Бележки върху Решение № 17 от 4.11.2021 г. по к.д. № 11/2021 г. на Конституционния съд на Република България в светлината на екологичното право
Проф. д.ю.н. Георги Пенчев – Юридически факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски”
Бележки върху Решение № 17 от 4.11.2021 г. по к.д. № 11/2021 г. на Конституционния съд на Република България в светлината на екологичното право
Проф. д.ю.н. Георги Пенчев – Юридически факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски”
Резюме: Настоящото научно изследване е посветено на едно от решенията на Конституционния съд на Република България, свързани с устройството на територията и екологичните му аспекти. Извършен е критичен анализ на аргументите и изводите на съда, постановил горепосоченото решение с оглед на последиците му за правните субекти. В заключението са направени някои по-общи изводи.
Ключови думи: бележки, Конституционен съд, екологични аспекти на устройството на територията.
Summary: This scientific study is dedicated to one of the decisions related to the territorial planning and its environmental aspects. The critical analysis of the arguments and the conclusions of the Court had stated the abovementioned decision in terms of its consequences to the legal subjects is carried out. In the conclusion some more general conclusions are carried out.
Key words: Notes, Constitutional Court, Environmental Aspects of the Territorial Planning.
Увод
В настоящото научно изследване е направен опит за кратък критичен научен анализ на Решение на Конституционния съд (РКС) на Република България № 17 от 4.11.2021 г. по к.д. № 11 от 2021 г. (ДВ, бр. 94 от 12.11.2021 г.). К.д. № 14 от 2021 г. е образувано по искане на Омбудсмана на Република България за обявяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 148, ал. 16 от Закона за устройство на територията (ЗУТ – ДВ, бр. 1 от 2001 г., изм. и доп.)[1] и на чл. 178, ал. 3, т. 5 от с.з. в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и”[2]. Разпоредбата на чл. 148, ал. 16 е новела в закона, въведена с измененията и допълненията му в 2021 г. (ДВ, бр. 16 от 2021 г.), докато разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 за периода 2005-2021 г. е претърпяла няколко изменения, а именно: нова – ДВ, бр. 103 от 2005 г., предишна т. 4 – ДВ, бр. 82 от 2012 г., в сила от 26.11.2012 г. и изменена – ДВ, бр. 16 от 2021 г.
С РКС № 17 от 2021 г. са обявени за противоконституционни горепосочените разпоредби на ЗУТ. Конституционните съдии Анастас Анастасов, Гроздан Илиев и Красимир Влахов са подписали решението с особено мнение по отношение на частта му относно чл. 148, ал. 16 от ЗУТ, в което аргументират много добре, според мен, екологичните си съображения относно липсата на противоконституционност на тези разпоредба на закона[3]. Споделяйки техните аргументи, в настоящата статия ще бъде направен опит за присъединяване към тяхното особено мнение с допълнителни екологоправни аргументи. Вниманието в настоящото изследване ще бъде насочено върху тази част на разглежданото РКС, която е свързана със съответствието за конституционност на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ, като за целта трябва да бъдат анализирани основните аргументи на КС, изложени в мотивите на разглежданото РКС спрямо тази разпоредба на ЗУТ. Доколкото обаче, разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 от ЗУТ има връзка с тази на чл. 148, ал. 16 от с.з., авторският анализ по-нататък би могъл да се смята за относим и спрямо нейната конституционосъобразност. С настоящото изследване се цели развитието на научна дискусия по разглежданата проблематика.
I. Критичен анализ на аргументите на КС за обявяване на противоконституционността на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ
Първият аргумент на КС е свързан с обстоятелството, че разрешението за строеж в урегулиран поземлен имот[4] се издава само при приложен подробен устройствен план (ПУП), приет от съответната община по отношение на регулацията, в т.ч. уличната регулация, свързваща обекта с уличната или пътната мрежа и осигуряваща достъп до съответния поземлен имот. Според КС, ако органите на общината, отговорни за приемането на ПУП, респ. за реализацията на уличната регулация, неограничено във времето бездействат, това тяхно бездействие ще възпрепятства стремежа на собственика на частния недвижим имот, респ. възложителя на строежа, да извърши съответната строителна дейност. Освен това той доуточнява, че по същество „забраната за издаване на разрешение за строеж до прилагането на уличната регулация представлява строителна забрана, при това неограничена със срок, прилагана от общините, които не са изпълнили публичното си задължение да приложат уличната регулация.”
