Становища по конституционното дело
Длъжен ли е ВАС да е първа инстанция по делата на министрите – „за“ и „против“
чл. 125 от Конституцията
Разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, задължава ли Върховния административен съд да се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите като първа инстанция? Този въпрос зададе в края на миналата година Пленумът на ВАС на Конституционния съд (КС).
Искането на Върховния административен съд
В искането си за тълкуване на чл. 125, ал. 2 от основния закон върховните съдии застъпват тезата, че „нормативният смисъл на разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България се състои в това, че е допустимо да се оспорва законността на актове на Министерския съвет и на министрите, без да е нужно това изрично да е предвидено в закон или указ“. Те подчертават, че основната им задача по Конституция е да осъществяват надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване и не са длъжни да гледат като първа инстанция делата срещу актове на правителството и министрите. Очаква се да представят и допълнителни аргументи по искането си.
КС образува дело и го допусна до разглеждане, а на 13 март предстои и първото обсъждане по него. Десетки институции и представители на правната наука бяха поканени да дадат становища по делото. Някои от тях ги огласиха или дадоха съгласие да бъдат публикувани.
Прегледът им показва, че далеч няма единодушие за това дали Конституцията задължава ВАС да гледа като първа инстанция делата срещу актове на правителството и министрите. Като има и специалисти, които застъпват позицията, че искането на ВАС е недопустимо.
„Лекс“ представя извадки от публичните становища с част от аргументите на институциите и представителите на доктрината, придружени с пълните им текстове (в прикачените файлове).
Становището на Висшия съдебен съвет
Върховният административен съд не е родово компетентният съд /не е длъжен/ да се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите като първа инстанция, а може да упражни тези правомощия в касационното производство.
…Макар и разпоредбата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията на Република България да предвижда ВАС да се произнася по спорове за законност на актовете на Министерския съвет и на министрите, не съществува изрична разпоредба, която да посочва, че съдът следва да направи това като първа инстанция. Тези правомощия могат да бъдат упражнени в касационното производство. Чл. 125, ал. 1 кореспондира с разпоредба на чл. 124 от Конституцията, в която по аналогичен начин е уредена ролята на Върховния касационен съд като осъществяващ върховен съдебен надзор по дейността на правоприлагането от общите съдилища. В този смисъл не правораздавателната, а тълкувателната дейност на ВАС е основен израз на върховния съдебен надзор, както и че само на този съд в съответната материя Конституцията е възложила това правомощие.
….Идеята, въведена от законодателя при приемане на АПК, е в изградените регионални административни съдилища да се съсредоточи почти изцяло първоинстанционното обжалване на административни актове. Освен че подобно решение е в синхрон с европейската практика, търсената цел е за значително разтоварване на ВАС от първоинстанционни дела и изграждането му като касационна инстанция, утвърждаваща правилна и еднаква съдебна практика. Пълният текст на становището на Висшия съдебен съвет
Становището на проф. д-р Иван Тодоров
Въпреки изключително сериозната аргументация в Искането, считам, че смисълът на чл.125, ал.2 КРБ е, че Върховният административен съд задължително се произнася като първа инстанция по законността на актовете на Министерския съвет, на министрите и по изрично посочените в закон административни актове.
Има две основни причини, всяка сама по себе си достатъчна, които налагат този извод:
- Законността на оспорените административни актове е предмет на проверка от първата съдебна инстанция, докато касационният контрол е насочен към проверка на първоинстанционното съдебно решение.
Основен принцип не само в България, но и в цял свят е, че пред горестоящата съдебна инстанция се обжалва съдебното решение на долустоящия съд. Няма как да се упражнява контрол например за допуснати процесуални нарушения на първоинстанционния съд, ако в закона се предвиди, че пред касационната инстанция се обжалва отново административният акт.
Следователно чл.125, ал.2 КРБ има предвид актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона, да се обжалват пред ВАС като първа инстанция. …
- Дори да се приеме, че смисълът на чл.125, ал.2 КРБ е, че касационното обжалване не може да бъде изключвано от специален закон, това не означава, че има сигурност, че ще се стигне до касационно обжалване, т.е. че ВАС наистина ще има възможност винаги да вземе отношение по законността на тези актове дори и косвено – чрез преценка на законосъобразността на обжалваното съдебно решение.
