Детайлен анализ на свързаните с Правото на ЕС изисквания към исканията от съд до Конституционния съд – II част
Дължими ipso jure от съдията преценки по всяко дело, които трябва да бъдат изложени и в искане до КС
Изразените виждания са лични и не ангажират институцията, на която авторът принадлежи.
В първата част (виж тук) изложих някои общи особености относно произнасянето на Конституционния съд (КС) по въпроси, свързани с правото на ЕС (ПЕС). В тази втора част (за улесняване на четенето – в две отделни публикации) ще посоча всички свързани с ПЕС преценки, които всеки съдия (съдебен състав) дължи ipso jure по всяко дело и служебно – и в последователността, каквато практическото им осъществяване изисква и както поради това са посочени от КС.
1. Първа по ред преценка: дали делото (материята) има връзка с ПЕС
1.1. Предвид много широкия обхват на ПЕС и много широкото разбиране за връзка на ПЕС с „наглед изцяло вътрешни ситуации”, вероятността едно дело да има връзка с ПЕС е не просто реална, а голяма. Смятам, че за националния съдия е добре да подхожда с разбирането, че е по-вероятно едно дело да има връзка с ПЕС (съдията в СЕС Алан Розас пише: „все по-трудно става да се намери област, в която ПЕС отсъства напълно“[1]) – поради което да подхожда винаги отговорно и да прави задълбочен анализ. И не включително, а най-вече при първоинстанционното разглеждане на делото!
1.2. Наистина тази преценка понякога може да се окаже практически трудна. Тя обаче има огромно практическо значение, тъй като може да повлияе, а дори и да предопредели целия ход на делото. Именно затова и се дължи максимално рано (евентуално още при произнасянето по допустимостта, преценката на правния интерес, разбирането за справедлив и безпристрастен съд и т.н. – все в светлината на ХОПЕС и/или на други относими СПН).
1.3. Преценката за наличие на връзка с ПЕС се прави на основата на изведените от практиката на Съда на ЕС широка палитра от методи – делото може да има връзка с ПЕС поради:
- своя предмет (напр. „съюзен трансграничен елемент”, като движение на хора, стоки, услуги или капитали и мн. др.);
- правното положение на страните (напр. гражданин на ЕС или юридическо лице от ДЧ на ЕС);
- приложимост на годни за прилагане по делото съюзни правни норми (напр. от регламент, разбира се, не само) – в този случай връзката с ПЕС е несъмнена (с всички, произтичащи последици);
- приложимата (една или повече) ВПН – която може сама по себе си, независимо от фактите по делото, да попада в приложното поле на ПЕС[2] и други критерии/методи за установяване на връзка с ПЕС[3].
1.4. Съдията е свободен в тази преценка, като страните могат да наведат аргументи (да се позоват на приложима или относима СПН) – но дори да не го направят (и даже ако настояват, че делото няма връзка с ПЕС), преценката се дължи от съдията служебно. Ако обаче реши да отхвърли релевирани от страна по делото аргументи за връзка с ПЕС, задължително трябва да се мотивира.
1.5. В случай на съмнение относно наличието на реална връзка с ПЕС, съдията – още в този етап от хода на делото
може да сезира Съда на ЕС[4]
с преюдициално запитване за тълкуване на една или няколко СПН (но задължително конкретно посочени с аргументация защо именно те), за които се колебае дали имат връзка с делото (ситуацията, спора, приложимите ВПН) или създават връзка на делото с ПЕС[5]. Запитването трябва да бъде така формулирано и мотивирано, че от отговора на СЕС да следва ясен извод за наличие или отсъствие на реална връзка именно на конкретното дело с ПЕС. Съобразяването с отговора на СЕС е задължително.
На този етап от преценката
никакво сезиране на КС не е нито необходимо, нито допустимо.
1.6. Ако в резултат на своя анализ съдията не установи никаква реална връзка с ПЕС, делото се решава изцяло въз основа на вътрешното право. В такъв случай съдът на общо основание
може да сезира КС
с искане за установяване на противоречие на приложимия закон с Конституцията,
без релевиране на каквито и да било свързани с ПЕС аргументи.
Необходимо е обаче липсата на връзка на делото с ПЕС да бъде не само посочена в искането, но и аргументирана. Евентуална мълчалива констатация (неспоменаване на ПЕС) според мен е неизпълнение на изискването на чл. 18, ал. 3 от ПОДКС.
1.7. Ако в резултат на своя анализ съдията установи връзка с ПЕС, делото се решава изцяло при отчитане на последиците от наличието на такава връзка (като „съобрази в пълнота последиците от неговото действие”, по израза на КС) – както следва нататък.
