Когато властта промени незаконна наредба, делото срещу нея „умира“ – ще обърне ли СЕС практиката на ВАС
Относими разпоредби
Из Административнопроцесуалния кодекс
Чл. 156, ал. 1 При всяко положение на делото със съгласието на останалите ответници и на заинтересованите страни, за които оспореният акт е благоприятен административният орган може да оттегли изцяло или частично оспорения акт или да издаде акта, чието издаване е отказал.
ал. 2 За оттегляне на акта след първото по делото заседание е необходимо съгласие и от оспорващия.
ал. 3 Оттегленият акт може да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства.
ал. 4 Когато с оспорването е съединен и иск за обезщетение, производството по него продължава.
чл. 195, ал. 1 Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение.
ал. 2 Правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение.
чл. 204, ал. 1 Иск може да се предяви след отмяната на административния акт по съответния ред.
ал. 2 Искът може да се предяви и заедно с оспорването на административния акт до приключване на първото заседание по делото. Всички недостатъци на исковата молба трябва да бъдат отстранени най-късно в същото заседание.
ал. 3 Когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.
ал. 4 Незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението.
ал. 5 За изискванията към съдържанието на исковата молба, приложенията към нея и доказателствата се прилагат правилата на Гражданския процесуален кодекс.
Из Закона за отговорността на държавата и общините за вреди
чл. 1, ал. 1 Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, както и за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове.
Историята е следната – обжалваш незаконен правилник или наредба, печелиш делото на първа инстанция и преди да стигне до втората, властта променя оспорения акт. Съдът прекратява делото – вече нямаш правен интерес, атакуваното от теб не съществува, а той няма как да се произнесе по нормативен акт, който вече не действа. Тази история се е случвала многократно, а в немалко случаи промяната, последвала неокончателното решение на съда, не е продиктувана от респект към закона, а цели единствено избягване на осъдително решение (за един пример в тази насока, засягащ хилядите полицаи у нас, можете да прочетете тук).
Това ефективна съдебна защита ли е? Не трябва ли последната инстанция все пак да се произнесе за законосъобразността на вече изменените разпоредби, които може да са действали в продължение на години преди да бъдат променени?
Тези въпроси поставя съдия Луиза Христова от Административен съд София-град (АССГ) пред Съда на Европейския съюз (СЕС).
Те са изключително актуални предвид последните изменения в Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), с които се даде възможност на гражданите и бизнеса да търсят обезщетения за действието на незаконни наредби.
АССГ отправя преюдициално запитване (пълния му текст виж тук) по делото на гражданин, който съди Върховния административен съд (ВАС) за вреди.
Иск за 300 лв. заради „разочарование, гняв и обида от върховните съдии“
През 2016 г. мъжът завел дело срещу методиката за дялово разпределение и формулата за изчисляването на сумите, които клиентите на топлофикациите плащат за т. нар. сградна инсталация. През 2018 г. тричленен състав на ВАС отмени формулата за дялово разпределение (повече за решението виж тук). Министърът на енергетиката обжалва, но преди делото да бъде разгледано от петчеленен състав на ВАС, прави и промени в Наредбата за топлоснабдяването и методиката за дяловото разпределение. Така, когато делото стига до втората инстанция, съставът с председател Татяна Хинова и членове Иван Раденков, Румяна Монова, Петя Желева и Василка Шаламанова (докладчик) го прекратява и обезсилва решението на тричленката. Петимата се приели, че след като оспорената разпоредба е изменена, липсва предмет на делото, тъй като тя вече не е част от действащото право (пълния текст на решението виж тук).
Жалбоподателят обаче остава недоволен и завежда дело за вреди срещу Върховния административен съд. В него настоява да бъде обезщетен с 830 лв. – за разноските му по делото срещу методиката, както и с 300 лв. за „изпитаното разочарование, гняв и обида от поведението на върховните съдии“.
Мъжът сочи, че петчленният състав не е трябвало да прекратява делото, а да се произнесе дали формулата за дялово разпределение, такава каквато е била до 2019 г., когато я променя министърът на енергетиката, противоречи на правото на ЕС. Освен това той изтъква, че е лишен от ефективна съдебна защита, защото след прекратяването на делото няма как да се приложи чл. 195, ал. 2 АПК. Разпоредбата дава срок от 3 месеца за уреждане на правните последици от незаконосъобразни подзаконови нормативни актове, но само ако те са прогласени за такива с влязло в сила съдебно решение.
