва? От буквалното тълкуване на тази разпоредба може да се направи изводът, че пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват само ако всички народни представители от новото Народно събрание положат клетва („новоизбраните народни представители“), тоест достатъчно е наличието на недобросъвестно поведение на един народен представител, за да може мандатът на предишното Народно събрание да не бъде прекратен. Конституционният съд има практика относно полагането на предвидената в Основния закон клетва и правните последици, свързани с отказ от полагането ѝ. В Решение № 1 от 1992 г. по к. д. № 18 от 1991 г. конституционната юрисдикция поддържа, че разпоредбата на чл. 76, ал. 2 от Конституцията установява задължение за народните представители да положат клетва. В същото решение Конституционният съд посочва, че това е така, тъй като Конституцията е върховен закон съгласно чл. 5, ал. 1 от нея, което според него означава задължителност на всички нейни норми за всички учредени власти и органи в държавата, както и за всички граждани. Конституционната юрисдикция твърди също, че за да встъпят в изпълнение на пълномощията си, народните представители трябва както да са избрани, така и да са положили конституционната клетва, тоест и двете изисквания са „конституционни и еднакво задължителни“ (Решение № 1 от 1992 г. по к. д. № 18 от 1991 г.). В същото решение е предвидено, че изискването за полагане на конституционна клетва е конституционна гаранция за осигуряване на върховенството на Конституцията спрямо самия законодателен орган, поради което тя трябва да се положи от всички народни представители. Според конституционната юрисдикция полагането на клетва е условие не за възникване на мандата, а за да се встъпи в изпълнение на пълномощията (Решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12 от 2010 г.). В същото решение е предвидено, че в случай че повече от половината избрани народни представители не положат клетва, парламентът не би бил конституиран, а с това и пълномощията на народния представител биха били „имагинерни“. В Решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12 от 2010 г. Конституционният съд поддържа, че по тази причина неполагането на клетвата засяга както правомощията, така и мандата на народния представител. Поради това Конституционният съд поддържа в същото решение, че „мандатът е опразнен от съдържание и следва да се сметне, че се прекратява“.
Освен това наличието на правилото на чл. 64, ал. 2 във връзка с чл. 64, ал. 3 от Основния закон усложнява още повече ситуацията. Разпоредбата на чл. 64, ал. 2 от Конституцията предвижда, че в случай на война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време на мандата на Народното събрание, срокът на неговите пълномощия се продължава до отпадането на тези обстоятелства, а съгласно правилото, предвидено в чл. 64, ал. 3 от Основния закон, избори за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание. От систематичното тълкуване на двете разпоредби следва, че в повечето случаи би било обективно невъзможно да се предвиди на коя точно дата ще отпадне извънредното положение, от което следва, че не би могло да се установи и кога точно трябва да бъдат произведени и избори за ново Народно събрание.
Следващият проблем е още по-съществен и се състои в това, че за определен период от време биха съществували едновременно две действащи Народни събрания, чиито мандати не са изтекли.
Както беше посочено по-горе, мандатът на Народното събрание започва да тече от датата на провеждане на изборите за Народно събрание и изтича в деня, в който народните представители положат предвидената в Конституцията на Република България клетва. Като се вземат предвид и разпоредбите на чл. 76, ал. 2 и чл. 75 от Конституцията, в периода от датата на произвеждане на изборите за ново Народно събрание до датата, на която новоизбраните народни представители положат клетвата, би имало две действащи Народни събрания, чиито мандати не са прекратени, което е конституционноправен абсурд.
Ако се приеме несъответстващото на новата редакция на чл. 64 от Конституцията, на практиката на Конституционния съд и на принципа на народния суверенитет тълкуване, че мандатът на новоизбраното Народно събрание започва да тече от деня, в който народните представители положат предвидената в Конституцията на Република България клетва, то отново би излязло на преден план противоречието между разпоредбата на чл. 64, ал. 1 и разпоредбата на чл. 64, ал. 4 от Основния закон. Освен това тук са релевантни също посочените по-горе проблеми относно правните последици от отказа на един или повече народни представители да положат клетва и значението му за прекратяването на пълномощията на предишното Народно събрание.
Следващият проблем е свързан с това, че с правилото на чл. 64, ал. 4 от Конституцията конституционният законодател е допуснал смесване между мандата на Народното събрание като конституционно предвиден държавен орган и мандата на народния представител.
Поради всичко изложено в т. II от настоящата статия, изменението на разпоредбата на чл. 64 от Конституцията на Република България следва да се оцени по отрицателен начин и като неадекватно.
III. Допълнение на чл. 65 от Конституцията на Република България
Предишна редакция на разпоредбата:
Чл. 65 (1) За народен представител може да бъде избиран български гражданин, който няма друго гражданство, навършил е 21 години, не е поставен под запрещение и не изтърпява наказание лишаване от свобода.
(2) Кандидатите за народни представители, които заемат държавна служба, прекъсват изпълнението й след регистрацията си.
Настояща редакция на разпоредбата:
Чл. 65 (1) За народен представител може да бъде избиран български гражданин, който няма друго гражданство, навършил е 21 години, не е поставен под запрещение и не изтърпява наказание лишаване от свобода. За народен представител може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство, когато е живял последните осемнадесет месеца в страната.
(2) Кандидатите за народни представители, които заемат държавна служба, прекъсват изпълнението и след регистрацията си.
