(Не)зачитане на решенията на ВАС от ВКС и гражданските съдилища
За делата за кражби на ток, върховенството на закона и нуждата от тълкувателно решение
На всеки е ясно, че в България се краде ток. Потребителите – битови и промишлени, проявяват изобретателност в способите за потребяване на електрическа енергия без заплащането ѝ или при намалено отчитане. По тази причина законодателят прие чл. 83, ал. 1, т. 6, чл. 98а, ал. 2, т. 6 от Закона за енергетиката, с които делегира на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране правомощието да приеме правила, по силата на които да се коригират сметките на потребители в случаи на установени кражби на ток или други обективно констатирани нередовности на средствата за техническо измерване.
По силата на тази делегация са приети Правила за измерване на количеството електрическа енергия (ПИКЕЕ), издадени от председателя на ДКЕВР (обн., ДВ, бр. 98 от 12 ноември 2013 г.). В тях се съдържа подробна регламентация по какъв начин се коригира едностранно сметката на потребителя само поради обективния факт на констатирано неточно отчитане или пълно неотчитане на количеството електрическа енергия, без да е необходимо доказване на виновно поведение на потребителя.
ПИКЕЕ двукратно е подлаган на пряк съдебен контрол пред Върховния административен съд (ВАС). Резултатът от първото оспорване е, че с Решение № 1500 от 6 февруари 2017 г. по адм. д. № 2385/2016 г., ВАС, I кол., петчленен състав, (обн., ДВ, бр. 15/2017 г.), се отменя ПИКЕЕ, с изключение на чл. 48, 49, 50 и 51 от този акт. Причината ВАС да не отмени чл. 48-51 ПИКЕЕ е, че в хода на процеса е десезиран от оспорващия с оттегляне на жалбата в тази част. В мотивите си ВАС приема, че правилата са издадени в рамките на валидна законова делегация; че по съдържание не противоречат на материалния закон, но са издадени в нарушение на правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА, т.е. при наличието на порока съществено нарушение на административнопроизводствените правила. С второто оспорване – по прокурорски протест, ВАС отново приема (Решение № 2315 от 21 февруари 2018 г. по адм. д. № 3879/2017 г., IV о.), че ПИКЕЕ са издадени в рамките на валидна законова делегация; че по съдържание не противоречат на материалния закон, но са издадени в нарушение на правилото на чл. 26, ал. 2 ЗНА, поради което отменя и все още „оцелелите“ след първото оспорване чл. 48-51 ПИКЕЕ. Решението е потвърдено от петчленен състав на ВАС (Решение № 13691 от 08.11.2018 г. по адм.д. № 4785/2018 г.).
Преди завеждането на посочените административни дела пред ВАС, по време на висящността им, а и след приключването им, гражданските съдилища от всички нива в съдебната система бяха затрупани с дела с предявени от потребителите отрицателни установителни искове за недължимост на начислени им суми по тези правила. Практиката на гражданските съдилища е разделена по много въпроси и е силно регионално зависима. Вашето дело би било решено по различен начин, макар и при приложението на едни и същи правила, ако водите делото в София, Варна, Кюстендил, Русе, Бургас и пр. Регионализираната съдебна практика на инстанционните граждански съдилища постепенно, макар и бавно, се уеднаквява от Върховния касационен съд, който поначало е настроен отрицателно към кражбите на ток и настоява за приложение на ПИКЕЕ.
