Попадам на все повече твърдения, че противоепидемичните мерки не са законосъобразно въведени; че актовете, наложени за неспазването им, не могат да породят правно действие, както и че при съдебно оспорване същите задължително ще бъдат отменени. Дори зачестяват призивите от колеги-юристи за предявяване на съдебни претенции срещу държавата от „ощетените лица”, които са били „неправомерно” санкционирани. Доколко подобен род логически конструкции почиват на действащата нормативна уредба, ще се опитам да проследя в следващото изложение.

Кой може да въвежда противоепидемични мерки?

Съдържанието на противоепидемичните мерки, с които трябва да се съобразяват всички лица, пребиваващи на територията на Република България, се установява със заповеди на министъра на здравеопазването.

Компетентността на министъра на здравеопазването се основава на няколко разпоредби:

1. член 63 от Закона за здравето;

Според чл. 63, ал. 1 от Закона за здравето при възникване на извънредна епидемична обстановка министърът на здравеопазването въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион. На местно ниво компетентност да въвежда противоепидемични мерки има и директора на съответната регионална здравна инспекция.

В случай на обявено извънредно положение по чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България, министърът на здравеопазването може да забранява влизане на територията на страната на граждани на други държави с изключение на гражданите с постоянно, дългосрочно или продължително пребиваване на територията на Република България, както и членовете на техните семейства.

Алинея 5 установява общо задължение на всички правни субекти да оказват пълно съдействие на органите за държавен здравен контрол, когато съществува опасност от възникване и епидемично разпространение на заразни болести .

С новия Закон за мерките и действията по време на извънредното положение са въведени промени, с които изрично се посочва възможността по време на действието на обявеното извънредно положение,министърът на здравеопазването да :

• ограничава придвижването на територията на страната;
• временно да спира или ограничава експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите.

2. чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс:

Когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят някои от разпоредбите на този раздел за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. В тези случаи в хода на изпълнението на акта се оповестяват съображенията за издаването му.

3. чл. 2 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020г.

 Министърът на здравеопазването освен по Закона за здравето може да въвежда и други временни мерки и ограничения, определени в закон. Актът на министъра на здравеопазването подлежи на предварително изпълнение.

Защо заповедите на министъра на здравеопазването не са обнародвани в „Държавен вестник”?

Заповедите, с които министърът на здравеопазването въвежда противоепидемични мерки, представляват общи административни актове. Според чл. 65 от Административнопроцесуалния кодекс, „Общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.”

Откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин. По същия ред се съобщава и съдържанието на вече издадения общ административен акт.

За разлика от общите, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.

Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в „Държавен вестник“.

Маловажни ли са нарушенията за неносене на маски?

Съществува спорно становище по приложението на административната отговорност по чл. 209а от Закона за здравето, изразено от колега-адвокат. Според него всеки път, когато гражданин наруши разпоредбата, въвеждаща задължително носене на маски на обществени места, контролният орган е длъжен да предупреди нарушителя. Едва след предупреждение, ако нарушителят не закрие носа или устата си с предпазна маска или друго средство, има основание да му бъде наложена санкция.

Колегата се обосновава с чл. 28 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН):

„ За маловажни случаи на административни нарушения наказващият орган може:

а) да не наложи наказание, като предупреди нарушителя, устно или писмено, че при повторно извършване на нарушение ще му бъде наложено административно наказание”.

Видно е логическото противоречие с посочения извод, породено от размяната на причина (маловажни случаи) и следствие (възможност наказващият орган да предупреди нарушителя).

Понятието „маловажен случай” не е определено в ЗАНН. Определение има в Наказателния кодекс, чл. 93, т. 9 :  „Маловажен случай“ е този, при който извършеното престъпление с оглед на липсата или незначителността на вредните последици или с оглед на други смекчаващи обстоятелства представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на престъпление от съответния вид.

Нарушаването на противоепидемична мярка, приета на основание чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс („когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите”), особено в условията на извънредно положение, и по отношение на която е допуснато предварително изпълнение, не би могло да бъде маловажен случай по презумпция. Още по-малко може да се установи задължение за наказващия орган при всяко установено нарушение да предупреждава нарушителя.