Макар единствената промяна в разпоредбата на чл. 65 да е добавянето на изречение второ в ал. 1 от нея, това допълнение е изключително съществено. На първо място следва да се отбележи, че новата редакция на чл. 65, ал. 1 от Конституцията не е особено добра от гледна точка на юридическата техника. Тази редакция може да предизвика погрешното впечатление, че когато български гражданин, който има и друго гражданство, иска да бъде избран за народен представител, единственото условие за това е той да е живял последните осемнадесет месеца на територията на Република България. Това е така, тъй като изречение второ на чл. 65, ал. 1 от Основния закон не препраща към условията за избираемост, регламентирани в изречение първо на същата разпоредба (навършване на 21 години, липса на поставяне под запрещение и липса на изтърпяване на наказание лишаване от свобода).
Друг е въпросът доколко е оправдано да се позволява на български граждани, които имат и друго гражданство, да бъдат народни представители. Гражданството се определя като трайна политико-правна връзка между едно физическо лице и една държава, от която връзка се пораждат права и задължения и за двете страни. Народното събрание, в качеството си на държавния орган, който е носител на законодателната власт в Република България, действащо чрез народните представители, следва да приема, изменя, допълва и отменя законите на страната (чл. 84, т. 1 от Конституцията) и да осъществява всички други свои правомощия в интерес на държавата и на народа, и това, че някои от народните представители са с двойно гражданство, поставя под сериозно съмнение наличието на стремеж у тях да действат по начин, който е в интерес на страната и народа.
Във връзка с изложеното в т. III от настоящата статия, допълнението на разпоредбата на чл. 65, ал. 1 от Конституцията на Република България следва да се оцени по изключително отрицателен начин и като неадекватно и несъответно на обществената, културната и социалната обстановка в Република България, на разбиранията, принципите, традициите, морала и народопсихологията на българския народ.
1. Допълнение на чл. 84, т. 16 от Конституцията на Република България
Предишна редакция на разпоредбата:
Чл. 84, т. 16. Народното събрание изслушва и приема годишните доклади на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор, внесени от Висшия съдебен съвет, за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи. Народното събрание може да изслушва и приема и други доклади на главния прокурор за дейността на прокуратурата по прилагането на закона, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика.
Настояща редакция на разпоредбата:
Чл. 84, т. 16. Народното събрание изслушва и приема годишните доклади на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор, внесени от Висшия съдебен съвет, съответно от Висшия прокурорски съвет, за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи. Народното събрание може да изслушва и приема и други доклади на главния прокурор за дейността на прокуратурата по прилагането на закона, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика.
В новата редакция на разпоредбата са добавени единствено думите „съответно от Висшия прокурорски съвет,“, като това е техническо допълнение, което е направено само с цел тази точка на чл. 84 от Основния закон да е в унисон с измененията и допълненията, проведени в чл. 129 и сл. от Конституцията, с които се премахва Висшият съдебен съвет, съставен от пленум, съдийска и прокурорска колегия, и на негово място се създават други два органа за самоуправление на съдебната власт – Висш съдебен съвет, който назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите (чл. 129, ал. 1 от настоящата редакция на Конституцията), и Висш прокурорски съвет, който назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност прокурорите и следователите (чл. 130, ал. 1 от настоящата редакция на Основния закон).
1. Приемане на нова разпоредба на чл. 91б от Конституцията на Република България
Чл. 91б. (1) Народното събрание спазва принципите на откритост, прозрачност, публичност и обоснованост при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него, за да гарантира тяхната независимост.
(2) Решенията за избор се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон.
В първата алинея на новия чл. 91б от Основния закон е създадено задължение за Народното събрание да спазва принципите на откритост, прозрачност, публичност и обоснованост при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него, за да гарантира тяхната независимост. Тук трябва да се отбележи, че за да може Народното събрание да изпълни това свое задължение ефективно, следва да бъдат създадени необходимите гаранции за това. Без тези гаранции това задължение би било само едно пожелание. Все пак предвиденото в чл. 91б, ал. 1 от Конституцията на Република България следва да се оцени по-скоро като положително, тъй като разпоредбата прокламира важни принципи при избора на членове на органи, чието спазване е с цел гарантиране на тяхната независимост.
От друга страна, във връзка с новата ал. 2 на чл. 91б от Основния закон следва да се посочи, че съгласно разпоредбите на чл. 88, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията, законите се обсъждат и приемат с две гласувания, които се извършват на отделни заседания, а другите актове на Народното събрание се приемат с едно гласуване.
1. Изменение и допълнение на разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Основния закон на Република България
Предишна редакция на разпоредбата:
Чл. 93, ал. 2. За президент може да бъде избиран български гражданин по рождение, навършил 40 години, който отговаря на условията за избиране на народен представител и е живял последните пет години в страната.
Настояща редакция на разпоредбата:
Чл. 93, ал. 2. За президент може да бъде избиран български гражданин по рождение, навършил 40 години, който няма друго гражданство, не е поставен под запрещение, не изтърпява наказание лишаване от свобода и е живял последните пет години в страната.
Разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Конституцията е била изменена, за да се предотврати тълкуване, което би довело до извода, че е допустимо за президент на Република България да бъде избирано лице, което има освен българско и друго гражданство. Това е така, тъй като предишната редакция на разпоредбата препраща към условията за избиране на народен представител, съдържащи се в чл. 65, ал. 1 от Основния закон, който също е бил изменен. За да се избегне тълкуване в посочения по-горе смисъл, в разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Конституцията вече няма препращане, а са изброени изрично условията, които следва да са налични, за да може едно лице да заеме длъжността президент – български гражданин по рождение, навършил 40 години, който няма друго гражданство, не е поставен под запрещение, не изтърпява наказание лишаване от свобода и е живял последните пет години в страната.