Преобладаващата практика и оттегляне ли е изменението на нормативния акт
Всъщност в основата на делото стои тезата, застъпвана в множество решения на петчленни състави на ВАС, че изменението на оспорен нормативен административен акт е равнозначно на оттеглянето му. В тях се приема, че след като подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение (съгласно чл. 195, ал. 1 АПК), то първоинстанционното решение, с което той е обявен за незаконосъобразен, след изменението на разпоредбите – предмет на спора, е недопустимо.
ВАС изтъква, че правните последици от настъпилото изменение са равнозначни на тези на оттегляне на акта или на постигнато споразумение. С него е отпаднал и правният интерес на жалбоподателя. Изменените текстове не са идентични с предходните, имат ново съдържание, различаващо се от това при завеждането на жалбата, следователно е налице различен предмет на оспорване. А липсва надлежно искане за отмяна на изменените разпоредби, съответно и правен интерес за оспорването на новото им съдържание.
Така се стига до крайния извод, че делото срещу вече променените правилник или наредба трябва да бъде прекратено.
Именно на това виждане основава и защитната си теза по делото на гражданина Върховният административен съд. Той посочва, че „липсата на акт, годен за съдебен контрол на отпаднало основание, не означава, че по отношение на него не може да бъде упражнен контрол за законосъобразност“. „В процесния случай е налице оттеглен подзаконов акт, за която е приложима разпоредбата на чл. 204, ал.3 от АПК, според която когато вредите са причинени от оттеглен административен акт, незаконосъобразността му се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение. Поради това правата на ищеца са защитени като същият може да иска обезщетение за вредите от оттеглената разпоредба“, гласи позицията ВАС пред АССГ, че всъщност в тази хипотеза мъжът не е лишен от ефективна съдебна защита. Т.е. контрол за законосъобразност ще има, но само ако той заведе иск за вреди, а решението няма да важи за всички, а само за него.
На тази теза мъжът отговаря, че няма как изменението на един нормативен акт да бъде приравнено на оттеглянето му. Той посочва, че оттеглянето на акта премахва възможността с него да се породят изобщо правни последици, а в случая с формулата за дялово разпределение, тя е действала с години преди да бъде отменена през 2019 г. Освен това законът (чл. 156, ал. 3 АПК) изисква съгласието на оспорващия при оттегляне на акта, а той не е давал такова.
Към тези аргументи може да се добави и този за процесуална икономия, защото ако съдът не прекрати делото след изменението на акта, а обяви неговата незаконосъобразност, това решение ще важи за всички и няма да се налага да се губи време на съда и на страните за доказването ѝ във всяко от последващите дела за вреди.
Особеното мнение, което съзира опасност от произвол
Виждането, че в такава ситуация съдът дължи произнасяне, застъпва и върховният съдия Искра Александрова в особено мнение, което АССГ представя в запитването си до съда в Люксембург.
При аналогичен казус с правилник на община Сърница, тя настоява върховният съд да не прекратява делото, а да се произнесе, въпреки че актът е изменен (решението с особеното мнение виж тук). Тя поставя три въпроса, които са валидни за всяко подобно дело и дава отговори, които се разминават с досегашната практика на върховните съдии. Ето позицията и аргументите на съдия Александрова:
- Може ли Общинският съвет (или който и да е издател на нормативен административен акт- бел. ред.) да отменя подзаконов нормативен акт, който вече е предмет на съдебен контрол и то във фазата на касационно обжалване?
Не. Когато съдът е сезиран с жалба срещу подзаконовия нормативен акт, единствено и само той (съдът) може да го отмени, ако го прецени като незаконосъобразен – чл.193, ал.1 АПК. В този случай, административният орган губи своята компетентност за отмяната на този оспорен акт и става страна по делото, която следва да доказва законосъобразността на акта, и която не може да се разпорежда с предмета на делото. След като оспореният подзаконов акт е вече предмет на съдебно производство, нито една от страните по него (та било то и такава, която има нормотворческа компетентност), не може САМОСТОЯТЕЛНО да се разпорежда с предмета на делото.
Законодателят е предвидил специални процедури, чрез които се гарантират интересите на всички страни по делото, за разпореждане с предмета му, по волята на една от страните. Тези процедури, както се посочи по горе, касаят оттегляне или отказ от оспорването, или оттегляне на оспорения акт от ответника. В конкретния случай, не е налице нито оттегляне или отказ от оспорване, нито е налице оттегляне на оспорения акт, поради което считам, че не е налице основание да се приеме, че съдът е десезиран със спора. Обратното становище, застъпено от колегите ми в съдебния състав, че органът не губи никога компетентността си за отмяна на акта и може по всяко време, вкл. и по време на съдебното оспорване на подзаконовия нормативен акт да го отмени, на първо място няма опора в закона.
