Идеи за промени в състава и начина на избиране на Висшия съдебен съвет
Почти всички парламентарно представени сили направиха заявки, че ще внесат или подкрепят промени в Конституцията. „Лекс“ реши да се обърне към доказани авторитети в правната наука и практика с въпроса какво според тях трябва да се промени в основния закон.
Проф. Пенчо Пенев беше любезен да ни предостави част от книгата си „Съдебната власт – перспектива на българския модел“ , която беше представена на 27 юни 2023 г. в Националния институт на правосъдието във връзка с честването на 20-годишнината от неговото създаване.
1. Неудачи, свързани с членския състав и композицията му във ВСС
Понастоящем ВСС се състои от 25 членове. Трима са членове по право: председателят на ВКС, председателят на ВАС и главният прокурор. Единадесет се избират от органите на съдебната власт (т.нар. професионална квота), която се разпределя така: петима членове – четирима прокурори и един следовател, в прокурорската колегия и шестима членове – съдии, избрани от съдии, за съдийската колегия. Единадесет се избират от парламента (извънсъдебна, т.нар. парламентарна квота), които се разпределят така – шестима в съдийската колегия и петима в прокурорската колегия.
Неудачите в регламентацията са концептуални и се изразяват в две направления. Първото е свързано с прекалено големия състав на непрофесионалната квота. Смисълът на непрофесионалната квота, от една страна, е да бъде коректив, за да не се допуска капсулиране на системата, а от друга, да бъде изразител на по-широко обществено мнение, преди всичко, това на гражданското общество и юридическата правна общност. Числеността на непрофесионалната (извънсъдебната) квота е прекомерна за осъществяването на тези две функции. Второто направление е свързано с първото и се изразява в неосигуряване на професионална доминация в ръководството на системата. Смисълът на идеята за изграждането на висшите съдебни съвети като структури на самоуправление на съдебната власт изисква управлението да се осъществява от мнозинство от членове, избрани от органите на самата съдебна власт. При изчислението на това мнозинство не трябва да се имат предвид членовете по право. При сегашната конституционна уредба това означава, че извънсъдебната квота трябва да е по-малка от тази, излъчена от органите на съдебната власт, а не двете да са с еднаква численост, както е според Конституцията от 1991 г.
Изводът от казаното е, че оптималното съотношение в структурния състав на ВСС би трябвало да бъде приблизително 15:7. Петнадесет членове, избрани от съдебните органи – осем за съдийската колегия и седем (петима прокурори и двама следователи) за прокурорската колегия, и седем членове от извънсъдебната квота – четирима за прокурорската колегия и трима за съдийската. Така и в двете колегии се осигурява доминация на професионалния състав. Малко по-голямото участие на извънпрофесионалната квота за прокуратурата се оправдава с необходимостта от по-голямо обществено (гражданско) участие в управлението на прокуратурата в сравнение със съда. Обосновахме това в предходния раздел при разсъжденията за различния тип независимост при съдиите и при прокурорите и спецификата на функциите на органите от двете подсистеми – необходимостта от по-висока степен на отчетност и контрол за прокуратурата в сравнение със съда, при който инстанционността и свободното вътрешно убеждение, което е процесуално гарантирано, решават до голяма степен проблемите на прозрачността и гражданския контрол.
Може да се дебатира и друго съотношение, но при това трябва да се има предвид, че прекаленото намаляване на извънсъдебната квота ще противоречи на възприетия в Конституцията принцип на външно участие в ръководството на съдебната власт. А това от своя страна ще изисква свикване на Велико Народно събрание, за да бъде направена такава промяна в Конституцията. Драстичното намаляване на участието на външния фактор ще представлява корекция на важно съотношение между разделените власти. Мисля, че седем души извънсъдебна квота общо е пределът на редукция, който би могъл да се осъществи с промени на Конституцията от обикновено Народно събрание при спазване на изискванията на Решение № 3/2003 г. и Решение № 8/2005 г. на КС – анализ на тези решения ще направя в последната глава на книгата.
Това е причината да предлагам като максимално допустимо намаляване на извънсъдебната квота от 11 на 7 души, което осигурява професионална доминация, която се препоръчва от всички европейски институции, които имат отношение към правосъдието – от Съвета на министрите към Съвета на Европа, Венецианската комисия, Консултативните съвети на съдиите и прокурорите, Европейската мрежа на съдебните съвети.
2. Неудачи, свързани с начина на избиране на членовете на ВСС от извънсъдебната квота
Предоставянето на НС да избира изцяло извънсъдебната квота на ВСС е другата фундаментална несполука в регламентацията на съдебната власт в Конституцията от 1991 г. Чел съм много небивалици за това как по този начин умишлено била поставена бомба, за да се компрометира функционирането на бъдещия администриращ орган на съдебната власт. Разбира се, никакви подобни конспирации няма. Истината е друга и е много прозаична. Като депутат в Седмото Велико Народно събрание и министър на правосъдието по това време говоря като непосредствен свидетел.
