Петима професори – пет мнения, или противоконституционен ли е чл. 142, ал. 1 от АПК
Противоречи ли на Конституцията правилото в Административнопроцесуалния кодекс (АПК), че съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. По този въпрос предстои да се произнесе Конституционният съд (КС). Преди да го направи той се допита до представители на правната наука и е получил становищата на петима именити професори – проф. д-р Дончо Хрусанов, проф. д-р Христина Балабанова, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Иван Стоянов и проф. д-р Дарина Зиновиева.
Всеки от тях застъпва своята позиция и излага различни аргументи, а разнообразието от мнения на представителите на доктрината разкрива сложността на казуса, поставен пред КС.
Всъщност той беше сезиран с искане за отмяна и на чл. 229, ал. 1, т. 6 от ГПК, който предвижда, че когато Конституционният съд допусне до разглеждане дело, по което се оспорва приложим по делото закон, процесът се спира, за да се изчака решението. Съставът на Върховния административен съд (Донка Чакърова и членове Илиана Славовска – на особено мнение и Мария Николова), който се обърна към КС, твърди, че двете норми в ГПК и АПК се „бият“. КС обаче прие, че ще се произнася само за съответствието с Конституцията на чл. 142, ал. 1 АПК.
Основният проблем, заради който се стигна до конституционно дело, е за това какви са последиците от произнасянето на КС, когато той обяви за противоконституционен закон, въз основа на който е издаден индивидуален административен акт (ИАА). Дали отмяната на закона е основание за отмяна и на ИАА, или напротив – последният е законосъобразен, тъй като при издаването му отмененият по-късно от Конституционния съд закон е бил действащ (повече по темата виж тук и тук).
Поводът върховните съдии да се обърнат към КС е делото на временно отстранен от работа заради обвинение катаджия. През май 2018 г. КС отмени разпоредбата от Закона за МВР (чл. 214, ал. 2), въз основа на която е бил отстранен от длъжност и сега при разглеждането на делото му административните съдии трябва да решат какви са последиците от отмяната на разпоредбата – т.е. дали отстраняването му от работа е законосъобразно, защото при издаването на заповедта за него е действал чл. 214, ал. 2 от ЗМВР, или трябва да бъде отменено от съда, тъй като КС е прогласил нормата, въз основа на която е издадена за противоконституционна.
„Лекс“ представя основните моменти във вижданията по въпроса на петимата професори в последователността, в която правните им мнения са постъпили в КС, а с пълния им текст можете да се запознаете в прикачените файлове.
Проф. Хрусанов: При издаването си актът е бил перфектен, несправедливо е после да бъде обявен за незаконосъобразен
Пълният текст на мнението на проф. Дончо Хрусанов
Според проф. Дончо Хрусанов чл. 142, ал. 1 АПК не противоречи на Конституцията. В правното си мнение той обяснява логиката на разпоредбата, чието правило защитава. „Административните органи са длъжни да прилагат действащите в страната закони при издаването на всеки административен акт. Това изискване е пряко свързано с чл. 4 от Конституцията. Следователно, при издаването на своя акт неговият автор трябва да се съобразява с изискването за съответствие с материалния закон според действащата в момента правна норма. Несправедливо е по-късно този акт да бъде отменян и по този начин да се упреква авторът му, че е издал незаконосъобразен акт“, пише той.
И подчертава, че броят на отменените от съда актове е основен критерий за оценка на качеството на работата на администрацията. „В случая обаче издаденият административен акт в момента на издаването му е бил перфектен. В момента на преценката относно неговата законосъобразност от съда законовата норма от съответния специален закон е вече обявена за противоконституционна. Това не значи, че актът не е бил перфектен по време на издаването си. Може би подобни аргументи са водили законодателят при определянето на момента за тази преценка и именно поради това съществува чл. 142, ал. 1 от АПК“, пише професорът.
Той посочва, че Конституцията забранява да се придава обратна сила на решенията на КС и обяснява, че това е в унисон със запазването на правната сигурност и доверието на адресатите на административни актове в закона.