Преценката дали конкретното нарушение е маловажен случай, се основава на сравнението дали същото представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение от съответния вид.

След като съответно деяние е обявено от закона за наказуемо, то законодателят е преценил, че типичното му осъществяване е в достатъчна степен общественоопасно, за да бъде скрепено със санкция. Опитите за преценка на обществената опасност на самия състав на нарушение от правоприложителя представлява превратно тълкуване на закона по отношение на институт, изискващ безпротиворечиво и еднакво приложение, какъвто е административнонаказателната отговорност. Като такова, го намирам за строго  недопустимо.

Трябва ли в акта за установяване на нарушение да бъде посочена точката от заповедта на министъра, която е нарушена?

Законът за административните нарушения и наказания, в чл. 2 казва: „Деянията, които съставляват административни нарушения, и съответните за тях наказания, се определят със закон или указ.”

Необходимите реквизити на акта за установяване на административно нарушение са изброени в чл. 42 от същия закон:

„Чл. 42. Актът за установяване на административното нарушение трябва да съдържа:

1. собственото, бащиното и фамилното име на съставителя и длъжността му;
2. датата на съставяне на акта;
3. датата и мястото на извършване на нарушението;
4. описание на нарушението и обстоятелствата, при които е било извършено ;
5. законните разпоредби, които са нарушени;
6. собственото, бащиното и фамилното име и възрастта на нарушителя, точния му адрес и местоработата, единен граждански номер;
7. имената и точните адреси на свидетелите, единен граждански номер;
8. обясненията или възраженията на нарушителя, ако е направил такива.
9. имената и точните адреси на лицата, които са претърпели имуществени вреди от нарушението, единен граждански номер;
10. опис на писмените материали и на иззетите вещи, ако има такива, и кому са поверени за пазене.”

Правното основание за санкциониране на нарушителите на противоепидемичните мерки се намира в чл. 209а от Закона за здравето: „Който наруши или не изпълни въведени с акт на министъра на здравеопазването или директор на регионална здравна инспекция противоепидемични мерки по чл. 63, ал. 1 или 2, освен ако деянието съставлява престъпление, се наказва с глоба от 300 до 1000 лв., а при повторно нарушение от 1000 до 2000 лв.”

Съдебната практика е непротиворечива, че поради особеностите на дейността по установяване на нарушение не винаги е възможно да се посочи точната законова разпоредба, която е нарушена. Законодателната цел при установяването на този задължителен реквизит е постигане на яснота относно характера на нарушението, осигуряване на законоустановеността му и улесняване на възможността за оспорване на наказанието в случай на несъответствие между фактическите констатации от акта и законоустановения състав на нарушението.

Посочването на разпоредбата от Закона за здравето, регламентираща състава на нарушението, в комбинация с ясно описание на фактическите действия, осъществили нарушението, е напълно достатъчно за изпълнението на тази цел, а следователно и за законосъобразността на акта. Не е необходимо да се цитира точката от заповедта за въвеждане на противоепидемични мерки, която е била нарушена.

Ще отговарят ли софиянци за неверните декларации?

Още един призив за предявяване на претенции за обезвреда на щети срещу държавата прозвуча от национален ефир във връзка с реплика на вътрешния министър „Тези, които са попълнили грешни декларации, ще си имат проблеми с правосъдието”. Колега-юрист обясни, че отговорността за невярно деклариране на данни не е приложима, когато документът не е изискуем по силата на закон, указ или постановление на Министерския съвет.

Текстът на чл. 313 от НК е безспорен. Намирам обаче, че изразът „проблеми с правосъдието” не е смислово еквивалентен с „ще им бъде потърсена наказателна отговорност”.

Грешното посочване на основание за преминаване през контролно-пропускателните пунктове на областните градове представлява нарушение на противоепидемичните мерки, тъй като липсва доказателство за наличие на основателна причина за преминаването.

Тъй като в самите декларации се посочват данни за контакт с работодателя или лекуващия лекар, няма да е трудно за контролните органи да установят невярното деклариране на основанието за напускане на областния град. Въз основа на тези фактически данни може да бъде потърсена отговорност на нарушителите за несъобразяване с въведените правила относно пропускателния режим на областните градове.