Този аргумент на КС е дискусионен и би могъл да се окачестви като неприемлив по следните съображения.
Първо, в случай на бездействие на общинските органи за по-дълъг период от време в хипотезата на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ, засегнатите частни собственици, респ. възложители на строеж имат правната възможност за иск срещу общинските органи на основание чл. 1 и сл. от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ – ДВ, бр. 60 от 1988 г., в сила от 1.01.1989 г., изм. и доп.). Това обстоятелство основателно е изтъкнато от конституционните съдии А. Анастасов, Г. Илиев и Кр. Влахов в горепосоченото им особеното мнение.
Второ, като резултат от прогласената противоконституционност на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ се създава правна възможност за съответните лица, при извършването на строителна дейност, но без изградена улична инфраструктура, да създават, от една страна, битови неудобства за собствениците и ползвателите на съседни недвижими имоти[5], както и за другите живеещи или преминаващи в близост до имота им граждани, и, от друга страна, замърсяване или увреждане на околната среда над пределно допустимите норми по екологичното законодателство[6]. Във връзка с това конституционните съдии А. Анастасов, Г. Илиев и К. Влахов с основание отбелязват в особеното си мнение, че с това се нарушава не само правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55, изр. първо от Конституцията на Република България (КРБ – ДВ, бр. 56 от 1991 г., изм. и доп.)[7], но и редица разпоредби на Закона за опазване на околната среда (ЗООС – ДВ, бр. 91 от 2002 г., изм. и доп.) и Закона за водите (ЗВ – ДВ, бр. 67 от 1999 г., изм. и доп.). Към тяхното мнение бих добавил, че с това се създава възможност за нарушаване и на задължението по чл. 16 от Закона за почвите (ЗП – ДВ, р. 89 от 2007 г., изм. и доп.) за собствениците или ползвателите на поземлени имоти – физически или юридически лица – „да не увреждат почвите в собствените и в съседните поземлени имоти и да вземат мерки за предотвратяване на вредни изменения в тях”.
Трето, в резултат на противоконституционността на разглежданата разпоредба на ЗУТ е налице и възможност за загрозяване на околната среда в урбанизираните територии, а този негативен резултат в контекста на екологичните аспекти на устройството на територията съвсем не е за подценяване[8]. Естетическата ценност на околната среда също е тясно свързана с нейното състояние и фактически спада към целта на законодателя, изтъкната в чл. 1, т. 1 от ЗООС, а именно „опазването на околната среда за сегашните и бъдещите поколения”. Освен това, загрозяването на околната среда фактически нарушава и основното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55, изр. първо от КРБ.
Вторият аргумент на КС, свързан с горепосочения, се отнася до липсата на уредени в ЗУТ „условия, ред, срокове и санкции”, обезпечаващи прилагането на уличната регулация от органите на местното самоуправление. Тази липса не стимулира тези органи, според КС, за ефективно изпълнение на задълженията им в тази насока и съответно води до несъразмерно засягане и ограничаване на правото на собственост по чл. 17, ал. 1 и 3 от КРБ. Смятам, че и този аргумент на КС е дискусионен и би могъл да се смята за неприемлив по следните съображения.
Първо, винаги е налице правна възможност за законодателя, чрез последващи изменения и допълнения на ЗУТ да предвиди разпоредби с такава насоченост. За целта могат са бъдат сигнализирани органите и лицата, които имат право на законодателна инициатива по чл. 87, ал. 1 от КРБ.