„Вярно е, и практиката го потвърждава, че е възможно материалноправните разпоредби да претърпят развитие, което да оказва влияние върху въпросите, разрешени с административен акт, чиято законосъобразност се преценява. Това развитие обаче няма обратна сила по силата на Конституцията и не следва да се отразява върху вече издадените актове. Точно това ни казва и чл. 142, ал. 1 от АПК“, заявява проф. Хрусанов.
Проф. Балабанова: След обявяване на закон за противоконституционен съдът обезсилва издадения въз основа на него административен акт
Пълният текст на мнението на проф. Христина Балабанова
В правното си мнение до КС проф. Христина Балабанова също заявява, че чл. 142, ал. 1 АПК не противоречи на Конституцията, като първо анализира в какво се изразява законосъобразността на един подзаконов нормативен акт. И подчертава, че „за да отговаря на материалния закон, подзаконовият административен акт трябва на първо място да съдържа възможните, предвидени в диспозицията на нормата варианти на поведение (забранява, задължава, разрешава и т.н.) и едва тогава той ще породи и желаните правни последици“.
Тя посочва, че за да вземе отношение по поставения пред КС въпрос за конституционосъобразността на чл. 142, ал. 1 АПК, трябва да изкаже принципно мнение за това какви са правните последици на решението на КС, с което закон се обявява за противоконституционен. Това е въпрос, по който има друго висящо конституционно дело, като проф. Балабанова посочва, че споделя изразеното по него мнение на проф. Мръчков. И припомня виждането му, че КС не отменя закона, а след като се произнесе, обявените за противоконституционни разпоредби не се прилагат, като това неприлагане е „междинно състояние на закона между пълноценното му действие и неговата отмяна“.
„В анализираната хипотеза, неприлагането означава, неприложимост повече на правните норми и те не могат повече да породят правни последици. С други думи, при висящо производство спрямо административен акт, когато на делото е даден ход, но то все още е нерешено, а междувременно съответният материален закон е обявен за противоконституционен, преценка за законосъобразност по същество повече не се извършва, не е необходима такава, защото независимо от нейния резултат, правните последици няма да настъпят“, заявява проф. Балабанова. Като посочва по отношение на подзаконовите актове, че възникването на правните последици от тях е обвързано „от действието на закона, а в случая те са „блокирани“ от неприлагането на закона“.
„Съгласно ТР 4/2013 г. ако съдът констатира, че предпоставките не са налице, служебно обезсилва заповедта и прекратява производството. С други думи, при висящо производство и постановено решение на Конституционния съд за противоконституционност на норми на закона, съдът не може да разглежда административния акт, защото липсва вече една от предпоставките за неговото издаване (материалният закон не се прилага). Според нас, същите последици трябва да настъпят и за спорния административен акт, подробно описан в искането, той също не трябва да се прилага, съдът е необходимо да го обезсили и да прекрати делото“, заявява тя в правното си мнение.
Проф. Мръчков: чл. 142, ал. 1 АПК противоречи на принципа на правовата държава и пречи на установяването на истината
Пълният текст на мнението на проф. Васил Мръчков
Проф. Васил Мръчков е категоричен, че правилото, че съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, противоречи на Конституцията. В правното си мнение до КС той заявява, че неприлагането на обявен за противоконституционен закон (след влизането в сила на решението на КС) е прогласено от самата Конституция. „Неговото „неприлагане” произтича от изричния текст на чл.151, ал.2, изр.3 Конст. Току-що посочената конституционна норма е с върховна правна сила, „на която другите закони не могат да ѝ противоречат” (чл.5, ал. 1 in fine Конст). А чл.142, ал. 1 АПК ѝ противоречи. „Противоречи ѝ”, защото при коренно променилата се правна обстановка тази законова норма задължава съдът (в случая ВАС) да съобразява законността на административен акт с една обявена за противоконституционна законова норма (чл.214, ал.2 ЗМВР), която вече „не се прилага”, т.е. неговото не прилагане е за в бъдеще“, пише проф. Мръчков.
И припомня, че решенията на КС са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, а тяхното неспазване е нарушение и на самата Конституция.