От друга страна, означава да се признае на органа, който е и страна по делото, компетентност, аналогична с тази на съда по чл. 193 АПК, което е недопустимо с оглед конституционно закрепения принцип за разделение на властите и принципа, установен в чл. 119, ал. 1 от Конституцията на Република България. Липсата на законова възможност, органът издал/приел подзаконовия нормативен акт да може го отмени, когато актът вече е предмет на съдебно производство, е гаранция срещу произвол, каквато би била отмяната на вече оспорения нормативен акт с нов подзаконов нормативен акт със същото съдържание, приет от органа. Подобно процедиране би поставило ефективния съдебен контрол в подобни хипотези в зависимост единствено и само от волята на ответника, ако това поведение на органа продължи и при последващо оспорване на новия подзаконов нормативен акт и до невъзможност за съдебен контрол.
- Валиден ли е актът, с който се прави това?
Не. С това правомощие разполага само и единствено компетентният сезиран съд.
- Жалбоподателят, респективно протестиращият прокурор има ли интерес да поддържа оспорването и при двата възможни отговора на първия въпрос?
Да. Оспорващият/протестиращият има интерес от оспорването и когато органът в хода на съдебното производство отмени оспорения подзаконов нормативен акт, тъй като тази отмяна е нищожна и висящността на спора позволява тази нищожност да се релевира пред съда, който ще преценява законосъобразността на „отменения“ подзаконов нормативен акт, както и заради това, че само при уважаване на оспорването, подзаконовият нормативен акт няма да поражда последици занапред, както и заради това, че в този случай за органа ще възникне задължението за служебно уреждане на неблагоприятните правните последици, възникнали от действието на отменения незаконосъобразен подзаконов акт – чл. 195 АПК.
Съмненията на съдията от АССГ
За разлика от върховния съдия Искра Александрова, съдия Луиза Христова от АССГ не е така категорична. Тя пише до съда в Люксембург, че изпитва съмнения дали масовият подход съдът да отказва да се произнесе за законосъобразността на наредба, само защото е изменена, осигурява ефективна правна защита.
„Въпреки съдебната практика на националния съд, запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно осигуряване на ефективна правна защита на интересите на страната, тъй като изменението на един нормативен акт не е равнозначно с оттеглянето му. Действалата до изменението разпоредба продължава да урежда обществените отношения, случили се за периода на действието ѝ, докато оттегленият административен акт не поражда правни последици въобще“, заявява съдия Христова.
Тя се съмнява и дали инцидентният контрол за законосъобразност при иск за вреди по чл. 204, ал. 3 АПК може да се приеме за ефективно средство за защита.
Затова поставя следните въпроси до съда в Люксембург:
- Изменението на разпоредба от нормативен акт на националното право, за която преди изменението е налице произнасяне на въззивен съд, че противоречи на действаща норма на европейското право, освобождава ли касационната инстанция от задължението да изследва действалата до изменението разпоредба, респ. от преценката дали същата съответства на ПЕС?
- Приемането на въпросната разпоредба за оттеглена представлява ли ефективно правно средство за защита пред съд на права и свободи, гарантирани от правото на Съюза (в случая от чл. 9 и 10 от директива 2012/27/ЕС), респ. представлява ли такова средство предвидената в националното право възможност преценката на съответствието на националната норма преди изменението с нормата на европейското право да се извършва само ако съда бъде сезиран с конкретен иск за обезщетение за вреди от тази разпоредба и само спрямо лицето, подало този иск?
- Ако отговорът на въпрос 2 е положителен, то допустимо ли е въпросната разпоредба да продължи да урежда обществените отношения в периода от приемането до изменението й спрямо неограничен кръг лица, които не са сезирали съдът с иск за обезщетение от нея, респ. преценката на съответствието на националната норма преди изменението с нормата на европейското право спрямо тези лица не е правена?
От отговорите, които ще даде Съдът на ЕС, зависи дали ще се „обърне“ дългогодишната практика на ВАС. Това може да е от ключово значение за ефективното приложение на последните промени в ЗОДОВ, които регламентираха възможността да се търси обезщетение от действието на незаконосъобразни подзаконови нормативни актове.
