Правото на ЕС между адвоката и съдията
Приложно поле на Правото на ЕС – заключение
Всичко, изложено в предходните ми публикации[1] по темата за приложното поле на правото на ЕС, изисква обобщение. За практикуващите юристи ми се струва полезно разбирането, че правото на ЕС е приложимо само, но и винаги, когато ситуацията има връзка с релевантна съюзна правна норма.[2] То огрява цялата територия на ЕС, но е „приложимо право” (предизвиква правни последици) само в случаите, до които достигат лъчите на неговите норми[3]. Извън тях – спрямо ситуации, огрети само от вътрешното право – правото на ЕС е неприложимо.
Държавата (и всеки правен субект!) прилага правото на ЕС (винаги), когато действа в приложното му поле. И обратно: не може да се тълкува като попадаща в обхвата на правото на ЕС никоя ситуация, която няма реална връзка с него – и спрямо нея не се дължи нито едно от произтичащите от правото на ЕС задължения.
Приложимостта на правото на ЕС е по-тясна от тази на международното право (респ. и приложимостта на ХОПЕС е по-тясна от приложимостта на ЕКПЧ – Хартата не се прилага в случаи, които нямат връзка с правото на ЕС).
Приложното поле на правото на ЕС обхваща всички материи, които имат реална връзка с него.
За да е обхваната от правото на ЕС, дадена ситуация трябва:
- или да представлява „случай на прилагане/изпълнение”,
- или да разкрива „друг елемент на връзка” с него.
Връзката може да бъда пряка или косвена. Необходимо е да бъде реална. Преценката изисква функционален подход. Проблемни са най-вече „граничните зони” между Съюзното и вътрешното право.
Една вътрешна правна норма попада „в обхвата на правото на ЕС”, ако може да бъде квалифицирана като:
А. вътрешна норма по прилагането на правото на ЕС или
В. вътрешна норма относно материя, свързана с правото на ЕС („междинна” или „гранична”).
Всяка вътрешна норма, която има отношение към обхваната/уредена от ПЕС материя, попада в приложното поле на правото на ЕС. Критерият за наличието на връзка (между вътрешната норма и Съюзното право) може да бъде само един: дали съюзната норма има ли отношение (дали е релевантна)…
Преценката е възможна единствено в контекста на всяка отделна вътрешна норма (материя) – в зависимост от нейните цел, предмет и обхват.
Установяването на връзка с правото на ЕС е първата задача на националния юрист (и всеки правоприлагащ субект), която предопределя целия ход на едно правоотношение – и на всяко дело.
То предопределя и възможността за позоваване на Хартата на основните права на ЕС.
1. Затруднението на националния съдия.
1.1. Затруднението на националния съдия да определи дали конкретна ситуация попада в обхвата на правото на ЕС е обективно по причина (правото на ЕС урежда само част от обществените отношения) и субективно по преценка (отделният съдия трябва да направи преценка на конкретна ситуация, респ. на конкретна съюзна правна уредба). И възниква не само когато трябва да се тълкува дали конкретна съюзна норма е приложима (като източник на субективно право), но и по-общо винаги, когато трябва да се прецени дали дадена съюзна разпоредба е относима към една ситуация в ДЧ.
1.2. От тази преценка изцяло зависи дали в дадено обществено отношение трябва да се изпълнят всички произтичащи от действието на правото на ЕС задължения: „приложимата” съюзна норма да бъде приложена (и да не се прилага вътрешна норма, която урежда същото правоотношение, дори по напълно еднакъв начин); „относимата” съюзна норма да бъде спазена чрез съобразено с нея тълкуване на приложимата вътрешна норма или чрез неприлагане на вътрешната норма при противоречие, което не може да бъде преодоляно чрез съответстващо тълкуване.
1.3. Затруднението в преценката се проявява най-вече когато трябва да се реши дали има противоречие между приложима вътрешна и относима съюзна норма, при което вътрешната трябва да бъде оставена неприложена дори ако съюзната не може да бъде приложена вместо нея (т. нар. „примат по отстраняване”). Трябва обаче да е ясно: неприлагането на вътрешна правна норма е крайна мярка, „атомно оръжие” на националния съдия – той трябва да прибягва до него само ако правилно е установил връзката между вътрешната и съюзната норма и само ако съответстващото тълкуване не му позволява да преодолее противоречието (тъй като би било тълкуване contra legem). И обратно: именно съответстващото на правото на ЕС тълкуване позволява запазване на действието на националното право. Затова то е особено ценен инструмент и за конституционния съдия.
1.4. Несъмнено именно когато една такава преценка за връзка (приложимост) е трудна, в най-голяма степен се проявява ползата от механизма на преюдициалното сътрудничество. Но и именно тогава съюзният съдия (сезиран преюдициално от националния) ще бъде изправен пред същия проблем: да разтълкува относимостта на съюзната правна уредба към конкретното висящо пред националната юрисдикция дело, за да определи своята компетентност да се произнесе. Ако материята няма видима връзка със Съюзния правен ред, СЕС ще се обви за некомпетентен – което обаче също ще даде достатъчно яснота за питащия съдия за отсъствието на връзка, респ. за неприложимостта на Съюзното право.