Отговаря ли държавата?

Отговорността на държавата за вреди от незаконно принудително изпълнение намира своето правно основание в чл. 1 от Закон за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ).

Чл. 1. (1) Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, както и за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове.

Процесуалният ред за предявяване и разглеждане на исковете за обезщетение се съдържа в чл. 204 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс. Според чл. 204, ал. 1 иск може да се предяви след отмяната на административния акт по съответния ред. Алинея 4 казва, че незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението. 

Съдебната практика е последователна в приложението на изискването за предварителна отмяна на незаконния административен акт или признаване на действието за незаконно. Тъй като наличието на незаконосъобразна административна дейност е една от предпоставките за осъществяване на фактическия състав по отговорност на държавата за вреди, установяването му се разглежда като преюдициален въпрос в производството по делото за присъждане на обезщетение.

В посочения смисъл са изводите на следните решения:

• Решение № 429 от 12.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 13442 / 2008 г – „производството по установяване незаконосъобразност на действието или бездействието на органа предхожда производството за определяне и присъждане на обезщетение, т. е. налице е преюдициалност на спора относно незаконосъобразността на административния акт във форма на бездействие. Обезщетение за вреди, настъпили от нищожни и незаконосъобразни административни актове или от незаконни действия и бездействия на администрацията се присъжда, след като бъде установена тяхната противоправност.
• Решение № 4029 от 25.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 4146 / 2009 г. – „Законодателят е предвидил възможност за предявяване и разглеждане на исковете за обезщетение, когато те са причинени от незаконни действия или бездействия на администрацията, като в този случай сезираният съд преюдициално се произнася по незаконосъобразността на действието или бездействието.”
• Определение № 2645 от 23.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 1499 / 2012 – „За да бъде основателен иск за претърпени неимуществени вреди по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, е необходимо да бъде налице влязъл в сила съдебен акт, с който е установена незаконосъобразността на административен акт, както и да бъде налице доказано действие или бездействие на административен орган, във връзка с възложени му функции по силата на нормативен акт.”
• Решение № 2990 от 04.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5513/2012 – „Съгласно нормата на чл. 204, ал. 4 от АПК преценката за законосъобразността на действието, респ. бездействието се извършва от съда, сезиран с исковата претенция. При действието на тази разпоредба обезщетения за вреди от незаконни бездействия на администрацията може да се иска след признаването им за незаконни, което се установява в производството по чл. 203 и чл. 204, ал. 4 от АПК като преюдициален въпрос и вземането става изискуемо от влизане на решението в сила.”

По-новата практика на ВАС разглежда въпроса, кога едно действие на административен орган може да бъде признато за незаконно. Нормата на чл. 204, ал. 4 във връзка с чл. 203 от АПК  е приложима за фактически действия, извършени в нарушение или в неизпълнение на нормативно установени задължения на административните органи по прилагане на закона.

• Решение № 7837 от 12.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12895 / 2016 – „За квалифицирането на едно бездействие като незаконосъобразно е необходимо да бъде установено неизпълнение на фактическо действие от страна на административен орган или длъжностно лице от администрацията, като е необходимо да съществува нормативно установено задължение за изпълнение на това действие.”
• Решение № 2108 от 13.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10367 / 2018 – „Фактическите действия и бездействия на административните органи имат своя отличителен белег, спрямо изричните волеизявления на органите, във проявлението си като физическа изява или липсата на такава в обективната действителност, чрез която се изпълнява закона от съответния орган.”
•  Решение № 13888 от 13.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2912 / 2018 – „законът не изисква друго освен действието или бездействието да е незаконосъобразно, независимо, че е извършено в изпълнение на един законосъобразен акт. Вредата трябва да е настъпила в резултат на упражнена административна дейност, като по арг. от чл. 21, ал. 5 АПК се касае за правни и фактически действия на администрацията”.
• Решение № 1725 от 07.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11799 / 2017 – „Незаконосъобразно е онова действие на административния орган или длъжностно лице, което не се основава на административен акт или на закона. Незаконността на действието или бездействието се определя от несъобразеността на поведението на длъжностното лице с разпоредбите на закона или с непротиворечащите му други нормативни актове (превратно упражняване на власт)”.