2. Втора по ред преценка: кои са приложимите и/или относимите съюзни правни норми
Щом като съдията е установил връзка на делото с ПЕС, той е установил наличието на приложими или относими съюзни правни норми (именно заради тях делото има връзка с ПЕС). Проверката трябва да продължи – необходима (според мен и силно препоръчителна) е практически повторна, вече детайлна проверка (служебно, а страните могат да допринесат чрез позоваване на конкретни СПН) за определяне на всички релевантни за (решаването на) делото СПН – вкл. като се направи ясно и конкретно определяне на приложното им поле (ratione materiae, ratione personae, ratione temporis и ratione loci). Вкл. да посочи всички приложими или относими разпоредби от ХОПЕС – винаги, щом делото има връзка (на друго основание, заради други СПН) с ПЕС.
2.1. Съдията трябва първо да провери дали в Правото на ЕС има самоизпълними норми (годни за прилагане като източник на субективни права) – т.е. дали има приложими СПН. И да ги посочи всичките.
2.1.1. Самоизпълнима е тази правна норма, която не се нуждае от никаква друга норма (или каквато и да било мярка), за да предизвика правни последици. С най-голямо практическо значение за националния съдия са самоизпълнимите СПН с директен ефект[6] – обективно (по своето съдържание) годни да предизвикат правни последици (права и/или задължения) в правната сфера на частните лица[7].
2.1.2. При наличие на такива съюзни правни норми, съдията е длъжен да приложи именно тях – независимо дали в националното законодателство съществува (според него…, понякога само наглед!) по същество същата правна уредба. Съюзните правни норми са предназначени за прилагане в държавите-членки (когато са годни за това, самоизпълними). В уредена със самоизпълними СПН материя не може да се прилагат ВПН, които уреждат същите елементи на материята (било и по същия начин) – съюзните норми се прилагат вместо вътрешните. Тези ВПН не се отменят, не престават да действат – но не се прилагат, в частност не може да бъдат „приложимо право” по конкретно дело. Поради това
ВПН, които уреждат уреден със самоизпълнима СПН въпрос, не са „приложимо право” по дело и не могат да бъдат предмет на искане до КС.
2.1.3. Дали обаче нормата е самоизпълнима се преценява – именно от националния съдия (а преди въпросът да достигне до съд – от всеки правен субект, който прилага право) – за всяка отделна правна норма. Видът на акта може да бъде ориентир, но не е решаващ. Дори съюзните регламенти, които по природа са предназначени пряко да пораждат правни последици за правните субекти (публични и частни), нерядко съдържат несамоизпълними СПН (но и те трябва да бъдат взети предвид като „относими”, виж нататък), които се нуждаят от прилагане на ВПН, за да предизвикат правни последици, или предвиждат приемане на ВПН[8]. Нерядко е необходимо дори нарочно приемане на нови ВПН – и за целта относимата несамоизпълнима СПН оставя свобода на преценка, в определени граници, на националния нормотворец (това също подлежи на анализ от съдията по делото, виж в следващия анализ). Тези ВПН (напр. процедурни) са необходими за прилагането на несамоизпълнимите съюзни норми.
2.2. След това – а най-често просто паралелно – съдията трябва да провери/установи дали в Правото на ЕС има (и) относими правни норми и да ги посочи всичките.
2.2.1. „Относима” е всяка СПН (вкл. правни принципи, цели на ЕС, вкл. в конкретната материя, „духа” на ПЕС и т.н.), която има връзка с делото, но понеже не е самоизпълнима, не е годна да породи преки правни последици като източник на субективно право. Поради връзката ù с делото тя също е „приложимо право” в широк смисъл като незаобиколим тълкувателен източник, вкл. мяра за валидност/приложимост на ВПН в приложното ù поле.
2.2.2. Ако едно дело (преди това ситуация, правоотношение) има връзка с ПЕС, почти винаги това означава връзка поне с относими СПН.
2.2.3. Когато делото има връзка само с относими СПН, приложими (освен ХОПЕС) са само ВПН[9]. Те обаче може да бъдат прилагани само ако не противоречат на относимите СПН и само със съответстващо на относимите СПН тълкуване (цялостно и качествено, виж в следващия анализ).
2.2.4. И обратно: „относимите” съюзни правни норми позволяват, понякога изискват (напр. нормите на директива, но понякога и норми на регламент или на решение) прилагане (понякога дори и нарочно приемане) на вътрешни правни норми – и тези ВПН са приложими (в тесен смисъл) по делото пред националния съдия[10].
2.2.5. Типичен пример за „относими” СПН са нормите на съюзните директиви. Директивата по природа е акт, който цели да предизвика приемане на вътрешна за държавата правна уредба, която постига заложените в директивата цели по определен от националния нормотворец начин. Затова нормите на директивите са по предназначение несамоизпълними. В уредената от тях материя по правило се прилагат ВПН (новоприети при транспонирането на директивата и/или заварени, но съвместими с нея[11]).