Причината е, че законодателят няма как да задължи оправомощения да подаде касационна жалба правен субект действително да стори това. …
- В т.7 от мотивите на Решение №4/11.03.1998г. на Конституционния съд по к. д. №16/1997г. е изразена следната позиция.: „…нормата на чл.6, ал.6, изр.1 ЗОСОИ е противоконституционна относно решенията и мълчаливите откази на министри да се обжалват пред окръжния съд. По силата на прякото действие на Конституцията – чл.125, ал.2 от Конституцията, тези актове подлежат на обжалване пред ВАС“.
От това следва, че ако чл.125, ал.2 КРБ имаше предвид ВАС да разглежда косвено посочените в този текст административни актове като касационна инстанция, а не като първа инстанция, то нормата на чл.6, ал.6, изр.1 ЗОСОИ нямаше да е противоконституционна. По този начин Конституционният съд вече е взел становище относно смисъла на чл.125, ал.2 от Конституцията.
… Въпреки гореизложените аргументи, питането, отправено към Конституционния съд, далеч не е безпочвено. Назрял е моментът за цялостна реформа на реда за оспорване на административните актове, така че да се освободи капацитет за фокусиране на най-висшата съдебна инстанция върху уеднаквяването на съдебната практика по административни дела. …
… И най-важното – по начало е крайно нежелателно в рамките на един съд да функционират две инстанции. Всички съдии в този съд са с еднакъв статут и може да се стигне до неприемливи ситуации – например тричленен състав решава делото на първа инстанция с единодушие, а петчленният състав го отменя с мнозинство 3 на 2 гласа. Така излиза, че решение, подкрепено от общо пет върховни съдии, е отменено по волята на трима съдии със същия ранг. Няма никаква логика, която да подкрепя съществуването на подобно положение.
Механизмът за преодоляване на проблема е чрез предприемане на адекватни промени в АПК и специалните закони, като например:
- Прецизно ограничаване на броя на тези от тях, в които са посочени „други актове“, обжалваеми пред ВАС като първа инстанция на основание на чл.125, ал.2 КРБ;
- Промени в специалните закони, които вместо да възлагат на министрите второстепенни функции, да задължат съответния министър да определи длъжностно лице от министерството, на което се възлага да издава определени актове. Пълният текст на становището на проф. Иван Тодоров
Становището на Благовест Пунев, бивш конституционен съдия
- По допустимостта на искането.
За да е допустимо искането за тълкуване е необходимо наличието на интерес от упражняване на тълкувателното правомощие на КС. …В случая такъв правен интерес от тълкуването на чл.125, ал.2 от Конституцията не е налице, независимо че може да съществува конюнктурен интерес от институционален, политически и професионален характер за исканото тълкуване, който обаче не е релевантен за упражняване на правомощието на КС по чл.149, ал.1,т.1 от Конституцията – например породен от идеята за намаляване натовареността на съдиите от ВАС с дела и прехвърляне на определени дела с висока обществена значимост на новосъздаден специализиран съд, за какъвто има проект за учредяване.
Прочитът на разпоредбата на чл.125 от Конституцията, с която са дефинирани правомощията на ВАС води до категоричния извод, че този съд се произнася като първа инстанция по спорове за законността на актове на МС и министрите. Така в чл.125, ал.1 в самостоятелен текст е уредена надзорната функция на ВАС, която се изразява в унифициране на съдебната практика по правоприлагането в административното правораздаване. Тази унификация се изразява не само в неправосъдната функция на ВАС за осъществяване на задължително нормативно тълкуване на приложимите закони в неговата практика, но и в дейността му на касационен съд, който разрешава конкретни административни спорове като висша инстанция в административното правораздаване. Докато в единствената разпоредба на чл.124 от Конституцията по аналогичен начин е уредена ролята на ВКС като осъществяващ върховен съдебен надзор по дейността на правоприлагането от общите съдилища, по отношение на ВАС съществува и втора алинея, която урежда неговите правомощия извън тези като касационен съд. В първата ѝ част се предвижда, че ВАС се произнася по спорове за законността на актове на МС и министрите, т.е. като първа инстанция по същество, а не като касационен съд. Текстът е императивен, предвиждащ това правомощие на конституционно равнище, за разлика от втората част на разпоредбата на чл.125, ал.2, която урежда подобно произнасяне на ВАС и по други актове, посочени по конституционна делегация в закон. Важността на обществените отношения е критерият за възлагане на контрола на тези актове директно на ВАС, като актове на висшата изпълнителна власт, които изискват да бъдат проверявани директно от висшия съд в административното правораздаване, притежаващ необходимото ниво на компетентност да осъществи това свое правомощие.