Второ, както с основание отбелязват конституционните съдии А. Анастасов, Г. Илиев, и К. Влахов в особеното си мнение, противоконституционността на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ също няма да стимулира общинските органи към ефективни действия по реализация на съответното им задължение, а освен това ще доведе до междусъседски конфликти. Към тяхното съображение бих добавил и обстоятелството, че такива конфликти могат да бъдат предизвикани и между частния собственик на имота, респ. възложителя на строежа, от една страна, и, от друга страна, преминаващите покрай строежа граждани, както и живеещите не много далеч от строежа други собственици на недвижими имоти. По мое мнение, в едно демократично общество както законодателят, така и съдебната практика трябва да се стремят към избягването на конфликти между членовете на обществото (своеобразна „превенция на конфликтите”), а не към тяхното задълбочаване. Следователно и в тази насока прогласената от КС противоконституционност на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ се оказва, струва ми се, контрапродуктивна.
Трето, в хипотезата на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ, при определяне на съотношението между, от една страна, частния икономически интерес, свързан с правото на собственост върху недвижимия имот и, от друга страна, публичния интерес, свързан с опазването на околната среда, вкл. в урбанизираните територии (т.е. при балансиране на интересите), трябва да бъде приложен принципа на пропорционалността като проявна форма на принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1, изр. първо от КРБ. Прилагането му изисква задълбочен анализ на всички положителни и отрицателни последици за състоянието на околната среда при отдаването на предпочитание било то на частния икономически интерес или на публичния екологичен интерес. В някои свои решения КС е отстоявал позицията, че правото на частна собственост може да бъде ограничавано по съображения, свързани с опазването на околната среда (напр. РКС № 14 от 15.10.2020 г. по к.д. № 2/2020 г. – ДВ, бр. 92 от 27.10.2020 г. и РКС № 14 от 12.10.2021 г. по к.д. № 14/2020 г. – ДВ, бр. 88 от 22.10.2021 г.)[9]. В други свои решения КС е отбелязал необходимостта от гарантиране на основното право на здравословна и благоприятна околна среда в действащото ни законодателство (напр. РКС № 5 от 19.04.2019 г. по к.д. № 12 от 2018 г. – ДВ, бр. 36 от 03.05.2019 г., Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к.д. № 9 от 2013 г. – ДВ, бр. 105 от 06.12.2013 г. и Решение № 6 от 16.06.2020 г. по к.д. № 10 от 2019 г. – ДВ, бр. 58 от 30.06.2020 г.). По отношение на разглежданото РКС № 17 от 2021 г. конституционните съдии А. Анастасов, Г. Илиев и К. Влахов отбелязват, че се наблюдава неоправдано отстъпление от застъпената позиция в РКС № 14 от 2020 г. и РКС № 14 от 2021 г. за приоритетното значение на публичния екологичен интерес пред частния икономически интерес. Струва ми се, че разнопосочните (диаметрално противоположните) решения на КС по дела, свързани с прилагане на принципа на пропорционалността при анализа на съотношението между тези два вида интереси на обществото, особено в ситуация на все по-осезаемите изменения на климата, не спомагат за укрепването на неговия авторитет. По мое мнение, в хипотезата на чл. 148, ал. 16 от ЗУТ, прилагайки принципа на пропорционалността, КС трябваше да отдаде предпочитание на публичния екологичен интерес и съответно да отхвърли искането прогласяване на противоконституционността на тази разпоредба от ЗУТ главно поради големия риск от замърсяване, увреждане или загрозяване на околната среда, особено в урбанизираните територии. Освен това, би било полезно в тази насока да се отчитат от КС и интересите на бъдещите поколения относно състоянието на околната среда, което им се „оставя в наследство”
II. Правни възможности за защита на правата на гражданите, чиито интереси са засегнати от извършена строителна дейност на частни собственици на имоти, респ. възложители на инвестиционни проекти за строителство, при липса на улична регулация по ЗУТ.
В тази насока могат да бъдат отбелязани няколко правни възможности по действащото ни законодателство.
На първо място, налице са правни възможности за реализация на административнонаказателната отговорност на физическите лица, както и екологоправната имуществена отговорност на юридическите лица[10] – правонарушители – на основание на чл. 162-169 от ЗООС, чл. 200-201 и чл. 202а от ЗВ и чл. 37-43 от ЗП в случаите на наднормено замърсяване или увреждане на природни ресурси в съседните недвижими имоти.