Но възможно е проблемът да идва именно от зле свършената работа на питащия национален съдия. СЕС ще се обяви за некомпетентен – и няма да отговори на запитването! – ако „текстът на преюдициалното запитване не съдържа достатъчно индикации” за връзка с Правото на ЕС. Да си припомним показателното отхвърляне от СЕС на запитване на българския Върховен административен съд, тъй като „…определението за преюдициално запитване не сочи нито едно конкретно обстоятелство…, позволяващо да се смята, че (решението на Министерския съвет…) представлява мярка за прилагане на правото на Съюза или по друг начин е свързано с него”[4].
2. Необходимото сътрудничество между съдията и адвоката.
2.1. Несъмнено водеща е ролята на адвоката, а решаваща – ролята на съдията: именно той трябва правилно (и служебно!) да прецени дали делото има връзка с правото на ЕС – а при необходимост от преюдициално запитване да снабди Съда на ЕС с достатъчно данни (аргументи!) за връзка между конкретната ситуация и Съюзното право…
За целта той може да приложи поне най-опростена схема на критерии за връзка:
- приложимата национална норма е „мярка по прилагане на правото на ЕС”
или
- конкретната ситуация (обществено отношение) по друг начин е свързана с правото на ЕС.
2.2. За да може да бъдат съобразени всички последици, произтичащи от правото на ЕС (и в частност за да е възможно позоваване на ХОПЕС) – е изключително важно:
- адвокатът ясно да посочи (аргументира) наличието на връзка на делото с правото на ЕС – т. е. че предметът на делото попада в приложното поле на правото на ЕС (и поради това и на ХОПЕС, ако иска подзащитният да черпи права от нея);
- съдията да прецени основателни са твърденията на адвоката и ясно да установи в мотивите на своя съдебен акт (дори служебно!, ако страните не са направили/поискали установяване на връзка) наличието или отсъствието на връзка с правото на ЕС;
- в случай на съмнение именно по този въпрос съдията да направи (длъжен е!, дори страна да не е поискала) преюдициално запитване до СЕС за тълкуване на евентуално относимата съюзна правна норма с цел установяване на наличие на връзка[5];
- а когато връзката с правото на ЕС е безспорна (или вече установена), ако е необходимо преюдициално запитване по същество на делото (напр. за тълкуване на приложима или относима съюзна разпоредба), съдията трябва ясно да посочи (и най-добре е адвокатът сам аргументирано да е посочил) връзката с правото на ЕС[6].
Добре свършената работа на националния съдия зависи много от добре свършената преди това работа на адвоката!
2.3. Ако адвокатът:
- се сети да потърси връзка на делото с правото на ЕС;
- успее да намери разумни и основателни тълкувателни аргументи за установяването на тази връзка;
- съумее ясно и убедително да ги представи пред съдията;
- и ясно настои
- за констатиране на връзка с правото на ЕС
- и за извличане на всички произтичащи последици;
- а при колебание у съдията – успее аргументирано да поиска отправяне на преюдициално запитване (или аргументирано да предизвика поне колебание у съдията, което само по себе си е достатъчно съдията служебно да изпълни съюзното си задължение за отправяне на преюдициално запитване при всеки случай на основателно съмнение…),
- и – паралелно! – потърси съдействието на Комисията[7],
крайният резултат ще бъде именно желаният (добро правосъдие):
- съдията ще е установил наличие на връзка с правото на ЕС;
- поради това ще е длъжен да съобрази (отчете, спази) всички последици от приложимостта на му: прилагане на приложимата съюзна норма; съответстващо тълкуване на приложимата вътрешна норма; неприлагане на противоречащата (пряко или поне косвено) вътрешна норма; и във всеки от тези случаи съобразяване на релевантната практика на Съда на ЕС
- и делото ще бъде решено правилно.
2.4. Изключително съществена може да бъде ролята на „насрещния адвокат”: ако едната страна поиска прилагане на Съюзното право (или поне установяване на връзка с него), другата страна може аргументирано да обори подобно искане, като докаже, че връзка няма или е „твърде условна”, „твърде далечна”, „привидна”, „изкуствена”, „невъзможно да бъде установена” и т. н. Така „другият адвокат” също ще допринесе за доброто правосъдие. Ако едната страна настои поне за отправяне на преюдициално запитване до СЕС, другата страна може аргументирано да настои за отхвърляне на това искане – и така заедно ще помогнат на съдията да разбере има ли (разумни) основания поне за съмнение – и да потърси съдействието на СЕС – или не.
Подобен подход дава на съдията както аргументи, така и смелост. А цялата история на европейската интеграция – четена правилно единствено в под лампата на практиката на Съда на ЕС – е писана от смели съдии, престрашили се да сезират Люксембург с въпрос, наглед показващ неспособността им да се справят сами, а всъщност – съвестното изпълнение на съюзните им задължения.
3. И пак за значението на преюдициалното запитване.
Да попиташ Люксембург не е слабост, а сила! Да намериш основание (и аргументи) за преюдициално запитване – т. е. да обясниш и обосновеш съмнението си – е високо правосъдно майсторство, а не признание за немощ…
3.1. Такива сила и майсторство са необходими именно и най-вече когато съмнението е… съмнително, когато не е очевидно дали наистина има място за съмнение. Най-вече когато никой по-рано не е отправял такъв въпрос. Все някой трябва да е първи. Все някой трябва да се усъмни – дори години след влизането в сила на проблемната съюзна норма. Колебанието „Само аз ли не разбирам за какво става дума, след като години наред никой друг не се усъмнил?” е забранено колебание! Смелостта да не му се подаде позволи на ирландския върховен съдия да поиска от СЕС тълкуване (довело до обявяване на невалидност!) на решение на Комисията 15 години след влизането му в сила – и засягащо интересите на хиляди правни субекти[8].
