Актуални проблеми относно отговорността на съдилищата за вреди от нарушение на правото на ЕС
Отговорността на държавите членки за вреди, причинени на частноправни субекти в резултат на нарушение на правото на ЕС, е установена в общностното право – в чл. 4, пар. 3 от Договора за Европейския съюз /ДЕС/ и в практиката на Съда на ЕС /СЕС/ (Решение от 19.11.1991 г. по съединени дела C-6/90 и C-9/90 – Francovich и Bonifaci, Решение от 05.03.1996 г. по съед. дела C‑46/93 и C‑48/93 – Brasserie du pêcheur и Factortame, Решение от 30.09.2003 г. по дело C-224/01 – Gerhard Köbler, Решение от 11.07.2015 г. по дело С-98/14 – Berlington Hungary, и др.). В практиката си СЕС приема, че отговорността на държавите членки по чл. 4, пар. 3 ДЕС може да бъдe ангажирана независимо от това кой е органът, чието действие или бездействие е причинило вредите на частноправния субект. Такъв орган би могъл да бъде и съдът, натоварен от държавата с правосъдни функции, когато при осъществяване на правораздавателната си дейност е нарушил правото на ЕС и от това са настъпили вреди.
Този установен в първичното право на ЕС и развит в практиката на СЕС принцип вече е възприет и от българския законодател – в чл. 2в, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/ (Нов – ДВ, бр. 94/2019 г.), който изрично признава на гражданите и юридическите лица правото да претендират вреди от правораздавателната дейност на съдилищата, причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС. На основание т. 2 от посочената разпоредба може да бъде търсена отговорността за вреди от нарушение на правото на ЕС на общите съдилища и Върховния касационен съд /ВКС/, а на основание т. 1 – отговорността на административните съдилища и Върховния административен съд /ВАС/.
В практиката на СЕС, обективирана напр. в Решението от 30.09.2003 г. по дело C-224/01 – Gerhard Köbler, Съдът приема, че претендираните по реда на чл. 4, пар. 3 ДЕС вреди следва да произтичат от решение на окончателна съдебна инстанция. Съобразно посоченото решение на СЕС обаче обстоятелството, дали искът е предявен срещу съд, който е действал като окончателна инстанция, трябва да се прецени с оглед основателносттана претенцията, но не и при проверката за нейната допустимост. Изискването актът, с който на ищеца са причинени вреди от нарушение на правото на ЕС, да е постановен от окончателна съдебна инстанция е материалноправно условие за уважаване на иска, но не и процесуална предпоставка за допустимост на производството.
На следващо място, посочената практика на СЕС визира окончателна инстанция, разгледала спора по същество. В тази връзка следва да се има предвид, че когато дадено гражданско (търговско) дело е приключило с окончателно определение на ВКС, с което касационната инстанция не допуска касационното обжалване на въззивното решение, искът за вреди от нарушение на правото на ЕС следва да бъде предявен срещу въззивния съд, който е постановил окончателния акт, разрешил спора по същество (влязлото в сила въззивно решение). Проверката за съществуването на основанията за допускане на касационно обжалване представлява специфична правораздавателна дейност, присъща само на касационния съд, която не дава разрешение на процесуален или материалноправен спор между страните, а осъществява селекция на касационните жалби по посочени в закона – чл. 280 ГПК, критерии с оглед уредбата на касационната инстанция по действащия ГПК като факултативна (в този см. ТР № 2 от 28.09.2011 г. по тълк. д. № 2/2010 г. на ОСГТК на ВКС, Определение № 299 от 28.06.2018 г. по ч. т. д. № 1187/2018 г. на ВКС, ТК, I т.о., и др.). Съгласно разясненията, дадени в ТР № 1 от 09.12.2013 г. по тълк. д. № 1/2013 г. на ОСГТК на ВКС, „Непосредствена цел на въззивното производство е повторното разрешаване на материалноправния спор, при което дейността на първата и на въззивната инстанция е свързана с установяване истинността на фактическите твърдения на страните чрез събиране и преценка на доказателствата, и субсумиране на установените факти под приложимата материалноправна норма“. Ето защо правните последици на определението по чл. 288 ГПК, с което касационното обжалване не се допуска, се изразяват преди всичко във влизане в сила на въззивното решение.
Когато дадено административно дело е приключило с окончателно решение на ВАС обаче, доколкото съгласно чл. 221, ал. 1 АПК ВАС по начало действа като инстанция по същество и именно неговото решение слага край на административноправния спор (макар и касационната инстанция да дължи произнасяне само по посочените в жалбата или протеста пороци на първоинстанционното решение, с изключение на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, за които следи служебно – чл. 218 АПК), искът за вреди от нарушение на правото на ЕС в разглежданата хипотеза следва да бъде предявен именно срещу ВАС.