В тази връзка следва да се спомене последното по време решение (№ 124 от 18.06.2019 г. по гр.д. № 2991/2018 г., ВКС, III г.о.), с което е обобщена съдебната практика по чл. 290 ГПК досега по въпроса и са дадени отговори на някои важни въпроси:
Прието е, че „трябва да се приложат разпоредбите на чл. 48 до 51 ПИКЕЕ, които са действали към датата на проверката и корекцията и са били отменени едва с решение на ВАС, обнародвано в ДВ, бр. 97 от 2018 г. Дори да е налице непълнота в тези разпоредби, тя следва да бъде запълнена при прилагане на правилото на чл. 183 ЗЗД и на общия принцип за недопускане на неоснователно обогатяване. Съдебната процедура по реда на ГПК гарантира равни права на страните при спорове за грешно отчитане на изразходваната електроенергия и тези гаранции са достатъчни, за да защитят добросъвестните потребители. Ето защо, гражданските съдилища не могат да се позовават на липсата на предварителни процедури за защита на потребителите, за да отхвърлят исковете за заплащане на реално потребената електрическа енергия, а са длъжни да се произнесат по съществото на спора въз основа на събраните по делото доказателства. От това предварително, а не решаващо за изхода на спора значение на процедурата по корекция на сметки, предвидена в общите условия, следва да се изхожда и при преценката какви са последиците от допуснатото нарушение на чл.98а, ал.1, т.6 ЗЕ. Ако в общите условия в противоречие с чл.98а, ал.1, т.6 ЗЕ не е предвиден ред за уведомяване на клиента при извършване на корекция на сметка, това нарушение е пречка потребителят да бъде поставен в забава относно задължението си да заплати корекцията. Нарушението обаче не може да послужи като основание да се отрече дължимостта на сумата, когато това задължение се установява по съдебен ред.“
Видно е следователно, че между практиката на ВАС и ВКС, а оттам и на инстанционните граждански съдилища, съществува напрежение:
Цели 16 върховни административни съдии са приели, че ПИКЕЕ е незаконен подзаконов нормативен акт и затова са го отменили (два тричленни и два петчленни състава на ВАС). Наопаки, ВКС и редица инстанционни граждански съдилища не виждат никакъв проблем (правен или ценностен) в това да се прилага един незаконен подзаконов нормативен акт и той да регулира граждански правоотношения, вкл. да поражда парични вземания в полза на един частноправен субект и в тежест на друг частноправен субект.
Прави ли са гражданските съдилища да не зачитат решенията на ВАС в случая?
Преди всичко следва да се посочи, че гражданските съдилища не са обвързани от силата на пресъдено нещо на съдебното решение на административния съд, с което се отменя подзаконов нормативен акт като незаконен. Съгласно чл. 193, ал. 2 АПК съдебното решение по реда на прекия контрол над нормативни административни актове има действие по отношение на всички, но тук се има предвид конститутивното действие на евентуалното отменително решение. Силата на пресъдено нещо е ограничена само по отношение на конституираните по административното дело по прекия контрол страни – арг. чл. 177, ал. 1, изр. 1 АПК вр. чл. 189 АПК вр. чл. 196 АПК. Чл. 177, ал. 1 АПК ясно са разграничени силата на пресъдено нещо (първото изречение) и конститутивното действие (второто изречение) на отменителното съдебно решение по прекия контрол.
От това обаче не следва, че гражданските съдилища са в правото си да не упражняват косвен контрол за законност върху подзаконовите нормативни актове за периода от издаването им до тяхната отмяна по прекия контрол. Напълно неудържим правно и ценностно нетърпим е доводът, че в този промеждутък от време подзаконовите нормативни актове са законосъобразни. Такъв извод противоречи дори на нормата на чл. 195, ал. 2 АПК, според която правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение. Създадената с посочената норма компетентност на органа, издал акта, да уреди правните последици, произтича именно от положението, че актът е незаконен и е бил такъв в целия период от издаването му до неговата отмяна.
Тезата, че за гражданския съд подзаконовият нормативен акт до отмяната му е бил законосъобразен, означава, че той е станал незаконосъобразен и е бил такъв само в мига на влизане в сила на решението за отмяната му от ВАС по реда на прекия контрол – мигновена незаконост – теза, която е безсмислена. Ценностно нетърпимо пък е да се отрече възможността на правните субекти за защита против незаконни подзаконови нормативни актове по реда на косвения контрол, а да се чака единствено намесата на административния съд по реда на прекия контрол, която намеса може да се забави.