3.2. Именно за по-неопитните национални юрисдикции (по оборима презумпция тези от новоприсъединилите се ДЧ) в новия Процесуален правилник на Съда[9] бе внесена съществена промяна относно неуместните запитвания (със самоочевиден или изяснен в досегашната практика отговор). Подчертавам: всяка материя, по която СЕС е приел да се произнесе (в тълкувателно или друго производство) в 70-годишната си практика, е материя, уредена от правото на ЕС или свързана с него! И на основата на очертаните (или годни за извличане) критерии за връзка може да се установи връзка и с всяка друга ситуация (за която СЕС не е имал още повод да се произнесе). Като се отчита ясно: няма материя, за която СЕС в даден момент да е приел, че е свързана с правото на ЕС, и в по-късен момент да е обявил, че вече не е в неговия обхват – през годините обхватът на правото на ЕС само се е разширявал, нито една материя/ситуация не е излязла от него…
Макар нормата да е закрепена в самостоятелна разпоредба (чл. 99 от Процесуалния правилник), отпада изричното задължение на Съда да „препраща към предходното съдебно решение или към съответната съдебна практика“ (чл. 104, § 3 от стария правилник). Като излишно е отпаднало и много натоварващото процедурата изискване, когато един преюдициален въпрос не оставя място за разумно съмнение, Съдът да се произнася с мотивирано определение, след като уведоми препращащата юрисдикция, след като изслуша становищата, ако има такива, на заинтересованите субекти по чл. 23 от Устава на СЕС (всички ДЧ, институции и т. н.) и след изслушване на генералния адвокат[10].
3.3. По този начин отпада и разграничението между случаите на самоочевиден отговор (който „не оставя място за никакво разумно съмнение”, ясен акт, acte claire) и на отговор, който вече е изяснен в практиката (изяснен акт, acte eclairé). Това разграничение на двете хипотези на неуместни запитвания обаче остава практически важно за националния юрист[11]. Включително защото, воден от разбирането си, че трябва да „помага” на националните юрисдикции, Съдът на ЕС нерядко все пак отговаря (било само с определение за недопустимост) на запитвания, които не поставят „нов въпрос”, като ги насочва към предходната си практика, в която се намира отговорът на техния въпрос (т. е. отговорът, който питащата юрисдикция е трябвало сама да намери, без да пита СЕС…)[12]…
3.4. И пак затова СЕС настоява, че основание за съмнение (респ. основание за запитване) е и разнородна съдебна практика в различни ДЧ, дори в държавата на питащата юрисдикция да няма разнородна практика! Неотдавна СЕС постанови важно решение[13], в което в значителна степен осветли досегашната си доктрина (изведена още през 1982 г. по делото CILFIT[14]). Ако там СЕО беше аргументирал липсата на задължение за запитване, когато се прилага теорията за ясния акт, тук СЕС даде ясно разбиране кога не е налице „ясен акт”:
- когато има различни тълкувания във вътрешната съдебна система (в случая между различните португалски съдилища относно директивата, предмет на запитването);
- когато има различни тълкувания в отделни ДЧ – което вече съществено засяга „еднообразното и правилно прилагане на правото на ЕС”. От голямо значение е, че в случая има различна практика не само в самата ДЧ, но и между отделни ДЧ, което е аргумент за наличие на очевиден проблем с тълкуването! Така СЕС разширява (конкретизира) разбирането за задължителност на запитването: винаги, когато има основателно съмнение за тълкуването.
Несъмнено първият въпрос пред националния съдия, който може да го доведе до отправяне на преюдициално запитване, е за тълкуване на обхвата, предмета или целта на една съюзна правна норма/уредба/акт, за да прецени дали предметът на висящото пред него дело попада в нейния обхват.
4. Възможни грешки на националния съдия
Необходимо е да погледнем проблема и обратно: по повод преценката дали правото на ЕС е приложимо/относимо националният съдия (и всеки правен субект преди въпросът да стигне до съд) може да направи поне няколко грешки (в крайна сметка всички съществени!):
4.1. Да определи, че „правото на ЕС е неприложимо/неотносимо” – било като пренебрегне изтъкнати от страна по делото пред него основателни аргументи за установяване на връзка с правото на ЕС, било като (небрежно или самоуверено) откаже изобщо да направи проверка за наличието на такава връзка – нека го кажа ясно: това се случва недопустимо често, макар да се дължи служебно! Разбира се, че съдията може да установи, че делото няма никаква връзка с правото на ЕС. И може дори да не се мотивира (освен ако не сезира Конституционния съд). Но ако страна по делото изтъква наличие на връзка, съдията е абсолютно задължен:
- задълбочено да провери дали наистина делото има връзка с правото на ЕС
- и изрично да мотивира констатацията си за липса на връзка.
4.2. Да установи връзка с правото на ЕС, но да не се съобрази с последиците, като:
- не приложи годна за прилагане съюзна норма (в незачитане на принципите на непосредствена приложимост и ефективност – винаги, и на директен ефект – в зависимост от съдържанието на конкретната съюзна норма);
- не тълкува приложимата вътрешна норма в светлината на (съобразено с) правото на ЕС;
- приложи вътрешна правна норма, противоречаща на правото на ЕС, в незачитане на принципа на примата.