2.2.6. Нерядко относими (понеже не са самоизпълними) разпоредби съдържат и съюзните регламенти: някои аспекти на материята са уредени със самоизпълними СПН (с директен ефект), а други – с несамоизпълними СПН. Прилагане на ВПН в същата материя е възможно само когато несамоизпълнима норма от регламента изисква или допуска това, напр. ВПН, които доуреждат неуредени в регламента аспекти на конкретните обществени отношения[12].
2.2.7. Всички тези ВПН (новоприети или заварени, но попадащи в обхвата на относимите СПН) може да се прилагат само ако не противоречат на относимите СПН и само със съответстващо им тълкуване.
Такива ВПН са приложими по делата пред съдилищата и могат на общо основание да бъдат
предмет на искане до КС
(но едва след като бъде изпълнен целият пакет задължения, виж нататък).
2.2.8. По отношение на приложимите ВПН определящ е въпросът за приложното поле на ПЕС: ако приложимата ВПН не е мярка по прилагането на ПЕС, съдията – по смисъла на вътрешното си право – може да преценява нейното съответствие с Конституцията (и да го установява сам, ако нормата е подзаконова, или да потърси произнасяне на КС – ако нормата е законова). Припомням, че дори ВПН да не е приета в изпълнение/приложение на ПЕС (и особено ако е заварена), тя е „мярка по прилагането на ПЕС” в широк смисъл винаги, когато попада в приложното поле на ПЕС – и може да бъде приложена само със съответстващо с ПЕС тълкуване, респ. да бъде оставена неприложена, когато такова тълкуване е невъзможно – т.е. когато тя противоречи на ПЕС (на относима СПН или на духа, целите, принципите на ПЕС и/или на ЕС).
2.3. Във всички случаи когато делото има връзка с ПЕС, автоматично приложимо право става Хартата на основните права на ЕС (ХОПЕС). Съдията трябва да установи кои имащи отношение към делото нейни разпоредби са самоизпълними и поради това приложими („норми-права”) и кои не са самоизпълними („норми-принципи”[13]) и поради това са приложимо право само като относими. Неизбежно на общо основание трябва да бъдат взети предвид (самоизпълнимите приложени, несамоизпълнимите спазени, вкл. чрез съответстващо им тълкуване на приложимите ВПН) всички разпоредби на Дял VІ „Правосъдие”, и отделно други разпоредби на ХОПЕС с оглед предмета на конкретното дело.
2.4. Практически е възможно по едно дело да има:
2.4.1. Само приложими СПН (на практика малко вероятно);
2.4.2. Едновременно и приложими, и относими СПН (много вероятно) – напр. някои аспекти/елементи на правоотношението са уредени със самоизпълними норми (напр. норми на регламент, но и норми в Учредителните договори, УД), а други аспекти/елементи са предмет на (уредени с) несамоизпълними норми (напр. норми на директива, но отново и норми в УД);
2.4.3. Или само относими СПН (практически тази вероятност е най-широка именно с оглед широкото разбиране за приложно поле на ПЕС и за въздействието му в попадащите в това приложно поле ВПН/ситуации, неуредени със самоизпълними СПН) – напр. норми в УД (вкл. ценности и/или цели на ЕС, понякога конкретни за отделната материя[14]), норми на директива или на регламент и др.
2.4.4. Трябва да се отчита, че е възможно една и съща СПН да е приложима норма по отношение на едни елементи от дадено обществено отношение (пряко ги урежда) и да е относима норма по отношение на други елементи (косвено ги урежда като им въздейства), респ. да е приложима по едно дело (спрямо една ситуация) и да е само относима по друго.
2.5. Всички тези „установявания и посочвания” може и да не бъдат правени в изричен акт – просто съдията е длъжен да ги има предвид (в тяхната цялост!) при разглеждането на делото и в целия му ход (напр. при изискването или допускането на доказателства и т.н.)[15].
2.6. В хода на изграждането на своята преценка националният съдия може да достигне (сам или когато е релевирано от страна по делото) до съмнение относно тълкуването (вкл. с оглед приложимостта/относимостта към конкретното дело) или дори относно валидността на (някоя от) тези СПН.
2.6.1. В случай на основателно съмнение (което напр. не се преодолява на основата на наличната практика на СЕС) относно валидността (поради съюзен порок по см. на чл. 263 от ДФЕС[16]) на свързана с делото СПН
сезирането на СЕС с преюдициално запитване (ПЗ) за валидност е задължително,
независимо дали националният съдия/състав се произнася като последна по делото инстанция или не[17].
2.6.2. В случай на основателно съмнение относно тълкуването на свързана с делото СПН,
сезирането на СЕС с ПЗ за тълкуване е необходимо/наложително[18].
Според мен в случая не е налице „правно задължение” на съдията (неизпълнението на което пряко представлява порок на постановения по делото съдебен акт), но е налице „правосъдно задължение” – съдията не може да реши делото, ако не е сигурен как се тълкува относима, още повече приложима по това дело правна норма[19].
