Обединяване на ДАР и СВР
За заявените промени в сектор „Сигурност“
В публичното пространство се представиха идеи и намерение за промени в сектор „ Сигурност“, отнасящи се до преструктуриране на службите, за нова процедура при избор и назначаване на ръководителите на служби, за засилен парламентарен контрол и др. Подобни и други въпроси бяха предмет на мое изследване в наскоро излязлата монография – „Специални разузнавателни средства и служби за сигурност“, Сиела, 2023 г.
На първо място, предлага се обединяване на двете основни разузнавателни служби на Република България – Държавна агенция разузнаване (ДАР) и Служба „Военно разузнаване“ (СВР).
Към момента първата, наричана още „цивилно“ разузнаване, е на пряко подчинение на Министерския съвет, а втората – на Министъра на отбраната.
Намерението за сливане на службите е в основата на изработен проект за Закон за създаване на единна разузнавателна служба, по примера на разузнавателната служба на ФРГ – БНД (Bundesnachrichtendienst), която обединявала цивилното и военното разузнаване.
В тази връзка не е излишно да се припомни възприетата във Федерална република Германия организация на службите. Трите федерални разузнавателни служби са на различно подчинение: 1. Федералната разузнавателна служба (BND) – към Федералното канцлерство; 2. Службата за военно контраразузнаване (MAD) – към Федералното министерство на отбраната и 3. Федералната служба за защита на конституцията (BfV) –към Федералното министерство на вътрешните работи. Всяка федерална провинция има свой собствен орган – служба за защита на конституцията (LfV), който работи в тясно сътрудничество с Федералната служба (BfV) в така наречената асоциация за защита на конституцията.
Законодателно трите служби за сигурност на ФРГ са уредени както следва: Закон за Федералната разузнавателна служба (BNDG) ; Закон за военното контраразузнаване (MADG) и Федерален закон за защита на конституцията (BVerfSchGq) [1].
(Въпросът защо ФРГ няма самостоятелно военно разузнаване е извън пределите на настоящата статия. Заслужава да се отбележи обаче фактът, че трите устройствени закона на службите са от 20.12 1990 г – по-малко от три месеца след Обединението на Германия, на чиято територия все още са разположени съветски войски. Към момента във ФРГ е базиран многохиляден корпус от въоръжени сили на Алианса , част от който са и военни разузнавателни формирования, които обезпечават набавяне на съответната разузнавателна информация).
Разбираемо, разузнавателната служба и военната контраразузнавателна служба на ФРГ са в оперативно взаимодействие, съгласно своята компетентност и направление на работа. Например, съгласно §29 от BNDG придобитата чрез стратегическо чуждестранно телекомуникационно разузнаване информация от военен характер се предоставя от BND на Службата за военно конраразузнаване, както и на Бундесвера, когато пряко се отнася до националната отбрана, по време на чуждестранни мисии, за защита на функционалността на въоръжените сили на държавите-членки на ЕС и Северноатлантическия договор. Видно от посочената организация, Службата за военно контраразузнаване на ФРГ е във функционални връзки с Федералната разузнавателна служба, но е самостоятелна, на различно йерархично подчинение, в сравнение с БНД.
В този смисъл, ако ще се „копира“ германския модел следва да се преструктурира и ДАНС, и да се възстанови предходният модел – военното контраразузнаване (ВКР) да премине към МО и отново да придобие относително самостоятелен статут (В миналото вече „копирахме“ този модел и Националната служба за защита на конституцията, в последствие НСС беше част от МВР).
Не следва да се пропуска, че в България военното разузнаване не включва само СВР. Службата отговаря за стратегическото разузнаване, но наред с нея на оперативно и тактическо ниво компетентни са разузнавателни структури в органите за управление и разузнавателни военни формирования в Българската армия, като по този начин разузнаването във въоръжените сили на Република България е организирано в единен централизиран процес (чл.4 и чл.6 ЗВР).
При евентуалното сливане на ДАР и СВР, военното разузнаване на оперативно и тактическо ниво –разузнавателните формирования от видовете въоръжени сили, Съвместното командване на силите, Съвместното командване на специалните операции и др. военни формирования на „цивилно“ подчинение ли минават?
Наред с посоченото, военното разузнаване участва в дейността на разузнавателните общности на НАТО и на ЕС, осъществява обмен на разузнавателна информация и разузнавателна поддръжка в съюзни и коалиционни операции (чл.3 ЗВР).