Според чл. 7, ал. 2, изр. 1 ЗОДОВ когато искът за вреди от нарушение на правото на ЕС е предявен пред съд, който е ответник по иска, съдът изпраща делото на най-близкия родово компетентен съд.
Проблем предизвиква хипотезата, в която съдът ответник по иска следва да разгледа спора срещу себе си като последна (касационна) инстанция. В случай че ВКС или ВАС разгледа иск за вреди от нарушение на правото на ЕС срещу себе си, съчетавайки едновременно качествата на страна и арбитър в процеса, несъмнено ще бъде нарушено изискването за разглеждане на делото от независим и безпристрастен съд, установено в чл. 6, пар. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи /КЗПЧОС/ на Съвета на Европа, тъй като дори и да не бъде поставена под съмнение безпристрастността на съответния съд, даден съд обективно не може да бъде независим от самия себе си и равноотдалечен от двете страни в процеса, при положение че едната от тях е той самият. С установяването на такава практика, независимо от изхода на споровете по същество, неизбежно ще се достигне до осъдителни претенции срещу Българската държава пред Европейския съд по правата на човека /ЕСПЧ/ в Страсбург, а и до осъдителни решения по тях, респ. до негативно засягане на държавния бюджет, тъй като изискването за независимост на разглеждащата спора съдебна инстанция очевидно ще бъде нарушено и това категорично се установява от самото обстоятелство, че един и същ съд е едновременно и страна, и арбитър в спора.
По тълкувателен път разрешение на проблема може да се намери за случаите, в които ответник по иска е ВАС, тъй като чл. 7, ал. 2, изр. 2 ЗОДОВ изрично овластява ВКС да разглежда дела по ЗОДОВ като последна инстанция. Съгласно чл. 125, ал. 1 от Конституцията на Република България /КРБ/ ВАС осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване, но съгласно чл. 124 КРБ ВКС осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища (в т.ч. и от ВАС), респ. на конституционно ниво е закрепено, че единствено ВКС би могъл да осъществява контрол за законосъобразност (какъвто представлява контролът за правилното прилагане на правото на ЕС) върху актове на ВАС. Ето защо решение на административен съд по такъв спор с ответник ВАС следва да подлежи на касационно обжалване пред ВКС, но по реда на АПК (арг. чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ), а не при усл. на чл. 280 ГПК. В тази връзка следва да се отбележи, че именно пред ВКС са образувани делата с ответник ВАС по касационните жалби срещу Решение № 383 от 11.02.2020 г. по гр. д. № 3277/2019 г. на Софийски апелативен съд и срещу Решение № 12276 от 09.11.2020 г. по гр. д. № 51/2020 г. на Софийски апелативен съд, с които решения ВАС е осъден да плати обезщетения за вреди от нарушение на правото на ЕС.
В случаите, в които ответник по иска е ВКС обаче, горепосочените разпоредби не могат да бъдат приложени по аналогия, тъй като в конституционно установената йерархия на съдилищата липсва съд, по-висшестоящ от ВКС. Следва да се отбележи, че по гр. д. № 5165/2016 г. на ВКС, ГК, IV г.о., касационната инстанция вече разгледа спор за вреди от нарушение на правото на ЕС срещу себе си, като с окончателното си решение по делото от 15.02.2021 г. ВКС дори осъди себе си да плати на търговско дружество обезщетение за претърпените вреди.
От всичко изложено се налага изводът, че възникналата колизия следва да бъде преодоляна по начин, който трайно и безпротиворечиво да установи процесуалния ред за разглеждане на дела за вреди от нарушение на правото на ЕС срещу ВКС и ВАС и да избегне евентуалното постановяване на осъдителни решения на ЕСПЧ срещу България. Едно от възможните разрешения е приемането на тълкувателно постановление на общото събрание на съдиите от ВКС и ВАС по следните въпроси:
„1. Кой съд следва да разглежда като касационна инстанция спорове по чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ с ответник ВАС?;
2. Кой съд следва да разглежда като касационна инстанция спорове по чл. 2в, ал. 1, т. 2 ЗОДОВ с ответник ВКС?“.
На следващо място, всеки съд, който е сезиран с касационна жалба с ответник ВКС или ВАС, би могъл на основание чл. 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз /ДФЕС/ да отправи преюдициално запитване до СЕС по въпроса: „Компетентна ли е национална юрисдикция, сезирана с претенция за вреди от нарушение на правото на ЕС по чл. 4, пар. 3 ДЕС (уредена в чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ по българското право), да разгледа претенцията, ако същата национална юрисдикция е и ответник по спора?“.