Всички ние, депутатите от Седмото Велико Народно събрание, познавахме демократичния парламент на теория (парламентите в Англия, Франция, Италия, ФРГ и т.н.), но не го познавахме добре на практика, още по-малко имахме представа как ще изглежда при нашите български условия. Представяхме си бъдещия български парламент твърде идеалистично като безусловен гарант на независимостта на съдебната власт. За нас бе аксиоматична бъдещата му благодатна роля по отношение на всички сфери на държавния и обществения живот, включително и по отношение на съдебната власт. Бяхме убедени, че като избран при условията на многопартийност и след провеждане на свободни и демократични избори той ще е стабилизиращ фактор и пазител на независимостта на съдебната власт. Така почти без никакво колебание, без съмнения и дискусии по време на трите четения на Конституцията във ВНС поверихме на парламента чрез Конституцията функцията да избира, при това изцяло, извънсъдебната квота от състава на ВСС.[1]
Това се оказа грешка. В Европа само Италия е решила въпроса по този начин, при това там парламентът избира, но номинациите се правят отвън, предимно от професионалната общност и неправителствения сектор. Във всички останали държави, в които има Съдебен съвет, извънсъдебната квота се дисперсира и в нея участват членове, излъчени както от парламента, така и от други институции и неправителствени организации – адвокатура, академичните среди, гражданското общество.
Изключителното конституционно правомощие на НС да избира цялата, при това прекомерна по численост извънсъдебна квота на ВСС създаде условия за проникване на политически и други лобистки влияния в него. Независимо от своята върховна властова позиция и легитимационно лидерство, парламентът в една държава по дефиниция е най-политизираният орган. Чрез него политическото намерение се трансформира в държавническо действие чрез приемането на закони, решения и декларации. Изкушението политически формираната законодателна власт да има свое кадрово влияние върху съдебната власт поначало е много силно. И българският парламент не устоя на това изкушение. Той можеше да не му се поддаде, да го игнорира, ако бе установил една добра парламентарна практика (вече посочих за пример Италия), ако се бе отказал сам да номинира членовете за извънсъдебната квота на ВСС и бе предоставил изцяло тази функция на правни, научни, граждански сдружения и организации. Да се ограничи само с избора измежду предложените кандидати.
Българският парламент не се отказа от максималистичното тълкуване на конституционната разпоредба на чл. 130, ал. 3 и от приемането на Конституцията през 1991 г. досега участва и в номинирането, и в избирането на членовете на ВСС от извънсъдебния му състав. Политизирането при номинациите и избора бе неизбежно. Първоначално, в първите години след 1991 г., мнозинството в НС определяше изцяло членовете на извънсъдебната квота, гласуването бе без проблем, защото се изискваше обикновено мнозинство. Следващите години моделът на избор бе променен, но продължи да е не по-малко порочен. Парламентарно представените партии според тежестта си в НС (броя депутати от съответната партия) си разпределяха „квотно“ единадесетте номинации. После единодушно избираха номинираните кандидати, излъчени и одобрени от съответните партии според уговорената квота. Така извънсъдебната квота на ВСС много сполучливо и без ирония получи названието „парламентарна квота“. Наистина сред избраните имаше немалко достойни членове на ВСС, но това не променяше кой знае колко общата картина – политическото влияние чрез този порочен модел на номиниране и избор влизаше през широко отворена врата. В следващо изменение на Конституцията това трябва категорично да бъде променено – чрез редукция на извънсъдебната квота и дисперсирането ѝ между няколко излъчващи я субекта.
Има още една неблагоприятна последица от възлагането по Конституция на Народното събрание да избира целия състав на извънсъдебната квота на ВСС. Става дума за това, че при нестабилност на легислатурите, породена най-често от прекалена фрагментираност на политическото представителство и невъзможност да се формира устойчиво мнозинство, изборът на извънсъдебната квота (особено ако се игнорира квотният подход) става невъзможен. Същото е и с избора на членове на Инспектората, на това ще обърна внимание, когато разгледам неговия статут. Невъзможността на НС да проведе избор създава огромни конституционни проблеми. За тях писах във въведението.
Със своето Решение № 12/2022 г. по к. д. № 7/2022 г. Конституционният съд прие, че: „…с изтичане на срока, за който са избрани, главният инспектор и инспекторите в ИВСС изпълняват своите функции до избиране от Народното събрание на главен инспектор, съответно на инспектори. Конституционно недопустимо е да се преустанови автоматично за неопределено време дейността на ИВСС. Дискреционната власт на парламента е лимитирана и обратното подрива демократичния ред под върховенството на правото, което е конституционно установено по волята на суверена като елемент от фундаменталната структура на основния закон“[2].
Цитираното решение е напълно приложимо по аналогия и за състава на Висшия съдебен съвет, чийто мандат междувременно изтече. Така или иначе, проблем има, и то голям. Решаването му трябва да не е конюнктурно и палиативно чрез тълкуване, направено от КС, а радикално чрез промяна в Конституцията. Правомощията, дадени в Конституцията на НС по отношение на ръководния орган на съдебната власт, се оказаха прекомерни и лошо композирани. Горчивият опит показа, че и у нас трябва да се въведе преобладаващият в Европа модел – наред с парламента, съставът на извънсъдебната квота да се излъчва от още няколко институции, като трябва да има представителство и на гражданското общество.
3. Идеи за промени в състава и начина на избиране на членовете на ВСС
Конституционните промени в състава и начина на избирането на членовете на ВСС вече е крайно време да бъдат направени. Необходимо е да извадим поука от неудачното регулиране на тази материя в Конституцията от 1991 г. и лошите практики, възприети от НС при изпълнение на възложените му с Конституцията правомощия, включително и бездействието му при изпълнение на тези правомощия, необходимо е да съобразим българската конституционна уредба с полезния европейски опит.
3.1. Нов подход за формиране на извънсъдебната квота
По тази тема съм се изказвал и писал неведнъж. Считам, че извънсъдебната квота след редуцирането ѝ от 11 на 7 души трябва да се излъчва, както следва: от Народното събрание (двама членове), от президента (двама членове), от Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“ (двама членове) и един от Висшия адвокатски съвет. По такъв начин от подобни институции се излъчват извънсъдебните квоти в няколко европейски държави.