Има ли върховенство на закона и спазен ли е принципът на правовата държава там, където пред гражданския съд се прави възражение за незаконност на подзаконов нормативен акт, то е основателно, но въпреки това, гражданският съд прилага този подзаконов нормативен акт за регулиране на гражданските правоотношения? Не е ли недопустимо гражданският съд да знае, че един подзаконов нормативен акт е незаконен и поради това отменен с влязло в сила решение на ВАС по реда на прекия контрол, но въпреки това да го приложи по делото? Спазва ли гражданският съдия принципа за съдийското подчинение само на закона, ако прилага по делото подзаконови нормативни актове, за които знае, че са незаконни?
Отговорът на посочените риторични въпроси е ясен. Гражданският съд е длъжен да упражни косвен контрол за законност на подзаконовите нормативни актове, които прилага по делата си. Когато е убеден, че приложим по делото подзаконов нормативен акт е незаконен, той е длъжен да откаже да го приложи. Същевременно, както се посочи по-горе, гражданският съд (ВКС) не е длъжен да се съобрази със становището на административния съд (ВАС) за законосъобразността на подзаконовия нормативен акт, формирано по реда на прекия контрол. Възможни са три хипотези:
– гражданският съд по реда на косвения контрол и административният съд по реда на прекия контрол приемат едно и също – било че актът е законен, било че актът е незаконен;
– гражданският съд по реда на косвения контрол приема, че актът е законен и го прилага по своето дело; административният съд приема, че актът е незаконен, поради което и го отменя;
– гражданският съд по реда на косвения контрол приема, че актът е незаконен и отказва да го приложи по своето дело; административният съд приема, че актът е законен, поради което отхвърля жалбата срещу него.
Втората и третата хипотеза пораждат проблеми за върховенството на закона във връзка с принципа на правната сигурност. Тя несъмнено не търпи съществуването дълго време на противоречие на становищата на съдилищата в една и съща държава, независимо от това, че те принадлежат към две паралелни съдебни йерархии – тази на общите (гражданските) съдилища, завършваща с ВКС, и тази на административните съдилища, оглавявана от ВАС. Как да се реши проблемът?
Първият вариант de lege ferenda е въвеждане на института на „приоритетния въпрос за законосъобразност“ по френски образец, т.е. сезиране от страна на гражданския съд по висящото му дело на ВАС, за да може ВАС, като съд по прекия контрол, да посочи дали подзаконовият нормативен акт е незаконен, или не. Този вариант има редица предимства, но е чужд на нашата административноправна и съдоустройствена традиция.
Вторият de lege ferenda е връщане към нашата традиция, конкретно към уредбата по Наредбата-закон за административното правосъдие от 1934 г. Съгласно чл. 38 от посочения нормативен акт, когато ВКС признае един административен акт за незаконен, а ВАС го признае за законен, в такъв случай е налице препирня по същество (а не за подсъдност) между двете върховни съдилища. Спорът в интереса на закона се отнася за решаване от главния прокурор на единия или на другия съд пред Съда за пререкания. Съдът за пререкания съгласно чл. 33 от вече посочения нормативен акт се състои от по трима съдии от ВКС и ВАС, избрани от общите събрания на тези съдилища с двугодишен мандат, и се председателства от председателя на ВКС. Видно е, че в тази арбитражна институция, която съществува и сега (наречена от чл. 135, ал. 4 АПК с невзрачното име „състав, включващ трима представители на ВКС и двама представители на ВАС“), минимален превес има ВКС. Това е оправдано, тъй като ВКС е върховна инстанция в областта на гражданското, търговското и наказателното правораздаване, докато ВАС е върховна инстанция само в областта на административното правораздаване.
При бъдещото регламентиране на уредбата на тези спорове по същество трябва да се предвиди, че Съдът за пререкания решава спорове при всяко противоречиво становище на гражданския и административния съд относно законосъобразността на подзаконов нормативен акт, както и, че се състои от по трима съдии от ВКС и ВАС, избрани от Пленумите на двете върховни съдилища с двугодишен мандат. Негов председател е председателят на ВКС или посочен от последния заместник-председател на ВКС.