Познати са и други не по-малко успешни за съответна държава модели на организация на службите, в които превес се дава на структурите към военното ведомство. Например във Франция: 1. Главна дирекция „Външна сигурност“(DGSE), 2. Дирекция „Разузнаване и сигурност на отбраната“ (DRSD) и 3. Дирекция „Военно разузнаване“ (DRM ) са към Министерството на отбраната; 4. Главна дирекция „Вътрешна сигурност“ (DGSI) е към Министерство на вътрешните работи ; 5. „Национална дирекция за разузнаване и митнически разследвания“ (DNRED) и 6. Служба за „Обработка на разузнавателна информация и действия срещу нелегални финанси“ (Tracfin), са към Министерство на икономиката и на финансите[2].
Макар и несравними като величини, при друг наш партньор от НАТО – САЩ от общо 18 агенции и отдели на разузнавателната общност, към Министерство на отбраната са структурирани 8 разузнавателни и контраразузнавателни служби.[3]
Възможно е да се продължи с примери и от други държави, но едно е ясно – универсален модел за организация и управление на службите за сигурност не съществува, всяка държава сама избира как да структурира системата за защита на своята сигурност, съобразявайки я с националните особености и с колективните форми за сътрудничество, в които участва.
При изграждане на различните системи за сигурност, винаги една от основополагащите цели е да се осигури получаване на информация от няколко, независими една от друга, служби. Ако се перифразира известната още от римското право сентенция – „Testis unus, testis nullus“ (Един свидетел, не е свидетел), за обезпечаване на надеждността, обективността и достоверността на информацията – „Един източник на информация, не е източник“. По този начин се преодолява монополът върху информацията и възможността да се манипулират решения от ръководителите на висшата държавна власт.
Действащият нормативен модел на националната сигурност в Република България придобива завършен вид с приетите през 2015 г. закони – Закон за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност, Закон за Държавна агенция „Разузнаване“, Закон за военното разузнаване и др.
Ако променената среда на сигурност, особено след войната в Украйна, изисква нов модел на специалните служби, следва да се обсъди и промени първо Актуализираната стратегия за защита на националната сигурност на Република България от 2018 г. Съгласно т.188 от Стратегията –„Не се допуска едновременното съществуване на дублиращи се структури, както и свръхконцентриране на правомощия, компетенции и ресурси в една институция“. Наличие на дублиращи се структури, би могло да се установи само след пълен структурен и функционален анализ на службите. Преди да се предложи нов, различен законодателен подход при изграждане на системата за сигурност и свръхконцентрация на правомощия в една разузнавателна служба е необходим професионален дебат за наложителността от промяна на основните принципи, формулирани и консенсусно приети в Стратегията за защита на национална сигурност.
На второ място, относно регламентиране на нова процедура при избор/назначаване на ръководителите на служби с участие на Народното събрание.[4].
Предложението е удачно, добре работещо в други правни системи и съответстващо на парламентарното управление на Републиката (чл.1 КРБ).
Дори и в президентски републики, като САЩ, Президентът назначава и освобождава лица на ръководни длъжности в разузнавателната общност, след съгласие на Сената[5]. В Русия президентът назначава и освобождава от длъжност след консултация със Съвета на Федерацията, ръководителите на Службата за външно разузнаване и на Федералната служба за безопасност[6].
Подобна процедура е предвидена и в чл.13, §5 от Конституцията на Франция – със закон се определят длъжностите, за които поради тяхното значение за гарантирането на права и свободи или икономическия и социален живот на нацията, правомощието за назначаване на президента на републиката се упражнява, след мнение на компетентните постоянни комисии на всяко събрание. Президентът на републиката не може да назначава, когато събирането на отрицателните гласове във всяка комисия представлява най-малко три пети от подадените гласове в двете комисии. Законът определя компетентните постоянни комисии, според съответните длъжности или функции. Тези правомощия на президента и реда за съгласуване с парламентарните комисии са уредени и в Закон относно прилагане на чл. 13 от Конституцията[7], като в приложение към закона са изброени ръководните длъжности на 55 институции, които се назначават по този ред.[8]
Проблемът е, че в Конституцията на РБългария подобен текст липсва. Съгласно чл.84, т.8 КРБ Народното събрание може да избира и освобождава ръководители на институции, определени със закон, но парламентарните комисии нямат самостоятелни правомощия да се произнасят, да съгласуват подобни процедури по назначаване, инициирани от друг орган. Възможните изменения на Правилника за организация и дейността на НС, в подобна насока биха били конституционно нетърпими, при сегашната редакция на Основния закон.
Но отново следва да се подчертае – предложението е добро и работещо, ако може да се включи като част от промяна на Конституцията. Друг е въпросът за мястото и ролята на Президента в подобна процедура.
На трето място, относно засиления парламентарен контрол върху дейността на службите.
Едва ли могат да се противопоставят смислени възражения на това намерение, безспорен е позитивът в него и съответства както на уредбата в други развити правни системи, така и на изискванията за приемане и функциониране на ЕС.