Действията на контролните органи по привеждане в изпълнение на противоепидемичните мерки, установени в общ административен акт, не представляват  индивидуален административен акт, тъй като са изрично изключени от разпоредбата на чл. 21, ал. 5 от АПК. Те не са и действие или бездействие при или по повод изпълнение на административна дейност по смисъла на чл. 1 от ЗОДОВ и установената съдебна практика по приложението му, тъй като не се основават на нормативен административен акт.

Фактическите действия по осъществяване на контролно-пропускателен режим на областните градове представляват действия по изпълнение на общ административен акт – заповед на министъра на здравеопазването.

Общите административни актове, когато са влезли в сила или подлежат на предварително изпълнение, са изпълнителни основания по смисъла на чл. 268 от АПК. Компетентността на органа по изпълнението се  определя от вида на длъжника. За изпълнение срещу граждани и организации това е административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, освен ако в изпълнителното основание или в закона е посочен друг орган.

За тези действия отговорност носи държавата на основание чл. 299 от АПК.

Чл. 299. (1) За вредите, причинени на граждани и организации от незаконно принудително изпълнение, отговаря имуществено държавата, ако административният орган по изпълнението е държавен, и общината, ако органът е общински, независимо от това дали вредите са причинени виновно.

Съгласно чл. 300 исковете за обезщетение от незаконно принудително изпълнение се разглеждат по реда на този кодекс. Този ред e регламентираният в глава единадесета – производства за обезщетения.

По аналогия с разпоредбите относно вреди от незаконни административни актове, към вредите от незаконно принудително изпълнение се прилага изискването за предварителното установяване на незаконността му. Тъй като съществува ред за оспорване действията по принудително изпълнение (чл. 294 и сл. от АПК), e необходимо да се приложи този ред, включително и предвидените срокове за оспорване на постановленията, действията и бездействията на органите по изпълнението.

Искът за обезщетение може да се предяви едновременно с подаване на жалба чрез органа по изпълнението до административния съд по мястото на изпълнението в 7-дневен срок от извършване на действието, ако страната е присъствала при извършването му или ако е била призована, а в останалите случаи – от деня на съобщението.

В случаите, когато ищецът претендира обезщетяването на вреди от незаконосъобразно наложено наказателно постановление за налагане на глоба, чл. 204, ал. 1 изисква наказателното постановление да бъде предварително отменено по съответния ред. Искът за обезщетение може да се предяви и заедно с оспорването на наказателното постановление до приключване на първото заседание по делото.

За нарушенията и претенциите

Да „осъдиш държавата” може да изглежда като превъзходен източник на доходи, начин за бързо и сигурно възмездие за всички несправедливости, които са сполетели „увреденото“ лице в продължение на жизнения му път. Внимателният поглед често би представил претенцията срещу държавата като проява на правна шизофрения, защото държавата представлява обединеното икономически и юридически общество, част от което е и ищецът.

Нарушаването на установения правен ред с ясното съзнание и намерение да бъде използвана наложената санкция като основание за получаване на обезщетение е грубо и недалновидно изопачаване на израза „да потърсиш правата си”.

Върховенството на правото би било поставено под въпрос, ако се допуска превратно тълкуване и заобикаляне на ясно както по своето съдържание, така и по своята цел правило – спазвайте противоепидемичните мерки.

Мотивацията за съобразяване със задълженията за носене на маски, избягване на социални контакти и напускане на територията на областните градове само в крайно наложителен случай, не бива да произтича единствено от наказуемостта на нарушенията .

Гражданската позиция относно целесъобразността на едно или друго правило може да бъде изразена чрез предложения до държавни органи, участие в консултации, обществени допитвания, отворени писма и т. н. Обосноваването на невъзможност да бъде наложено наказание чрез софистично тълкуване на законови разпоредби влияе върху мотивацията на гражданите да съобразяват поведението си с действащото право. Предвид безпрецедентната от социална, медицинска и юридическа гледна точка обстановка, се обръщам към колегите-юристи: нека не се стремим към обезщетение от държавата, а към върховенство на правото.