На второ място, налице е и правната възможност за обезщетение при нанесени вреди от непозволено увреждане, свързано с наднормено замърсяване или увреждане на околната среда (чл. 170-172 от ЗООС, чл. 202 от ЗВ, при субсидиарно приложение на чл. 45 и сл. от Закона за задълженията и договорите – ДВ, бр. 275 от 1950 г., изм. и доп.).
На трето място, в случай на нарушение на чл. 50 от Закона за собствеността (ДВ, бр. 92 от 1951 г., изм. и доп.), налице е правната възможност за предявяване на иск по чл. 109 от с.з.
Заключение
Накрая, в резултат на разгледаното РКС и свързаната с него правна уредба могат да бъдат направени някои по-общи изводи.
- Чл. 148, ал. 16 и чл. 178, ал. 3, т. 5 от ЗУТ не са противоконституционни, тъй като реализацията им фактически е едно специфично правно средство за гарантиране на основното право на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55, изр. първо от КРБ с оглед на приоритета, в случая, на публичния екологичен интерес пред частния икономически интерес, свързан с рисковете за състоянието на околната среда при извършване на строителство без реализирана улична регулация. Тези разпоредби, независимо от слабостта им, свързана с евентуалното бездействие на общинските органи, срещу които има и правно средство за противодействие в рамките на ЗОДОВ, все пак са една своеобразна преграда пред прекомерното застрояване, особено в големите урбанизирани територии и в региона на Черноморското ни крайбрежие. А всички виждаме негативните последици за състоянието на околната среда от това прекомерно застрояване.
- Независимо от изтъкнатите по-горе критични бележки трябва да се подчертае обстоятелството, че РКС № 17 от 2021 г. разкрива несъмнена полезност в следните насоки.
На първо място, видно от мотивите му, то е резултат на стремежа и положените усилия да се проучи релевантната правна уредба и съдебна практика по предмета на делото. Трудолюбието и свързаните с него положени усилия в тази насока заслужават подкрепа.
На второ място, изложените мотиви не са прекомерно дълги и съответно като размер са много добре балансирани. Същевременно те са написани ясно и разбираемо дори и за читателя-неюрист.
На трето място, като положителен резултат от разглежданото решение следва да се посочи и обстоятелството, че то може да бъде предмет на по-нататъшна и задълбочена научна дискусия.
- Необходимо е да се има предвид, че тълкуването и прилагането на благоустройственото законодателство с оглед на екологичните му аспекти не е лесна задача за компетентните ни органи поради комплексния характер на екологичните проблеми. Смятам, че КС неминуемо ще дава своя принос и за в бъдеще за решаването на тези сложни проблеми. Не трябва да се забравя и обстоятелството, че решенията и определенията на КС трябва да се спазват от всички държавни органи, физически и юридически лица у нас (чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд – ДВ, бр. 67 от 1991 г., изм. и доп.), а КС като институция трябва да се уважава от всички граждани.
Използвана литература
Пенчев, Г. Пределно допустимите норми за състоянието на околната среда: теоретични екологоправни аспекти. – В: Право и граници. Сборник с доклади от научна конференция, проведена от катедра „Теория и история на държавата и правото“ на Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“ на 15 май 2018 г. С., УИ „Св. Климент Охридски”, 2018, с. 418-433.
Пенчев, Г. Екологично право. Обща част. 2. прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2019, 308 с.
Пенчев, Г. Екологоправен статус на българските граждани: теоретични основи. – Правна мисъл. С., 2021, № 1, с. 76-98.
Петров, Вл. Устройство на територията. С., Сиби, 2004, 620 с.
Сарафов, П. Съседското право като институт на вещното право в България. С., Сиела, 2018, 224 с.
Ставру, С. Междусъседски отношения. Вещноправни аспекти. С., Фенея, 2008, 292 с.
[1] Чл. 148, ал. 16 (Нова – ДВ, бр. 16 от 2021 г.) от ЗУТ гласи: „Разрешение за строеж в урегулиран поземлен имот се издава само при приложен подробен устройствен план по отношение на регулацията, в т.ч. уличната регулация, свързваща обекта с уличната или пътна мрежа и осигуряваща достъп до съответния поземлен имот. При урегулиран поземлен имот с лице на повече от една улица е достатъчно уличната регулация да е приложена по улицата, по която се осъществява достъпът до строежа“.