За разлика от ВСС, принципно различният подход, който избра конституционният законодател през 1991 г. за Конституционния съд, се оказа успешен – три квоти, равни по численост: от парламента, от върховните съдилища и от президента. Такъв трябва да бъде концептуално подходът и при избор на извънсъдебния състав на ВСС. Кои институции и формирования на гражданското общество трябва да участват, следва да се реши след задълбочена дискусия; предложението ми по-горе, разбира се, е примерно.
Мисля, че е полезно да се имат предвид и няколко препоръки на ЕМСС, отразени в неговия програмен документ „Сборник на ЕМСС за съдебните съвети“: „Извънсъдебните членове на съдебните съвети и други съответни органи не трябва да се занимават с политика за разумен период от време преди и след мандата им като член на съдебния съвет. Определени лица следва никога да не може да бъдат назначавани като извънсъдебни членове, и по-специално:
- съдии, дори и пенсионирани (отнася се и за прокурори, когато прокуратурата е в съдебната власт – б. м.);
- лица, осъдени за престъпления или които са били в несъстоятелност и на които по друг начин им е забранено да заемат публична длъжност;
- членове на парламента (включително бивши членове) и членове на правителството (включително и на бивши правителства)“.
В България отдавна е практика в извънсъдебната квота да се излъчват действащи съдии, прокурори и следователи. Понякога това са магистрати, които са претърпели неуспех в избора на професионалната квота, и това увеличава подозренията за проява на политически симпатии, за да бъдат издигнати и избрани в състава на парламентарната квота. Изказват се съображения, че елиминирането на действащи магистрати от извънсъдебната квота нарушавало Конституцията, било дискриминация. Разбира се, че не е, защото изпълнява конституционната идея за излъчване на извънпрофесионална квота – тя трябва да е съставена от лица, които са извън системата и могат да бъдат коректив, както и да отразяват мнението на гражданското общество и на академичните среди. Такова бе намерението на конституционния законодател, а както се вижда, такава е и препоръката на ЕМСС. Идеята на конституционния законодател е ясно изразена в цялостната уредба, не е нужно тя да бъде буквално записана в Конституцията.
Ако искаме да имаме чиста от влияния извънсъдебна квота на ВСС, трябва да се съобразим с препоръките на Мрежата – не само относно участието на действащи магистрати (вж. първото тире на цитата по-горе), а и с останалите, посочени в Сборника на ЕМСС забрани.
3.2. Нова формула при избор на професионалната квота на ВСС
Нуждае ли се от промяна формулата за избор на професионална квота на ВСС, излъчвана от съдиите, прокурорите и следователите? Мисля, че отговорът трябва да бъде положителен. Хипотетично три са възможните подходи за определяне на състава на тази квота.
Първият е чрез общи избори и тайно гласуване от съответната магистратска общност – това е действащата и подробно регулирана в ЗСВ система.
Вторият е чрез излъчване на представители от съответните съдебни органи: за съда – от ВКС, ВАС и апелативните региони; за прокурорите и следователите – от съответстващите им прокурорски органи – ВКП, ВАП, апелативните региони Националната следствена служба. Всяка група органи провежда самостоятелно избори в рамките на определената ѝ квота.
Третият подход е чрез засилено регионално представителство, като всеки от апелативните райони излъчва свои представители, като има запазени няколко места за членове, излъчени от върховните съдилища.
Предпочитанията ми са към втория подход, който осигурява участието на регионално представителство и запазена квота за върховните съдебни инстанции. Ще се опитам да обясня своето предпочитание.
Характерна за съдебната власт е особеният тип легитимация. Тя не е от мажоритарен тип и се основава на Конституцията и закона при изпълнение на строго фиксирани конкурсни процедури. Втори легитимационен елемент, по-точно задължителен съпътстващ легитимационен фактор е притежаването на високи професионални и нравствени качества. Това е специфичен основополагащ легитимационен елемент, който важи и за цялата съдебна власт, за всички нейни органи. Негова проекция трябва да бъде и начинът, по който се формира ръководният ѝ орган. Самата Конституция изисква членовете на ВСС да притежават високи професионални и нравствени качества. Това предполага и натрупан достатъчен опит, както и безспорен авторитет сред колегите, за да могат членовете на ВСС компетентно и отговорно да ръководят и да администрират системата. Такива качества могат да притежават магистрати, които са се доказали в своята пряка правосъдна дейност.
Затова във ВСС трябва да има гарантирано представителство на върховните съдебни инстанции – поне 30–40% от неговия състав трябва да идват оттам – там са най-добрите професионалисти, познаващи системата, тези, които дават насоките в правоприлагането. Апелативните райони също трябва да имат представители, които да се излъчват след провеждане на демократични избори с тайно гласуване – всеки район поотделно.
По вече посочените причини логично е да се приеме, че кандидатури за членове на професионалната квота във ВСС могат да се издигат само за съдии, прокурори и следователи от върховно, апелативно или окръжно ниво (но с придобит по-висок ранг). Причината не е дискриминационна, а е следствие от изискването, посочено по-горе – натрупване на практически знания и опит, включително в по-високи съдебни инстанции, и защитен в професията авторитет сред колегите и обществото. Задължително трябва да има не по-малко от по четири или пет представители от върховните съдебни и прокурорски инстанции във всяка от колегиите и по един представител от апелативен район (ако няма възможност за представителство на всичките пет района, да се избират представители на четири от тях на ротационен принцип).
