Пандемията. Заповеди, декларации и наказателна отговорност
Със Заповед № РД-01-251/ 05. 05. 2020 г., министърът на здравеопазването отмени някои свои предходни заповеди, въвеждащи определени мерки за борба със световната пандемия, сред които и временното ограничаване на придвижването на територията на страната. Една последица от това е премахването на контролно-пропусквателните пунктове /КПП/ на входно-изходните точки на населените места. Преминаването през тях се извършваше основно чрез представяне на декларации от минаващите, с които те установяваха причините за „неотложността” на пътуването си. Полицейските служители на съответното КПП събираха тези декларации, които достигнаха десетки хиляди. Многократно, пред средствата за масова информация различни представители на изпълнителната власт и прокуратурата обясняваха, че всички декларации ще бъдат проверявани и за въвеждането на неверни данни в тях ще се търси наказателна отговорност от извършителите. Като се съобрази огромния брой на декларациите, „бързината” на правосъдната ни система и възможността, противоепидемичните мерки да бъдат въвеждани отново, налаганите ограничения на определени населени места, „огнища на зараза”, става очевидно, че актуалността на темата няма да затихне скоро. Съществува ли такава наказателна отговорност и от какво реално произтича, са въпросите, на които ще опитаме да дадем отговор с настоящото изложение.
І. 1.Ограниченията в придвижването бяха въведени със Заповед № РД-01-143/ 20. 03. 2020 г. на Министъра на здравеопазването. Тя бе изменяна и допълвана многократно от своя автор. Първата промяна бе направена със Заповед № РД-01-153/ 25. 03. 2020 г. Именно с нея /т. І. 2, касаеща допълнение на предходната Заповед – нова т. 4, б. г / се въведе възможността обстоятелствата, обуславящи нуждата от пътуването да се доказват чрез представяне на саморъчна декларация по образец пред служителите от МВР, осъществяващи пропускателния режим на КПП. Всъщност, декларациите се показваха още от 20. 03. 2020 г., но тяхното събиране започна от 26. 03.
2. За да получим правилен отговор на поставените въпроси, е необходимо като начало да изясним юридическия характер на тези заповеди. Това, което е очевидно е, че съставляват някакви административни актове /АА/. Основанието за издаване на Заповедта от 20.03. /така, както е посочено в самата нея/, е чл. 63, ал. 1 от Закона за здравето /ЗЗ/. Но тази от 25. 03. вече е с основание не само по ал. 1, но и по ал. 7 на чл. 63. Причината е изменението, което бе направено в ЗЗ с § 22 от ПРЗ на Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. /обн. ДВ, бр. 28 от 24. 03. 2020 г./ . Именно тогава се създаде въпросната ал. 7 на чл. 63 ЗЗ, в която се предвиди възможността, една от мерките за борба със заразните болести, въвеждани от министърът на здравеопазването да е ограничаване на придвижването в страната. Би могъл да се направи изводът, че до този момент Министърът не е имал право да въвежда такава мярка. Това обстоятелство обаче няма отношение към разглеждания проблем, защото ние изследваме само последиците на събираните декларации, т. е. тези, съставени след 25. 03. 2020 г., когато чл. 63, ал. 7 ЗЗ вече е действал, както и възможността за удостоверяване на изискуемите обстоятелства чрез саморъчна декларация.
3. Вторият „предварителен” въпрос, на който трябва да се спрем е: каква е правната природа на Заповедите. Очевидно, изпълнителната власт счита, че това са едни общи административни актове /ОАА/ по см. на чл. 73, вр. чл. 71 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/. Заповедта от 20. 03. 2020 г. и допълващите я, са обжалвани пред Върховния административен съд /ВАС/. Производствата, които е образувал съдът за разглеждане на тези жалби /засега/ са по оспорване именно на ОАА. Това не може да бъде споделено. В нашата правна литература все повече се налага изводът, че по естеството си, разглежданите Заповеди са подзаконови нормативни административни актове /НАА/ по чл. 75 от АПК[1]. Това схващане е правилното. Защото естеството на един правен акт се определя не от неговото име и процедура по съставяне и обявяване, а от съдържанието му. ОАА и НАА бележат съвпадение в това, че създават права и задължения за неопределен кръг субекти. Но ОАА има еднократно действие, а Заповедите – не. При тях адресатите са не само неопределени, но и неопределяеми, а действието им, макар и само за някакъв срок, са нееднократни. По тези причини, обсъжданите Заповеди демонстрират всички основни характеристика на НАА. В тази връзка е напълно безсмислено, чрез нов закон /Законът за изменение и допълнение на закона за здравето/ да да се влага някакво различно от вече възприетото съдържание на съвсем ясни понятия[2]. Изобщо, констатира се, че процедурата по определяне на мерките, начин на налагането им и пр. страдат от доста пороци, недостатъци и т. н. В голямата си част, мерките са нелогични, неправилни и непропорционални[3]. Последните изменения в чл. 61 ЗЗ /ДВ бр. 44/ 13. 05. 2020 г./ и по специално създаването на ал. 12 на този текст, никак не променят посочения извод. Новата алинея влиза в категорично противоречие както с нормите на АПК и ЗНА, /т. е. с нормативен акт с по-голяма юридическа сила и със специален закон/, така и с тези на нашата Конституция и правото на Европейския съюз. Съответно не ни се вижда възможно съобразяването и от съда[4].