4.3. Или се съобрази с последиците от действието на правото на ЕС, но …неправилно, като:
- не приложи именно приложимата съюзна норма – или я приложи неправилно;
- не осъществи правилно съответстващо тълкуване на приложимите вътрешни норми;
- не намери (още повече ако изобщо не потърси или неоснователно отхвърли наведени от страните) основания за установяване на противоречие между приложима вътрешна норма и правото на ЕС.
4.4. В крайна сметка: като не потърси преюдициалното съдействие на Съда на ЕС в случай на съмнение по всеки от тези основни елементи на неговото общо задължение за добро правосъдие като първи съдия по правото на ЕС на общо основание.
4.5. И пак: ако адвокатът направи всичко, което може (и трябва), вероятността съдията да направи някоя от тези грешки категорично намалява. А ако все пак и това не е достатъчно, адвокатът има на разположение производство за търсене на отговорност на държавата по вътрешния правен ред. Успехът на което в немалка степен обаче ще зависи именно от това какво е направил по първото дело (по същество), какво е „вкарал в кориците на делото”: какво е изтъкнал, предложил, аргументирал, поискал. И как… А има и възможност да сезира Комисията за нарушение на държавата (извършено от съда) по реда на чл. 258 от ДФЕС – това сезиране може да бъде направено паралелно с (и дори преди) иска за вреди по вътрешното право и в случай на успех (поне приемане от Комисията на досъдебните актове – официално уведомително писмо и особено мотивирано становище[15]) да има решаваща роля за доказване на нарушението на държавата (съда по същество) в производството за вреди.
5. И отново за задължението на всеки правен субект
Изключително важно е да се разбира добре: през цялото време поставям тежестта върху преценката (ролята, задължението) на националния съдия[16]. Той обаче се произнася последен. А същата преценка (роля, задължение) дължи всеки преди да се стигне до съд:
- всички публични власти (в отношенията им с гражданите или помежду им);
- всеки нормотворец (особено законодателят и изпълнителната власт в нейната нормотворческа функция);
- всеки правоприлагащ орган, нека изрично споменем прокурора,
- и всяко частно лице (физическо или юридическо) – във всички вертикални (с държавата, разбирана широко) или хоризонтални (с друго частно лице) отношения. И едва когато (защото) някой от тях не подходи правилно (не установи връзката с правото на ЕС, респ. не съобрази произтичащите последици – и не изпълни съответните свои съюзни задължения), проблемът се отнася до съд.
6. Задълженията на съда са задължения на всеки съдия.
В никакъв случай не само на този, който се произнася като последна инстанция, още по-малко само за върховния съдия[17]. В определени случаи дори и на конституционния[18]!
6.1. Не само задължението за прилагане/спазване на правото на ЕС тежи на всеки съдия – на всеки съдия тежи и задължението правилно и сам (и служебно!) да прецени (установи) наличието на връзка между делото, което решава, с правото на ЕС! И да извлече всички произтичащи последици[19]…
И да го направи сам – по своя преценка! – без да е нужно (впрочем и без да има право!) да търси произнасяне/преценка (тълкувателна или друга) от върховните съдилища, от конституционния съд или от другиго. Преценката се прави от съдията, който решава делото! Ако има съмнения/колебания – един в Люксембург открит му е път…
Разбира се, добро правосъдие се постига по-лесно, когато адвокатът по делото поиска/подсети/наведе/настои…
6.2. Затова е важно да се отчита, че съществена гаранция за изпълнението на съюзните задължения на националния съдия е възможността адвокатът да потърси съдействието на Комисията на ЕС, която чрез механизма на производството за отговорност на ДЧ за нарушаване на правото на ЕС (по чл. 258 и сл. от ДЕС) може да ангажира първо вниманието (с цел ДЧ да приеме адекватни национални мерки преди/без Комисията да сезира СЕС), а сетне и отговорността на държавата – вкл. и (вече несъмнено!) за неотправяне на преюдициално запитване от национален съд (засега поне само ако нарушението е извършено от юрисдикция, произнасяща се като последна инстанция[20]).
И редом с това – гарантираната от самия СЕС широка възможност за търсене на отговорност от държавата за вреди от постановено от неин съд решение в нарушение (вкл. незачитане) на правото на ЕС[21].
6.3. Мисля, че по този начин се очертава една много ясна опростена схема на логиката на съюзното правоприлагане, в основата на което стои именно, главно и преди всичко изискването за връзка между една национална ситуация и правото на ЕС!
Връзка, която автоматично налага изпълняване на всички съюзни задължения (на съдията и на всеки правен субект преди него) и до прилагането на Хартата на основните права на ЕС (в нейната цялост или поне в частност на разпоредбите на Дял VІ „Правосъдие”)!
7. Въпросът за приложимостта (относимостта) на Правото на ЕС е преюдициален за цялата система на правоприлагането, безусловно – за правосъдието!
7.1. Ключово важно да е се разбира: едно правоотношение (и в крайна сметка евентуалното му съдебно уреждане) нерядко ще се развие по два доста (понякога съвършено!) различни начина в зависимост от това дали то има връзка с правото на ЕС, или не. Като минимален резултат (но също с потенциал за съществени правни последици!) установяването на връзка с правото на ЕС ще направи автоматично приложима Хартата на основните права на ЕС – респ. закрепените в нея права и принципи.
7.2. Въпросът е преюдициален и за тълкувателната компетентност на СЕС! Тя зависи именно и преди всичко от него – и то както при запитване за тълкуване, така и (ако не още повече!) при запитване за преценка за валидност на съюзна разпоредба/акт. СЕС ще се обяви за некомпетентен да се произнесе по преюдициално запитване, което не позволява да се установи никаква връзка между спора пред националния съдия и Съюзното право[22]. И обратно: ще се обяви за компетентен винаги, когато обстоятелствата „могат да влязат във връзка с отговора на преюдициалния въпрос”, дори да изглеждат изцяло вътрешни[23].