Според проф. Мръчков чл. 142, а. 1 АПК противоречи и на принципа на правовата държава, който изисква упражняване на държавна власт на основата на Конституцията и в рамките на закони, които материално и формално ѝ съответстват. „Чл. 214, ал.2 ЗМВР с обявяването му за противоконституционен е изрично обявен за закон, който не съответства на конституцията. На това основание и чл. 142, ал. 1 АПК, който в случая повелява съобразяването с този закон, на който административният акт е съответствал при издаването му, но който впоследствие е обявен за противоконституционен, трябва също така да бъде обявен за противоконституционен“, пише той.
Според него чл. 142, ал. 1 АПК с категоричността и императивния си характер може да се окаже противоречащ и на други конституционни разпоредби. Като сочи, че тази норма ограничава рязко обхвата на съдебния контрол върху административните актове. „Със сегашното си съдържание чл. 142, ал. 1 АПК противоречи и на последователното прилагане на чл. 121 , ал.2 Конст., съгласно който „Производството по делата осигурява установяването на истината”. „Истината” по настоящето висящо административно дело пред ВАС е, че оспорваният административен акт пред правоприлагащия съд е признат за противоконституционен закон от 12 юни 2018 г. Обявеният за противоконституционен закон е обезсилен”, пише проф. Мръчков.
И заявява, че чл. 142, ал. 1 АПК затруднява осъществяването на административното правосъдие. „По един общ и недопустим начин тя възпрепятства административните съдилища и ВАС и съдиите в тях, да проявяват активност в правораздавателна дейност в тях като dominus Iitis на съдебния процес при неговото провеждане в рамките на закона. Той всъщност пречи на процесуалната активност на административните съдилища в рамките на АПК да осъществяват съдебната власт в областта на административното правосъдие и конституционните си функции“, посочва той в правното си мнение.
Проф. Стоянов: Има аргументи и за двете тези
Пълният текст на мнението на проф. Иван Стоянов
В правното си мнение до КС проф. Иван Стоянов заявява, че има аргументи и за двете тези – че чл. 142, ал. 1 АПК противоречи на Конституцията и че не ѝ противоречи. И ги излага.
„Сам по себе си чл. 142, ал. 1 АЛК не е противоконституционен. Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК задължителен елемент от реквизитите на административния акт са „фактическите и правните основания за издаването на акта”. Следователно административният орган задължително посочва действащата към момента правна норма, на основание на която издава акта. Не може административен акт да се издава на основание „бъдещ“ закон, респективно решение на КС“, пише проф. Стоянов. И припомня думите на Венелин Ганев, че „съдебната власт…се задоволява само със съдебната констатация и с установяване съдебната изпълняемост на разпределени вече чужди субективни права и правни задължения, които са породени от проявен вече юридически факт и който съдебната власт само констатира и обявява“.
Аргументите му в подкрепа на тезата, че чл. 142, ал. 1 АПК е противоконституционна са следните: „Ако съответната правна норма е била обявена за противоконституционна към момента на решаване на спора, тогава съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съдът би трябвало „да приложи“ разпоредба, която съгласно изричната забрана на чл. 151, ал. 2, изр. 2 КРБ „не се прилага“. И тук цитира проф. Кино Лазаров, който заявява, че „когато оспореният административен акт не е влязъл в сила и не е породил правните си последици, неговата действителност (законосъобразност) трябва да се преценява към момента на постановяване на съдебното решение“.
Проф. Зиновиева: Чл. 142, ал. 1 АПК не противоречи на Конституцията, но има неясноти и е необходимо тълкувателно решение на КС
Пълният текст на мнението на проф. Дарина Зиновиева
Проф. Дарина Зиновиева е категорична, че чл. 142, ал. 1 АПК не противоречи на Конституцията. В правното си мнение тя констатира, че са налице известни неясноти в закона, които може да бъдат отстранени с тълкувателно решение на КС за правните последици от обявяването на закон за противоконституционен (такова вече е образувано).