По всички изложени причини възприетата сега система според мен е сгрешена концептуално. Ограниченията, които предлагам тук, не са антидемократични, не са дискриминационни, те са вътрешно присъщи на една по същността и природата си сложна, консервативна система, която се нуждае от адекватно високопрофесионално и опитно ръководство.
Наскоро с промени в Закона за съдебната власт според мен се направи грешка. Отнети бяха „бонусите“ на членовете на ВСС с изтичащ мандат да могат да бъдат назначавани на по-висока (с една степен) длъжност при връщане в системата. Това е тежка, демотивираща мярка. На всичкото отгоре тя показва пренебрежително отношение към един тежък и отговорен труд, какъвто е администрирането на съдебната власт. Едва ли ще има качествен магистрат, който ще си загуби пет години, за да се завърне в края на мандата на същото място, от което е дошъл, при положение че, ако бе останал в системата, по естествен път би постигнал по-високото място в йерархията. Това изменение в ЗСВ е конюнктурно и недалновидно и по мое мнение трябва да бъде отменено – нали искаме системата да се ръководи от едни от най-добрите, защо трябва да ги демотивираме! За провеждането на предлаганата тук реформа в избора на членовете на съдебната квота на ВСС е необходима малка промяна в Конституцията. В чл. 130а, ал. 3 и 4 трябва да се отмени думата „пряко“ и вместо „единадесет“ да се запише „петнадесет“. Тогава според чл. 130, ал. 3 „петнадесет от членовете на ВСС ще се избират от органите на съдебната власт по ред, определен със закон“. В Закона за съдебната власт ще се определят квотите за върховните съдилища, респ. прокуратури, и квотите за апелативните райони.
4. Постоянно действащ или „непостоянно“ действащ Висш съдебен съвет. Продължителност на мандата
Това са два въпроса, които много съществено засягат функционирането на ВСС като орган, който администрира съдебната власт. Припомням, че първоначално ВСС осъществяваше правомощията си като орган, в който членовете, специално тези, които бяха от професионалната квота, запазваха съдебните или прокурорските и следователските си длъжности и съвместяваха новите си задължения с магистратската си дейност. Това продължи около десет години.
Преди да взема отношение по темата, необходимо е да направя едно терминологично уточнение. ВСС като орган винаги е бил постоянно действащ. Добилото популярност определение „непостоянно действащ“ обозначава друго – става дума за възможност членовете му магистрати да съвместяват длъжностите си с упражняване на съдийската, прокурорската или следователската работа, т.е. да управляват, без реално да напускат заеманите досега магистратски позиции. В този смисъл да се говори за „непостоянно“ действащ ВСС, е неправилно.
Доколкото ВСС е една комплицирана и балансирана форма на самоуправление на съдебната власт, съвместяването на двете функции изглеждаше приемливо за реализирането на тази негова същност. Членовете на ВСС от магистратурата не я напускаха, връзката с колегите и с реалните практически проблеми на системата се запазваха по най-непосредствен, буквален начин. Постепенно обаче с измененията в Конституцията и особено в ЗСВ на Висшия съдебен съвет бяха възложени много допълнителни функции и правомощия извън чисто кадровите, една част от които бяха прехвърлени от изпълнителната към съдебната власт: квалификацията, инспекционната дейност, стопанисването на имуществото. Усложни се регулацията и при упражняване на кадровите правомощия – множество конкурси, атестиране. Логично и напълно естествено това наложи ВСС да промени начина си на функциониране, като бе изоставен моделът на съвместяване на ръководните функции с изпълнението на конкретната магистратска длъжност – съдия, прокурор, следовател. За срока на мандата членовете на ВСС се отдаваха изцяло на изпълнението на вменените им от Конституцията и закона задължения. Това бе правилното решение. То действа и понастоящем.
От няколко години отново се лансира идеята за връщане към модела на ВСС, който да функционира чрез съвместяване на длъжностите – магистратски и ръководни. Странно е, че гласовете за реставрацията на стария модел идват от някои професионални среди на магистратурата. Идват точно от тези, на които най-добре трябва да е ясно, че съвместяването и качественото изпълнение и на двете функции е просто невъзможно. Няма да изтъквам пространни мотиви защо това е така. Просто ще помоля читателя да отвори Конституцията и да прочете правомощията на Пленума на ВСС, визирани в чл. 130а, ал. 2, т. 1-7, после да прочете правомощията на съдийската, респ. прокурорската колегия, визирани в чл. 130а, ал. 5, т. 1-6. А ако след това още има съмнение, че става дума за огромна работа, непосилна, ако човек не ѝ се отдаде напълно, нека да отвори ЗСВ и да прочете уредбата, която там на законово ниво детайлизира и допълва тези правомощия.
Предлага се към ВСС да се образуват множество помощни органи (може би някои от тях постоянно действащи), които да вършат по-голямата част от работата. Така може да се стигне до парадокса помощният орган да е постоянно действащ и с реално по-голяма тежест и сила, отколкото „основният“ орган, този, който го е назначил и който трябва да го ръководи. Така ще стане, защото ВСС няма да има време, той ще е обезсилен, тъй като част от персоналния му състав трябва да се занимава и с това да решава дела или да разглежда преписки и да изготвя обвинителни актове. И всичко това заради фанатичната идея членовете от магистратската квота да не се откъсват от обичайната си среда, от колегите си и от реалното правосъдие
Изводът за мен е ясен. Връщането към ВСС от близкото минало със състав, чиито членове ще бъдат раздвоени между битието си на ръководители и на редовни магистрати, е лоша идея. Тя няма да подобри кондицията на органа, но може да го деформира катастрофално. А и какво ще правят членовете на ВСС от извънсъдебната квота? Ако те се посветят изцяло на работата си във ВСС, няма ли да се наруши балансът между съдебната и извънсъдебната квота с реално по-голямото им участие в ръководството на системата?
