Режимът на компетентност на ЕС като ориентир за приложното поле на Правото на ЕС
Установяване на връзка с материи, в които ЕС има компетентност
Поредицата на чл.-кор., проф. д.ю.н. Атанас Семов
В поредица от публикации, озаглавена „Приложно поле на Правото на ЕС – установяване на връзка в наглед изцяло вътрешни ситуации: в материи, които нямат съюзна правна уредба или в които ЕС изобщо няма компетентност“, чл.-кор., проф. д.ю.н. Атанас Семов ще даде ценни насоки за практикуващите юристи за поставящите най-големи предизвикателства пред тях ситуации, свързани с приложението на Правото на ЕС.
1. Компетентност на ЕС и приложно поле на ПЕС
1.1. На пръв поглед най-логично е да се приеме, че материите, в които ЕС няма компетентност, не попадат в обхвата на неговото право.
В своите Заключения по делото H c/ Conseil de l’Union européenne et Commission Генералният адвокат Нилс Уол пише за „съзнателния избор на съставителите на Договорите, които са решили да не предоставят на СЕС обща и абсолютна компетентност по отношение на целите Договори за ЕС. Следователно Съдът не може да тълкува установените в Договорите правила, за да разшири своята компетентност извън текста на тези правила, или да създава нови способи за защита, които не са предвидени в тях. Като всяка друга институция на ЕС, Съдът също трябва да съблюдава принципа на предоставената компетентност”[1].
За съжаление СЕС не само никъде не възпроизвежда това виждане, но и практиката му отчетливо се отклонява от него и всъщност предлага множество различни и понякога очевидно противоречиви виждания:
- ПЕС се тълкува само в рамките на предоставените на ЕС компетенции;
- за да е в обхвата на ПЕС, една ситуация трябва да попада в обхвата на някоя от компетенциите на ЕС;
- компетентността на ЕС трябва да е упражнена (да има приет съюзен правен акт)
- и съюзните правни норми в материята да предвиждат задължения (поне за държавите);
- но приема, че в обхвата на ПЕС ще попадат и ситуации в материи, които са извън компетенциите на ЕС,
- дори такива, които са изрично запазени като изключителни компетенции на ДЧ,
- и дори само случаи, в които ВПН препраща към СПН…
Това неизбежно поставя много въпроси… Очевидно преценката не може да бъде формална. Няма да е достатъчно една материя да „попада в областите на предоставена компетентност на ЕС”, нито дори „да е формално уредена от съюзен правен акт/норма”, за да установим, че тази материя/ситуация има връзка с ПЕС. Както, обратно, не е достатъчно просто да установим, че в дадена материя ЕС няма компетентност, за да приемем, че тази материя няма никаква връзка с ПЕС.
1.2. Принципът на предоставена компетентност[2] е централен за целия Европейски съюз и отразява неговата най-съществена особеност – властовата му природа[3]. ЕС разполага с властническа компетентност (арг. от чл. 4, § 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от ДЕС) – той е предназначен да приема управленски актове. Това е най-важната характеристика и най-съществената особеност на ЕС – именно заради нея ЕС принципно се различава от международните организации. Според чл. 1, ал. 1 от ДЕС ДЧ създават съюз, на който предоставят компетенции[4], за да бъдат постигнати общите им цели – т.е. ЕС има власт (предоставена му от държавите) да създава правила за поведение.
1.3. Властта на ЕС обаче е ясно ограничена – според чл. 4, § 1 от ДЕС „всички компетенции, които не са предоставени на Съюза в Договорите, принадлежат на държавите-членки” – следователно ЕС не може да прави нищо, за което не е овластен изрично (или „по подразбиране” – чл. 352 от ДФЕС, виж нататък) – и всички материи, в които не е овластен да действа, са материи, в които могат да действат само ДЧ (запазени компетенции на държавите[5]: дори да е необходимо, полезно, важно, в материите, за които не е овластен, ЕС не може да предприема никакви мерки, докато ДЧ не го овластят – типичен пример е материята на правата на човека, в които според СЕО ЕО/ЕС не може да „действа”[6]). Затова чл. 5, § 1 от ДЕС потвърждава: „принципът на предоставена компетентност[7] определя границите на компетентност на Съюза”: ЕС може да осъществява власт само в определени „граници“ (сфери/области/материи).
1.3.1. И чл. 5, § 2 определя максимално ясно границите: „по силата на принципа на предоставена компетентност, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите-членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели”[8]. И наглед ненужно повтаря: „Всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите-членки”. В чл. 7 от ДФЕС е потвърдено: „Съюзът следи за съгласуваността между различните си политики и действия, като отчита всички свои цели и спазва[9] принципа на предоставената компетентност”[10].
1.3.2. Самият ДФЕС (според неговия чл. 1) „урежда функционирането на Съюза и определя областите, границите, условията и реда за упражняване на неговата компетентност” – систематизирано в чл. 3-6 и детайлно в уредбата на отделните материи, като почти за всяка материя в УД се посочва конкретно[11] коя институция на ЕС, по каква процедура (и с какво мнозинство), нерядко дори конкретно с какъв вид акт и след консултиране с кой от консултативните органи[12] може да осъществи предоставената на ЕС компетентност в материята[13]. Договорът от Лисабон създаде нов Дял І в ДФЕС (предишния ДЕ/И/О), озаглавен показателно „Категории и области на компетентност на Съюза” и в чл. 2 (забележете – това са първите разпоредби на договора, уреждащ „функционирането” на ЕС, т.е. осъществяването на властническите му правомощия!) изрично очерта значението на различните категории компетенции.
1.4. ЕС обаче разполага само с предоставена компетентност (чл. 4, § 1 от ДЕС) – може да осъществява само предоставената му (от ДЧ!) власт, има само компетенциите, които ДЧ изрично са му предоставили – и няма обща компетентност за компетенциите, което принципно го отличава от държавата.
1.5. Защото ЕС е създаден и се състои от суверенни държави (чл. 4, § 2) – той е тяхна функция (и затова ДЧ се определят като „господари на Договорите”, респ. като „конституционен законодател”). Единствено суверенните държави-членки решават въпроса за компетентността (властта) на интеграционния съюз. Единствено те могат да определят в кои материи и как Съюзът може да властва (да приема правни актове) – като, ако преценят, могат (заедно) обратно „да оттеглят“ овластяването в определена материя[14] (като отменят или изменят съответните разпоредби в УД[15]) или (по отделно) да прекратят овластяването, като прекратят членството си в Съюза (също за първи път уредено изрично с ДЛ в новия чл. 50 от ДЕС).
1.6. Изброяването в Учредителните договори на материите/областите, в които ЕС има компетентност, е изчерпателно. Съюзът не може да приема правни актове в материи, различни от тези, за които изрично е овластен чрез УД.
Според обема на предоставената на ЕС власт доктрината (а след ДЛ и разпоредбите на чл. 3-6 от ДФЕС[16]) очертават 4 категории предоставени компетенции (в низходящ ред според обема на предоставената власт: изключителни – чл. 3; поделени – чл. 3 и 6[17]; за подкрепа, координиране или допълване на национални мерки – чл. 4 и само за координиране на национални мерки – чл. 5), уредени по съвсем своеобразен начин. Самостоятелна категория е компетентността във външната политика и сигурността[18] (с ДЛ вече изрично прогласена), уредена в Глава 2 на Дял V на ДЕС. Съюзът има и подразбираща се компетентност: чл. 352 от ДФЕС (предишен чл. 308 от ДЕО) в ал. 1 се определя като или „клауза за гъвкавост”, защото всъщност позволява опростено „дописване” на УД: когато целите на ЕС изискват постигането на определен резултат, той да може да приема мерки, за които не е изрично овластен! Но това не бива да подвежда настоящия анализ: Съюзът може да приема такива мерки само „в рамките на определените от Договорите политики” – т. е. става дума за мерки само в материи, в които ЕС има предоставена компетентност (т.е. само една от изрично посочените в УД), но конкретната уредба на съответната материя в УД не е предвидила изрично компетентност и по отношение на отделен елемент/аспект от материята („без да предвиждат необходимите за това правомощия”), по отношение на който по-късно се установява, че постигането на целите на ЕС (общите по чл. 2 или конкретните в конкретната материя) изисква ЕС да приеме мерки.
Извън тези изчерпателно изброени материи Съюзът не може да приема никакви правни мерки. Затова напр. се посочва изрично (в чл. 6, § 1, ал. 2 от ДЕС), че „Хартата на основните права на ЕС не разширява по никакъв начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза”.
1.7. Пряко свързан с принципа на предоставена компетентност е принципът на целесъобразност, закрепен в чл. 5, § 2 първо изр., in fine от ДЕС. Той предвижда, че в рамките на своите предоставени компетенции ЕС може да действа САМО с оглед постигането на целите на ЕС (закрепени в Преамбюла и чл. 3 във вр. с чл. 2 от ДЕС и конкретно за някои материи). Дори да има компетентност в дадена материя, ЕС не може да прави нищо, което не е насочено към постигането на някоя от целите му. Този принцип определя „посоката“, предназначеността на съюзното действие (акт), поради което се прилага спрямо всички политики (и дейности) на ЕС – т.е. спрямо всеки правен акт на ЕС.