Проф. Зиновиева посочва, че съдът неслучайно спира делото, когато приложим по него закон е бил оспорен пред КС. „Целта на спирането на административното производство е именно да се съобрази „нормативния” предмет на делото с решението на КС. Ако не бъде съобразено съдебното решение с решението на КС, което има и конститутивно действие, то ще е порочно, от една страна, а от друга – спирането като процесуално действие ще е лишено от правна логика и смисъл“, посочва тя. И подчертава, че така се цели обезпечаване на материалната законосъобразност на съдебното решение и на издадения ИАА.
В правното си мнение тя припомня принципния момент, че когато съдът се произнася по законосъобразността на административния акт проверката, която прави, е „по-широка от законосъобразността само на материалноправната норма“. „Тя обхваща не само материалноправна законосъбразност на издадения ИАА, но общо пет условия, визирани в чл.146, ал. 1 от АПК (компетентност на орган, процесуална законосъобразност, спазване на формата и съответствие с целта на закона). Също така в зависимост от интензитета на порока на акта, съдът може да го отмени като унищожаем или да го обяви за нищожен при особено съществено нарушение на някое от тях (напр. при некомпетентност на органа)“, посочва проф. Зиновиева.
И обяснява, че различните пороци на акта може да съществуват в комбинация – материалната незаконосъобразност да е съчетана с несъответствие с целта на закона. „В този смисъл е логиката на нормата на чл.142, ал. 1 от АПК. Така напр. първоинстанционният съд извършва служебно пълна проверка за законосъобразност на издадения ИАА към момента на приложимото право в широк смисъл. Това е един от аргументите, че КС не следва да отменя нормата на чл.142, ал. 1 от АПК на самостоятелно основание, тъй като не намираме противоречие с конституционната норма на чл.151, ал.2 и на чл.4, ал. 1. И двете конституционни норми целят създаването на правна сигурност в държавата ни“, заявява тя.
Професорът по административно право констатира, че е факт, че АПК не урежда въпроса как точно да приключи съдопроизводството, когато КС отмени материалната норма, предмет на делото, във висяща фаза на процеса.
„От една страна материалноправната норма е основание за издаване на ИАА в минал период. От друга страна, за правния стабилитет на административните правоотношения между страните в спора (респ. административния орган и адресата на акта), трябва да е налице съдебно решение, с което да се приложи нормата на чл.142, ал. 1 от АПК и едновременно да се отчете и действието на РКС, а именно- ех nunc”, пише тя. И дава своето разрешение: „Едновременното прилагане е възможно в хипотезата – издаден ИАА на отпаднало основание. Така съдът ще се е произнесъл по предмета на делото, а в същото време, ще е зачел правата и интересите на субектите в правоотношението както ех tunc, така и ех nunc“.
Проф. Зиновиева обаче подчертава нуждата КС да даде задължително тълкуване на чл. 151, ал.2, изр. трето от Конституцията, който предвижда, че актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила. „Тази необходимост идва от придаване на категорична стабилност в правоотношенията, в хипотезата, когато съдът трябва да се произнесе с конкретика в диспозитива на решението относно наличието законосъобразност на издадения ИАА, степента на порока в ИАА и последствията за унищожаемост или нищожност на акта, когато, РКС отмени приложимата норма във времевата фаза на висящо съдебно производство“, заявява тя.
19
Коментирайте
Когато административният акт е издаван, той е издаван на валидно правно основание. Така както и един нищожен административен акт създава привидност от издаването си ДО МОМЕНТА на констатирането ѝ. Споделям мнението на проф. Зиновиева, че има неяснота относно правния ефект на бъдещото приложение на решението на КС, дали то ще има ретроактивно действие или не. Относно тезата „какво е виновен органът-издател, че после законът/текстът е отменен…“, то същата е близка до хипотезата в която влязъл в сила съдебен акт е отменен поради обстоятелства, които е нямало как да са известни на съда към момента на произнасянето. Възникнали са в по-късен… Покажи целия коментар »
Петима професори различни мнения. Да му мисли докладчикът по делото.