Има друг начин да предпазим системата от създаването на „съдебна бюрокрация“, ако изобщо това е целта на „непостоянно“ действащия ВСС. И понастоящем има забрана за повторен последователен мандат на членовете на ВСС и това до голяма степен предпазва. Но петгодишен мандат е твърде голям. Прекалено като времетраене е откъсването от професията, нарушава се конституционното изискване системата да се самоуправлява чрез магистрати, избрани от магистрати.
Мандатът на членовете на ВСС по мое убеждение не трябва да е по-голям от три години. Възразява се, че било малко времето – докато усетят спецификата на ръководната дейност, избраните магистрати трябва да си тръгват. Това възражение е напълно несъстоятелно, при положение че изберем за членове на ВСС от професионалната квота магистрати по формулата професионализъм, опитност, авторитет – вариант втори, предложен в раздел 3.2. За такъв магистрат навлизането в ръководните функции (голяма част от които досега е изпитвал на собствения си гръб) ще бъде много лесно и много бързо. А три години престой на ръководна длъжност са напълно достатъчни, за да не се деквалифицира и да се върне на привичното си магистратско място след изтичане на мандата. Ако мандатът бъде съкратен, няма да има необходимост и от бонус да се върне в системата на по-висока длъжност, т.е. анулирането на тази „привилегия“ ще е оправдано.
Прекалено дългият престой от пет години, съчетан със законова забрана връщането в системата да може да става на длъжност, с една степен по-висока, представлява силен демотивиращ фактор за добри магистрати да кандидатстват за членове на ВСС, особено на такива от апелативно и окръжно ниво. Това, разбира се, се отразява много лошо върху капацитета на ВСС, от което следват неприятни последици за цялата система.
Ако искаме да подобрим качеството на работата на висшия орган на ръководството на съдебната власт, в спешен порядък трябва да се направят няколко неща:
- Да се увеличи съставът на професионалната квота и съотношението ѝ с извънсъдебната да бъде приблизително две към едно;
- Да се изостави привидно демократичният, но неотговарящ на спецификата на системата общ пряк избор на членовете на ВСС. Да се възприеме нов подход, като се съчетае принципът на елитарно присъствие на членове, избрани от върховните съдебни инстанции, с принципа за регионално представителство от апелативните райони;
- Да се намали времетраенето на мандата на членовете на ВСС и от съдебната, и от извънсъдебната квота от пет на три години.
5. Нов подход към избора на председателите на ВКС и ВАС и на главния прокурор
Сега процедурата за избор на тези три висши магистратски длъжности е уеднаквена. Мисля, че това е грешка. Уеднаквеният избор не държи сметка за няколко важни неща. Те са, първо, разлика във функциите, които са вменени от Конституцията и законите на всеки един от ръководителите. Второ, което е тясно свързано с първото – различно положение на всеки от ръководителите в ръководената от него подсистема спрямо органите, участващи в нея, и трето, различна необходимост от участието на „външни“ спрямо ръководената система фактори за провеждането на избора с оглед на осигуряване на прозрачност и отчетност. Нека направим кратък анализ на всяка от трите длъжности според тази специфика, която според мен понастоящем не се взема предвид.
Председателите на ВКС и на ВАС са първи между равни в класическия смисъл на това старо латинско правило – primus inter pares. Това означава преди всичко, че при участие в колективен орган (например Пленума на ВКС или ВАС) председателят няма по-тежък или решаващ глас – гласът му е еднакъв с тези на останалите върховни съдии. Това означава също така, че по отношение на пряката работа на съдиите в съдебните състави като органи на същинската съдебна власт председателят няма и не може да има никакви правомощия за намеса или влияние. И това не е пожелание, а императив.
Всъщност председателят на ВКС или на ВАС има предимно организационни и представителни функции. Освен това той е стожерът, защитаващ престижа и независимостта на върховната съдебна институция като цяло и на всеки отделен съдия поотделно. Няма обаче никакво отношение към пряката правосъдна работа на съдебните състави по същество. Те решават конкретните дела според собственото си съдийско убеждение. Председател на ВКС или на ВАС е една почетна длъжност, признание за професионализъм, нравствени качества, опит и авторитет. Признание, което трябва да идва преди всичко от колегите му, т.е. от съдиите на ВКС или на ВАС. Това е личност, към която те имат доверие и респект. Всяка натрапена отвън кандидатура, която няма подкрепата на мнозинството от състава на Върховния съд, би била някакъв анахронизъм, напомнящ тоталитарните времена.
Председателите на върховните съдилища трябва да се номинират и избират от пленарния състав на съответния съд – ВКС или ВАС. Това не изключва външна кандидатура, например на конституционен съдия, който преди е бил върховен съдия; съдиите могат да се обединят и да предложат и да изберат авторитетна фигура и от академичните среди. Този акт на номинация и избор е акт на признание на авторитета на върховната съдебна инстанция. Никой не може да направи по-добре реална преценка за най-удачния председател от самите съдии. Този избор не е необходимо да се санкционира от ВСС и да се утвърждава с президентски указ. По силата на самата Конституция изборът на председател от съдийския състав трябва да е достатъчен за легитимацията му. В избора на председателите на ВКС и ВАС няма необходимост от участието нито на външни номиниращи субекти, нито на външни утвърждаващи избора органи или институции. Разбира се, ако Конституцията уреди материята по този начин, ще трябва да предвиди и основание и процедура за евентуално прекратяване на мандата на председателите на ВКС и на ВАС поради болест, трайна невъзможност, оставка и отстраняване (импийчмънт) при загуба на доверие с мнозинство от 2/3 от съдийския състав. Последното би било едно ново основание за прекратяване на пълномощията.