2.6.3. Възможно е (и нерядко се прави) в едно свое ПЗ националният съдия да постави въпрос за валидността на една СПН и въпрос за нейното тълкуване (ако СЕС не прогласи невалидност). Като трябва да се отчита, че – вземайки предвид фактите по делото по същество, с които е запознат от акта, с който националният съдия отправя ПЗ – СЕС нерядко преформулира въпросите на националните юрисдикции (вкл. може да прогласи невалидност на една СПН в отговор на първоначален въпрос за тълкуване[20]).
2.6.4. Във всички случаи отправянето на ПЗ до СЕС се прави с отделен съдебен акт[21], а разглеждането на делото се спира[22].
2.6.5. Както тълкуването, така и евентуалното установяването на порок на приложимата/относимата СПН, ще имат пряко значение за решаването на делото по същество пред националния съд.
2.6.5.1. Ако една СПН бъде обявена от СЕС за невалидна (erga omnes на някое от основанията по чл. 263 от ДФЕС или в особения случай на нарушаване на НКИ), тази СПН трябва да бъде оставена неприложена/неспазена по делото пред националния съд, т.е. престава да бъде „приложимо право” по делото.
В този случай сама по себе си става противоречаща на ПЕС всяка ВПН, която прилага (напр. точно транспонира, при директива) или просто точно съответства на обявена за невалидна СПН. Тази ВПН отново не следва да се прилага – като противоречаща на ПЕС – и също престава да бъде „приложимо право” по делото.
Сезиране на КС относно тази ВПН е недопустимо.
Не се дължи и съответстващо на тази СПН тълкуване на другите приложими ВПН, попадащи в приложното ù поле.
2.6.5.2. Ако СЕС не обяви тази СПН за невалидна, националният съдия трябва да изпълни всички, произтичащи от действието ù последици (с резервата за нарушение на НКИ, която разглеждам нататък).
2.7. До тук преценките на националния съдия са в изцяло съюзноправен контекст. По всички тези въпроси в стандартната хипотеза
никакво сезиране на КС на този етап не е нито необходимо, нито допустимо.
2.8. При осъществяването на преценката кои СПН са „приложимо право” (като приложими или като относими) по делото пред него, съдията може да достигне до съмнение за противоречие на такава СПН с Конституцията.
Противоречие между съюзните правни норми и националните конституции на практика възниква много рядко. Доколкото изобщо са познати подобни хипотези в други ДЧ, те са изменяли конституциите си преди влизането в сила на съюзната норма/акт, за които смятат (вкл. и ако правителството разполага с тълкуване от своята конституционна юрисдикция), че ще противоречат на Основния закон (и то на практика само за предстоящи изменения на УД[23]). По-често евентуално противоречие е преодолявано чрез инструментариума на съответстващото/конформно тълкуване.
Ако обаче у националния съдия все пак възникне такова съмнение (вкл. и ако е релевирано от страна[24]), възможни са две принципно различни ситуации:
2.8.1. По отношение на относимите СПН съществен практически проблем не следва да съществува. Такива СПН изискват прилагане на ВПН (заварени или новоприети, напр. при транспониране на директива). Съдията прилага само ВПН – приети нарочно за изпълнение (вкл. транспониране) на относимите СПН или заварени, но попадащи в тяхното приложно поле.
2.8.1.1. Ако една такава ВПН има съдържание, което точно съответства на дължимото по силата на относимите СПН (виж нататък в т. 3), нейното противоречие с Конституцията всъщност означава противоречие с Конституцията на самите относими СПН. В този случай (именно поради същественото значение на евентуално противоречие с Конституцията) преодоляването на проблема
изисква тълкуване от СЕС,
в резултат на което евентуалното съмнение за противоречие с Конституцията да отпадне,
или сезиране на КС
с искане за установяване на противоконституционност на приложимата ВПН или с искане (от оправомощените за това субекти по чл. 150, ал. 1 от КРБ) за тълкуване на Конституцията (засегнатата конституционна разпоредба). И в двата случая КС ще тълкува (във втория случай „по-задължително”…) засегнатата (една или повече) конституционна разпоредба, при което конформното на ПЕС тълкуване (когато и доколкото е възможно) също може да позволи отпадане на съмнението за противоречие на относимата СПН със засегнатата от нея (но без нарушаване) конституционна норма.
2.8.1.2. Ако обаче съдията установи, че приложимата ВПН противоречи на Конституцията и това не се дължи на точно съответствие (изпълнение) на относима СПН,
на общо основание може да поиска от КС преценка на съответствието на тази ВПН с Конституцията.
Навсякъде в контекста на този анализ в рамките на правомощието на съдилищата по чл. 150, ал. 2 от КРБ се има предвид единствено ВПН от законов ранг („закон, приложим по конкретното дело”).
Вече посочих:
всяка такава ВПН на общо основание може да бъде предмет на искане до КС.
Въпросът какво може да постанови КС, след като бъде валидно сезиран, ще бъде предмет на отделен анализ. Според мен
КС от своя страна също може да сезира СЕС
за тълкуване на релевантната СПН или за преценка на нейната валидност, но може да се произнесе и без да направи това.