Какво е значението на тези обстоятелства за изследваната тема? Образуваните съдебни дела може да приключат по няколко начина – да бъдат прекратени поради липса на правен интерес, Заповедите да бъдат потвърдени /което по чисто юридически съображения ми се вижда малко вероятно/, отменени като незаконосъобразни или, при правилно проведено оспорване, българският съд да прояви кураж и достойнство да прогласи нищожността им /да се обявят Заповедите за невалидни/. В последната хипотеза те ще съставляват едно изначално „правно нищо” и неспазването им не би могло да породи каквато и да е юридическа отговорност. При положение, че бъдат отменени поради незаконосъобразност, считаме ,че това ще представлява „по-благоприятен закон” и по силата на чл. 2, ал. 2 от Наказателния кодекс /НК/ отново няма да се носи наказателна отговорност[5].
Становището ни в никакъв случай не следва да се разбира като призив на неизпълнение на наложените мерки. Напротив, в преобладаващата си част, например дистанцирането, спазването на добра хигиена, дезинфекцирането и пр., те са ефикасни и целесъобразни, и изпълнението им е проява на здрав разум и грижа за собственото и обществено здраве.
На образуваните съдебни производства против Заповедите за налагане на епидемични мерки практически не е даден ход. Неизвестно е кога ще получим окончателните решения по тях, но е сигурно, че това няма да се случи скоро. За разлика от гражданския /чл. 17, ал. 2 от Гражданско-процесуалния кодекс – ГПК/, наказателният съд няма правомощието да упражнява инцидентен контрол върху законността на административните актове. Наличието на някакъв преюдициален спор не е сред основанията по чл. 25 от Наказателно-процсуалния кодекс /НПК/ за спиране на делото. Вероятно е, част от образуваните наказателни дела да приключат преди тези пред административния съд. В такъв случай, при положение, че Заповедите бъдат обявени на нищожни, осъдените лица ще имат възможност за възобновяване на делата си по реда на Глава тридесет и трета от НПК. Но при отмяна поради незаконосъобразност промяна не е възможна, защото последващият по-благоприятен закон ще е проявил действието си след влизане на присъдата в сила.
ІІ. 1. Каква наказателна отговорност може да произтече от невярното деклариране? Първосигнално, в тези случаи свързваме деянието с отговорността по чл. 313, Глава девета от Особената част на НК – потвърждаване на неистина или затаяване на истина „в писмена декларация …, които по силата на закон, указ или постановление на Министерския съвет се дават пред орган на властта за удостоверяване истинността на някои обстоятелства”. Престъплението е формално. Съставът се счита за осъществен, когато някакъв нормативен акт сред изрично посочените предвижда установяването на обстоятелства, вписани в декларацията, да се извършва по този начин. За съставомерността на деянието е „ирелевантно дали декларацията се изготвя върху бланка, по образец и пр. и дали те съдържат предупреждение за носене на наказателна отговорност при невярно деклариране”[6]. В случая Заповедта повелява именно такова предвиждане. Ако се приеме изложеното по-горе схващане за нейния нормативен характер, на пръв поглед изглежда, че с невярното деклариране се консумира именно това престъпление.