Що се отнася до основанията за дисциплинарна отговорност, както за всички магистрати, те ще са валидни и за председателите на ВКС и ВАС, които са действащи съдии, макар и първи между равни, като ще се осъществят по реда, предвиден в ЗСВ. Предлаганият подход за избор на председателите на ВКС и ВАС по никакъв начин няма да промени статута им на постоянни членове на ВСС.
Главният прокурор осъществява ръководството на подсистемата на прокуратурата и следствието по съвършено друг начин. Главният прокурор не е пръв между равни. Той има конституционно фиксирани властнически правомощия по отношение на ръководената от него система. Съгласно чл. 126, ал. 2 от Конституцията: „Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори“. Всеки директен избор на главен прокурор например от прокурорите от ВКП и ВАП може да бъде силно повлиян от становището, позицията на главния прокурор и така той да наложи удобен за себе си кандидат. От друга страна, прокурорската общност във ВКП и ВАП не формира конституционно установен орган, какъвто е например Пленумът на ВКС или на ВАС (арг. от чл. 124 и чл. 125 от Конституцията), който може да взема автономни решения, задължителни за системата. За да постигне доминация при избора, главният прокурор притежава силен властови ресурс – дава му го чл. 126, ал. 2 от Конституцията. Разбира се, няма пречка, както е и сега, прокурорската колегия да номинира кандидатура, която да изхожда от професионалната прокурорска общност и която да участва в състезанието.
За разлика от председателите на ВКС и на ВАС главният прокурор не е само представителна длъжност, не е и само организатор в системата и неин защитник. Главният прокурор е много повече, той е действащ фактор при осъществяване на реалните прокурорски функции чрез реализация на принципа за йерархичност при осъществяване на прокурорската служба. Той, като стоящ на върха на пирамидата, има съществени средства за въздействие, като това е напълно конституционосъобразно и законосъобразно.
Тук се налага да направя едно важно уточнение. Йерархичността е важен и необходим елемент в системата на прокуратурата. Йерархичният принцип е възприет във всички европейски прокуратури. И на друго място го казах, но ще го повторя – проблемът не е в това, че има йерархичност, а в това как функционира тя в условията на демокрация и правова държава. Сега, когато съпоставям характеристиките на длъжностите на председателите на върховните съдилища и на главния прокурор, в никакъв случай не пледирам главният прокурор да стане също пръв между равни, да се принизи неговата ръководеща и йерархична роля и така да се уеднакви начинът, по който да се избират тримата висши ръководители. Главният прокурор трябва да запази йерархичната си позиция, а тя прави неприложим подхода за избора, който предложих за председателите на ВКС и ВАС.
Имайки предвид изложеното по отношение на главния прокурор, съществуващият сега конституционен и законов механизъм на избор трябва да се запази. Има и още нещо, което оправдава различието в подхода към избора, и то се основава на разликата между характера на съдийската и прокурорската независимост и необходимостта от по-сериозно наблюдение и отчетност спрямо работата на прокуратурата. Това подробно обосновах в предходния раздел на тази глава. Външните фактори (институционални и на гражданското общество) са част от парадигмата при функционирането на отговорна и отчетна прокуратура.
Това прави необходимо участието на външни спрямо ръководената подсистема фактори при избора на главния прокурор. Такъв външен фактор е ВСС, като решението за избор се взема от целия пленарен състав. Такъв външен фактор е и президентът, който с указ назначава главния прокурор след провеждането на избора от ВСС. Чрез тази усложнена процедура се създават условия за осъществяване на по-добър избор. Същото важи и за отговорността и прекратяване на мандата. Те трябва изцяло да са в правомощията на ВСС. За главния прокурор е невъзможно да се предвиди основание за отстраняване такова, каквото посочихме по-горе за председателите на ВКС и ВАС, а именно – отстраняване чрез гласуване от общия състав на съдиите поради неоправдаване на доверието (лошо ръководство), което да стане с две трети мнозинство. Главният прокурор не е пръв между равни и не изборът от колектива е основният елемент на неговата легитимация
Различието в избирането на висшите ръководители на подсистемите на съдебната власт освен всичко друго ще покаже нов, диференциран подход, не повърхностен и еклектичен, какъвто според мен е сегашният. Разликата ще отчита спецификите, без да противопоставя системите една на друга – просто те са несравними функционално. От гледна точка на ранговете разликата в начина на избора няма да има значение – и председателите на ВКС и ВАС, и главният прокурор по ранг ще бъдат равнопоставени на конституционните съдии, както е и сега.
Различен трябва да бъде и режимът при евентуално реализиране на наказателна отговорност. За председателите на ВКС и ВАС няма никакъв проблем – тогава, когато не става дума за функционален имунитет, те на общо основание може да бъдат разследвани от българската прокуратура. По-особено е положението на главния прокурор, който стои начело на системата, която ръководи разследването. Оправдано е за него да има особен механизъм, който да ограничи възможностите за влияние поради високата му ръководна позиция. Не навлизам в подробности, тъй като в момента вече има внесен законопроект по темата в Народното събрание, приет на първо четене. Коректно е да се коментира след произнасянето на законодателя (бел. ред. – към момента такъв законопроект е приет и е атакуван пред Конституционния съд, книгата е представена за печат преди това). Впрочем във връзка с темата и опита да се въведе фигурата „прокурор с правомощия да разследва главния прокурор“ изказах становище, поканен за това от Конституционния съд, по конституционно дело № 15/2019 г. Становището ми е приложено към материалите по делото.