2.8.1.3. Смятам, че във всички случаи националният съдия трябва първо сам да опита да направи такова тълкуване на приложимата ВПН (евентуално и на приложимата или относимата СПН), което съответства на Конституцията (напр. на основата на наличната юриспруденция на КС). И само когато смята такова за невъзможно (би било contra legem) – или когато има основателно съмнение относно тълкуването на релевантна норма от Конституцията –
може и трябва да потърси произнасяне на КС.
2.8.2. По отношение на приложимите СПН проблемът може да бъде по-голям (макар, повтарям, да е относително малко вероятен). Самоизпълнимите СПН трябва да бъдат прилагани. И то с примат пред всяка норма от вътрешния правен ред, която им противоречи. На общо основание това включва и …нормите на националната конституция[25]. Това предполага само до едно разрешение (според разбирането на СЕС относно последиците на принципа на примат на ПЕС): съдията ще е длъжен да остави неприложена (неспазена) и засегнатата конституционна норма, при което единствено конституционният законодател може да поправи това нетърпимо в конституционната правова държава положение.
2.8.2.1. Национален съдия може да остави една самоизпълнима СПН неприложена само ако:
- Сезира СЕС с искане за преценка на валидността на тази СПН
- и СЕС отговори положително, като установи/прогласи невалидност на тази СПН erga omnes (при порок на осн. чл. 263 от ДФЕС) или относителна (поради нарушаване на НКИ по отношение именно/само на тази ДЧ и дори само inter partes за страните по делото пред националния съд).
Без сезиране на СЕС не е възможно неприлагане на действаща СПН. Сезиране на КС относно съответствието с Конституцията на тази СПН е недопустимо – както като „приложимо право” по см. на чл. 150, ал. 2, така и на което и да било основание по см. на чл. 149 от КРБ.
Всеки съдия може да сезира СЕС с искане за преценка на валидността на една СПН, като релевира напр. липса на компетентност или превишаване на власт (ultra vires). Много важно е също така да се разбира, че ако една СПН противоречи на една национална конституция, много вероятно е тя да противоречи и на основни принципи в Правото на ЕС! Както и да противоречи на националните конституции на другите държавите-членки. Особено в материята на основните права – и напр. националният съдия може да релевира в ПЗ до СЕС противоречие с ХОПЕС и/или противоречие с „общите конституционни традиции на държавите-членки” (по см. на чл. 6, § 3 от ДЕС).
2.8.2.2. При определени условия обаче може (и според мен е целесъобразно) да бъде потърсено (чрез оправомощените по чл.150, ал. 1 от КРБ субекти)
тълкуване от КС на засегнатата конституционна разпоредба.
Такова тълкуване от КС може да снабди съдията, който решава делото по същество, с аргументи, които да бъдат релевирани в неговото ПЗ до СЕС.
2.8.2.3. Ако в частност съдията смята, че приложима СПН противоречи на норма от КРБ, която не изразява НКИ,
сезирането на КС е наложително,
без да изисква/предполага последващо сезиране на СЕС[26].
КС може да бъде сезиран само за тълкуване на засегнатата конституционна разпоредба (повтарям: не и за установяване на противоконституционност на самата СПН).
По смисъла на чл. 150 от КРБ обаче съдилищата не могат да искат от КС тълкуване на конституционните разпоредби. В този случай съдията следва да поиска сезиране на КС от ВКС или ВАС.
Ако, надлежно сезиран, КС (съумее да) направи конформно на ПЕС тълкуване на засегнатите конституционни норми (или на друго основание отхвърли съмнението за противоречие с ПЕС), прилагането на съответната СПН няма да представлява нарушение на Конституцията.
2.8.2.4. Когато обаче такова тълкуване е невъзможно, КС ще установи (всъщност ще потвърди установеното от съда по същество[27]) противоречие на приложимата СПН с Конституцията, което може да бъде поправено само чрез изменение на Конституцията[28] (за да се прекрати възможно най-бързо нетърпимото в конституционната правова държава незачитане на Основния закон).
2.8.2.5. Докато Конституцията не бъде изменена – а СЕС не е прогласил невалидност на приложимата СПН – неизбежно ще е налице (повтарям – практически много малко вероятно) парадоксална ситуация на неприлагане/неспазване на Конституцията поради прилагане на СПН.
Нека повторя и това: доколкото изобщо са познати подобни хипотези в други ДЧ, националните конституции са изменяни преди влизането в сила на съответната СПН[29].
2.8.2.6. Разбира се, съдията
може да поиска от СЕС тълкуване на такава СПН,
в резултат на което евентуалното съмнение за противоречие с Конституцията да отпадне. Както и обратното – именно след тълкуването от СЕС да се очертае противоречие с Конституцията, при което
отново ще е необходима (макар и не задължителна) намесата на КС.