Практиката на СЕС – изобилна и много …динамична – позволява да се изведат редица, очевидно не непременно кумулативни, изисквания към една ситуация в ДЧ, за да попадне в обхвата (приложното поле) на Правото на ЕС.
2. Изискване ЕС да има компетентност
Съдът на ЕС никога не е формулирал, че в обхвата на ПЕС попадат само материите, в които Съюзът има компетентност…
2.1. В редица свои решения обаче СЕС изисква ЕС да има компетентност в една материя, за да може той да се произнесе[19]: „Съдът трябва да тълкува Правото на Съюза в пределите на предоставената на Съюза компетентност”[20].
2.2. Трябва обаче много ясно да се отчита, че макар една „материя” да попада в (изброените изрично и изчерпателно) предоставени компетенции на ЕС, Съюзът може да не е упражнил своята компетентност (да не е създал съюзна правна уредба). И още повече, че много често ЕС създава правна уредба на някои обществени отношения в рамките на една материя, но не и на други отношения в същата материя, и дори на отделни едни аспекти/елементи на едни отношения, но не и на други аспекти на същите отношения. Спрямо неуредените от ЕС обществени отношения (или отделни аспекти) съществуващата съюзна правна уредба в материята може да оказва влияние (понякога и много съществено), но може и да ги оставя без никакво въздействие…
3. Изискване компетентността да е упражнена
3.1. Поради посоченото по-горе несъмнено значение има дали компетентността на ЕС в дадена материя е упражнена и как. Според същия СЕС „самò по себе си обстоятелството, че националната мярка попада в област, в която Съюзът има компетенции, не би могло да я причисли към приложното поле на Правото на Съюза”[21]! Необходимо е да се провери „и дали в Правото на Съюза съществува конкретна уредба на съответната материя или уредба, която може да ѝ влияе”[22].
Няма да попада в обхвата на ПЕС ситуация/материя, когато „действащото ПЕС не съдържа никаква конкретна правна уредба в тази област”[23] – или „материя, за която в ПЕС не се съдържат конкретни разпоредби”[24].
3.2. ЕС по предназначение изпълнява функциите си в областите, в които има предоставена компетентност, основно чрез правомощието да приема правни актове. Това изисква добро разбиране на системата на актовете на ЕС – и в частност международни договори на ЕС с трети страни и правните актове на неговите институции[25] (и в определени случаи на неговите органи, служби и агенции[26]).
3.2.1. Тук е наложително да припомня, че когато ЕС е упражнил своя компетентност и е приел акт, съдържащ самоизпълними в ДЧ правни норми (и особено норми с директен ефект), тези норми подлежат на прилагане към отношенията, за които се отнасят – и това са случаите на най-очевидна връзка на една ситуация в ДЧ с Правото на ЕС.
3.2.2. Когато Съюзът е приел норми, които не могат да се прилагат пряко като източник на субективно право (не са самоизпълними), тези норми също могат да „уреждат” дадени обществени отношения, поради което са приложими спрямо тях като „относимо право” – най-типичен пример са повечето норми на директивите и редица норми на УД. Тези случаи – т.е. материите и отношенията, за които тези СПН се отнасят – също несъмнено попадат в обхвата на ПЕС.
3.2.3.Отделно от това редица материи (или отделни аспекти на материи), които ЕС не е уредил (спрямо които не се прилагат, като пряк източник на субективни права или като относимо право, никакви СПН) – и независимо дали в тях Съюзът има компетентност, или не – могат да се окажат „в обхвата на ПЕС” поради връзката им с материи, които има съюзна правна уредба. Това са именно т. нар. „гранични материи” – най-типичен пример е процесуалното право (вътрешните процесуални норми се прилагат по дела, чийто предмет/страни са свързани с ПЕС); наказателното право (преследване на деяния, представляващи нарушения на съюзни правни норми) и други, и поради това ще ги анализирам отделно в тази поредица.
3.2.4. В същото време трябва да се отчита и обратното: когато една материя (или някои нейни аспекти) е уредена в УД (ДЕС, ДФЕС или ДЕОАЕ), това несъмнено също е материя, попадаща в разбирането за „упражнена компетентност”. Нормите на УД са не просто задължителни, но и с най-висок ранг в правната система на ЕС. Поради това ако едно правоотношение е уредено с норма от УД, то несъмнено попада в обхвата на ПЕС. Разбира се в повечето случаи правната уредба е доразвита в съюзни производни правни източници – и техните норми, заедно с основополагащата норма от УД, трябва да се разглеждат в цялост като източник за преценка на обхвата на ПЕС. Типичен пример са разпоредбите относно 4-те свободи на движение и най-очевидно чл. 45 от ДФЕС – норма с комплексен (хоризонтален и вертикален) директен ефект, но и доразвита в изобилно производно право на ЕС[27].
3.2.5. И накрая, несъмнено, дори когато съюзната компетентност е упражнена и в правния мир действат съюзни правни норми, една ситуация ще попада в техния обхват единствено когато те реално засягат тази ситуация и/или приложимите спрямо нея ВПН. Няма да попада в обхвата на ПЕС ситуация, спрямо която то „не съдържа каквито и да е специфични правила в тази област или разпоредби, които могат да засегнат приложимото национално законодателство”[28].
Няма да попада в обхвата на ПЕС ситуация, спрямо която не се прилага (в най-широк смисъл, дори поне като относимо право – т.е. която няма никаква връзка с нея и не може да окаже никакво въздействие) конкретна съюзна разпоредба[29], на която напр. се позовава страна по дело, макар да изглежда, че връзка е налице[30]. Добре, трябва да е налице „конкретна съюзна уредба”. Но СЕС неведнъж установя връзка и с абстрактни СПН и санкционира противоречие дори с духа на Съюзното право и/или с неговите цели. От цялата практика на СЕС относно последиците на примата на ПЕС при „косвено противоречие”[31] изглежда сигурно: връзка може да има както с „пряко влияеща” (конкретна, в същата материя, за същото обществено отношение), така и с „косвено влияеща” (по-обща, принципна, или пък отнасяща се до друго обществено отношение, но въздействаща и върху въпросното) съюзна уредба (виж подробно в следващите студии).
3.2.6. Затова е неизбежен изводът, че понятието „прилагане на Правото на Съюза“ налага[32] съществуването на известна степен на връзка, надхвърляща сходството[33] между разглежданите области или непрякото[34] въздействие на една от областите върху другата[35]. Наличието само на „чисто теоретична перспектива” не представлява „достатъчна връзка с ПЕС”[36]. И „само косвено засягане” не е достатъчно и „не може да представлява достатъчна връзка”[37].
3.3. Затова СЕС приема за необходимо да се отчита (разбирай и като годен критерий за определя на връзка с една наглед вътрешна за държавата ситуация) „целта на съюзния законодател”[38]!
3.4. И изисква да се установи и дали, ако „в Правото на Съюза не съществува конкретна уредба на съответната материя”, е налице поне „уредба, която може да ѝ влияе”[39]. Това позволява да установим, че втори определящ критерий е дали съществуващата съюзна правна уредба „може да влияе” на националната[40]. Ако съюзната уредба влияе на националната, връзка очевидно ще има…
4. Изискване конкретна СПН да налага задължения (на държавата или на частни лица)
4. 1. Когато ЕС има компетентност в една материя, в повечето случаи той, като властова структура, я упражнява чрез приемане на съюзни правни норми, налагащи правни задължения – на държавите-членки, понякога и на частни лица.
И обратно: наличието на една съюзна правна норма, която очевидно урежда дадена ситуация, е сигурен ориентир, че ЕС има компетентност в материята, за която тази съюзна норма се отнася (която „урежда”)[41].
4.2. В материи, спрямо които ЕС не само има компетентност, но и тя е упражнена, понякога… има значение дали компетентността е упражнена чрез норми, които предвиждат конкретно задължение. Според СЕС не попадат в обхвата на ПЕС (респ. на ХОПЕС) ситуации, спрямо които „разпоредбите на Съюза в съответната област не възлагат каквото и да било задължение на ДЧ”[42]. Че дори и ако съществуващите съюзни разпоредби „не възлагат на ДЧ конкретни задължения”[43] и то „в съответната материя”[44].
4.3. Същото виждане СЕС потвърди ясно (макар и според мен изненадващо) и наскоро по отношение на материята на несъстоятелността. Кредитори на изпаднало в несъстоятелност дружество предявяват искове за обезщетение на вредите от прекомерната продължителност на производствата по несъстоятелност. Националният съд, пред който се води спорът, иска от СЕС да разтълкува дали правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес по чл. 47, § 2 от Хартата във връзка с чл. 67, 81 и 82 от ДФЕС допуска приложимата в случая национална правна уредба. Според мен доста изненадващо СЕС приема, че „посочените от запитващата юрисдикция” разпоредби от ДФЕС не възлагат на държавите-членки конкретни задължения и че „действащото Право на Съюза не съдържа никаква конкретна правна уредба в тази област”[45]. Въпреки че анализира регламента относно производството по несъстоятелност[46]!