Най-лесно горепосоченият проблем би могъл да бъде разрешен по законодателен път, като считам, че lege ferenda в разпоредбата на чл. 7, ал. 2 ЗОДОВ следва да бъде добавено изр. 3 със следното съдържание, което отговаря на духа на закона и Конституцията и на принципа за разглеждане и решаване на делото от независим и безпристрастен съд, установен в чл. 6, пар. 1 КЗПЧОС: „Когато ответник по спора е Върховният административен съд, делото се разглежда като последна инстанция от Върховния касационен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс, а когато ответник по спора е Върховният касационен съд, делото се разглежда като последна инстанция от състав, който включва трима съдии от Върховния касационен съд и двама съдии от Върховния административен съд, по реда на Гражданския процесуален кодекс“.
Отговорността на съдилищата за вреди от нарушение на правото на ЕС по чл. 4, пар. 3 ДЕС (чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ) е специална деликтна отговорност, която може да бъде ангажирана по съдебен ред при наличието на строго определени материалноправни предпоставки, установени в практиката на СЕС. В това специфично производство съдът следва да прецени: дали нормите от правото на ЕС, на които ищецът основава претенцията си, са задължителни за националните съдилища, в т.ч. дали имат директен ефект и са непосредствено приложими от тях; в случай че съответните норми са задължителни за националните съдилища – дали са били приложими в спора, приключил с окончателния акт на съда ответник по делото; в случай че нормите са били приложими в спора – дали са приложени правилно от съда в окончателния му акт, с който се твърди, че са нанесени вреди на ищеца.
Следва да се има предвид, че в производството по чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ не се цели пререшаване на материалноправния спор, приключил с окончателния акт на съда ответник. В това производство се ангажира обективната, безвиновна отговорност на съда ответник за конкретно негово бездействие (неприлагането на относимите норми от правото на ЕС) или действие (неправилното прилагане на съответните общностни норми), без да се извършва проверка на правилността на решението по съществото на спора (което е окончателно и непререшаемо и това дори е въздигнато в предпоставка за допустимост на производството). Ето защо съдът, сезиран с иск за вреди от нарушение на правото на ЕС, не разполага с правомощието да проверява процесуалните действия на съда ответник с цел установяване на евентуални процесуални нарушения, а следва единствено да прецени дали съдът ответник е приложил, при това правилно, относимите към спора норми от правото на ЕС и дали в резултат на твърдяното им неприлагане или неправилно прилагане за ищеца са настъпили вреди.
За пълнота следва да се посочи, че съдът ответник в производството по иска за вреди от нарушение на правото на ЕС не е бил страна в производството, приключило с окончателния му акт по съществото на материалноправния спор, поради което съгласно чл. 298, ал. 1 ГПК решението по това приключило дело няма действие по отношение на съда ответник в производството по чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ, респ. той не може да се ползва от установените в предходното производство факти. Доколкото някои от тези факти имат значение за производството по иска за вреди от нарушение на правото на ЕС, в него те следва да бъдат установени наново, като не би било недопустимо да бъдат установени по различен и дори противоречив начин.
В Решението си от 19.11.1991 г. по съединени дела C-6/90 и C-9/90 – Francovich и Bonifaci, СЕС установява три условия за ангажиране на отговорността на държавата в лицето на нейните органи за вреди от нарушение на правото на ЕС: (1) нарушените норми от общностното право да предоставят права на частноправни субекти; (2) да бъде възможно установяването на съдържанието на тези права въз основа на разпоредбите на съответния акт; (3) да е налице причинно-следствена връзка между неизпълнението на задължението на държавата и вредата, претърпяна от засегнатите лица. Практиката на СЕС установява и едно допълнително, четвърто условие, което е изрично закрепено и в чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ – (4) нарушението да е достатъчно съществено.
Съгласно практиката на СЕС (Решение от 30.09.2003 г. по дело C-224/01 – Gerhard Köbler, и др.) нарушението, извършено от национален съд, следва да се счита за достатъчно съществено винаги когато постановеният и влязъл в сила съдебен акт противоречи на норми от правото на ЕС с директен ефект или на влязло в сила решение на СЕС. Правилното прилагане на общностното законодателство представлява основна част от правораздавателната дейност на националните юрисдикции, поради което игнорирането или неправилното прилагане на общностните норми от тях винаги води до особено съществено нарушение на правото на ЕС. Това следва от принципа за предимство (примат) на правото на ЕС пред националното право (Решение на СЕС от 15.07.1964 г. по дело С-6/64 – Costa срещу ENEL, и др.), съобразно който всеки национален съд като орган на държава членка, сезиран в рамките на своята компетентност, има задължението да приложи пряко приложимото право на Съюза в неговата цялост и да защити правата, които то дава на частноправните субекти. Практиката на СЕС също е задължителна за националните съдилища на държавите членки (чл. 19 ДЕС), като този принцип е установен и във вътрешното законодателство и по-специално в чл. 633 ГПК (субсидиарно приложим и в административния процес – арг. чл. 144 АПК), съгласно който решението на Съда на Европейските общности е задължително за всички съдилища и учреждения в Република България.