De lege lata обаче според мен начинът за разрешаване на описаните по-горе противоречия, ако те имат системен характер, е приемането на съвместно Тълкувателно постановление от колегиите на двете върховни съдилища – чл. 124, ал. 2 ЗСВ.
15
Коментирайте
Не дочетох материала, за което се извинявам. Но защо ли? Защото каквато и практика да се цитира, едно е ясно – по тези от съществено значение не е „законосъобразността“ на ПИКЕЕ, а тези спорове трябва да се разрешават на плоскостта на договора за продажба – доставчикът на ел. енергия трябва да установи, че е доставил ел. енергия и нейното количество пред съответния период, поради което има право да получи регулаторно установената продажна цена. Ако се установи, че уредът за техническо измерване е негоден да измерва действително доставеното количество ел. енергия, вкл. че е манипулиран, за да се „краде“ ел. енергия,… Покажи целия коментар »
Съдия Петров,
Предлагам да сезирате Аналитичното звено към ВАС с искане за образуване на съвместно тълкувателно дело на ВКС и ВАС.
Съдиите от ВКС няма да го направят по „морални“ съображения.
Уважаеми Г-н Съдия, Какво е мнението ви за кражбите на пари, които се извършват от монополите директно чрез манипулации в Средствата за търговсно измерване (СТИ)? Тъй като те притежават паролите за достъп, както и интерфейсните модули и кабели, говорим за поголовно надписване на киловатчасове електрическа и/или топлинна енергия директно в регистрите на калкулаторите на СТИтата. От тук съответно идват и огромните колосални проценти за така наречената „сградна инсталация“, каквато такса е данък в полза на ТД и е престъпно незаконна. Физически загубите на Топлинна енергия са не повече от 2-4%, тоест в обхвата на грешката на топломерите, ако последните отчитаха… Покажи целия коментар »
Относно застъпената в статията теза, че решенията на адм. съдилища не били задължителни за гражданските си струва да се прочете и чл. 302 ГПК, гласящ „Влязлото в сила решение на административен съд е задължително за гражданския съд относно това дали административният акт е валиден и законосъобразен“.
Това, че доста граждански съдии не знаят, че има такава разпоредба, не говори добре за тях.
Чл. 302 ГПК се отнася до индивидуалните и общите административни актове, не и до подзаконовите нормативни актове.
Употребеното родово понятие „административен акт“ май говори за друго – отнася се до всички видове АА
Колега Петров – това си е Ваше схващане, което не следва да натрапвате като меродавно. Законът не прави разграничение за видовете административни актове в чл. 302 ГПК.
Вариантът на френския образец чрез сезиране от страна на гражданския съд по висящото му дело на ВАС би бил изход от това положение. Жалко, че няма да се приложи.
Рецептата я има и сега в ЗСВ – съвместно тълкувателно постановление на ВКС и ВАС. Но трябва някой да ги сезира и да се образува тълкувателно дело. Авторът на статията се е специализирал в подобни „сигнали“, така че не виждам защо пак не го направи?
Проблемът е, че във ВКС са болни от самочувствие. Там всички съдии са най-великите и надменно гледат на останалите си колеги, дори на тези от ВАС. За мен това също е причина за незачитане на решенията на ВАС.
Регионализираната съдебна практика на инстанционните граждански съдилища трябва да се уеднакви възможно най – бързо.
Изключително интересен анализ на практиката. И най вече възможните алтернативи за разрешаването на проблема с върховенството на закона.
Най-лесно е да се образува съвместно тълкувателно. Проблемът е, че ще минат години, докато се произнесат. Затова си мисля, че следва да се помисли за съд за пререкания. Всъщност би било интересно да се види изходът от този спор по този начин.
„Това е прословутото българско разделение, което не е от вчера и няма да завърши утре” (Андрей Пантев)
Отново блестящ на анализ на съдебната практика от млад, но компетентен съдия