автор д-р Герман Германов, адвокат от Варна

Като всяко важно нещо у нас, темата за превозвачите и щетите за България от плана „Макрон” бързо загубиха актуалност, но проблемът нито е приключил, нито е решен. Вероятно сравнително скоро ще „избухне” отново  в общественото пространство с цялата си сила. И отново ще сме закъснели безвъзвратно. Затова е добре да се поприпомни, като се посочат някои възможни решения за постигане на положителен резултат в полза на нашата и други заинтересовани държави.

Въпросният План накратко цели постигане на единна регулация  в рамките на ЕС по някои от въпросите, свързани с автомобилните превози на товари. Като краен резултат, на практика се ощетяват „периферните” държави, защото, вследствие разстоянията, разходите свързани с „прибиране” на шофьори и камиони в тях са много по-големи и те стават неконкурентноспособни /основната част от товарооборота е съсредоточен в Западна Европа, където са дислоцирани „силните” икономики/.

За да се случи всичко това, е необходимо Планът да бъде „облечен” в съответната нормативна форма, задължителна за страните членки. Това означава – да премине през специфичния законодателен процес на обединена Европа.  Или с други думи, да бъде съобразен с някои основни принципи, определящи упражняването на  компетентности от ЕС. Тези принципи са няколко – на „предоставената компетентност”, на „целесъобразността”, на „пропорционалността” и на „субсидиарността”[1].

Най-успешен лостов механизъм за противопоставяне на апетитите на брюкселските бюрократи и големите държави е именно последния принцип, този на субсидиарното приложение. За да може да се използва добре и чрез него да се действа наистина ефикасно, на първо място е нужно доброто му познаване. Именно това ще се опитаме да постигнем днес с нашето кратко изложение, като се надяваме да „подсетим” нашите политици, че правните способи обикновено са по-резултатни и постигат по-траен и значим ефект от организираните пеши разходки на шофьорите по улиците  на  Брюксел.

Въведение

Субсидиарността в изследвания тук контекст е вид политическа доктрина. Според нея, решенията за създаване на определени политики трябва да се вземат възможно най-децентрализирано, освен ако, по някакви причини централното управително тяло не е по-ефикасно в действията си от локалните учреждения[2].

В най-широк смисъл понятието съставлява общ принцип на обществената организираност, чрез който се закрилят определени сфери на обществения живот /частно предприемачество, семейство и др./ от намесата на държавата, която се активира само когато дейността на частните или местни субекти не е достатъчна за постигане на определени цели. Води произхода си от църквата където е възпроизведен за първи път през 1891 г. от папа Лъв XIII с издаването на акта Rerum Novarum. Според някои текстове на този документ, държавата не следва да поглъща семейството и индивида. За постигането на определени цели не е необходимо създаване на голяма и сложна организация, при положение, че тези цели може да бъдат постигнати на по-ниско ниво.

В Европейските общности принципът е въведен през 1987 г., с  Единния европейски акт /ЕАА/. Първоначално  остава неназоваван и урежда само отношенията в областта на опазването на околната среда. Официалното му приемане е  в Договора от Маастрихт, който го инкорпорира в Договора за създаване на Европейската Общност /ДЕО – чл. 5. 2/.

Без да променя смисъла на този принцип, Договорът от  Амстердам прилага към ДЕО „Протокол (No 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност“.  Несъдържащите се в Договорите правила за прилагане на субсидиарността стават общовалидни сред Решенията на Европейския съвет в Единбург през 1992 г.

Глава І. Обща характеристика на принципа на субсидиарност

1. Нормативна уредба.

С Договора от Лисабон /ДЛ/, чл. 5.2. на ДЕО бе отменен, като принципът на субсидиарност се въведе в чл. 5, параграф 3 от Договора за Европейския Съюз /ДЕС/, без да се променя първоначалния му смисъл и съдържание. ДЛ замени и Протокол №2 от 1997 г. относно прилагането на принципите на пропорционалност и субсидиарност с нов. Заглавието остана непроменено. Следователно действащата нормативна уредба се съдържа в цитирания чл. 5, парагр. 3 от ДЕС и новия „Протокол (No 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност”. В по-широк смисъл, доколкото Правото на ЕС /ПЕС/ съставлява единен правопорядък, отношение към прилагането на принципа в широк смисъл имат всички относими първични източници на ПЕС, включително съответните решения на Съда на ЕС /СЕС/. Съществено значение има Протокол №1 към ДЛ, с който се насърчи участието на националните парламенти на държавите-членки /ДЧ/ и се създадоха определени задължения за някои европейски институции да предоставят на ДЧ своевременно и предварително документи и предложения за вземане на отношение[3]. Доколкото принципът на субсидиарност кореспондира с принципа на близост[4], значение за прилагането му има и чл. 10 от ДЕС.