- По същество на тълкувателното искане.
Аргументът на вносителя на искането в подкрепа на заетата от него позиция за наличие на връзка на чл.125, ал.2, пр.1 от Конституцията с чл.120, ал.2 от нея е неоснователен, тъй като изричното посочване на обжалваемостта на актовете на МС и министрите директно пред ВАС в първата разпоредба няма отношение към всеобхватността на съдебния контрол върху административните актове и изключването на някои от тях, изрично посочени в закона от този контрол, предвидени във втората. Обратно, ако такава връзка беше налице наличието на обща клауза за съдебен контрол на административните актове би изключила необходимостта от самостоятелно уредената обжалваемост на актовете на МС и министрите пред ВАС в разпоредбата на чл.125, ал.2 от Конституцията. С изрично предвидената в нея обжалваемост на актовете на висшата изпълнителна власт пред ВАС не се създава допълнителна гаранция за осъществяване на съдебния контрол и върху тези актове срещу евентуалното им изключване от такъв контрол със закон, а се цели осъществяването на този контрол директно от ВАС като първа инстанция. …
…Не отговаря на реалната ситуация в съдебната система твърдението на вносителя, че при приемането на Конституцията не е съществувал друг административен съд освен ВАС и съответно това е наложило приемане на чл.125, ал.2 от нея. Системата на административното правораздаване е съществувала и преди създаването на ВАС и специализираните административни съдилища, като функциите на последните са изпълнявани от административните отделения към окръжните съдилища.
…В заключение трябва да направим констатацията, че тълкувателното питане не е ориентирано към изясняване на действителното нормативно съдържание на неясна конституционна разпоредба, което е неговата легитимна цел, а към получаване на индулгенция от КС за извършване на непремислени в достатъчна степен промени в устройствения и процесуалния закон, които трябва да обслужат определени гилдийни и политически интереси. Доброто менажиране на системата на административното правораздаване изисква различен подход – като се изхожда от обществения интерес от качествено и ефективно административно правосъдие и без да се засяга положението на ВАС на висш съд в тази система, чрез съчетание на законодателни и преди всичко организационно-административни мерки, да се оптимизира използването на нейния наличен кадрови и финансов ресурс. Този резултат може да се обезпечи чрез по-добро управление на делата с оглед на тяхното по-равномерно разпределение между съществуващите административни съдилища съобразно тяхната местна и инстанционна компетентност /при евентуално съкращаване на част и уедряване на другата част от тях/, за да бъде осигурена справедлива натовареност на магистратите при тяхното разглеждане. Пълният текст на становището на Благовест Пунев
Становището на правната комисия на Народното събрание
…Комисията по правни въпроси смята искането за тълкуване за необходимо, навременно и продиктувано от наличието на правен интерес. Този интерес се определя от съществуването на неяснота и двусмислие при установяване на нормативното съдържание на конституционната разпоредба, предмет на тълкувателното искане, което може да породи противоречива практика при нейното прилагане. …
… Прегледът на разпоредбата на чл. 125 от Конституцията, с която са дефинирани правомощията на Върховния административен съд води до извод, че този съд се произнася като инстанция по спорове за законността на актове на Министерския съвет и министрите. Но никъде в конституционната разпоредба не се споменава по категоричен начин, че Върховният административен съд се произнася като първа инстанция по тези актове. Следователно смятаме, че Върховният административен съд не е длъжен да се произнася като първа инстанция по спорове за законността на актове на Министерския съвет и министрите, а може да упражни тези правомощия в касационното производство. Тук следва да се отбележи, че процесуалният закон може да определи касационни функции на Върховния административен съд и по отношение на тази категория спорове, в какъвто смисъл е уредбата на Административнопроцесуалния кодекс. …
… Обхватът и предметът на дейността на Върховния административен съд в съответствие с действащите разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс е произнасянето по спорове за законосъобразност на актовете на административните органи, както като първоинстанционен съд, така и като касационна съдебна инстанция. Европейска практика е върховните съдилища да не се произнасят като първоинстанционен съд. Те са предимно касационна съдебна инстанция. Разглеждането на делата при тях като първоинстанционен съд е изключение. …
… Считаме, че разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България не задължава Върховния административен съд да се произнася по спорове за законността на актовете на Министерски съвет и на министрите като първа инстанция. Пълният текст на становището на правната комисия на НС
Становището на проф. д-р Дончо Хрусанов
… основните правомощия на ВАС не са определени в посочения в искането чл. 125 от Конституцията, а в чл. 119, ал. 1 от нея, според който ВАС осъществява правораздаването, наред с другите посочени там съдилища.