Изобщо посоката, в която българската съдебна система трябва да се реформира, за да добие приемлив завършен вид, е: разграничение в специфичното и особеното и обединение в общото и стратегическото на двете подсистеми. Балансът на правомощията между Пленума на ВСС и съдебната и прокурорската колегия е като цяло удачно намерен. Необходимо е прецизиране в детайлите. Колкото по-ясно се направят разграниченията, но и колкото по-категорично се изведат общите интереси и стратегическата цел за изграждане на правова държава, толкова по-жизнена съдебна власт ще имаме.
[1] Впрочем имаше един несполучлив опит да се предложи друга формула за избор на членове на ВСС с по-малко участие на парламента – това бе предложението на Министерството на правосъдието, но той бе отхвърлен в подкомисията, изработваща глава „Съдебна власт“, и не влезе за дебат в пленарната зала – за този проект вече писах
[2] В този смисъл са и становищата на проф. д.ю.н. Васил Мръчков и проф. д-р Пенчо Пенев, поканени от КС за правно мнение по делото.
35
Коментирайте
Страшни глупости. Много демоде и неработещо. Така политическият натиск се увеличава. Старомодно и типично конюнктурно по социалистически.
Нова Конституция. Президентска република. Пълна изборност, мандатност, отчетност и отзоваемост на всички съдии и прокурори. Следствието право в МВР. Всички разследващи с юридическо образование.
Без ВНС. На референдум.
Без ВСС, ИВСС, учителски институт за повишаване на квалификацията на мисирки, роднини, милиционери и милионери, щерки, тьотки и аматьорки, пуцаджийки, рабфакаджии, задочници, вечерници и нощници и прочие йористи по пижами, съдебни ваканции и помощници, първа линия на Приморско, по 20 брутално след поредната издънка и другото си го знаете.
АМИН
Авторът предлага още по-голямо капсулиране на системата, посредством увеличение на вътрешно-системната квота до 2/3!
Това е абсурдно. И интересчийско.
Авторът не е ли част, като щат, от Националния институт по правосъдие? Който е към ВСС. А?
От 1878 г. до 1991 г. България няма съдебен (прокурорски съвет) по френски (романски) модел и тертип. Но има подобен тип Върховна сметна палата. И е имала правосъдие в пъти по-акуратно, качествено и адекватно от настоящото. И най-вече – бързо правосъдие! Сега всичко е потънало в алабализми. И в мнения, че така повече не може да се продължава. Абсолютно не съм съгласен с мнението. България не само може, но и трябва да продължи да осъществява правосъдието си без ВСС, ИВСС и други присъдружни им органчета, част от които е и автора на статията. В Германия как е, а? В Русия… Покажи целия коментар »
Робува на “институционалността”. Пример – как Висшия Адвокатски съвет ще излъчи представител във ВСС, като на този съвет дори не му приеха отчета за миналата година и постоянно е раздиран от скандали и искания за оставки? За тежестта на професионални организации също, ССБ ги видяхме на последните избори – нула. Във ВКС и ВАС има магистрати с мислене от преди 40 години. Президентът може да си играе собствени игри. Лазар Груев и Борис Велчев бяха христоматиен пример – съдебната система цъфна и върза по тяхно време. За възможното капсулиране – и сега го има, но всички мълчат. Съдебната система е… Покажи целия коментар »
Или наивник. Половината от гражданските дела са заповедни производства. Апелативните и върховните съдии си нямат никакво понятие от тези дела и я карат само на спомени. Да реформираш ВСС не е правосъдна реформа. Има съдии с 4-5 дела на месец и други с 40-50, а заплатата еднаква. Наказателните върховни съдии я имат по едно дело на месец я нямат. Наказателните районни съдии от СРС имат 15-20 присъди на година.Административните съдилища са твърде много за България. Къде по света върховни съдии са 200 човека, защото ВКС и ВАС са толкова? Професорът си мисли, че като реформира ВСС нещата ще се оправят.… Покажи целия коментар »
Този човек май си търси работа!
Много сте прав за повечето неща,но да споделя,че един административен съдия в АССГ гледа над 20 нови дела месечно,което е пълно безумие. При този обем е почти невъзможно да се търси качество. Така,че като се говори за премахване на съдилища следва да се отчита реалната обстановка. Никъде няма толкова много съдии,но никъде няма и толкова много дела. Административното правосъдие(говоря за 5съдилища + ВАС) е много,даже свръх натоварено. Ако искаме да махаме съдилища трябва да се въведе необжалваемост,но това би довело до пълен произвол на администрацията. Не,че сега не е произвол но иначе нещата биха станали плачевни. По същия начин стоят… Покажи целия коментар »
Не трябва да има кариерни бонуси. Възможно един съдия цял живот да е в районен съд без това да означава, че е некадърен за окръжен. При сегашните конкурси няма съдия с под 10 години стаж, който да се издигне. Всъщност бонусът е най – лесният начин да израстнеш. Всеки магистрат, който реши да е във ВСС, трябва да си прецени риска от деквалификация. Същевременно и качествата, които трябва да притежава членът на ВСС като управленец, не са задължителни за съдията.
Пенчо Пенев е голяма школовка
Да, за момент се почувствах като на заседание на областен съвет на БКП в средноголям провинциален град.
Държи здраво червената нишка.