4.4. Разбира се, евентуалното разбиране, че една материя ще попада в обхвата на ПЕС само ако съюзна разпоредба възлага на ДЧ задължения (изрични или поне подразбиращи се) в тази материя, просто е нежизнеспособно…
5. Връзка с ПЕС в случай на допустимо отклонение (дерогация)
Случаи на дерогация представляват въпроси/материи, спрямо които на ДЧ се позволява – по изключение! – в определени случаи да действат в отклонение от съюзната правна уредба („да действат в дерогация”), поради някои специфики на материята и отчитане на някои предпочитания/проблеми на ДЧ. Това на пръв поглед би трябвало да поставя обхванатите от дерогацията ситуации извън обхвата на ПЕС. Обаче… Съдът на ЕС приема, че и мерките в случай на дерогация (от ПЕС…) са в обхвата на ПЕС.
5.1. Дерогацията може да се предвиди ratione materiae (напр. чл. 45, § 4 от ДФЕС относно възможното ограничаване на достъпа на граждани на ЕС до публични длъжности в ДЧ)[47]. Може да бъде предвидена и ratione temporis – напр. някои разпоредби на договорите за присъединяване на нови ДЧ предвиждат временното неприлагане на някои съюзни разпоредби (дори относно 4-те свободи на движение!) спрямо (в) съответната присъединяваща се ДЧ. Типичен пример е разпоредбата в Договора за присъединяване на България и Румъния към ЕС от 2005 г., предвиждаща за срок до 7 години неприлагане в България на разпоредбите относно свободно движение на капитали (по чл. 56 и сл. от ДЕО, днес чл. 63 и сл. от ДФЕС) по отношение на закупуването на земя от чужденци. Това впрочем е пример за дерогация едновременно ratione materiae и ratione temporis. Тази възможна дерогация се прилага – респ. престава да се прилага – именно и само по силата на Съюзното право, каквото несъмнено представляват и самите договори за присъединяване.
5.2. Ключово е разбирането, че без подобно съюзно „разрешение” дадена национална норма (била тя и конституционна…) би била в недопустимо противоречие с ПЕС. Затова именно съюзното „позволение” очертава обхвата (и дори действието) на допустимата национална мярка. И затова всяка национална мярка, приета в дерогация, следва също да се разглежда като „мярка по прилагането на ПЕС”, т. е. като мярка в приложното поле на ПЕС. Затова СЕС отхвърля твърденията на национални правителства, че материите в дерогация остават в запазената компетентност на ДЧ и респ. са извън обхвата на ПЕС[48] (и на ХОПЕС).
5.3. СЕС еднозначно приема, че именно ПЕС допуска тези дерогации. Дерогацията трябва да спазва (отговаря на) условията, рамките, наложени от ПЕС. Затова ДЧ трябва да съобрази (спази) всички съюзни задължения, когато действа по дерогация[49].
5.4. Въпреки това обаче вижданията по този въпрос не са еднозначни. Лорд Голдсмит[50], а след него и бившият (но един от най-именитите) генерален адвокат Франсис Джакобс[51] например настояват, че по отношение на ситуациите на дерогация основните принципи на ПЕС ще се прилагат, но не и Хартата… Обратно, съдията (днес председател на СЕС) проф. Кун Ленартс твърди, че по делото ERT СЕС еднозначно е приел, че ХОПЕС ще се прилага и в случаите, когато ДЧ действат в дерогация[52] (именно от други разпоредби на Съюзното право).
5.4.1. Такова виждане се потвърждава еднозначно и от факта, че именно решението по делото ERT е едно от изрично цитираните в „Разясненията” по чл. 51, § 1 от ХОПЕС. В т. 43 от мотивите на това решение[53] СЕО определя, че когато се преценява дали национална норма, която ограничава свободите на движение, е допустима според ПЕС, то трябва да се тълкува в светлината на основните правни принципи и в частност на основните права. И когато ДЧ се отклоняват от ПЕС, генералните принципи изискват да бъдат зачетени основните права[54] – т. е. дори тогава действат в обхвата на ПЕС.
5.4.2. Така Съдът потвърждава изразеното и по-рано разбиране[55], че не е компетентен да преценява „…националните разпоредби, които не попадат в обхвата на Съюзното (тогава Общностното – б. м.) право”, но, обратно, когато попадат в този обхват, той „трябва да осигури на националния съдия всички необходими му критерии за тълкуване, за да може да прецени дали тези разпоредби са съвместими с основните права, чието зачитане СЕО осигурява”[56]. И потвърждава с дидактична упоритост: „Съдът вече е приел, че когато ДЧ се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове правна уредба, която може да възпрепятства (упражняването на правото на свободно предоставяне на услуги – б. м.), тази предвидена от Правото на Съюза обосновка трябва да се тълкува с оглед на основните принципи на ПЕС, и по-специално на основните права, гарантирани вече от Хартата. Поради това разглежданата национална правна уредба ще може да се ползва от предвидените изключения само ако съответства на основните права”[57].
5.4.3. И обратното: „когато се установи, че национална правна уредба може да възпрепятства упражняването на една или повече основни свободи, гарантирани от Договора, за да обоснове това възпрепятстване, държавата може да се ползва от предвидените в ПЕС изключения само доколкото това съответства на основните права. Това изискване за съответствие на основните права очевидно попада в приложното поле на Правото на Съюза (и следователно в това на Хартата).
5.5. Затова „изпълнението на предвидена от ПЕС дерогация от ДЧ, …трябва да се разглежда[58] като „прилагане на Правото на Съюза“ (по смисъла на чл. 51, § 1 от Хартата)”[59].
6. Връзка с ПЕС дори в случай на свобода на преценка на ДЧ
Когато една съюзна правна норма оставя на ДЧ свобода на преценка, това е не просто форма на зачитане на суверенитета, но и предполага въпроси/материи, спрямо които ДЧ запазват компетентност да действат сами. Обаче… СЕС приема, че тези случаи също са в обхвата на ПЕС, когато са предвидени от съюзна правна норма.
6.1. Редица съюзни разпоредби оставят на ДЧ „свобода на преценка” (дискреционна власт[60]). Типичният случай са нормите на директивите (като вид правен източник те по дефиниция и предназначение трябва да оставя на ДЧ „свобода на преценка относно формата и начина за постигане на предписания от нея резултат”, чл. 288, ал. 3 от ДФЕС). Затова повечето разпоредби на директивите не са годни да проявят директен ефект в ДЧ в случай на нетранспониране[61]. Не са малко и разпоредбите на УД, които задават рамката (напр. конкретизират целите на ЕС в дадена материя), но оставят (мълчаливо или дори изрично) свобода на последваща нормотворческа преценка на националните власти[62].
6.1.1. Още през 2003 г. по делото Lindqvist[63] (относно „основни правни принципи” и защитата на личните данни) СЕС постановява, че когато една материя е уредена от ПЕС, в приложното му поле попадат всички национални мерки в материята, дори относно елементи/правоотношения, спрямо които ДЧ имат свобода на преценка. СЕС настоява и на изискването „свободата на преценка”, която една директива оставя на ДЧ да се прецени много точно (в крайна сметка от националния съдия).
Нещо повече – СЕО отново подчертава както изискването за съответстващо тълкуване (вкл. със „задължение националната юрисдикция да отчете всички обстоятелства по делото”, т. 89), така и за зачитане от ДЧ на основните права във всички случаи, когато действат в обхвата на ПЕС” (т. 87).
Впрочем делото е още един пример за наложителност на преюдициално запитване дори за тълкуване на „обхвата” на едно понятие, употребено в съюзен правен акт (още повече, че запитването е направено от съд на Швеция, чиито съдии са пример за крайна резервираност към търсенето на съдействие от страна на СЕС и Швеция е сред ДЧ с най-малък брой преюдициални запитвания).
6.1.2. В немалко свои актове СЕС приема еднозначно, че когато ДЧ действа при „свобода на преценка”, това е свобода, „предоставена от ПЕС”. Смятам за уместно да бъде определена като „обвързана свобода” (изразът е мой).
6.1.3. Според съдията от СЕС Марек Сафян[64] първият механизъм за установяване на връзка между вътрешна правна уредба и Съюзното право, дефиниран от него като „механизъм на допълване” („mechanism of complementarity“) е приложен по делото S. – националните власти осъществяват собствени компетенции, но регулаторната сфера, в която действат, кореспондира с упражнена от съюзния законодател компетентност и в този смисъл е „част от по-широк „пакет” от правни инструменти”[65].