2.8.2.7. Изключение от принципа на примат на ПЕС е възможно и в особения случай, когато националният съдия смята, че приложима или относима по делото СПН нарушава националната конституционна идентичност на държавата, от чиято съдебна система той е част.
В този случай
отнасянето на въпроса до СЕС е незаобиколимо задължително, а сезирането на КС – необходимо[30] и възможно, макар и с някои особености.
Този въпрос ще разглеждам отделно именно поради неговите съществени особености.
2.9. Независимо от това какво ще реши КС по висящото понастоящем конституционно дело относно измененията и допълненията в Конституцията от м. декември 2023 г., смятам, че принципът на непосредствено действие на Конституцията (чл. 5, ал. 2 от КРБ) предполага (особено при отсъствието на индивидуална/пряка конституционна жалба) всеки съдия да може сам да потърси произнасянето на КС (ако не и сам да установява противоречие на законова норма с Конституцията с правни последици inter partes). За нуждите на това изследване съществено е, че всеки български съд (всеки съдебен състав), който смята (според мен както когато е убеден, така и когато има основателни съмнения), че СПН (приложима или дори само относима по делото пред него) противоречи на Конституцията (и най-вече когато смята, че е засегнат елемент на НКИ), може (според мен трябва)
да поиска от ВКС/ВАС да поискат от КС тълкуване
на засегнатите конституционни разпоредби.
При съмнение/убеденост за противоконституционност на разпоредба от закон[31] (или цял закон), която прилага СПН[32] (или по-общо се прилага спрямо материя в обхвата на ПЕС),
всеки съд може (и според мен трябва) да сезира КС.
3. Преценка дали относимите съюзни правни норми налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба
Типичен пример са нормите на директивите, които изискват транспониране – постигане във вътрешното право на целения с тях резултат, понякога и възпроизвеждане[33] (в отделни случаи дори дословно[34]).
3.1. Всяка ВПН, приета за целите на транспонирането на една съюзна директива, трябва да съответства в пълнота на целите на директивата и нерядко на конкретни нейни разпоредби. „Добро транспониране” е само постигането точно, конкретно и пълно на целените с директивата в цялост и с отделните нейни разпоредби резултати. Всеки съдия по всяко дело дължи служебно преценка дали националният нормотворец е постигнал такова пълно съответствие[35].
3.1.1. Ако съдията установи, че приложима по делото ВПН има дължимо по силата на ПЕС съдържание/смисъл/последици (съответства точно на относима СПН, постига целения с тази СПН резултат), той може да направи два алтернативни извода:
- че тази ВПН не противоречи на Конституцията (вкл. като прочете и конституционните норми, които имат отношение към материята, в светлината на относимите СПН!),
при което не се предполага никакво сезиране на КС,
- или че тази ВПН противоречи на Конституцията (на НКИ или на разпоредба, която не изразява НКИ),
при което, ако тази ВПН е законова, той следва да сезира КС.
В този случай КС ще трябва да провери дали преценката на сезиращия съд за дължимото по силата на ПЕС съдържание на оспорената законова разпоредба е вярна и ако потвърди неговите изводи, по същество да прецени дали наистина е налице противоречие на СПН с Конституцията.
3.1.2. Ако съдията установи, че съдържанието (смисълът, последиците от действието) на приложима по делото ВПН не се дължи по силата на ПЕС, но смята, че тази ВПН противоречи на Конституцията,
той трябва да сезира КС (ако нормата е законова)[36] или сам да остави подзаконова ВПН неприложена.
3.2. Отделно за всяка ВПН – както новоприета (в срока за транспониране на директивата или след изтичането му, с цел транспониране или с напълно различна нормотворческа цел), така и заварена (приета преди влизането в сила на директивата), която попада в приложното поле/обхвата на директивата – се дължи съответстващо на директивата (на нейните цели и общ дух, както и на целите/предписанията на отделните нейни разпоредби) тълкуване. При осъществяването на такова тълкуване съдията може:
3.2.1. да вложи в съдържанието/смисъла на тълкуваната ВПН съдържанието, което относимата СПН изисква,
3.2.2. като по този начин преодолее (разбира се само когато е възможно, без да се достига до тълкуване contra legem) евентуалното ù противоречие с относимата СПН (или директивата в цялост)
3.2.3. и/или преодолее съмнение за противоречие с Конституцията.
3.2.4. Възможно е обаче именно съответстващото на ПЕС тълкуване на приложима ВПН да влиза в противоречие с Конституцията. В този случай
сезирането на КС (ако нормата е законова) е наложително,
при което преценката на КС ще е аналогична на посочената по-горе (в т. 3.1.1.).