7.3. По смисъла на концепцията за полезния ефект на Съюзното право СЕС определя, че „за да се избегнат бъдещи различия в тълкуването, Съюзното право налага очевиден интерес всяка съюзна правна норма да получи еднообразно тълкуване, независимо от условията, при които тя следва да се прилага”[24]!
7.3.1. „Доколкото въпросите, поставени от националните юрисдикции, се отнасят до тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, Съдът по правило е длъжен да се произнесе”[25]. Очевидно самата философия на преюдициалния механизъм почива на презумпцията за уместност на запитването на националния съдия[26] – именно и само заради необходимостта СЕС да гарантира добро и еднообразно прилагане на Съюзното право в светлината на принципа на ефективност, без да налага строги изисквания за връзка със спора, по повод който е сезиран преюдициално, респ. без да ограничава тълкувателната си компетентност. Разбира се, презумпция, съпроводена с изискването за …разум: да не се отправят запитвания, които „не оставят място за никакво разумно съмнение”[27]…
7.3.2. Именно тази еднозначно прогласена от СЕС презумпция за уместност на запитването дава необходимия кураж на националния съдия! Разбира се, съпроводен с изискването за …разум: да не се отправят запитвания, които „не оставят място за никакво разумно съмнение”[28]…
7.3.3. Затова и примери за подобно разбиране изобилстват в неговата практика[29]. СЕС ще откаже да се произнесе преюдициално за валидността или тълкуването на съюзна правна норма, ако делото, по повод което е отправено запитването, няма никаква „връзка” с правото на ЕС. Той ще се обяви за некомпетентен дори само когато „от текста на запитването не може да се установи никаква връзка със Съюзното право”[30]. Нали улавяме нюанса: връзка може и да има, но тя просто да не е …изяснена в запитването (т. е. съдията, а преди него адвокатът, не са си свършили работата!). Освен когато запитването не цели тълкуване именно за да се установи налице ли е връзка.
8. Въпросът за установяване на връзка не е нов.
Това е изначално един от основните въпроси за прилагането на правото на ЕС в ДЧ! И цялата практика на СЕС (независимо по повод коя съюзна норма) е важен тълкувателен източник за установяването на връзка. Подчертавам: цялата практика на СЕС (а не само по преюдициални запитвания за тълкуване) е важен тълкувателен източник!
8.1. Много ценен тълкувателен източник е практиката по дела за установяване на нарушение на ДЧ. По такива дела почти винаги въпросът е в определянето на задълженията на ДЧ, при което СЕС първо прави тълкуване на нарушената (според ЕК) съюзна правна норма (по-общо неизпълненото от ДЧ съюзно задължение). И това тълкуване изхожда преди всичко от целта (и духа), предназначението и собствения смисъл на съюзната норма, чието нарушение се претендира[31], понякога по-общо на цялото Съюзно право. И поведението на националните власти (приемане или прилагане на вътрешна норма, респ. бездействие) се преценява именно според това попада ли в обхвата на Съюзното право!
8.2. Същото се отнася дори за практиката по дела за отмяна на съюзен акт/норма по чл. 232 и сл. от ДФЕС, където изобщо не става дума за ситуация в ДЧ (или за вътрешното право на ДЧ), но Съдът на ЕС често тълкува не само обхвата (предмета), но и целите на дадена съюзна правна норма (или на целия акт) и така очертава нейното (неговото) приложно поле! Респективно дори делата за установяване на противоправно бездействие на съюзна институция почти винаги са свързани с тълкуване и установяване на предмета на едно съюзно задължение, респ. на компетенциите, което естествено има косвено отражение и за тълкуването кои материи (респ. национални норми) попадат в същия материален обхват.
8.3. Затова е наложително да се повтори, че всяка материя, за която в 70-годишната си практика СЕС е установил „връзка” (с дадена съюзна правна норма), е материя в обхвата на правото на ЕС!
На основата на почиващите на съществуващата практика на СЕС тълкувателни методи и инструменти би могло да се определи дали има връзка с правото на ЕС и всяка друга ситуация (за която СЕС не е имал още повод да се произнесе)…
Националният съдия може (и трябва) да подхожда смело, правейки сам необходимата преценка (като приема правото на ЕС за приложимо или не). И само ако нюанс на ситуацията (който не намира очевиден или аналогичен отговор в заварената практика) поражда съмнения, може да потърси преюдициално тълкуване. Но няма нужда (поради което няма и право) да отправя запитване за тълкуване на приложното поле на конкретна разпоредба от правото на ЕС, когато въпросът е изяснен (по принцип, пряко или с достатъчно годна аналогия) в досегашната практика на СЕС (дори отнасяща се до друга съюзна разпоредба, вкл. в практиката относно основните права и по-общо основните/генералните принципи в Правото на ЕС)[32].
…Успешното изпълнение на съюзните задължения на националния съдия изисква „евролюбив прочит” на всяка вътрешна ситуация и съответно на понятието за обхват на правото на ЕС. Можем да го наречем и „евросъответен”, „европодобен”, „еврокоректен”, „европриемлив”. Именно такъв прочит възприе не кой да е, а Германският конституционен съд[33] (с формулата Europarechtsfreundlichkeit, превеждано благо като „отвореност към Европейското/Съюзното право”.