Всъщност, съвсем не е така. В чл. 313 НК изброяването на нормативните актове, по силата на които се „дава” декларация са изброени лимитативно. Азбучно правило е, че разширителното тълкуване в наказателното право и прилагане на аналогия, чрез които се разширява отговорността са недопустими. „Законът” има легална дефиниция в чл. 3 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Негов автор винаги е Народното събрание. Под „указ” се имат предвид тези с нормативен характер, издадени от колективния държавен глава при предходния режим, преди 1990 г. „Постановлението” също е нормативен акт, който може да съществува в два варианта, да регулира самостоятелно някакви обществени отношения или чрез него да се приемат правилници, наредби или инструкции /чл., чл. 6 и 7 ЗНА/. И неговият автор е колективен – Министерския съвет. Обсъжданите заповеди на министъра на здравеопазването не отговарят на тези условия. Те са изключени от обхватния предел на чл. 313 НК – не са приети от колективен орган, нито по предвидения в ЗНА /там изобщо липсва уредба за тях/ и АПК ред. Следователно, потвърждаването на неистина или затаяването на истина в тях не може да обуслови отговорност по чл. 313 от НК. Съдебната практика в тази насока е съвсем последователна и безпротиворечива и нейното спазване е задължително[7]. Тя е твърде категорична и според нея „отговорността по чл. 313 НК винаги предполага задължение за деклариране, установено със закон, указ или постановление на Министерския съвет, а не и с наредба на отделно министерство.” [8]
2. Все пак каква отговорност се поражда тогава с това невярно деклариране?
В текста на публикувания образец на декларация е посочено изрично, че преди съставянето и, деклараторът е известен за „наказателната отговорност по чл. 355, ал. 2 от Наказателния кодекс…” /макар възпроизвеждането на законовия текст в бланката да не е никак коректно/. А това прави вероятно предположението, че се има предвид отговорността именно по него. Чл. 355 НК след неговите скорошни изменения и допълнения страда от сериозни недостатъци, вкл. стилистични, логически и граматични грешки, за повечето от които вече писахме[9]. Като най-незначителни може да се определят липсата на запетаи, смесване на мъжки, среден и женски род, на единствено и множествено число. Те затрудняват изясняване на законовото съдържание и формулиране на „годно” обвинение. Сходно е положението и с коментираните заповеди. Те са едно голямо множество, първоначалните текстове са изменяни и допълвани. Твърде често заповедите са вътрешно противоречиви, неясни, нелогични, объркващи и взаимоизключващи се. Практически е твърде трудно да се определи, каква точно е била волята на министъра, какво правило за поведение е определил в инкриминирания период от време, не е налице надлежно оповестен „единен” текст. Тези неясноти и липсата на публикуване[10] на заповедите в Държавен вестник също затрудняват във висша степен преценката, налице ли е обективна страна на деяние по чл. 355 НК към датата на твърдяното му извършване. Това от своя страна рефлектира върху субективната страна на престъплението, непознаването и неразбирането на конкретния акт не позволяват формиране на вина или поне предпоставят наличието на фактическа грешка у дееца, което изключва умисъла и съответно престъпния характер на деянието /престъплението по чл. 355 НК може да бъде извършено само умишлено/. От чисто прагматична гледна точка се затормозява доказване на престъплението от външна и вътрешна страна.
Изпълнителното деяние на това престъпление е формулирано в първата алинея на чл. 355 НК и се изразява в някакво „нарушаване ” на „наредба правила…” и др. актове във връзка с борбата против заразните болести. Очевидно е, че то никак не кореспондира с„ потвърждаването на неистина или затаяването на истина” в писмена декларация. Следователно, с невярно деклариране само по себе си не може да бъде осъществен съставът на престъпление по по чл. 355 НК. При положение, че декларацията, която съдържа неистина или истината в нея е затаена, бъде приобщена към доказателствената съвкупност по делото по предвидения от закона ред, чрез разрешен /одобрен/ Протокол за изземване или чрез допустимия от съдебната практика Протокол за доброволно предаване, тя може да бъде ценена като писмено доказателство за извършено такова престъпление /чл. , чл. 104, 105 и 106 от НПК/. Ако не е установена, събрана и /или/ приобщена по правилата на НПК, би имала единствено качеството на „данни” по см. на чл. 207, ал. 1 от НПК, събрани при предварителната проверка по чл. 145 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/, които да подпомогнат преценката на компетентния орган да образува или не досъдебно производство /ДП/.
Неспазването на противоепидемичните мерки, освен престъпление, може да съставлява административно нарушение по чл. 209а от ЗЗ. В теорията и съдебната практика е добре утвърдено становището, че по принцип разграничителен критерий между двете е степента на обществена опасност на деянието.