Законът предвижда обезвреда само за „отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове“, т.е. трябва да са обявени за такива с влязло в сила съдебно решение. А окончателно съдебно решение няма как да има, ако продължи да действа формулата, че промяната на оспорената разпоредба води до прекратяване на делото.
33
Коментирайте
Твърде сложно казано,но вярно.
Извинете ме, но не виждам кой е автора на статията. Искам да допълня/ по принцип много добро разглеждане на въпроса/ но са пропуснати 3-ри основни момента: 1- относно оксиморона в чл. 195 ал. 2 АПК 2-то разглежда се само хипотезата относно незаконосъоразност на НА, но не и на неговата нищожност. 3-то липсата на йерархия породена от ниско законодателно ниво на законодателя
ВАС е овладян съд от изпълнителната власт.
Тря0ва тотална чистка на всички съдии с пагони .. завършили право в Симеоново и пълна забрана да са съдии бивши служители на тайните служби
ВАдмС си е направо филиал на МВР. Станал е 10-то софийско РПУ. Толкова милиция и милиционери в този съд и из РПУ-тата няма. А завършилите в СУ са изтикани в ъгъла, категоричното предимство е образованието в милиционерското училище в Младост 2. как допуснахме тази подмяна.
също е обидно за правовия ред бивши дансаджии, несесесовци и тн да им се позволява да магистрастват. къде по света ще ти позволят от тайните служби да станеш съдия?
По същество описаната практика на корпорацията „Съд & Администрация“ е игра „тука има, тука нема“ – искаш да познаеш под коя чашка е топчето, но нема как, защото мангауа/мутрата го е скрил. Под никоя от чашките няма топче. То мошенически е изнесено, докато наивно си чакал честна игра, и си оставаш с пръст в уста и прахосани кинти.
Иначе напредъкът е голем.
Друг пример: делото за цената на билета. Загубено на първа инстанция от Столична община, тя отмени наредбата третираща материята , прие друга с подобна съдържание, и делото беше прекратено от съда.
Следва нови дело.Борба до края.И още.При първата жалба в петитума изрично се заявява, че след образуване на делото адм.орган няма право да изменя адм.акт .В противен случай , алтернативно ,към иска се съединява иск за обещетение за вреди.Според ПЕС и решения на СЕС винаги се иска постигане на разумен резултат от съда.В противен случай и той носи отговорност пи чл.8 ер.чл.7 от КРБ.В АПК липсва пълно транспониране на ПЕС,затова прескочете АПК и предявете иск по чл.4 ,пар.3 ДЕС.
И един плюс и поздравления за автора на статията, много добре изложено както от журналистическа, така и от правна гледна точка, за разлика от журналистите, които пишат по правни теми без да имат представа.
Поздравления за съдия Луиза Христова!
Дългогодишната практика на ВАС е крайно време да бде променена.
С нетърпение чакам решението на Съда на Европейския съюз.
Дори и последните изменения в Закона за отговорността на държавата и общините за вреди не са от полза при тази порочна практика.
Семантика. Оттеглам и изменям е едно и също.
Оттеглям поради що ? Оттеглям адм.акт и отменям прилагането със задна дата е признание за нищожен акта.Оттеглям поради други пороци, е унищожаемост. Но…ако заявя,че изменям под.зак.норм.акт, то процедурата продължава, щото е недопустимо адм.орган да чака жалба и едва тогава да реагира.Следовстелно органа прави признание на жалбата Дължат се разноските и се завежда дело за вреди и щети .
е,ако глупаците във ВАС тълкува изменението като оотегляне-да,може да се ползва съществуващата уредба, но проблема е че се правят на улави
„Законът предвижда обезвреда само за „отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове“ – само ЗОДОВ. Really? „Когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.“ – чл. 204, ал. 3 АПК Кога съдът ще започне да мисли малко по-широко? Какво пречи да се приложи АПК? Защо вечно друг трябва да ни оправя? Ние не плащаме достатъчно на 240 закачалки в НС и на още много съдии по АС и ВАС? Когато следващият ощетен от незаконосъобразен подзаконов НА осъди България, пак няма да… Покажи целия коментар »
Според мен въпросът и е решен в чл. 204, ал. 3 от АПК, съгласно който текст „Когато вредите са причинени от нищожен или оттеглен административен акт, незаконосъобразността на акта се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение.“. Отмяната на един подзаконов акт /или разпоредба на такъв/ има силата на оттегляне /практика има доста за ИАА и общите АА и е логично и справедливо да е така и за подзаконовине АА/. При прекратяване на делото по тази причина жалбоподателят има първо право наразноски и не е ощетен в това отношение. На следващо място – при тази хипотеза имаме… Покажи целия коментар »
Не виждам светлина в тунела
Ми и аз за съжаление.