„Евролюбивият” прочит на Съюзното право овластява:
- както конституционния съдия – да преценява[34] и защитава националната конституционна идентичност и да осъществява контрол ultra vires,
- така и всеки друг съдия – да преценява сам дали една ситуация попада в обхвата (под въздействието) на Съюзното право.
- И задължава всяка юрисдикция (и всеки правен субект) да осъществява съответстващо на правото на ЕС тълкуване на всяка приложима вътрешна правна норма.
Затова смятам въпроса за определянето на приложното поле на правото на ЕС за толкова важен – за всеки юрист! И го анализирам цялостно в монографията си „Приложно поле на Правото на ЕС. Определяне на приложимостта на Правото на ЕС – първото по време задължение”( УИ „Свети Климент Охридски”, 2022).
[1] Изразените в тези публикации виждания са лични и не ангажират институцията, на която авторът принадлежи.
[2] Виж CJUE (Опр.), 10. 10. 2013, Nagy, C‑488 – С-491/12 et C‑526/12, т. 16: „…запитването не съдържа никакъв елемент, позволяващ да се смята, че спорът по същество засяга тълкуването или прилагането на дадена разпоредба на правото на ЕС, различна от разпоредбите на Хартата…” и „…че процедурите по спора по същество се отнасят до национална регламентация, прилагаща правото на ЕС”.
[3] И само в тези случаи е приложима и ХОПЕС: „Хартата се прилага само когато случаят засяга не само разпоредба на самата Харта, но и друга норма на Съюзното право” – Allan ROSAS, When is the EU Charter of Funfamental Rights Applicable at National Level?, http://www.mruni.eu/lt/mokslo_darbai/jurisprudencija, Mykolas Romeris University, 2012, Jurisprudence, 2012, Vol. 19, Issue 4, p. 1269-1288, esp. p. 1277. Подчертаването на израза „друга норма” е направено от самия автор.
[4] CJUE (Опр.), 12. 11. 2010, Естов, C-339/10, т. 14.
[5] Виж и първия въпрос в преюдициалното запитване на шведския съд по CJUE, 26. 2. 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10!
[6] По делото CJUE, 6. 10. 2015, Delvigne, C-650/13 в становищата на няколко ДЧ се настоява, че отправилият запитването национален съд „не посочва никаква разпоредба от правото на ЕС”, въз основа на която може да се установи наличието на връзка на приложимото по делото пред него национално право с правото на ЕС (т. 24). Съдът все пак отхвърля това виждане и сам извежда наличието на връзка, каквото националния съдия не е сметнал за нужно да аргументира…
[7] Като „пазител на Договорите”, Комисията следи за спазването на правото на ЕС във всички ДЧ. Тя разполага със собствен механизъм за наблюдение (да признаем: този механизъм не е особено ефикасен извън случаите на транспониране на директива, в които ЕК следи всяка национална мярка, респ. забавяне). Предвидила е обаче и механизъм за сезиране от всеки гражданин (респ. адвокат – чрез системата SOLVIT, а вече и чрез националната система www.solvit.government.bg) – и е длъжна да отговори на всекиго, а когато получи смислен сигнал (жалба) – започва проверка, която в крайна сметка може да доведе до започване на производство за установяване на нарушение на държавата! Ярък (и далеч не единствен) пример намираме и наскоро по делото CJUE, 2. 6. 2016, Commission européenne с/ Royaume des Pays-Bas, C‑233/14, където в т. 15 на мотивите изрично е посочено, че Комисията сезира Съда на ЕС с иск за установяване на нарушение на ДЧ, „след получаване на жалба”!
[8] Решение 2000/520/ЕО на Комисията от 26. 7. 2000 г. съгласно Директива 95/46 относно адекватността на защитата, гарантирана от принципите за „сфера на неприкосновеност на личния живот“ и свързаните с това често задавани въпроси, публикувани от Департамента по търговия на САЩ – виж историческото решение CJUE (Голям състав), 6. 10. 2015, Schrems, C‑362/14. Проследи развитието на въпроса и в CJUE (Голям състав), 16. 7. 2020, Facebook Ireland et Schrems, C-311/18.
[9] Посл. изм. ОВ, 6.12.2019, L 316, виж на rp_bg.pdf (europa.eu).
[10] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Съвременно международно правораздаване. Измененията в правната уредба на съдебната система на ЕС след Лисабонския договор. Приложение към Том ІІ. Съдът на Европейския съюз, Институт по международно право, Институт по европейско право, С., 2013.
[11] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Неадекватната уредба на преюдициалното запитване в българските ГПК и НПК, сп. „Общество и право”, бр. 2/19, стр. 3-22 и в „Научни и практически публикации”, https://news.lex.bg/неадекватната-уредба-на-преюдициалн/, и по-подробно в Атанас СЕМОВ, Преюдициалното запитване. Производството за преюдициални запитвания като гарант за добро правосъдие и за реализация на основното право на гражданите на достъп до съд. Изводи за ролята на националните юрисдикции в актуалната практика на СЕС. Първа част, сп. „Общество и право”, бр. 3/2016, стр. 3-22; Втора част, сп. „Общество и право”, бр. 4/2016, стр. 3-19.
[12] Особено показателно е първото българско смислено преюдициално запитване по наказателно дело по искане на Районния съд на Свиленград по инициатива на адвокат Иван Иванов – виж CJUE, 12. 7. 2018, Pinzaru et Robert-Andrei Cirstinoiu, C-707/17.