6.1.4. В решението по делото S.[66] същественият въпрос е дали когато осъществява своя свободна преценка, ДЧ е длъжна да спазва съюзните стандарти за основните права (закрепени в ХОПЕС). В конкретния случай става дума за изпълнението на Регламент 343/2003 (Дъблин). Неговият чл. 3, § 2 закрепва т. нар. „суверенна” или „дискреционна” клауза: ДЧ е „свободна да реши” (да прецени)[67]. Според изричното и категорично виждане на СЕС обаче дори тогава ДЧ действа в рамките на ПЕС, респ. е обвързана от ХОПЕС[68]. Т. е. дори когато ДЧ упражнява свобода на преценка, изрично предвидена в съюзна правна норма, пак действа в условията, предвидени от ПЕС (което предоставя тази свобода), поради което е и в хипотезата на чл. 51, § 1, ал. 1 от ХОПЕС[69]. Британското правителство настоява, че в случаите на „суверенна или дискреционна клауза” една ДЧ действа в рамките на собствените си компетенции и упражнява дискреционна (в смисъл на свободна) преценка, макар и „позволена” от съюзния регламент[70] и че „клаузата за суверенитет не е дерогация” (т. 62). Съдът (неслучайно гледал това дело в Голям състав!) обаче налага „тълкувателния извод”, че дискреционното правомощие, предоставено на ДЧ (с чл. 3, § 2 от Регламент № 343/2003), е „част от предвидените в този регламент механизми …и „съответно е просто елемент от общата европейска система” (за убежище). Следователно „трябва да се приеме, че ДЧ, която упражнява свобода на преценка (дискреционно правомощие), прилага Правото на ЕС” по смисъла на чл. 51, § 1 от ХОПЕС (т. 68).
6.1.5. През ноември 2014 г. обаче по политически много чувствителното (във връзка с проблема за „социалния туризъм” и предстоящия тогава британски референдум) дело Dano СЕС отхвърли приложимост на ХОПЕС в случаи, които попадат изцяло в свободата на преценка на националните власти (въпреки че изглежда, че материята е в обхвата на ПЕС)[71]…
6.2. Изложеното позволява да се очертае една опростена схема:
- Когато съюзна разпоредба не оставя свобода на преценка или право на дерогация при нейното прилагане (вкл. транспониране!), националните мерки трябва да са съобразени с ПЕС (респ. с ХОПЕС).
- Когато съюзна разпоредба оставя свобода на преценка или право на дерогация, ДЧ може да приеме или приложи свои разпоредби, но те отново трябва да са съобразени с ПЕС (респ. с ХОПЕС).
ДЧ може например да приложи режим на защита на основните права, по-засилен от защитата по ХОПЕС (стига да не се засягат приматът на ПЕС, единството и ефективността му – виж Melloni[72]) – но това е възможно именно защото (и доколкото) съюзна норма (в частност чл. 53 от ХОПЕС) го позволяват. Поради това мерките, приети при упражняване на свобода на преценка или право на дерогация (предоставени от ПЕС), макар технически да не са „мерки по прилагането”, са „мерки в приложното поле на ПЕС” – свободата на преценка или правото на дерогация са „изрично предвидени” (допуснати, уредени) от съюзната норма, респ. тези национални мерки са „функционално свързани”[73] с ПЕС. Съюзната и „свързаната с нея” национална уредба формират „единен пакет”[74]. Те взаимно се допълват – вътрешната норма се тълкува (и преценява) в светлината на съюзната, респ. съюзната се конкретизира (реализира) чрез вътрешната. И поради това и националната норма, както съюзната, е подчинена на съюзното изискване за зачитане на основните права (т. е. на ХОПЕС)[75].
Разбира се, отново определящ остава въпросът за установяването (определянето) на „функционална връзка”. За нея общовалиден критерий е трудно да се изведе – той ще зависи от степента на конкретика на съюзната разпоредба, респ. от нейните ценности, целите и средства, и съответно тези на националната…
7. Връзка с ПЕС дори с оглед целта на приложимата вътрешна правна норма
7.1. СЕС последователно налага и един очевидно допълнителен критерий: дори когато прилагат собствени разпоредби (били те и заварени при влизането в сила на „частично” релевантна съюзна норма), приети с оглед други цели (и дори не по повод на прилагане на ПЕС – това може да са вътрешни норми, приети дори преди присъединяването на държавата към ЕС!), ако ги прилагат във връзка с права (или задължения), произтичащи от ПЕС, трябва да разглеждат тези разпоредби като разпоредби по прилагането на ПЕС. СЕС дори превръща този критерий в устойчива формула: „национална уредба, имаща за цел прилагането на Правото на ЕС”[76]…
7.2. Наскоро СЕС отхвърли запитване по дело, по което е приложима национална уредба, която „няма за цел прилагането на разпоредбите на Правото на Съюза”[77]. Много преди това по делото Annibaldi СЕО настоя, че не попада в обхвата на ПЕС национална норма, макар в уредена от ПЕС материя, ако приложимата ВПН „не цели изпълнение/приложение” на конкретна съюзна норма, а преследва цели, различни от тези на ПЕС/ЕС[78]. Затова и делото Annibaldi е цитирано изрично в „Разясненията” към ХОПЕС, а след влизането в сила на ХОПЕС същото разбиране беше потвърдена изрично: аргумент за наличие (или липса) на връзка с ПЕС може да се изведе от това дали националната мярка има за цел да приложи съюзна правна уредба. Ако националната мярка има за цел (макар и не единствена, нито дори основна)[79] да „приложи Правото на ЕС”, връзката ще е очевидна.
7.3. По-късно в решението по делото Siragusa СЕС потвърждава ясно: „за да се установи дали дадена национална правна уредба е свързана с прилагането на ПЕС…[80], следва наред с други обстоятелства да се провери дали предназначението[81] на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от ПЕС”[82].
7.4. И дори отива дори по-нататък: за да е налице връзка с ПЕС, той изисква да се провери „дали националната норма не преследва цели, различни от тези, които Съюзното право обхваща, въпреки че националната норма може косвено да му влияе”[83] – т.е. няма да има връзка с ПЕС, ако вътрешната правна норма може да му влияе, но не го цели?!?
Разбира се, приемам този ограничителен прочит за неубедителен… Нали в редица случаи (виж подробно в предходните и в следващите ми студии по тази тема) СЕС приема, че връзка може да се установи именно и когато има „косвено” (но реално, важно, свързващо ги) влияние? Нали ако влиянието е пряко ще е налице чиста форма на прилагане (действие в приложното поле)? И, разбира се, ако няма и косвено влияние, няма да има никаква връзка… Несъмнено това „въпреки” не може да се разбира нито като „въпреки досегашната практика”, нито „въпреки” цялата логика на съюзния правопорядък. „Въпреки косвеното” влияние трябва да се разбира единствено в смисъл „въпреки че изглежда, че влияе”, но всъщност няма реално влияние! Т. е. извън обхвата на ПЕС ще остане само „наистина изцяло вътрешна ситуация”. Другото просто няма смисъл… Върху всяка „наглед, prima facie, изцяло вътрешна ситуация” Правото на ЕС също влияе – косвено, но реално, и затова ситуацията е само наглед „изцяло вътрешна”, но всъщност е …съюзна.
7.5. Смятам за несъмнено, че ако една вътрешна правна норма – независимо кога и с какви цели е приета – може да влияе на прилагането или тълкуването на една съюзна норма, тази вътрешна правна норма (и уредената от нея вътрешна ситуация) попада в обхвата на ПЕС (респ. ситуацията не е „изцяло вътрешна”). Изобилна практика на СЕС по отношение на различни материи, дори такива, в които ЕС няма никаква компетентност (виж нататък), позволяват ясно да се установи, че „косвеното въздействие” е достатъчно за установяване на връзка – и за разглеждане на конкретната материя (или поне на отделен неин елемент) като попадаща в обхвата на ПЕС. Особено типичен пример са процесуалните отношения – когато приложима (или дори относима) е материална съюзна правна норма, то и процесуалните отношения по нейното прилагане (вкл. спазване и на първо място съответстващо ѝ тълкуване на приложимите вътрешни норми), респ. приложимите процесуални вътрешни правни норми, попадат в приложното поле на ПЕС (от което следва най-малко, че спрямо тях на общо основание се прилага цялата ХОПЕС). Същото безусловно се отнася и за националната наказателноправна уредба. Няма как цялото това национално право да остане извън обхвата на Съюзното. Това би означавало и Хартата да остане с крайно ограничено приложение.
7.6. Водеща не може да е целта на законодателя, а крайният резултат – и дори когато националната нормотворческа воля е (дори очевидно) да създаде уредба извън обхвата на съюзната, крайният резултат (и нейното действие) могат да се окажат във връзка със (относими към или обхванати от) съюзната! Именно поради практическата му важност ще разгледам този въпрос подробно в следващите публикации.
Разбира се също така, че преценката за „възможност за влияние/въздействие трябва да бъде разумна и установеното въздействие трябва да е реално (респ. връзката да е реална, виж подробно тук ). Затова СЕС обобщава, че понятието „прилагане на Правото на Съюза …предполага съществуването на връзка между правния акт на Съюза и разглежданата национална мярка, надхвърляща сходството между разглежданите области или непрякото въздействие на една от областите върху другата”[84].