Е не. Класата си е класа. Няма какво да си говорим. Професора добре го е казал
Браво на професор Пенев
А защо не питат и проф. Георги Близнашки?
Че к’во да питат Близнашки? Специално аз нито един труд не съм му чел, по простата причина, че почти нищо не е написал…,ама самоизтъкване до небето
Близнашки и Наука са взаимноизключващи се неща.
Правото не е наука! Научете го веднъж завинаги!
На тоя много му е елитарно в главата, защото предлженията му за определяне на квотите – професионална и гражданска просто не стават.
Няма да е лошо, когато променят Конституцията да поканят хора като проф.Пенев, много ще им се изяснят нещата, трябва целия държавен потенциал на професори, проф.общност от всички среди, както и така ненагледните за мен НПО-та, ненагледни, защото са не са обективни, а политически пристрасни към една пол. партия също да участват, а не да се излиза с общи фрази, клишета до един месец има ли проект – създаден от кого??!? Ристя – стаж НПО, генерал СРС – бил някога магистрат, но сега само шпиони са му в главата, Славов – който има 5 години стаж, подхода им не е ОК,… Покажи целия коментар »
„Изключителното конституционно правомощие на НС да избира цялата, при това прекомерна по численост извънсъдебна квота на ВСС създаде условия за проникване на политически и други лобистки влияния в него.“
Говори, сякаш ССБ е влязло в съдебната власт през НС. Отделно БИПИ, БОЕЦ, Правосъдие за всеки и т.н. И нищо за прецедента с Гоце Първанов, агента на ДС и неговите съветници – Лазар Груев в съда и Борис Велчев в прокуратурата.
„Нека напомня – страшно много хора си затвориха очите и преглътнаха Промяната да бъде допусната във властта, единствено заради това да се сложи край на Радев и на служебните му кабинети.“ /Сула/
Абсолютно верна констатация! В резултат от което се прекърши държавността.
Не за друго! А защото „правосъдието е основа на държавността“.
АМИН
Въобще не трябва да има членове по право и непрофесионална квота, защото това е орган на съд.власт, с правомощия, които влияят пряко върху избор на магистрати, атестиране, повишаване, наказване, освобождаване от длъжност, натовареност и пр. За никакво капсуловаме не може да стане дума, защото това е професионален орган. То е все едно, съд.система да излъчва членове на министерски съвет, на съветници към президента, на членове в комисии на НС, в Лекарския съюз, в Съюза на фармацевтите в Тристранката, в Съюза на работодателите и още много други професионални организации, така че и те да не са капсуловани и да ги контролира.… Покажи целия коментар »
КОНСТИТУЦИЯ
Глава първа
ОСНОВНИ НАЧАЛА
Чл. 1.
(1) България е република с парламентарно управление.
(2) Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.
(3) Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.
Съдът е власт! Съдът не е Адвокатурата, та да се самоуправлява, защото Адвокатурата не е власт!
Професоре, грешите за бонусите. От години наблюдавам работата на членовете на ВСС и единици са тези, които вършат наистина нещо полезно за системата. Другите или са отишли там да си починат от многото дела, или не спират да говорят, но правят само това -говорят, без да работят, за да изпъкнат и да използват ВСС за трамплин за друга длъжност. Но мързеливците преобладават. И после да им се даде Ланс за повишение?!? Не е честно. Да не говорим, ме те получават и много по-високи заплати и ползват и други облаги, които редовите магистрати нямат. Така че премахването на кариерния бонус беше… Покажи целия коментар »
Депутатите юристи, че четат лекс, четат, но да вземе проф. Пенев по недна книга на парламентарна група да изпрати, няма да е лошо
Няма да се съглася с едно – председател на ВКС и ВАС е почетна длъжност – ще е, само ако не са членове по право на ВСС. Иначе подкрепям идеите за избора от ОС на съда и различния подход за главния прокурор. Да се разбере веднъж завинаги, че макар да са в съдебната власт, съдът и прокуратурата нямат и не трябва да имат нищо общо.
„излъчване на представители от съответните съдебни органи: за съда – от ВКС, ВАС и апелативните региони; за прокурорите и следователите – от съответстващите им прокурорски органи – ВКП, ВАП, апелативните региони Националната следствена служба. Всяка група органи провежда самостоятелно избори в рамките на определената ѝ квота“ Никога не съм разбирал идеята за регионално представителство, но има един елемент на това предложение, с което съм съгласен – трябва съдиите да гласуват за хора, които познават. Не може съдия РС-Гороно нанадолнище да познава апелативен или върховен съдия, така както го познават колегите му ВКС, ВАС или апелативния район. Настоящият ВСС доказа, че… Покажи целия коментар »
За да имаме самостоятелна съдебна власт, не следва да има нито един „член по право“ и в нея не следва да се назначават лица от други държавни органи. Всичко друго са напразни опити за преследване и ловене на сапунени мехури.
До сега това умишлено не се прави, т.к. не е изгодна независимостта й и всеки пореден управляващ бленува яхането и управлението й посредством поставени от него лица.
Начинът на конструиране на ВСС не може да се запази. Това вече изкристализира като позиция на юристи с различен бекграунд и практика. Адмирации за проф. Пенчо Пенев, че дава на практика готов модел. Следя публикациите тук и мисля, че трябва сериозно внимание да се обърне и на тезата на И. Тодоров за това, че председателите на ВКС и ВАС и главният прокурор нямат място във ВСС. Много нетипична власт се концентрира по този начин.
Страшни глупости, но нали сега трябва да се измисли какво да се променя, защото сме обещали да се променя.