[13] CJUE, 9. 9. 2015, Ferreira da Silva, С-160/14.
[14] CJCE, 6. 10. 1982, Sté C.I.L.F.I.T., 283/81. Виж коментара на Жан Булюи и Роже-Мишел Шевалие в Атанас СЕМОВ (съст.), 55 най-важни решения на Съда на Европейските общности – с коментари („55 най-важни решения…”), Институт по Европейско право, С., 2007, налично на 50-res_OKOK.qxd eubg.eu,стр. 60.
[15] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Съвременно международно правораздаване. Измененията в правната уредба на съдебната система на ЕС след Лисабонския договор. Приложение към Том ІІ. Съдът на Европейския съюз, Институт по международно право, Институт по европейско право, С., 2013, стр. 317 и сл.
[16] Ami Barav, Effectiveness of judicial protection and the role of national courts – in: M. Minieri (ed.), Judicial protection of rights in the Community legal order, Bruylant, 1997, p. 259.
[17] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Неадекватната уредба на преюдициалното запитване в българските ГПК и НПК, сп. „Общество и право”, бр. 2/19, стр. 3-22 и в „Научни и практически публикации”, https://news.lex.bg/неадекватната-уредба-на-преюдициалн/.
[18] Съвсем наскоро Конституционният съд ясно посочи, че „преценката за съответствие на закон с правото на ЕС не е в компетентността на Конституционния съд” – виж Конституционен съд, Решение № 8 от 2020 г., к. д. № 14 от 2019 г., докл. съдия Анастас Анастасов. И Конституционният съд обаче на общо основание дължи съответстващо на правото на ЕС тълкуване на вътрешните правни норми, включително на Конституцията. Освен в случаите на съюзен акт ultra vires или на противоречие с националната конституционна идентичност (което се обявява от СЕС, виж подробно в Атанас СЕМОВ, Защита на националната конституционна идентичност в Европейския съюз, Изд. на БАН „Проф. Марин Дринов”, С., 2021).
[19] Виж в този смисъл изрично и ясно в Определение № 2 от 24 февруари 2022 г. по к. д. № 15/2021 г., докл. съдия Мариана Карагьозова-Финкова: „Задължението на националните съдилища, като съдилища и по правото на ЕС, да преценяват съответствието на национална правна норма, приложима за произнасянето им в съдебното производството пред тях, със съюзното право, когато същата попада в неговото приложно поле, и да предприемат всички свързани с това действия (включително и ако е необходимо да сезират СЕС за изясняване смисъла на съюзната правна норма, както и да извършат възможно най-близко до нейния смисъл и обхват тълкуване на релевантната национална норма), се поражда с влизането в сила на Договора за присъединяване на Република България към ЕС” (виж подробно и в мотивите на определението).
[20] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, За ролята и отговорността на националния съдия по прилагането на Правото на ЕС (необходимо припомняне на изводите от две исторически решения на Съда на ЕС) – в: Екатерина Михайлова, Деяна Марчева (съст.), Сборник „25 години департамент „Право”, НБУ”, НБУ, официална електронна публикация, http://ebox.nbu.bg/dp25/, 2017, стр. 55.
[21] Виж подробно в Станислав КОСТОВ, Извъндоговорната отговорност на ЕС и на държавите-членки, „Сиби”, С., 2017.
[22] Виж пак CJUE (Опр.), 10. 10. 2013, Nagy, C‑488 – С-491/12 et C‑526/12 и особено CJUE, 12. 11. 2010, Естов, C-339/10.
[23] Виж CJCE, 28. 6. 1984, Hans Moser, 180/83, т. 10. Виж също CJCE, 18. 10. 1990, Dzodzî, C-297/88 et C-197/89, т. 18.
[24] CJCE, 18. 10. 1990, Dzodzî, C-297/88 et C-197/89, т. 37.
[25] CJUE, 21. 12. 2011, Cicala, C‑482/10, т. 16.
[26] Виж много категорично (и дори спорно в конкретното дело…) в произнасянето на СЕС по първото в историята преюдициално запитване на Германския конституционен съд: CJUE, 16. 6. 2015, Peter Gauweiler, C‑62/14, т. 25.
[27] Повтарям, кодифицирано в Процесуалния правилник на Съда, чл. 99: „…когато отговорът на този въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или когато отговорът не оставя място за разумно съмнение”.
[28] CJCE, 6. 10. 1982, Sté C.I.L.F.I.T., 283/81. Виж коментара на Жан Булюи и Роже-Мишел Шевалие в 55 най-важни решения…, стр. 60.
Кодифицирано в Процесуалния правилник на Съда, чл. 99: „…когато отговорът на този въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или когато отговорът не оставя място за разумно съмнение”.
[29] Виж CJCE, 16. 3. 2006, Poseidon Chartering, C‑3/04, т. 15; CJUE, 28. 10. 2010, Volvo Car Germany, C‑203/09, т. 24, и мн. др.
[30] Формулировката на СЕС е цялостна: „Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване или исканата преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси” – CJUE, 16. 6. 2015, Peter Gauweiler, C‑62/14, т. 25. Виж също CJUE, 16. 2. 2013, Melloni, C‑399/11, т. 29 и цитираната съдебна практика.