2. Същност на принципа.

Принципът на  субсидиарност е основен правен принцип на ЕС. Както посочихме, той е регламентиран в ДЕС. Следователно на поне две основания може да се приеме за  един вътрешен, първичен, писан източник на ПЕС[5]. Тъй-като  „основните права са част от основните принципи”[6], изследваният принцип се явява приложим по отношение на институциите на ЕС, но обвързва и  неговите ДЧ[7]. Разбирането, че съставлява общ принцип на правото, спрямо който да се проверява законосъобразността на актовете на ЕС е валидно за периода след влизането в сила на ДЕС[8].

Целта на разглеждания принцип е да доближи упражняването на компетентността /властта/ възможно най-близо до гражданите. Поради това той кореспондира с принципа на близост, съгласно чл. 10, парагр. 3 от ДЕС. Възпроизвежда схващането на проф. Жан Пол Жаке, че „властовите правомощия следва да бъдат осъществявани възможно най-близо до гражданите. И единствено в случаите, когато един въпрос не може да се третира задоволително на това ниво, той може да бъде отнесен на по-горното.” Същността му е – решенията да се вземат на възможно най-ниско ниво. В процеса на евроинтеграцията чрез него се търси постигане на законодателен баланс между европейските институции и ДЧ.

Самият термин „субсидиарност” е с латински произход /лат: subsidiarius / и в превод означава „помощен”, „допълнителен”. В случая се има предвид, че  по-високите властови нива трябва да се намесват единствено когато това е наложително, при това само с помощни, допълнителни действия. Така се предоставя известна независимост на йерархично подчинените органи по отношение на висшестоящите.

В рамките на ЕС, чрез принципа на субсидиарност се регулира упражняването на неизключителна компетентност на Съюза[9]. Неговата намеса /на ЕС/ се изключва, когато даден проблем може да бъде уреден по достатъчно ефикасен начин от ДЧ на централно, регионално или местно равнище. Обратно – упражняването на правомощия от страна на Съюза се допуска само когато вследствие определени причини ДЧ не са в състояние да постигнат в достатъчна степен целите на предвиденото действие, което може да има съществено значение на равнището на Съюза.

Субсидиарността е принцип, основополагащ за законодателния процес на ЕС.  Негови адресати са  всички съюзни институции. и националните парламенти В сегашните си измерения засилва ролята на Комитета на регионите и националните парламенти. Признаването на поднационалния му характер  разкри  възможности за регионалните законодателни органи, по решение на националните, да участват в механизмите за „ранно предупреждение „[10].

3. Предпоставки и условия за прилагане на принципа на субсидиарност

Прилагането на този принцип е възможно само и единствено в областите, които не са предоставени в изключителна компетентност на ЕС . За да бъде допустима  намесата на органите на ЕС, следва да са налични следните предпоставки и условия[11]:

3.1.  Предпоставки:

А./ На ЕС да е предоставена компетентност в  регулираната материя /ЕС може…/;

Б./ Самите цели на ЕС да изискват вземането на конкретно решение,  предприемане на съответната мярка / Необходимо е…/;

3.2. Условия:

А./ ДЧ да не могат да се справят в достатъчна степен сами, което да е доказано в проекта на съответния акт на ЕС;

Б./ Вследствие ефекта и обхвата на своето действие, ЕС да има възможност да се справи по-добре от ДЧ.

Според друга интерпретация[12], „намесата на институциите на Съюза съгласно принципа на субсидиарност предполага спазването на три условия: а) да не става въпрос за област от изключителната компетентност на Съюза (неизключителна компетентност); б) целите на предвиденото действие да не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки (необходимост); в) поради обхвата или последиците на предвиденото действие, то да може да бъде осъществено по-успешно чрез намеса на Съюза (добавена стойност)”.