7.7. Изложеното ни позволява да приемем, че този критерий за връзка трябва да се има предвид, но не може нито да се абсолютизира, нито да се смята за водещ…
7.8. Затова особено показателно е скорошното произнасяне на СЕС по делото Florescu[85]. Жалбоподателите в главното производство по това дело са румънски магистрати (г-жа Florescu и др.), които извършват и дейност като университетски преподаватели. След повече от 30 години работа като магистрати те се пенсионират и получават пенсия, която съгласно действащия към онзи момент национален закон са можели да кумулират с доходите си от преподавателска дейност. В контекста на икономическата криза обаче е приет нов закон, който забранява това кумулиране. Румънският конституционен съд обявява закона за конституционосъобразен. Жалбоподателите подават жалба в съда против решението за спиране на изплащането на пенсиите им, като поддържат, че новият закон противоречи на ДЕС и ХОПЕС. Жалбата им е отхвърлена на първа и втора инстанция. По повод касационната жалба регионалният апелативен съд на област Alba Iulia отправя преюдициално запитване до СЕС за тълкуване на чл. 17 от ХОПЕС (право на собственост) във връзка с чл. 6 от ДЕС – за да прецени дали приложимата вътрешна норма е съвместима с ПЕС.
7.8.1. Съдът на ЕС разбира се първо проверява дали тази вътрешна норма „прилага Правото на Съюза” – за да определи и дали Хартата е приложима. Запитващата юрисдикция изрично посочва, че въпросният закон е приет в изпълнение на задълженията на Румъния по прилагането на предвидени в Меморандум за разбирателство[86] (икономическа програма, позволяваща ѝ да ползва механизма за финансова подкрепа на платежния баланс). В него се предвижда задължение за намаляване на разходите за заплати в публичния сектор и реформа на пенсионната система. Затова Съдът констатира, че разпоредбата (за забрана на разглежданото в главното производство кумулиране), преследва целите и служи за изпълнението на задълженията, поети от Румъния в меморандума за разбирателство, който е част от Правото на Съюза (т. 31, 45 и 47).
7.8.2. Съдът потвърждава, че меморандумът оставя на Румъния поле за преценка при определянето на мерките с оглед най-добро изпълнение на задълженията – но „мерки в рамките на правото на преценка, което ѝ е предоставено с акт от Правото на Съюза”, са „прилагане на Правото на Съюза по смисъла на чл. 51, § 1 от ХОПЕС[87].
Освен това целите, поставени в меморандума и приетото за прилагането му Решение на Съвета[88], са достатъчно подробни и конкретни, за да позволят да се приеме, че забраната в националния закон има за цел прилагането на меморандума и решението – респ. на Правото на Съюза, поради което Хартата е приложима към спора в главното производство[89].
В следващите студии ще анализирам изводите за връзка с ПЕС в материи/ситуации, в които ЕС няма компетентност.
[1] Conclusions Nils Wahl, 7. 4. 2016, H c/ Conseil de l’Union européenne et Commission européenne, C‑455/14 P, т. 49. Той се позовава, не съвсем уместно, на CJCE (Голям състав), 25. 7. 2002, Unión de Pequeños Agricultores, С-50/00, т. 44 и 45.
[2] Закрепен е в чл. 1, ал. 1, доразвит в чл. 5, § 1 и 2 и в чл. 4, § 1 от ДЕС и препотвърден в чл. 7 от ДФЕС.
[3] Подробно виж в Атанас СЕМОВ, Правна система на ЕС, Институт по Европейско право, С., 2017, спец. „Дял ІІ. Фундаментална доктрина за европейската интеграция”, стр. 19 и сл.
[4] В българския превод абсурдно „предоставят области на компетентност”. Не само защото „области” не може да се предоставят… А защото в английския оригинал четем „confer competences”, респ. във френския: „attribuent des compétences” – просто „предоставят компетенции” и никакви „области”! И именно затова е необходимо уточнението след това в чл. 4 и чл. 5. Поради това отново настоявам всеки, свързан с ЕС текст, да се чете в поне още една езикова версия, на първо място – правните актове на ЕС и актовете на СЕС…
[5] Това е повторено изрично (макар без очевидна необходимост) още веднъж в Декларация № 18 към ДЕС и ДФЕС относно разграничението на областите на компетентност.
[6] CJCE, 28. 3. 1996, Avis 2/94 („Присъединяване на Общността към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи“).
[7] В официалните версии на ДЕС се използва по-различен израз: principle of conferral (англ.), principe d’attribution (фр.), principio di attribuzione (итал.), Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (нем.), načelom dodjeljivanja (хрв.), zasada przyznania (пол.) – чийто точен превод е „принцип на предоставяне”. В единични преводи обаче (като словенския načelom prenosa pristojnosti) се среща израза, използван в българския превод: „принцип на предоставената компетентност”. Макар да е „творчески подход”, в този случай приемам българския превод за подходящ – не е напълно съответен на оригинала, но е верен и по-полезен (отколкото би бил точният превод „принцип на предоставяне”).
[8] Това е правната основа на принципа на целесъобразност – друга рамка на компетентността на ЕС, респ. на приложното поле на ПЕС.
[9] В българския превод нелепото „се придържа към”. Подобен израз внушава незадължелност, препоръка (да се придържа, доколкото може), докато в оригиналните текстове формулировката е максимално ясна: The Union shall ensure consistency between its policies and activities, taking all of its objectives into account and in accordance with the principle of conferral of powers (англ.); L’Union veille à la cohérence entre ses différentes politiques et actions, en tenant compte de l’ensemble de ses objectifs et en se conformant au principe d’attribution des compétences (фр.).
[10] В Декларация (№ 24) към ДЕС и ДФЕС се потвърждава: „…фактът, че ЕС има юридическа правосубектност, по никакъв начин не го оправомощава да законодателства или да действа извън областите на компетентност, които държавите–членки са му предоставили в Договорите”.
[11] Чл. 2, § 6 от ДФЕС изрично предвижда: „Обхватът, условията и редът за упражняване на компетентността на Съюза са определени от разпоредбите на Договорите по отношение на всяка отделна област”.
[12] Икономическият и социален комитет и Комитета на регионите.
[13] Типичен пример (между много други) е чл. 46 от ДФЕС (относно мерките за осъществяването на свободата на движение на работници). Виж също чл. 75, чл. 85, чл. 86, чл. 88, чл. 108 и 109 и др. (с изрично посочване, че ЕС приема регламенти) и чл. 23, чл. 50, 52 и 53, чл. 59, чл. 82 и 83, чл. 115 и 116 и мн. др. (с изрично посочване, че ЕС приема /само/ директиви).
[14] Тази възможност е предвидена за първи път изрично в новия член чл. 48, § 2 от ДЕС и потвърдена в Декларация № 18 към ДЕС и ДФЕС относно разграничението на областите на компетентност (§ 3). Разбра се, може основателно да се постави въпросът дали такъв фундаментален въпрос, пряко свързан с режима на компетенциите (нееднократно определян от самите ДЧ и от Съда на ЕС като „централен“ за ЕС – виж Протокол № 8 към ДЕС и ДФЕС и особено знаковия Документ за размисъл на СЕС относно присъединяването на ЕС към ЕКПЧ), не трябваше да бъде уреден в някоя от основните разпоредби (напр. в чл. 4 от ДЕС, който именно урежда въпроса за компетентността). Разбира се, вярно е и обратното: именно като „господари“ на Договорите, ДЧ могат да изменят всяка тяхна разпоредба – както да премахнат предоставена компетентност, така и да добавят нова (както правят с всяка следваща ревизия, вкл. с ДЛ). Това обаче е още един аргумент, че декларациите към УД трябва да се разглеждат като правни източници с несъмнено значение (макар сами по себе си да са негодни да породят преки правни последици и да се прилагат само като източници за тълкуване на нормите от УД, за които се отнасят, или на ВПН в тяхното приложно поле).
[15] По реда на обикновената процедура за преразглеждане на УД, предвидена в чл. 48, § 2-5 от ДЕС.
[16] При цялата си привързаност към чистотата на българския език, тук и навсякъде в съюзни правни актове, възразявам силно срещу използването н българската версия на УД обозначаване с букви на кирилица, тъй като това създава съществени затруднения при четенето, разбирането и прилагането на източници на латиница – ако Съдът (или доктрината) се позове на art. 3, § 4, d, това се отнася за буква „г”, а не за буква „д” в българската версия, и още по-проблемно – буква „е” във версиите на латиница съответства не на буква „е”, а на буква „д” в българската версия…
[17] В чл. 6 изразът „Областите на тези действия в тяхното европейско измерение” (пълна глупост) да се чете „на европейско равнище”. Нима множество аспекти на българската култура нямат „европейско измерение” извън каквито и да било актове на ЕС?… В оригинал е: „The areas of such action shall, at European level, be:”, „Les domaines de ces actions sont, dans leur finalité européenne:”.)