Разбира се, вярно е и че в някои случаи СЕС отказва да установи връзка, защото „не е доказана в искането”, въпреки че е несъмнена – виж напр. съвсем наскоро българското дело CJUE (Опр.), 15. 1. 2020, Corporate Commercial Bank, en liquidation c/ Elit Petrol AD (Елит Петрол), C‑647/18, анализирано в моя предходна публикация тук Приложното поле на ПЕС – изискване връзката да е „реална” – Lex.bg News.
[31] Затова многократно съм подчертавал значението на разбирането за пряка връзка (доктринална, тълкувателна) между производствата за установяване на нарушение на ДЧ и за преюдициално произнасяне – виж напр. Атанас СЕМОВ, Най-важното за Правото на ЕС, Институт по Европейско право, С., 2022, и на http://advotraining.bg.
[32] Председателят на Съда на ЕС проф. Кун Ленартс определя ясно: „точно както генералните принципи на правото на ЕС, ХОПЕС служи в помощ на тълкуването – както съюзните производни източници, така и националните правни актове в приложното поле на ПЕС трябва да бъдат тълкувани в светлината на Хартата” – Koen Lenaerts, J. Gutiérrez-Fons, The Constitutional Allocation of Powers and General Principles of EU Law, Common Market Law Rewiew, Vol. 47, 2010, p. 1629, esp. 1656 et s.
[33] Bundesverfassungsgericht, 30. 6. 2009, 2 BvE 2/08, Lissabon-Urteil, http://www.bverfg.de/e/es20090630_2bve000208en.html.
[34] И то сам, според разбирането на Германския конституционен съд…
21
Коментирайте
Е то и европейското право вече гони юбилеума.
евролюбив, евроотворен…еврогей 🙂
Европейското право като текезесарското право и държавното право на социалистическите страни. Ден до пладне.
Чуден анализ, отново.
Трябва да Ви дадат награда за най-оригинален коментар. 🙂
Да се вслушваха повече в Семовите съждения
Семов е голям
Голям какъв?
Проф. Георги Близнашки казва, че проф. Семов не е достигнал неговото развитие, проф. Близнашки е написал толкова много, а проф. Семов преписал, щото в Правото на ЕС всичко е написано, на френски, английски, немски и нашите само ги преразказват.
Любимият ни професор! Винаги готов да разкатае властимащите….без проф. Близнашки ЮФ няма да е същият! Жив и Здрав да е! Въпреки че на последната лекция каза, че не е особено добре със здравето, върви като костенурка, ама пък и си е на възраст, де! Обичаме гооооо <3
Яне Янев хареса това….
Хубаво есенце…. Най-интересната част ми бяха титлите на автора.
Интересен парадокс, който се наблюдава в административното правосъдие откакто сме в ЕС. Първоинстанционните съдилища питат, ВАС се дърпа. Да има отделни пробиви и то доста по-късно, но адм.с. са много по-отворени за ПЕС от ВАС. Това високомерие, че всичко ти е ясно и нямаш нужда да питаш СЕС обаче доведе до неедин абсурд. Напоследък виждам лек полъх на промяната, но все още не е тенденция и не бързам да се радвам.
Съгласен. Виж бел. под линия на Семов за това, че и КС вдигна ръце от някои върховни съдии, които стоят с широко затворени очи пред правото на ЕС. Да не кажа срамно скастряне с прекратяване на конституционно дело заради несвършена работа на състав на ВАС.
Това адвокатите го говорим от години, но никой не ни слуша. Явно старозаветниите не грешат за нуждата 40 години да се обикаля в пустинята
Не е само ВАС, но и във ВКС има такива настроения. Върховните съдии са много върховни и няма нужда някой да им казва как да си решат делото
Трябва да бъдат публично огласявани/засрамени, за да може постепенно (в бъдеще) самочувствието им на всезнаещи (най-добре познаващи и вътрешното, и правото на ЕС) да бъде разклатено и застрашено, а това за тях е най-голямата ценност, заради която биха обърнали собствената си (погрешна) практика.
Точно така! Над 90% от преюдициалните запитвания са на практика изготвени от адвоката, отправил искането за тях. И това е голям труд на адвоката, който остава някак непризнат, а съдът обира „лаврите“. Без нас обаче… са загубени. Поздравявам всички колеги, които не спират да отправят искания за ПЗ, въпреки че нерядко се сблъскват със стена
У нас някои съдии си наумяват, че трябва да се пита СЕС по даден въпрос. И само чакат да им падне сгоден случай, който може много косвено да засяга сферата, по която съдията иска да пита СЕС, но той веднага се възползва. А има и други съдии, които се отнасят или с пренебрежение, или с някакъв страх към преюдициалните запитвания.
Разделение, като по всички други въпроси
По темата
-
Действие, изпълнение, прилагане и спазване на Правото на ЕС
-
Определяне на приложимостта на ПЕС – първа по важност задача на всеки, който прилага право
-
Приложното поле на ПЕС – изискване връзката да е „реална”
-
Приложното поле на ПЕС – механизми за установяване на връзка с „привидно вътрешни ситуации”
-
Приложното поле на ПЕС – определяне на „съюзна ситуация”
Държавното право на соц.страните и текезесарското право май не бяха от ден до пладне, а просъществуваха близо половин век – от сутрин до вечер. В момента е актуално Правото на ЕС, независимо докога ще е валидно. Добре е да се разчита на него. За момента е по-добро от нашето. Ат.Семов е оригинален в разработките си. Но дори и да преписваш от чуждоезични автори, трябва да можеш да говориш и разбираш езиците им – което Семов може, а масата практикуващи юристи не могат. А коментарът на Бай Ганьо и коментар на бай Ганьо.