Виждаме, че разликите са несъществени. Втората теза не прави разделение между „предпоставки” и „условия”. При нея липсва  изискването относно липсата на възможност за добро справяне на ДЧ, което би следвало да се подразбира.

Всички тези предпоставки и условия трябва да са налични кумулативно, за да се приложи принципа на субсидиарност. След като е налице предпоставката за допустимост /предоставена неизключителната компетентност на Съюза[13]/, по целесъобразност се преценява дали е наложителна регулацията на европейско ниво – дали такова регламентиране ще е по-ефикасно. .В преобладаващите случаи причината ЕС да се справи по-добре от ДЧ е именно в  по-значимия „ефект и обхват ” на неговите действия и постигането на еднакъв режим за всички ДЧ.

4. Някои отграничения и съпоставки.

За по-пълното изясняване принципа на субсидиарност в контекста на изследването е необходимо то да продължи чрез съпоставянето с останалите принципи за функциониране на ЕС[14], а именно – с тези на предоставената компетентност /чл., чл. 4, § 1 и 5, § 1 и 2 ДЕС /, целесъобразността / чл. 5, § 2, предл. 1 / и пропорционалността /чл. 5, § 4 / [15] . Този подход позволява постигане на по-пълното му и обхватно разбиране, очертаване на неговата „собствена физиономия“.

Общото между тези принципи  е, че са нормативно закрепени, съставляват основни принципи на ЕС, по естеството си са вътрешни, първични, писани източници на ПЕС[16],  подлежат на контрол, несъобразяването с тях е основание за отмяна на съответната  норма на ПЕС при надлежно сезиране на СЕС и др.

Някои по-съществени отлики:

1. С принципа на компетентност[17]: Този принцип определя областите, в които е допустимо изобщо действие на ЕС, докато приложението на субсидиарността е възможно само там, където това действие е разрешено /т. е. приложението на принципа на субсидиарност се явява вторично, само тогава, когато ЕС е компетентен и то, при положение, че тази компетентност не е изключителна, а е „споделена“ с ДЧ /.
2. С принципа на целесъобразност: Целесъобразността означава, че всяко действие на ЕС е позволено само, когато е в изпълнение на неговите цели, визирани в Преамбюла и чл., чл. 2 и 3 на ДЕС. Следователно, тук отново принципът на субсидиарност е с вторично проявление – относно актове, които са съобразени с целите на Съюза.

Взаимовръзката с тези два принципа се проследява най-ясно, когато се оценява на плоскостта на предпоставките за допустимост на прилагането на субсидиарността /Гл. I. 3. 1. / при сравнение с които става очевидно наличието   на  съответната идентичност между тях..

3. С принципа на пропорционалност: С този принцип се отмерва вида, интензитета и обема на съответното действие на Съюза. ЕС се намесва само тогава и само дотолкова, щото да осъществява целите си. Пропорционалността служи за отбягване на „свръхрегулирането“ на вътрешните и съюзни отношения. Съществуването на принципа също е зависимо от предходните два, но се прилага само в областите на неизключителна компетентност на ДЧ – при наличието на изключителна и споделена компетентност /защото ЕС създава актове само там/. Прилагането му се изключва от принципа на субсидиарност в случаите, когато компетентността се предоставя на по-ниските нива. Това е така, защото подобна хипотеза прави недопустима самата възможност за действия на Съюза, които се възлагат на ДЧ. Съответно – ЕС не предприема действия, поради което няма какво да се пропорционализира.

ІІ. Контрол по прилагане на принципа на субсидиарност.

Според Правото на ЕС, контролът по прилагане на този принцип би могъл да се определи по няколко квалифициращи белега:

1. С оглед контролиращия субект:

А. Национални парламенти /НП/: Чл., чл. 5, парагр. 3, ал. 12 и 2, б. Б от ДЕС дават възможност на НП да контролират спазването на принципа на субсидиарност в съответствие с процедурите, залегнали в Протокол №2 /”ранно предупреждение”/. Съобразно него, всеки проект се изпраща на тези органи, които разполагат с 8 седмици, за да оспорят чрез мотивирано становище пред председателите на Европейския парламент /ЕП/, Съвета и Комисията текстовете му поради несъобразяване с разглеждания принцип, като посочат причините за това. Когато това становище се подкрепя от повече от 1/3 от гласовете /1/4, когато се уреждат въпроси в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие относно полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси/, разпределени на националните парламенти /два гласа за еднокамарен парламент, по един на камара за двукамарните/, проектът задължително се преразглежда, дава му се „жълт картон”[18]. Неговият вносител има възможността мотивирано да го запази, измени или оттегли. Щом в обикновената законодателна процедура предложението се оспори с обикновено мнозинство, а Комисията го поддържа, въпросът се отнася до законодателя /ЕП и Съвета/. Ако там се установи несъвместимост  с принципа на субсидиарност, оспорения текст може да бъде отхвърлен с мнозинство 55 процента от членовете на Съвета или с над 50 процента от гласувалите в ЕП – „оранжев картон”;

Б./ Въпрешноинституционален контрол:  Комисията, ЕП и Съветът са длъжни, в съответствие с вътрешните си процедури периодично да проверяват дали предвиденото действие съответства на принципа на субсидиарност в две направления – относно избора на инструментариум и по същество – с оглед съдържанието му /Междуинституционално споразумение от 25. 10. 1993 г. и последващи, по различни теми/. Комисията е длъжна периодично да изготвя доклади за спазване на въпросния принцип, върху които ЕП се произнася със собствен такъв, изготвен от комисията по правни въпроси. Все пак, основен контролиращ орган се явява ЕП, който е и инициатор на самата концепция на принципа на субсидиарност /приема го в проекта за ДЕС, поддържа го в множество свои препоръки и резолюции/.

В./ Съдебен контрол: Осъществява се от СЕС след приемане на атакувания акт. Според неговата практика е задължително мотивирането на акта, като принципа на субсидиарност следва да бъде обсъден още при самото му разглеждане в съответствие с  изискванията на чл. 296 от ДФЕС /С-84/94 и др./. На преценка подлежи и факта, че е от значение транснационалния характер на предвидено действие, чиито цели „могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза“[19].

2. Според друг квалификационен критерий контролът може да бъде определен като предварителен, текущ и последващ. По тази систематизация контролът от страна на НП се явява предварителен, съдебния – последващ, а вътрешноинституционалния – предварителен, текущ и последващ.
3. Пряк и косвен: Прекият контрол се осъществя от НП, институциите на ЕС, участващи в законодателния процес на Съюза и СЕС. В по-широк смисъл, за НП съществува възможност за осъществяване и на косвен контрол чрез правото им на определен надзор над европейските действия на техните правителства и механизмите за взаимосътрудничество между ДЧ /помежду им и с институциите на ЕС/;
4. И най-после, съществува още една възможност за систематизация, според която контролът може да се подраздели на външен, осъществяван от НП и вътрешен – от посочените институции на ЕС, участващи  в създаването и контролирането на процедурата по приемане и прилагане на акта.

ІІІ. Роля на  националните парламенти според ДЛ[20].

Лисабонският Договор въведе т.н. „система за ранно оповестяване“, която дава възможност на НП да следят за спазване принципа на субсидиарност в законодателните предложения /Протоколи №,№ 1 и 2/. Законодателният инициатор бе задължен да ги запознава предварително с проектите си за актове, които не попадат в изключителна компетентност на ЕС. Създаде се възможност, мнозинството на камарите да блокира предложенията на Комисията. Окончателното решение е на законодателните органи на ЕС, като е възможно възраженията на НП да се преодолеятт чрез квалифицирано мнозинство[21] в хода на законодателното производство.

ДЛ създаде нови текстове, доизясняващи ролята на НП в структурите на ЕС /чл., чл. 10 и 12 от ДЕС/. Понастоящем тенденцията е към стесняване на сътрудничеството, сближаване и увеличаване обмена на информация между тях.

Заключение

Направеното кратко изследване позволи да изведем амбивалентния характер на принципа на субсидиарност. Потвърди се схващането, че освен някаква политическа доктрина, той съставлява основен принцип на функциониране на ЕС. Открои се естеството му на  вътрешен, първичен, писан източник на ПЕС, обоснован и съобразяван в практиката на СЕС. Обоснова се разбирането, че прилагането му е въз основа на изрично регламентирани предпоставки, условия и процедури и е задължително за институциите на ЕС, като обвързва и ДЧ. Установи се, че използването му подлежи на вътрешен и външен, предварителен, текущ и последващ, вкл. съдебен контрол.