Текстът на чл. 125, ал. 2 от Конституцията е ясен и недвусмислен и тълкуването му не се налага. …Всъщност обаче чл. 125, ал. 2 от Конституцията предвижда два случая, в които ВАС трябва да е първа съдебна инстанция в административното правосъдие. Няма логика в първата част на алинея 2 конституционният законодател да е имал предвид ВАС като касационна инстанция, а във втория – като първа. Точно затова текстът използва „както и“ – значи и в двата случая става дума за първа инстанция. …
… Приемането на становището на Пленума на ВАС, че Конституцията имала предвид ВАС като касационна инстанция поражда веднага въпроса: коя би била първата съдебна инстанция за оспорване на актовете на Министерския съвет и министрите? Известно е, че през 1991 година нямаше административни съдилища. Това означава, че конституционният законодател е имал предвид първа инстанция да е Софийски градски съд. А днес – това би трябвало да е Административен съд София-град /АССГ/. Струва ми се безотговорно и несъответстващо на нивото на Министерския съвет като висш орган на изпълнителната власт първа съдебна инстанция за оспорването на актовете му да е /днес/АССГ. …
…Струва ми се, че искането на Пленума на ВАС до Конституционния съд на Република България е пореден, неоснователен обаче, опит за ново разтоварване на съдиите от този съд, но текстът на чл. 125, ал. 2 от Конституцията не дава никакви основания за това.
В сегашния си вид текстът е ясен, безпротиворечив и не се нуждае от тълкуване. Докато не бъде променен, той трябва да бъде спазван. Пълният текст на становището на проф. Дончо Хрусанов
Становището на Министерския съвет
…Министерският съвет споделя разбирането на върховните съдии, че прекомерната натовареност на Върховния административен съд като инстанция по същество пречи на бързината и качеството на административното правораздаване. За Министерския съвет бързината и качеството на административното правораздаване, разгледани в контекста на принципа на правовата държава и конституционното право на защита, са също конституционно значима цел. Не споделяме обаче постигането на тази цел чрез даване на задължително тълкуване на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията на Република в предложения от вносителя смисъл. Не считаме, че осигуряващото бързина и качество в административното правораздаване разтоварване на Върховния административен съд следва да е за сметка на правораздавателната компетентност на съда по спорове за законност на актове, приемането на които поради значимостта на регулираните с тях обществени отношения е от Министерския съвет или министър в качеството им на най-висши органи на изпълнителната власт. …
… Според Министерския съвет не съществува и правен проблем в това, че в рамките на една съдебна институция, в случая – Върховния административен съд, се съвместяват разглеждани на различни инстанции дела, в това число ако тя изпълнява функции едновременно и на първоинстанционен съд, и на касационен съд. В подкрепа на горното виждане може да бъдат приведени примери както от българското законодателство (окръжните съдилища съгласно Закона за съдебната власт, Гражданския процесуален кодекс и Наказателно-процесуалния кодекс), така и от правото на Европейския съюз (Съдът на Европейския съд, като на основа на Договора за функционирането на Европейския съюз направеният довод се отнася не само за Общия съд, но и за Съда, а той също упражнява тълкувателна компетентност – по отношение на правото на Съюза). …
… След като Конституцията на Република България не предвижда административно-правните спорове да се решават задължително от административни съдилища, то и произнасянето по споровете за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, възложено на Върховния административен съд с чл.125, ал. 2, не може да е единствено и само поради качеството му на административен съд. …