[18] В българския превод „обща външна политика и политика на сигурност”, което според всички правила на българския език означава …две политики, а е ясно, че става дума именно и само за една политика на ЕС (a common foreign and security policy, une politique étrangère et de sécurité commune).
[19] CJUE (Опр.), 7. 9. 2017, Demarchi Gino, C-177/17 и C-178/17 и преди това CJUE, 30. 4. 2014, Pfleger, C‑390/12, т. 30.
[20] Виж още в CJUE, 15. 11. 2011, Dereci, C-256/11, т. 71, и в CJUE, 5. 10. 2010, McB, C‑400/10 PPU, т. 51. След това и в CJUE, 10. 7. 2014, Julián Hernández et a., C‑198/13, т. 32 („с оглед на Хартата Съдът трябва да тълкува правото на Съюза в пределите на предоставената на последния компетентност”). Виж преди това в същия смисъл CJUE, 5. 10. 2010, McB, C-400/10 PPU, т. 51 и CJUE, 15. 9. 2011, Gueye et Salmerón Sánchez, C‑483/09 и C‑1/10, т. 69. Виж също CJUE, 15. 11. 2011, Dereci, C-256/11, т. 71, както и CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, 206/13, т. 20. В т. 33 на последното решение СЕС се позовава и на решението си по делото Åkerberg Fransson, в частност т. 18 – но там става дума именно за материя, в която ЕС няма компетентност (наказателно право)!
Виж по този въпрос Mаrek Safjan, Areas of Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: Fields of conflict?, European university institute, Working paper LAW 2012/22, www.eui.eu, p. 11.
[21] CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, 206/13, т. 36. Според СЕС в този смисъл са решенията по делата CJUE, 15. 9. 2011, Gueye et Salmerón Sánchez, C‑483/09 и C‑1/10, т. 55, 69 и 70, както и CJUE, 27. 12. 2012, Pringle, C‑370/12, т. 104, 105, 180 и 181.
[22] CJUE, 8. 11. 2012, Iida, C‑40/11, т. 79, и CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, 206/13, т. 37.
[23] CJUE (Опр.), 7. 9. 2017, Demarchi Gino, C-177/17 и C-178/17, т. 21-25, 28, 29 и в диспозитива.
[24] CJUE (Опр.), 7. 2. 2013, Pedone, C-498/12, т. 14; CJUE (Опр.), 7. 2. 2013, Gentile, C-499/12, т. 14; CJUE (Опр.), 8. 5. 2013, T, C-73/13, т. 13; CJUE (Опр.), 28. 11. 2013, Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C-258/13, т. 21.
[25] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Правна система на ЕС, Институт по Европейско право, С., 2017, спец. стр. 137 и сл. и стр. 272 и сл.
[26] Годни да бъдат предмет на иск за отмяна като правни актове по смисъла на чл. 263 от ДФЕС.
[27] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Права на гражданите на Европейския съюз. Том ІІ. Правен режим на гражданството на Европейския съюз и свободното движение, УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2013 и резюмирано в Права на гражданите на Европейския съюз. Наръчник I. Права на гражданите на ЕС и свободно движение на хора, Институт по Европейско право, С., 2023.
[28] CJUE, 27. 3. 2014, Marcos, C‑265/13, т. 32.
[29] CJUE (Опр.), 7. 2. 2013, Pedone, C-498/12, т. 14; CJUE (Опр.), 7. 2. 2013, Gentile, C-499/12, т. 14; CJUE (Опр.), 8. 5. 2013, T, C-73/13, т. 13 – във всички тези решения (в посочените точки от мотивите) СЕС дословно повтаря едно и също: дори сезиращата го национална юрисдикция да се позовава на разпоредба от ЕКПЧ, която е възпроизведена в ХОПЕС, това не осигурява връзка на делото с ПЕС, а е необходима връзка с друга (конкретна) норма от ПЕС, различна от Хартата”!
В CJUE (Опр.), 28. 11. 2013, Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C-258/13, т. 21 Съдът обобщава: понеже „решението за отправяне на преюдициално запитване не съдържа никакъв конкретен елемент, позволяващ да се смята, че предметът на главното производство засяга тълкуването или прилагането на разпоредба от ПЕС, различна от разпоредбите на Хартата”, запитването е недопустимо (понеже предметът на делото не попада в обхвата на ПЕС – или поне защото това не е установено/доказано от запитващата юрисдикция).
[30] ХОПЕС няма да е приложима в случаи, когато „релевантната” (в случая директива, респ. някоя конкретна съюзна норма – CJUE, 27. 3. 2014, Marcos, C‑265/13, т. 36) не се прилага. СЕС многократно използва тази формула, за да обоснове недопустимост на различни преюдициални запитвания относно ХОПЕС.
[31] Виж в Атанас СЕМОВ, Правна система на ЕС, цит. съч., спец. стр. 581 и сл.
[32] На френски език е impose (именно „налага”), на английски език е requires (поне „изисква”), вместо немощното „предполага” в българския превод.
[33] Тук не мога да не призная, че българският превод е добър и точно отразява нюанса на фразата (фр.: voisinage, англ.: being closely related”)…
[34] Ала, уви, веднага след това българският превод отново шокира: в него четем „…или прякото въздействие на една от областите върху другата”, докато и по смисъл, и според другите езикови версии става дума именно и само за „непряко въздействие”: „or one of those matters having an indirect impact” ; „ou les incidences indirectes”! Как ще надхвърля „прякото” въздействие? Къде по-далеч да отиде? Кое е по-пряко от „прякото”? Понякога се чудя ако не друг, получаващ заплата за това, българските съдии в СЕС не четат ли българските преводи на решенията и ако ги четат – защо не реагират своевременно?!…
Затова трябва отново да призова българските юристи: винаги търсете поне още една езикова версия на всяко решение на СЕС, на всеки съюзен акт, на всичко съюзно, минало през български преводач! Иначе рискувате да бъдете подведени, в някои случаи – опасно…
Такъв случай на опасна небрежност в официален превод е напр. българският текст на чл. 265, ал. 3 от ДФЕС (относно производството за установяване на противоправно бездействие на институциите), където четем, че институцията-нарушителка е „пропуснала да адресира до него даден акт”, сякаш става дума за грешка в пощенска услуга (докато става дума за неиздаване на акт, който би бил адресиран до частното лице)… Да не говорим за пълната несъвместимост с новата недъгава „модерност” глаголът „адресирам” да се използва в английския му смисъл (напълно неприсъщ на българския език) на „намирам решение” или поне „насочвам към този, който може да разреши проблема”…
[35] CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, C-206/13, т. 24.
[36] CJCE, 29. 5. 1997, Kremzow, C-299/95, т. 16.
[37] CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, C-206/13, т. 29.
И отново българският превод (по т. 30) ни …въвежда в изумление и гняв: „….с тези разпоредби не се въвеждат норми от Правото на Съюза”. На френски език хората са си го казали ясно „…ces dispositions ne constituent pas la mise en œuvre de normes du droit de l’Union…” (и през ум не им минава да въвеждат, introdiure, говорят си за „прилагане”)… И на английски език е „…do not implement rules of EU law…”, за което от десетилетия вече е ясно, че не е никакво „въвеждане”, а „прилагане”… Къде го въвеждат Съюзното право тия хора, докога ще го въвеждат и няма ли кой да ги изведе от състоянието на неуморна професионална немощ?… Наистина ли не се разбира, че подобни лоши преводи са директна предпоставка и за лошо прилагане от националния юрист, респ. лошо правосъдие?!
[38] CJCE (Голям състав), 11. 12. 2007, Eind, C-291/05, т. 44, където припомня аналогичния си подход по делата CJCE, 11. 7. 2002, Carpenter, C-60/00, т. 38 и CJCE, 25. 7. 2002, MRAX, C-459/99, т. 53.
[39] CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, C-206/13, т. 25, в края на изречението.
[40] Виж пак и в CJUE, 8. 11. 2012, Iida, C‑40/11, т. 79.
[41] С почти теоретичната (с крайно ограничено практическо приложение) резерва за случаите на съюзна правна норма/уредба ultra vires – приета без или в превишение на предоставена на ЕС компетентност.
[42] CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, C-206/13, т. 26 и веднага след това в CJUE, 10. 7. 2014, Julián Hernández et a., C‑198/13, т. 35.
[43] CJUE, 10. 7. 2014, Julián Hernández et a., C‑198/13, т. 32, където се позовава на CJUE, 5. 10. 2010, McB, C-400/10 PPU, т. 51; CJUE, 15. 11. 2011, Dereci, C-256/11, т. 71, както и CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, 206/13, т. 20 и дори (в т. 33) на CJUE, 26. 2. 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, т. 18, което иначе е знаково за широкото разбиране на приложно поле на ПЕС решение…
[44] CJUE, 10. 7. 2014, Julián Hernández et a., C‑198/13, т. 35, където препраща към CJCE, 13. 6. 1996, Maurin, C‑144/95, т. 11 и 12 и отново CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, 206/13, т. 26 и 27.