В последните няколко седмици бяха публикувани данни, че различни ДП в страната, водени по чл. 355 НК са приключени чрез сключване на споразумения по реда на Глава двадесет и девета от НПК[11]. От една страна, това означава, че съдилищата, щом ги одобряват, очевидно не ги намират на противни на закона и морала, т. е. чл. 355 НК не страда от толкова тежки пороци, щото да е „абсолютно негоден” да изпълни предназначението си /все пак, трябва да съобразяваме и, че при споразумението текстът няма как да бъде изпитан в едно състезателно производство, нито да бъде подложен на инстанционен контрол[12]/. От друга, наличната съдебна практика може да ни помогне да преценим какви са разделителните белези между престъплението по чл. 355 НК и нарушението по чл. 209а ЗЗ. Може да се приеме, че поне засега правораздавателните органи се ориентират сравнително правилно, като ангажират отговорността на дееца единствено в случаи, свързани с неспазване на някакви индивидуални мерки и по специално тези по чл. 61 от ЗЗ. Според нас, достатъчно висока степен на обществена опасност разкрива единствено нарушаването на „изолацията” от заразено лице на предписанията на директора на РЗИ по чл. 61, ал. 4, 5 и 6 ЗЗ. От обективна страна е необходимо наличието на заболяването да е установено по съответния ред, срещу дееца да взета подходящата противоепидемична мярка и предписанието, с който е наложена, да му е надлежно връчено. Чрез последното се установява, че от субективна страна му е известно, както че е заразен, така и, че му е наложена конкретната мярка, която е задължен да спазва. Евентуално, за престъпно би могло да се приеме нарушаването на мерки от „карантинирани” контактни лица или такива, пристигащи от чужбина /неизпълнение предписанието на директор РЗИ по чл. 61, ал. 6 ЗЗ/ за периода от налагане на мярката до получаване на сигурен резултат от теста за наличие или отсъствие на заразяване с коронавирус. Но е задължение на държавата да прави тези тестове незабавно. Както карантината, така и изолацията ограничават свободното придвижване в пространството. Тези мерки за принуда са практически еквивалентни с предвидената в чл. 62 от НПК процесуална мярка за неотклонение „домашен арест”, а тя се взема само от съд, при това – за извършено тежко умишлено престъпление. Затова всяко неоправдано забавяне на изследване или на отмяна на мярката при отрицателен резултат би се явила незаконосъобразна, в първата хипотеза поради непропорционалност, а във втората, поради липса на необходимост.
Съгласно категоричният текст на чл. 355, ал. 1 НК[13], за да е престъпно деянието, е необходимо да не са спазени две или повече мерки[14]. Но в разглежданите хипотези чрез невярната декларация винаги се установява нарушение на поне две мерки – неспазване на изолацията /карантината/ и забраната за придвижване в страната.
Възможно е, актът, с който е взета индивидуалната мярка да се окаже незаконосъобразен и особено невалиден, което да обуслови несъставомерност от обективна страна. Тук може да се повдигне и въпроса за липса на престъпление от субективна страна при пороци относно уведомяването на дееца за предприетата спрямо него мярка.
Основни изводи
Невярното деклариране в писмена декларация по образец, представяна при преминаване през КПП не е престъпно, не осъществява състав на никакво престъпление. Но тя може евентуално да бъде ползвана като доказателство за извършено престъпление по чл. 355 НК или, когато не е иззета по предвидения в НПК ред, като данни по см. на чл. 207 НПК. Тя може да се ползва и в административнонаказателния процес по Закона за административните нарушения и наказания за установяване и доказване на нарушението по чл. 209а от ЗЗ.
Разграничаването между престъплението по чл. 355 от НК и нарушението по чл. 209а от ЗЗ е в степента на обществена опасност на деянието. В преобладаващата част от случаите, тя е достатъчно висока за да бъде прието то за престъпление само когато неспазването на противоепидемичните мерки е извършено от заразноболен, който е надлежно изолиран или от лице под карантина до получаване на резултата от изследването за наличие на зараза. За вторите, тестът трябва да бъде проведен незабавно. Неспазването на една, единствена мярка по ЗЗ не може да обуслови наказателна отговорност. Но когато невярното деклариране е извършено от лице поставено в изолация или под карантина, декларацията доказва нарушаването на поне две мерки, защото чрез нея се установява и неспазването на ограничението за движение в страната /напускане на населеното място/.
След последните промени, текстът на чл. 355 НК страда от съществени пороци, затрудняващи прилагането му, които трябва да се отстранят по законодателен ред[15].
Отговорността по чл. 355 НК и дори по чл. 209а ЗЗ е в пряка зависимост от редовността на заповедите на министъра и административните актове на други длъжностни лица за предприемане на мерки за борба с емидемията.
Не е желателно и не е в интерес на обвиняемите и правосъдието, производствата по чл. 355 НК да се гледат като „бързи” по Глава двадесет и четвърта НПК, да приключват със споразумение или чрез съкратения процес по Глава двадесет и седма от НПК преди да има вече приключили производства по общия ред, преминали контрол пред ВКС.