[2] Чл. 178, ал. 3, т. 5 (нова – ДВ, бр. 103 от 2005 г., предишна т. 4 – ДВ, бр. 82 от 2012 г., в сила от 26.11.2012 г., изм. – ДВ, бр. 16 от 2021 г.) от ЗУТ гласи: „не са изпълнени мероприятията по изграждане на улици, пътища или алеи в териториите със средно и високо застрояване, както и в курортите, ваканционните селища, голф селищата, аквапарковете и в другите територии за рекреационни дейности, свързващи обекта с уличната или пътната мрежа и осигуряващи нормален достъп до съответния поземлен имот“.
[3] Вж. тяхното особено мнение в: Конституционен съд на Република България [онлайн]. [прегледан 23.02.2022]. Достъпно от: https://www.constcourt.bg/bg/Acts/GetHtmlContent/e94366d0-a23b-4900-b194-fdb52b917752.
[4] Относно разрешителния режим за строителството по чл. 148-156 от ЗУТ, вж. напр. Петров, Вл. Устройство на територията. С., Сиби, 2004, с. 241-258 и цитираната там литература.
[5] Относно екологичните аспекти на междусъседските отношения, вж. напр. Сарафов, П. Съседското право като институт на вещното право в България. С., Сиела, 2018, с. 156-174; Ставру, С. Междусъседски отношения. Вещноправни аспекти. С., Фенея, 2008, с. 124-187.
[6] Относно юридическата природа на пределно допустимите норми за състоянието на околната среда, вж. напр. Пенчев, Г. Пределно допустимите норми за състоянието на околната среда: теоретични екологоправни аспекти. – В: Право и граници. Сборник с доклади от научна конференция, проведена от катедра „Теория и история на държавата и правото“ на Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“ на 15 май 2018 г. С., УИ „Св. Климент Охридски”, 2018, с. 418-433 и цитираната там литература.
[7] Вж. относно основното право на здравословна и благоприятна околна среда на българските граждани, напр. Пенчев, Г. Екологоправен статус на българските граждани: теоретични основи. – Правна мисъл. С., 2021, № 1, с. 80-83 и цитираната там литература.
[8] Вж. Ставру, С. Цит. съч., с. 161-164, където авторът поставя въпроса за т.нар. „естетически вреди”.
[9] Аналогична позиция застъпва и Съдът на Европейския съюз (по-нататък за краткост – „Съдът”) в някои свои решения. Вж. напр. Дело С-416/10 Jozef Križan и др. срещу Slovenská inšpekcia životného prostredia, Решение на Съда от 15.01.2013 г., т. 114 от мотивите. – ECLI:EU:C:2013:8. Същото В: Eur-Lex. Достъп до правото на Европейския съюз [онлайн]. [прегледан 16.08.2021]. Достъпно от: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A62010CJ0416&qid=1629132396418; Дело С-234/20 SIA „Sātiņi-S” срещу Lauku atbalsta dienests, Решение на Съда от 27.01.2022 г., т. 62-64 от мотивите. – ECLI:EU:C:2022:56. Същото В: Eur-Lex. Достъп до правото на Европейския съюз [онлайн]. [прегледан 30.01.2022]. Достъпно от: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A62020CJ0234&qid=1643560387224; Дело 238/20 SIA „Sātiņi-S” срещу Dabas aizsardzības pārvalde, Решение на Съда от 27.01.2022 г., т. 34 от мотивите. – ECLI:EU:C:2022:57. Същото В: Eur-Lex. Достъп до правото на Европейския съюз [онлайн]. [прегледан 30.01.2022]. Достъпно от: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX%3A62020CJ0238&qid=1643560865752, и др.
[10] Вж. относно екологоправната имуществена отговорност като вид юридическа отговорност, напр- Пенчев, Г. Екологично право. Обща част. 2. прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2019, с. 222-224.