Проф. Платон подозира СЕС в опит за „задържане” на практиката, въведена с делото Akerberg, и сравнява съюзния съд с „пожарникар-пироман”!… – Sébastien Platon, Applicabilité et inapplicabilité de la Charte des droits fondamentaux aux Etats : la ligne jurisprudentielle sinueuse de la Cour, Journal d’actualité de Droits européennes, 7.5.2014. Ще се изкуша да цитирам още: „трябва да кажем, че на съдията от Люксембург се налага да слаломира между грижата да не остави Хартата „да излезе от леглото си” и грижата да осигури ефективна защита на основните права във всички ситуации, подчинени на Правото на Съюза. Дори тези грижи да са съвсем легитимни, съвсем не е сигурно, че правната сигурност и предвидимостта на правосъдието печелят много от тази промяна между топъл и студен душ в изказа на СЕС” – ibid.
[45] CJUE (Опр.), 7. 9. 2017, Demarchi Gino, C-177/17 и C-178/17, т. 21-25, 28, 29 и в диспозитива.
[46] Регламент (ЕО) № 1346/2000 на Съвета от 29. 5. 2000 г. относно производството по несъстоятелност.
[47] Подобни хипотези изобилстват в Правото на ЕС (като израз на запазени правомощия на ДЧ в материите, в които предоставят компетенции на ЕС) – като напр. разпоредбите на чл. 36, чл. 45, § 3, чл. 52, чл. 65, § 1, б. „b” от ДФЕС и др.
[48] Еднозначно в CJUE (Голям състав), 21. 12. 2011, N. S., C-411/10 и 493/10, виж и надолу в т. 6.
[49] Подробно аргументирано в CJCE, 18. 6. 1991, ERT, C-260/89.
[50] Lord Q. C. Goldsmith, A Charter of Rights, Freedoms and Principles, Common Market Law Review, Issue 5, 38/2001, p. 1201-1216.
[51] Francis Geoffrey Jacobs, Human Rights in the European Union: the role of the Court of Justice, European Law Review no 26, 2001, p. 331, esp. р. 336.
[52] Koen Lenaerts, Exploring the limits of the EU Charter of Fundamental Rights, European Constitutional Law Review, Cambridge University Press, 2012, Vollume 8, Issue 3, p. 375, esp. р. 378.
[53] CJCE, 18. 6. 1991, ERT (Elliniki Radiophonia Tileorassi), C-260/89.
[54] В последната т. 6 на диспозитива СЕО определя, че възможността на ДЧ да се отклоняват от прилагането на съюзните разпоредби (тогава чл. 66 и 56 от ДЕИО) на основание съображения за обществен ред обществена сигурност или обществено здраве трябва да се преценяват в светлината на генералните принципи (в частност този за свобода на изразяването, закрепен в чл. 10 от ХОПЕС).
[55] Напр. през 1987 г., CJCE, 30. 9. 1987, Demirel, C-12/86, т. 28. Виж и категоричното потвърждение на изразеното в делото ERT разбиране веднага след това в CJCE, 4. 10. 1991, Grogan, C-159/90, т. 31.
[56] CJCE, 18. 6. 1991, ERT, C-260/89, т. 42.
[57] CJUE, 30. 4. 2014, Pfleger, C‑390/12, т. 35.
[58] Както отбелязва генералният адвокат в т. 46 от заключенията си.
[59] CJUE, 30. 4. 2014, Pfleger, C‑390/12, т. 36, подчертаването мое.
[60] За това понятие виж забележителното изследване Тенчо КОЛЕВ, Теория на правораздавателната дейност. Дискреционна власт и вътрешно убеждение на съдията т. VI, УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2013.
[61] Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Правна система на ЕС, ИЕП, С., 2017, стр. 155 и сл. и стр. 413 и сл.
[62] Виж напр. чл. 37, § 1 от ДФЕС.
[63] CJCE (Голям състав!), 6. 11. 2003, Lindqvist, С-101/01, 92, 96-98 и др. Комисията се позовава на ХОПЕС (т. 35), СЕО се позовава на „основния принцип на свобода на изразяване” (т. 5 от диспозитива и в мотивите), на „основния принцип на пропорционалност” (т. 141) и др.
[64] Mаrek Safjan, Areas of Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: Fields of conflict?, European university institute, Working paper LAW 2012/22, www.eui.eu, р. 11-12.
[65] Той посочва като примери дори решенията по делата CJСЕ, 18. 2. 1982, Zuckerfabrik Franken, C-71/81, т. 22-28 и CJСЕ, 10. 7. 2003, Booker Aquacultur and Hydro Seafood, C-20/00 et C-64/00, т. 88-93.
[66] CJUE (Голям състав), 21. 12. 2011, N. S., C-411/10 и 493/10. Проф. Стив Пиърс оценява това дело като „ключово за определянето на обхвата на Хартата”! – Steve Peers, Biometric data and data protection law: the CJEU loses the plot, ЕU Law Analysis, http://eulawanalysis.blogspot.bg/2015/04/biometric-data-and-data-protection-law.html.
[67] …Дали да разгледа искане за убежище, когато не е нейно задължение по смисъла на критериите, закрепени в Глава ІІІ на Регламента „Дъблин”. И държавният секретар на вътрешния департамент на Обединеното кралство настоява, че това „дискреционно правомощие не попада в приложното поле на Правото на Съюза” – т. 46.
[68] Т. 68: „…дискреционното правомощие, предоставено на ДЧ с чл. 3, § 2 от Регламент № 343/2003, е част от предвидените в този регламент механизми за определяне на държавата-членка, която е компетентна да разгледа молбата за убежище, и съответно е просто елемент от общата европейска система за убежище. Следователно трябва да се приеме, че ДЧ, която упражнява това дискреционно правомощие, прилага Правото на Съюза по смисъла на чл. 51, § 1 от Хартата” (подчертаването мое).
[69] В конкретния случай СЕС приема, че отказът да се приложи процедура по предоставяне на убежище и решението за експулсиране на имигранта е в нарушение на основните му права по ХОПЕС: по чл. 4 (забрана за мъчение и нечовешко третиране или наказание), както и на чл. 1 (достойнство), чл. 18 (право на убежище) и чл. 47 (право на ефективно средство на съдебна защита и справедлив процес)!
[70] Обратно, Комисарят на ООН по равенството и правата на човека, Върховният комисар на ООН за бежанците, „Амнести интърнешънъл”, както и (което е дори по-съществено) правителствата на Франция, Нидерландия, Австрия и Финландия и самата ЕК, приемат в своите становища по делото, че националните актове („решенията на основание чл. 3, § 2 от регламента”) „попадат в приложното поле на Правото на Съюза” (т. 56). Няколко правителства настояват, че тези решения не попадат в приложното поле на Правото на Съюза, като се аргументират с „яснотата на текста, в който се говори за възможност, обозначението на тази разпоредба като „клауза за суверенитет“ или „дискреционна клауза“ в документите на Комисията, смисъла и целта на тази клауза, която е въведена по хуманитарни съображения, и накрая логиката на системата, въведена с Регламент № 343/2003” (т. 61). Според Комисията обаче, когато с регламент им е предоставено дискреционно правомощие, ДЧ трябва да го упражняват при спазване на Правото на Съюза и решенията на ДЧ на основание съюзна разпоредба (в случая чл. 3, § 2 на регламента) „пораждат последици за тази държава, за която от този момент възникват съответните процесуални задължения на равнището на Съюза и задълженията, предвидени в директивите” (като в т. 60 се посочват и решенията по делата CJCE, 13. 7. 1989, Wachauf, 5/88; CJUE, 4. 3. 2010, Chakroun, C‑578/08 и CJUE, 5. 10. 2010, McB, C‑400/10 PPU). Тя настоява, че ДЧ „трябва да упражняват това дискреционно правомощие при спазване на останалите разпоредби на посочения регламент” (т. 66), подчертаването навсякъде е мое.
[71] CJEU (Голям състав), 11. 11. 2014, Dano, C‑333/13, т. 89-90. В т. 86 СЕС „припомня”, че „в преюдициалните производства по чл. 267 от ДФЕС Съдът е овластен да тълкува ПЕС единствено в пределите на предоставената на Съюза компетентност (и напомня решението по делото CJEU, 19. 9. 2013, Betriu Montull, C‑5/12, т. 68 и цитираната съдебна практика).
[72] CJUE, 26. 2. 2013, Melloni, C‑399/11.
[73] „Functionally related” – Mаrek Safjan, Areas of Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: Fields of conflict?, European university institute, Working paper LAW 2012/22, www.eui.eu, p. 1.
[74] „Single package“ – ibid.
[75] Виж Clemens Ladenburger, L’application pratique de la Charte des droits fondamentaux par la Commission européenne, Revue européenne de droit public, 14/2002, p. 817, spec. p. 828.
[76] И многократно я използва, за да обоснове недопустимост на различни преюдициални запитвания, свързани с приложението на ХОПЕС: CJUE (Опр.), 7. 2. 2013, Pedone, C-498/12, т. 14; CJUE (Опр.), 7. 2. 2013, Gentile, C-499/12, т. 14; CJUE (Опр.), 8. 5. 2013, T, C-73/13, т. 13; CJUE (Опр.), 28. 11. 2013, Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C-258/13, т. 21.