3.3. Всичко това на общо основание се отнася за всяка друга СПН (извън директивите), от която може да се извлекат задължителни правни последици за съдържанието (тълкуването, прилагането) на приложимите ВПН, попадащи в нейното приложно поле. Припомням решението по к. д. № 4/2019[37], в което Съдът установи, че относимата разпоредба от регламент (2016/679 за защита на личните данни) не налага определено съдържание на законовата норма – и прогласи противоречие с Конституцията на оспорената законова норма, приета в рамките на предоставената от относимите норми на регламента свобода на преценка на националния законодател.
[1] Allan ROSAS, When is the EU Charter of Funfamental Rights Applicable at National Level?. Mykolas Romeris University, 2012, JURISPRUDENCE, 2012, Vol. 19, Issue 4, p. 1269-1288, spec. р. 1281, available from http://www.mruni.eu/lt/mokslo_darbai/jurisprudencija, и припомня своя анализ Allan ROSAS, L. Armati, EU Constitutional Law: An Introduction, 2nd rev ed. Oxford: Hart Publishing, 2012, относно новата компетентност на ЕС в материите на наказателното право (р. 194-197) или на сигурността и отбраната (р. 254-260).
[2] „Когато законът, релевантен за производството пред сезиращия съд, /…/ транспонира директива на ЕС, той попада в приложното поле на съюзното право. Установяването на това обстоятелство /…/ е отговорност на сезиращия субект /…/, който е решаващата юрисдикция по главното производство.” – Разпореждане от юни 2021 г. на съдия-докладчика (М. Карагьозова-Финкова) по к. д. № 14/2020.
Драматичен като много спорен пример е решението на СЕС CJUE, 20. 12. 2022, Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie“ (Комисия за защита на личните данни, Централна избирателна комисия срещу Коалиция „Демократична България – Обединение“), C‑306/21. Фактите по делото (и неговият предмет, страни и т.н.) не попадат в обхвата на ПЕС – но тъй като приложимата ВПН (Изборният кодекс) „в други случаи се прилага към ситуации, попадащи в приложното поле на ПЕС” – като изборите за ЕП или местните избори – то сама по себе си представлява „вътрешна правна норма в приложното поле на ПЕС, когато (и по каквото и да е дело) и да се прилага… Виж подробно в Атанас Семов, Разбиране за „изцяло вътрешна ситуация”. „Научни и практически публикации”, Lex.bg [Онлайн], 2. 5. 2023.
[3] Виж подробно в Атанас Семов, Приложното поле на Правото на ЕС, УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2023.
[4] Нека обаче припомня – за този и абсолютно всеки друг случай! – че до СЕС може да бъде отнесен само въпрос, който „не оставя място за никакво разумно съмнение” (т. 6 от Препоръките на СЕС към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (2019/C 380/01) – т.е. „съмненията” или „твърденията” на националния съдия трябва да са разумни и ясно мотивирани в искането до СЕС.
[5] Знаков пример е преюдициалното запитване, довело до историческото (за разбирането за приложното поле на ПЕС) решение на СЕС по делото CJUE, 26. 2.2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10. Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Определяне на приложимостта на ПЕС – първа по важност задача на всеки, който прилага право. „Научни и практически публикации”, Lex.bg, 23. 8. 2021.
[6] Една самоизпълнима СПН може и да не е годна да породи директен ефект, но да поражда задължения за публичноправни субекти – в отношенията помежду им или между държавата и ЕС.
[7] Приложимата СПН може да е годна да прояви вертикален или хоризонтален директен ефект: да поражда преки правни последици за частните лица в отношенията им с други частни лица (хоризонтален) или с публичноправен субект (вертикален директен ефект) – държавата, разбирана широко: всички нейни органи и структури (вкл. националните съдилища – още от Waterkeyn, 314/81 и 38/82) и всеки субект на нейното право – виж подробно в Атанас СЕМОВ, Съвременно международно правораздаване. Том ІІ. Съдът на Европейския съюз. Институт по международно право, Институт по европейско право, С., 2011, спец. стр. 311 и сл.).
Обратно, съюзните правни норми, които пораждат задължения за частноправни субекти в отношенията им с ЕС, са норми със „съюзен ефект” и не интересуват националните юрисдикции (освен като косвен източник за тълкуването на други СПН, приложими по дело пред него).
Виж подробно в Атанас СЕМОВ, Правна система на ЕС. ИЕП, С., 2017, спец. стр. 399 и сл.
[8] Виж напр. к. д. № 4/2019 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова) – относно чл. 25з, ал. 2 от Закона за защита на личните данни, но във връзка с относима несамоизпълнима разпоредба от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни. В решението по делото (№ 8 от 15. 11. 2019 г.) Съдът даде ясен пример за преценка дали относимата СПН (от регламента) налага определено съдържание на законовата норма – и като установи, че това не е така, установи и противоречие с Конституцията.
[9] В приложимите в такъв случай ВПН се включва и Международното право (като част от вътрешното, вкл. ЕКПЧ – но и тя само ако и доколкото не противоречи на ПЕС!).