…„Министерският съвет е политическият връх на изпълнителната власт. Той е нейният титуляр.“ А заедно с министър-председателя и заместник министър-председателите отделните министри са също част от състава на Министерския съвет (Решение № 9 от 28 юли 2016 г. по конст. д. № 8 / 2016 г.). Предвид това контролът за законосъобразността на актовете на тези висши изпълнителни органи е поставен от конституционния законодател в ръцете на Върховния административен съд, който от своя страна е начело на административното правосъдие у нас. …
… По силата на прякото действие на конституционната разпоредба на чл. 125, ал. 2 единствено компетентният да решава по същество спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите е Върховният административен съд, което го задължава да се произнася и като първа инстанция по тези дела в рамките на предвидената от законодателството двуинстанционност на административното правосъдие. Пълният текст на становището на Министерския съвет
Становището на президента
По неофициална информация на „Лекс“ президентът Румен Радев също има становище по конституционното дело, в което застъпва позицията, че основният закон задължава ВАС да се произнася като първа инстанция по законността на актовете на МС и министрите. Тезата на държавния глава е, че целта на чл. 125, ал. 2 от Конституцията е да се гарантира, че родовата подсъдност при оспорване на тези актове няма да се променя. Като един от аргументите му е, че ако конституционният законодател имаше друга цел, то разпоредбата щеше да е идентична с тази на чл. 124 и ал. 2 на чл. 125 щеше да има друга редакция, която да гласи, че ВАС се произнася по законността на административните актове само в предвидените от закон случаи.
8
Коментирайте
Точно Вие сте най-прав-къде тук някой се сеща, че сме членове на ЕС, та да тълкува според примата , както казва проф.Атанас Семов.Точното съждение, обаче е, че първо се обсъждат националните правни норми и аргументи, относими към фактите, а след това-европейските , които се прилагат над националните.Е, до кога ще се преструваме.
Тези юристи от НС не са в час.Искането по чл.629 и сл.от ГПК може да се прави от адвокатите в І инстанция.Дори е за предпочитане.
Самото искане до КС е срам за върховните съдии. Сетили се след близо 30 години да се чудят какво работят
Колега, тук са навързани много неща. Не забравяйте за идеята за Централен административен съд
GERB da ne sa se radelili – MS edno, parlamentat drugo
При тези тълкувания искането изглежда недопустимо, не виждам нищо неясно
Този казус ще излезе по-интересен отколкото го мислех. Аргументите на Пунев и професорите са доста силни
Странно е, че се застъпва тезата ВАС да ги гледал делата на втора инстанция. Най-точно аргументите ги е дал проф. Тодоров. Само пред първата инстанция се обжалват актовете, а пред втората се обжалват съдебните решения. Чл.125, ал.2 говори за обжалване на актове. Освен това посочва, че няма гаранция, че ще се стигне до касационно обжалване. На всичко отгоре КС ясно е взел вече отношение по въпроса. А ВАС е прав, че трябва да му намалят натовареността, за да се занимава с тълкувателна дейност.
Правилният подход струва ми се е да се измени чл.125 от Конституцията. За съжаление, не изглежда да има политическа воля за това, точно обратното, мнозинството в управлението не иска „простосмъртни“ съдилища да се произнасят по законосъобразността на актове на МС. Парадокс – същите тези простосмъртни съдилища са овластени от правото на ЕС да оставят без приложение законови разпоредби ако преценят, че противоречат на правото на ЕС. Те могат също така директно да искат от Съда на ЕС да се произнесе по тълкуването на правото на ЕС когато намерят, че това е необходимо за решаване на дело пред тях. Но не… Покажи целия коментар »