Промяна не виждам. Те си имат праов да си изменят когато си искат.
Да изменят и отменят актовете си – да, имат право на това съответните органи. Но и съдът пък следва да е коректив и да допуска до разглеждане искове за обезщетения за вреди от такива актове, въпреки изменението и оттеглянето им.
Show must go on, както пеех Куин, никакво прекратяване. Съдът дължи произнасяне, това е нормативен акт, действал е и е засегнал живота на хиляди хора, а те прекратяват. Това не просто не дава ефективна защита това е правен нихилизъм
Проблемът не е, че се прекратяват административни дела по жалби и протести срещу незаконосъобразни НА, а в това, че не се гледат после дела за присъждане на обезщетения от такива, а има ред в АПК и за това и не е нужно отново някой чичо отвън да ни го казва.
Определено това трябва да спре.
Нищо ново под слънцето. Не се изненадвам. Дано се промени тази практика, но не вярвам.
И как това ще се промени? Новите като дойдат ли? Те са като старите
Това е едно от поредните доказателства, че управляващите в парламента не са там за да се грижат за правото и закона, а за да се грижат за себе си.
Еми според мен това трябва да се спре. Не може да хванеш да съдиш и оспорваш и те в хода на делото да си променят нещо си.
Какъв респект към закона от управляващите бре.
Брей, много интересно това особено мнение на Александрова! Не ми беше попадало. Доста крайна теза, но като финален извод подкрепям с две ръце. Впечатлен съм!
Това мислене доведе от ТР, според което обезвредата от действието на незаконосъобразни НА е невъзможна. Имаше над 30 върховни съдии, които не го подкрепиха, но мнозинството упорстваше на друго.
Трябваше да се смени председателят на ВАС, за да смени и законът.
Да, бяха над 30 съдии, близо до ръба да бъде прието ТР 2/2016 г. на ВАС,
Започнах процес по казус за вреди от незаконосъобразен ПНА през 2014 г. а решението бе постановено през 2018 г. на втора инстанция а на първа по- малко от два месеца след влизането в сила на ТР 2/2016.
Моето мнение, е че Ася Петрова с тази си инициатива плати назначението си във ВАС на гербаджиите, които дойдоха с ясно съзнание за правене на всякакъв произвол.
Според Вас дали ще можем да се ползваме от предстоящото проузнасяне по поставените въпроси?
ВСЪЩНОСТ НЕ РАЗБИРАМ ЗАЩО ИМА ПРАВЕН СПОР ПО ПОСТАВЕНИЯ ЗА ОБСЪЖДАНЕ ПРАВЕН ВЪПРОС, А ИМЕННО-НАЛИЦЕ ЛИ Е ПРАВЕН ИНТЕРЕС ОТ СЪДЕБНО ОСПОРВАНЕ НА НОРМАТИВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ, КОГАТО СЛЕД КАТО ДЕЛОТО Е ПРИКЛЮЧИЛО НА ПЪРВА ИНСТАНЦИЯ ПОСЛЕДВА ИЗМЕНЕНИЕ ИЛИ ОТМЯНА НА ОСПОРЕНИЯ НОРМАТИВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ?. ПРИ АНАЛИЗ НА ОТНОСИМИТЕ КЪМ РЕШАВАНЕТО НА ВЪПРОСА ПРАВНИ НОРМИ СЛЕДВА ЕДИНСТВЕНО ВЪЗМОЖНИЯ ПОЛОЖИТЕЛЕН ОТГОВОР НА ПОСТАВЕНИЯ ВЪПРОС, ТЪЙ КАТО СЪГЛАСНО ЗАКОНА ОБЕЗЩЕТЕНИЕ ЗА ПРЕТЪРПЕНИ ВРЕДИ ОТ НЕЗАКОНОСЪОБРАЗЕН НОРМАТИВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ МОЖЕ ДА СЕ ПРЕДЯВИ САМО И ЕДИНСТВЕНО ПРИ ОТМЯНА КАТО НЕЗАКОНОСЪОБРАЗЕН НОРМАТИВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ В РЕЗУЛТАТ НА ЧИЕТО ДЕЙСТВИЕ СЕ ПРЕТЕНДИРА, ЧЕ СА ПРЕТЪРПЕНИ ВРЕДИ.… Покажи целия коментар »