Още с приетите от Европейския съвет „Копенхагенски критерии“ през 1993 г. за присъединяване на държави към Съюза са заложени изисквания за граждански контрол върху службите за сигурност. През 2005 г. Комисията за парламентарен надзор върху разузнаването в Норвегия обединява усилията на експерти и представя правни стандарти за демократичната подотчетност на службите за сигурност и разузнаване.[9]
Парламентарният контрол върху дейността на трите специални служби във ФРГ се упражнява и чрез конституционно уреден орган за контрол на разузнавателните дейности на Федерацията, който се назначава от Бундестага.[10] В Закона за парламентарния контрол върху дейността на федералното разузнаване (Закон за контролния орган – PKGrG)[11] подробно са регламентирани структурата и правомощията на Комисията за парламентарен контрол, както и взаимодействието с останалите контролни органи – Комисията G 10, Независимия контролен съвет и Федералния комисар за защита на данните.
Във Франция е засилен текущият парламентарен контрол, включително и с участие на народни представители в Националната комисия за контрол на разузнавателните техники – двама депутати и двама сенатори, са назначени по такъв начин, че да осигурят плуралистично представителство на Парламента.[12]
При конституиране на националните парламенти и на специализираната парламентарна комисия за контрол на службите следва да се имат предвид и препоръките на Европейския парламент, председателството на подобна комисия да се поема от опозиционна партия (Проект – препоръка на ЕП до Съвета на Европа и Комисията (2023/2500(RSP – в процес на изготвяне и приемане, 04.01.2023г.), т.14 и други актове).
Формите на осъществяване на парламентарен контрол върху дейността на специалните служби, видно от разгледаните законодателни решения, условно могат да се обособят в две групи:
1. Първоначални назначения без санкция от Парламента, при засилен текущ парламентарен контрол от конституционно уредени органи (ФРГ и Франция);
2. Първоначални назначения със санкция на Парламента, при текущ контрол в хода на парламентарните процедури (САЩ и др).
Въпрос на преценка е кой вариант е по-удачен за България, но целта и при двата заслужва да бъде подкрепена.
/Още по темата от същия автор, https://www.focus-news.net/novini/interviu/Ognyan-Stoichkov-Za-cenata-na-SRS-i-masivite-ot-trafichnite-danni-za-promenite-v-sluzhbite-za-sigurnost-i-v-Konstituciyata-1864586/
[1] Източници:https://www.gesetze-im-internet.de/bndg/BJNR029790990.html ; https://www.gesetze-im-internet.de/madg/BJNR029770990.html ; https://www.gesetze-im-internet.de/bverfschg/BJNR029700990.html
[2] Кодекс за вътрешна сигурност, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000025503132/LEGISCTA000031240605/#LEGISCTA000031255237 )
[3] Източник: https://www.intelligence.gov/how-the-ic-works
[4] Стоичков, О., Специални разузнавателни средства и служби за сигурност, Сиела, 2023г., https://www.ciela.com/specialni-razuznavatelni-sredstva-i-sluzhbi-za-sigurnost.html
[5] Кодекс на САЩ, 50 USC, §3023 и сл. – за Директора на националното разузнаване, за Директора на ЦРУ, др. https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/chapter-44/subchapter-I
[6] Закон за външното разузнаване на РФ, чл. 12, т. 5 и Закон за ФСБ.
[7] Закон № 2010-837 от 23 юли 2010 г. относно прилагането на член 13, параграф 5 от Конституцията , https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000044248675/2021-10-27/
[8] Виж Surveillance by intelligence services: fundamental rights safeguards and remedies in the European Union- Mapping Member States’ legal frameworks, 2015, FRA, ISBN 978-92-9491-820-8, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2015-surveillance-intelligence-services-voi1_en.pdf
[9] Борн, Х. и Лeй, Я. (2005). Глава 5, Назначаване на директор. В Т. Вецлинг и И. Торбърн (ред.), Да направим разузнаването отчетно: Правни стандарти и най-добри практики за контрол върху разузнавателните служби (стр. 39-41) , Издателство на парламента на Норвегия. https://www.dcaf.ch/sites/default/files/publications/documents/making_intelligence_bg.pdf
[10] Основен закон на ФРГ, Член 45d – Орган за парламентарен контрол, https://www.gesetze-iminternet.de/gg/BJNR000010949.html
[11] Закон за парламентарния контрол върху дейността на федералното разузнаване, https://www.gesetze-im-internet.de/pkgrg
[12] Кодекс за вътрешна сигурност, чл. L831-1 до L833-11, Национална комисия за контрол на разузнавателните техники , https://www.cnctr.fr/)