В допълнение към горното, нарушението на правото на ЕС следва да се счита за достатъчно съществено и когато е извършено от ВКС или ВАС – органите, които съгласно чл. 124 и чл. 125, ал. 1 КРБ са призвани да осъществяват върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите в България.
Съгласно практиката на СЕС – Решение от 25.11.2010 г. по дело C-429/09 – Günter Fuß, Решение от 04.10.2018 г. по дело С-571/16 – Кантарев, и др., за да осигури ефективна защита на правата на частноправните субекти, обезщетението за вреди, причинени от неприлагане на правото на Съюза, трябва да бъде равностойно на претърпяната вреда. В тази връзка в Решение № 14 от 15.02.2021 г. по гр. д. № 5165/2016 г. на ВКС, ГК, IV г.о., касационната инстанция посочва, че „При липса на разпоредби в правото на ЕС по отношение на размера на дължимото обезщетение се прилагат принципите на процесуалната автономия, равностойността и ефективността. Съобразно разпоредбата на чл. 4 ЗОДОВ, по който процесуален ред се разглежда настоящото производство държавата дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. (…) Всяка имуществена вреда има стойност, която може да се изчисли и изрази в определена сума“.
Принцип за определяне на размера на обезщетението е установен и в разпоредбата на чл. 162 ГПК (субсидиарно приложима и в административния процес – арг. чл. 144 АПК), съгласно която когато искът е установен в своето основание, но няма достатъчно данни за неговия размер, съдът определя размера по своя преценка или взема заключение на вещо лице (но не отхвърля иска като недоказан).
В българската съдебна практика вече са налице редица осъдителни решения срещу съдилища за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС – Решение № 46 от 26.11.2015 г. по гр. д. № 407/2014 г. на Ямболски окръжен съд, Решение № 44 от 26.04.2016 г. по гр. д. № 96/2016 г. на Бургаски апелативен съд, Решение № 1348 от 19.02.2020 г. по гр. д. № 12994/2018 г. на Софийски градски съд, Решение № 2948 от 13.05.2020 г. по гр. д. № 12049/2019 г. на Софийски градски съд, Решение № 2949 от 13.05.2020 г. по гр. д. № 14150/2019 г. на Софийски градски съд, Решение № 12276 от 09.11.2020 г. по гр. д. № 51/2020 г. на Софийски апелативен съд, Решение № 260101 от 23.11.2020 г. по гр. д. № 210/2020 г. на Софийски окръжен съд, Решение № 65 от 23.02.2021 г. по адм. д. № 334/2020 г. на Административен съд – Стара Загора, Решение № 263491 от 31.05.2021 г. по гр. д. № 12911/2020 г. на Софийски градски съд, Решение № 260204 от 30.06.2021 г. по гр. д. № 223/2020 г. на Пазарджишки окръжен съд, Решение № 264955 от 22.07.2021 г. по гр. д. № 7597/2020 г. на Софийски градски съд, Решение № 265282 от 06.08.2021 г. по гр. д. № 15130/2018 г. на Софийски градски съд, Решение № 266001 от 06.10.2021 г. по гр. д. № 2779/2018 г. на Софийски градски съд, и др. Както бе посочено, налице е и окончателен, влязъл в сила съдебен акт, постановен по реда на чл. 290 ГПК – Решение № 14 от 15.02.2021 г. по гр. д. № 5165/2016 г. на ВКС, ГК, IV г.о.
Системното нарушаване на правото на ЕС от съдилищата, действали като окончателна инстанция по съответните спорове, руши доверието в правосъдието и в установения в страната и в рамките на ЕС правен ред. Нарушеното доверие и чувство за справедливост в обществото би могло да бъде възвърнато само посредством постановяването от националните съдилища на осъдителни решения като посочените, в резултат на които порочната практика да бъде окончателно преустановена, без да бъдат изчерпани вътрешноправните средства за защита на нарушеното право и да е необходимо сезирането на международни правозащитни институции. Така евентуални бъдещи осъдителни решения на ЕСПЧ срещу Българската държава, накърняващи международния авторитет на българската съдебна система, биха били избегнати.