[77] CJUE, 27. 3. 2014, Marcos, C‑265/13, т. 32. Тук преводът неизбежно става труден – на други езици се използва палитра от изрази (англ. „the purpose”, фр. „objet”). Бих предпочел като по-точно на български език да се използва именно „предметът на …не е”, вместо „няма за цел”… Именно предвид ключовата за националния съдия необходимост от ясно осмисляне на нюансите между „предназначение”, „цел” и „предмет”!
[78] CJCE, 18. 12. 1997, Annibaldi, C-309/96, т. 21. „И дали нейните (на приложимата ВПН – б. м.) цели са различни от следваните от Правото на Съюза” – CJUE, 10. 7. 2014, Julián Hernández et a., C‑198/13, т. 37. Тук в превода на български език по-точно би било „обхванатите от Правото на Съюза” (couverts par le droit de l’Union; covered by EU law).
По същия начин още преди приемането на ХОПЕС СЕО определя, че когато ДЧ приема собствени правни норми, целящи „прилагане на нормативна схема, закрепена в съюзна норма”, тя прилага ПЕС (и така е обвързана от неговите генерални принципи (респ. по-късно – и от ХОПЕС). По делото CJCE, 13. 7. 1989, Wachauf, 5/88 СЕО се произнася относно националната уредба на пазара на мляко в приложение на съюзната уредбата (с регламент от 1984 г.). Аналогично по делото CJCE, 13. 4. 2000, Kjell Karlsson et a., C-292/97 СЕС преценява дали шведският закон по прилагане на регламента е съобразен с принципа на равно третиране (и съобразно ХОПЕС). Виж подробно в Stefan VOGENAUER, Stephen WEATHERILL, General Principles of Law. European and comparative perspectives, Bloomsbury, 2017). По делото CJCE, 13. 7. 1989, Wachauf, 5/88 СЕО се произнася относно националната уредба на пазара на мляко в приложение на съюзната уредбата (с регламент от 1984 г.).
[79] CJUE, 8. 11. 2012, Iida, C‑40/11, т. 79. Виж и CJUE, 8. 11. 2013, Ymeraga, C‑87/12, т. 41.
[80] В конкретния случай „по смисъла на чл. 51 от Хартата”, но по-рано ясно посочих, че тази разпоредба всъщност визира приложното поле на ПЕС, единствено в чиито рамки действа и Хартата.
[81] Тук преводът е безупречен: става дума именно за „предназначение” (intended to implement), а веднага след това вече става дума за „цели” (pursues objectives). Друг е въпросът каква е разликата в случая, но това е проблем на оригиналния текст…
[82] CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, C-206/13, т. 25. Виж и Annibaldi, т. 21-23.
[83] Пак в Siragusa, т. 25, в средата на изречението.
[84] CJUE, 10. 7. 2014, Julián Hernández et a., C‑198/13, т. 34 и CJUE, 6. 3. 2014, Siragusa, 206/13, т. 24 (там формулировката е „известна степен на връзка, надхвърляща сходството между разглежданите области или непрякото въздействие на една от областите върху другата”, или „връзка от определена степен” – d’un certain degré).
[85] CJUE (Голям състав), 13. 7. 2017, Florescu e a., C-258/14.
[86] Меморандум за разбирателство между ЕО и Румъния от 23 юни 2009 г., сключен на основание чл. 143 от ДФЕС.
[87] Виж по-горе аналогично и еднозначно в CJUE (Голям състав), 21. 12. 2011, N. S., C-411/10 и 493/10.
[88] И приетото за прилагането му Решение на Съвета от 6 май 2009 година за предоставяне на средносрочна финансова помощ от страна на ЕС на Румъния, ОВ L 150, 13. 6. 2009, стр. 8.
[89] Т. 48. По-рано съм посочвал, че „обстоятелството, че националните правни норми …не са приети, за да се транспонира…, не може да постави под въпрос този извод, тъй като с прилагането им (макар не и с приемането им! – б. м.) се цели да се санкционира нарушение на разпоредбите на (посочената директива, по-общо на ПЕС)” – CJUE, 26. 2. 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, т. 28, уточненията в скоби са мои.
25
Коментирайте
Приятна за четене статия, но за први път бележките под линия да ми допадна повече, особено тези, разглеждащи разминаванията в превода, което не е новина но е важно да му се обърне вниманиеи в този смисъл се съгласявам напълно със становището на автора: „Поради това отново настоявам всеки, свързан с ЕС текст, да се чете в поне още една езикова версия, на първо място – правните актове на ЕС и актовете на СЕС…“ П.С. Бих предложил също така, след като професорът има афинитет към запазването и утвърждаването на чистотата на българския език като национално и европейско средство за официална комуникация,… Покажи целия коментар »
Много полезно! Този човек трябва да напише книга.
Изводът е – държавите- членки на ЕС да настояват за реформиране на СЕС и “свиване“ на неговите компетенции, на основание ДЕС и ДФЕС и зачитане на държавния суверенитет на ДЧ на ЕС. Т.е. на СЕС му е необходима СЪДЕБНА РЕФОРМА. ЕС НЕ Е федерация от държави, така, че- СЕС да си прибере малко пипалата…
СЕС е огган на Европейския съюз, а ЕСПЧ е орган на Съвета на Европа, ако правите разлика де. Именно СЕС определи обхвата/парчетата от т.н. Истанбулска конвенция, която беше приета. Нищо че пропагандата масово твърди, че ЕС е приел ИК.
Дам, правото на ЕС ми изглежда като един пясъчник, в който ЕК, ЕП и СЕС са дали възможност на страните членки да си строят замъци и въобше да си играят на суверенни държави, докато единственото, което правят европейските бюрократи е да най-много да създадат илюзията, че разширяват преградните стени, но винаги всичко е под техен контрол и наблюдение – паноптиконът на либерала Бентъм
Чудесно
Четете Семов и не го мислете
Страхотно
Чудя се няма ли най-накрая Семов да издаде книга. Толкова много статии по темата ПЕС написа, че е срамота. А така на едно място като събере разработките си, ще се чете по-лесно
Изключително интересна поредица. И полезна преди всичко.
Искам да питам почитаемия автор – как е възможно въобще да има ситуация, при която ХОПЕС да не е приложима, това е все едно да се изключи приложението на ЕСПЧ, те са със сходно съдържание. Би следвало всяка държава-членка стриктно да спазва и да гарантира основните права по хартата. Нито едно вътрешно право, никаква компетентност не би следвало да изключва приложението на ХОПЕС.
Да разбира, който трябва
Чудесна статия. Поздравления за труда.
Да четат бъдещите юристи и изобщо хора, които искат да станат нещо съществено в системата, да са уважавани и като хора и като професионалисти.
Винаги чета с огромен интерес нещата на Семов!
Най-вече разбирам, че правото на ЕС е приложимо, когато каже СЕС 🙂 Ти може да си мислиш едно, ама после СЕС решава друго
Точно така, например по делото „Панчарево“ хем тъй, хем инак. Хем ПЕС няма отношение към половите и брачните въпроси, ама пък свободно движение и пълна каша.
Затова се научиха само да питат какво искал да каже авторът.
Ами да, както примерно със случая с това, че не иска родния съд заради чисто тесногръдие, консерватизъм и откровена простотия да признае билогично реоден, като мъж Петър, който си е направил операция и вече е жена за жена. Независимо, че СЕС казва, че БЪлгария няма право да не признава човека, като жена и да не му издава нова лична карта. След няколко седмици родния съд излиза с решение, че точно това ще направи и нещо повече, изказва се, че България няма право и няма да издава лични карти и да признава смяна на пола. Ето това е и причината да… Покажи целия коментар »
Атанас Семов: „Има три ясни констатации – от Виденов насам всяко следващо правителство е по-лошо от предишното. Проблемите се задълбочават. Има една полза от последния ден на това правителство – с него свършиха илюзиите, че парламентарната демокрация не е пригодна на нашия манталитет. Пред България има две перспективи – или ще станем президентска република или ислямска.”
„Скандал – ЕС не иска Атанас Семов за генерален адвокат, нямал опит, ниско ниво“ /Фактор/ „След изслушване на 30 октомври т.г., Комитетът по чл. 255 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), който дава становище по годността на кандидатите да упражняват функциите на съдия и генерален адвокат във висшата юрисдикция на Съюза, излезе с отрицателно становище по кандидатурата на доц. Семов, поради липсата на достатъчен професионален опит на високо ниво. Становището на Комитета е получено снощи от българските власти. В него се отбелязва, че Комитетът е информиран подробно за проведената в България процедура и не счита за основателни отправените… Покажи целия коментар »
Това беше чиста политика, а не оценка за правни познания. На малкия пръст не можеш му стъпи на Семов
“Падението Атанас Семов НЕ е достигнало развитието на Георги Близнашки!”