те като крайни изводи са еднакви, без мръчков, но аргументите са много различни, цялостното израждане на теза и обосновката, ама както се казва – двама юристи – три мнения 🙂
абе хич не са еднакви – само Хрусанов казва че ИАА запазва действия, всички останали са в обратен смисъл, без значение дали чл.142,ал.1 АПК трябва да се отмени или запази – а именн, въпроса за съдбата на ИАА е главния, не за тази на чл.142,ал.1 АПК
Taka че младши,изказа се неподготвен
Ако има такава свобода на тълкуване, то значи празнотата в писаното право е жестока.
А това е основополагащ въпрос! Със съществени правни последствия.
Що за законодател имаме, който да остави такава материя нерегулирана?
Ако обслужваше частните интереси на някоя строителна фирма, щяха за една нощ да го напишат и гласуват.
Напълно подкрепям мнението на проф. Иван Стоянов. Административният акт да се издава на основание действаща нормативна уредба.
Добре, че уточни какво точно подкрепял, че то всъщност мнение там няма. Човекът казва КС да се оправя, каквото и да реши, все е грешно/правилно
Аз мнение там не видях. Поне не лично негово.
И все пак трябва да се обърне внимание, че актът е издаден в съответствие с материалния закон според действащата в момента правна норма. Тоест не бива да се отменя.
Изключително сложен казус. Мен лично ме впечатлиха особените мнения на съдиите по това дело:
http://www.constcourt.bg/bg/Acts/GetHtmlContent/0195fd82-f7c2-4cc8-b4be-21c4fe4a8451
Чак сега се запознах с искането на състава на ВАС! Доста ексцентрично! Иначе казано – съгласен със съдията Славовска
А не е ли най-логично вместо да се отменя едно разумно правило и да се търси противоконст. да се направи малка промяна, като се въведе изключение в 142 АПК и да се регламентира, че ал. 1 не се отнася за случаите, в които КС е обявил за противокоснт. приложимия материален закон?
много ясно проличава кои са специалистите по административно право. материята е доста специфична и не може с лека ръка да се отсече, че има противоречие с конституцията. не мога да се съглася с иначе уважавания от мен проф. Мръчков
Не съм съгласен! Именно Мръчков, който не гледа в тесните рамки на административното право дава тази широта на погледа, която се иска по едно конституционно дело. Нима по-важен е комфортът на администрацията, че видите ли непсраведливо ще е да й отменят акт, защото после законът е бил отменен от КС? Подобен ИАА не може да бъде търпян и по-скоро спорът е точно какво да прави съдът – нищожност, унищожаемост, обезсилване, отпмяна като издаден на отпаднало основание – както се коментира в мненията в статията
това пак ни води до там, че всъщност 142 ал. 1 АПК не е противоречи на КРБ, а е работа на ВАС с едно тълкувателно да каже на административните съдилища какво да правят. в момента заради сляпо приложение на 142, ал. 1 се стига до безумие да се потвърждава ИАА издаден въз основа на противоконституционен закон, което не мисля, че някой би приел
Ново
-
Защо КС се раздели 6 на 5: Аргумент за недопустима индулгенция за бездействие срещу мотив да се прекрати нетърпимата безмандатност
-
Конкурсите да се обявяват на конкретни дати, нови правила за атестиране, командироване и избор на ИВСС
-
ВКС се заема с противоречия в практиката по спорове за собственост след сделки с реституирани земи
Проблемът е по-голям отколкото се излага в статията и образуваното к.д. Според К има строг ред: Право на ЕС, К, закон подзаконов НА Основния въпрос е защо се създават Закони противоречащи на К и подзаконови НА противоречащи на закони и К. Стигна се дори до там, че се прилагат Общи условия/ОУ/ на търговски дружества без да има сключен писмен договор с потребител. След като изма в правния мир по-низш противоречащ на по-висш НА правоприлагащия орган има ЗАДЪЛЖЕНИЕ да приложи по-висшия. Според Вас каква ще е санкцията при нарушение на това задължение. очевидно има сблъсък на 2 основни принципа Законност и… Покажи целия коментар »