Известно е, че между ДЧ съществуват спорове относно бъдещето на ЕС, като фракциите са основно две – желаещите по-голямо сближаване и организиране на ЕС на федерален принцип от една страна и тези, желаещи по-голяма автономност на ДЧ от друга. Вследствие своята особена същност, изследваният принцип е добре приет  от всяка от тях, като първите го считат за общ принцип, доближаващ ги до федерализма, докато според вторите е възможност за ограничаване на централизацията.

Това съгласувано приемане е от особено значение за по-доброто бъдеще и просперитет на Съюза. Следователно, усилията за налагането на принципа на субсидиарност, засилване на ролята му и подобряване на механизмите по неговото прилагане и контрол  трябва да продължат в името на общите ни европейски интереси.

[1] За правото на ЕС се прилага и принципа на национална /конституционна/ идентичност, но той не би могъл да се ползва в тази процедура.

[2]Consolidated version of the treaty establishing the European Community. // eur-lex.europa.eu, 2002.

[3] Вж. и по-долу в текста Гл. ІІІ.

[4] Вж. следваща точка.

[5] За съдържанието на тези понятия вж. Семов А. Лекции по право на ЕС, т. V, с. 7-15. София 2017 –УИ „Св. Кл. Охридски”.

[6] Пак там, с. 157. Вж. и Рeшението на СЕО посочено в бел. под линия  №19.

[7] CUCЕ, 9. 10. 2001 Pays-Bax c/ Parlement europee, аlf. C377/98, Rec.I-7079.

[8] По аргумент на противното от Решение /Т-29/92/ на Първоинстанционния съд на ЕО от 21. 02. 1995 г.

[9] Вж.  относно тази компетентност в Част Първа, Дял 1 от Договора за функциониране на ЕС /ДФЕС/.

[10] Вж. относно термина по-долу в Гл. III.

[11] По Семов А. Лекция, www.eubg.eu/…/1203296003 ..

[12] Raffaelli R . „Принцип на субсидиарност” Справочник на ЕС 2017 www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/bg/FTU_1.2.2.pdf.

[13]  Т. е. при наличието на „споделена” компетентност. Чл. 2. 5 от Договора за функциониране на ЕС  /ДФЕС/  различава и т. н.  „допълваща” компетентност. При нея обаче не е допустимо хармонизиране на  националните законодателства.  Затова, макар че в рамките на допълващата си компетентност ЕС подкрепя, допълва действията на  ДЧ, това субсидиране всъщност не е еквивалентно на изследваното.

[14] Според Семов А. Лекции по „Едногодишно продължаващо задълбочено обучение по право на ЕС” на ЦОА и СДК по право на ЕС на СУ „Св. Кл. Охридски”. В литературата се сочат и други основни принципи, например  : на законността,  относно правата на човека и основните свободи и пр.

[15] Повече за тези принципи във възможно най-синтезиран вид вж. на сайта eur-lex.europa.eu.

[16] Макар общите правни принципи да се считат за неписани източници,  относно тези има изрични разпоредби в писмен вид. Затова е по правилно да се считат за писмени. Сходно схващане, че принципите на функциониране на ЕС са  такива и за правото на ЕС  вж. при Драганов Ж. Право на ЕС. София: Сиела 2012, с. 44.

[17] В оригинала /вж. бел. 14/ вероятно поради техническа грешка, тази компетентност неправилно е определена като „споделена“. „Споделената“ е само един от видовете компетентности на ЕС, възможно е в конкретната област на Съюза да е предоставена изключителна компетентност.

[18]  Това се е случвало няколко пъти, първият от тях във връзка с процедурата по т. н. казус „Монти ІІ”.

[19] Делото „Филип Морис“ /С-547/14/.

[20] По  Raffaelli R . „Европейски парламент” Отношения с националните парламенти” Справочник на ЕС 2017www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/bg/FTU_1.3.5.pdf.

[21] Конструкцията наподобява правомощието на нашия президент относно „отлагателното“ вето при публикуване на законопроектите, но тук оспорванията са преди приемане на акта. Вж. и по-горе в текста-Гл.II. A. Процедурата вече е прилагана нееднократно, напр. о-но Директивата за командироване на работници.