[10] Подробно виж в Атанас Семов, Действие, изпълнение, прилагане и спазване на Правото на ЕС. Приложно поле на Правото на ЕС – разбиране за реална връзка (релевантност). „Научни и практически публикации”, Lex.bg, 10. 1. 2022 г., и в Атанас Семов, Когато спазваме, прилагаме ли?. в: Станислав Костов, Иван Стойнев, Христо Христев (съст.). Либер амикорум в чест на доц. д-р Юлия Захариева, УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2020, стр. 221-253.
Именно затова се дължи съответстващо на относимите норми от ПЕС тълкуване на приложимите вътрешни правни норми (виж нататък в т. 7).
[11] ВПН, които са несъвместими с една съюзна директива, трябва да бъдат изменени или отменени в срока за транспониране.
[12] Напр. по дело, свързано със защитата на личните данни, приложими са редица разпоредби на Общия регламент относно защитата на данните (Регламент (ЕС) 2016/679), но и редица разпоредби на българския Закон за защита на личните данни, спрямо които разпоредбите на регламента са „относими”, но и в този случай той не губи качеството си на „приложимо право” по делото).
[13] Виж подробно в Атанас Семов, Права на гражданите на Европейския съюз. Том V. Прилагане на Хартата на основните права на ЕС. Практически измерения или как се прилага ХОПЕС?. УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2021, спец стр. 158-182.
[14] Типичен пример: в УД са закрепени изрично обвързващи (по смисъла на принципа на целесъобразност на актовете на ЕС) „цели на Общата селскостопанска политика” (чл. 39, ал. 1 от ДФЕС). Това безусловно не е самоизпълнима СПН (както и ал. 2: „се вземат предвид”), но също така безусловно е базов тълкувателен източник (и мяра за валидност!) за всяка съюзна или национална правна мярка в материята!
[15] Нека подчертая: същите преценки следва да присъстват (в по-пълно или по-лаконично изложение) и в защитата на страните. По-общо същото се дължи и от всеки друг правен субект – публичен и частен – във всяко правоотношение и преди всякакво сезиране на съд…
[16] Класическо основание – противоречие с горестояща СПН. Може да се релевира и липса на компетентност или превишаване на власт (акт ultra vires). Тук все още визирам само порок, различен от нарушаване на принципа на зачитане на НКИ по чл. 4, § 2 от ДЕС.
[17] Пост. практика: CJCE, 22. 10. 1987, Foto-Frost, 314/85; CJCE, 15. 4. 1997, Bakers of Nailsea, C-27/95; CJCE, 18. 7. 2007, Lucchini, C-119/05, т. 53.
Тази практика е кодифицирана в т. 7 от Препоръките към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (ОВЕС, 2019/C, 380/01): „/…/когато юрисдикция на държава членка се съмнява във валидността на такъв акт, тя е длъжна да се обърне към Съда, като изложи причините, поради които има такива съмнения.”
[18] „По делото Simmenthal II СЕО настоя, че националните съдилища са длъжни да отнасят въпросите (относно ПЕС – б. м.) първо до съда в Люксембург, не до националните конституционни съдилища. Същото виждане трябва да се приложи, mutatis mutandis, и по отношение на запитването до ЕСПЧ” – виж Marten Breuer, No Donum Danaorum! A reply to Daniel Thym’s “A Trojan Horse?”. VerfBlog [Online], 16. 9. 2013.
[19] Виж подробно в Атанас Семов, Преюдициалното запитване. Производството за преюдициални запитвания като гарант за добро правосъдие и за реализация на основното право на гражданите на достъп до съд. Изводи за ролята на националните юрисдикции в актуалната практика на СЕС. Първа част”. Сп. „Общество и право”, 2016, № 3, с. 3-22; Втора част, 2016, № 4, с. 3-19.
[20] Знаков пример е решението на СЕС по дело CJUE (Голям състав), 6. 10. 2015, Schrems, C‑362/14.
[21] Въпреки крайно недобрата (в някои свои елементи и порочна – виж в Атанас Семов, Неадекватната уредба на преюдициалното запитване в българските ГПК и НПК. „Научни и практически публикации”, Lex.bg, 8. 7. 2019) правна уредба в ГПК (чл. 628 и сл.) и НПК (чл. 485-490), от нея може да се установи, че преюдициално запитване се прави с необжалваемо определение (арг. от чл. 631, ал. 1, изр. второ ГПК, респ. 488, ал. 1, изр. второ НПК).
[22] В т. 25 на Препоръките към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (ОВЕС, 2019/C, 380/01) е посочено изрично: „Въпреки че запитващата юрисдикция запазва правомощието си да постанови обезпечителни мерки, по-специално в случаите на преюдициално запитване за преценка на валидността, подаването на преюдициално запитване все пак води до спиране на националното производство по делото до произнасянето на Съда”.
[23] Виж подробно в Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, L.G.D.J., 2006, 6e édition.
[24] Съдът може сам да го отхвърли – когато смята за очевидно, че няма място за никакво разумно съмнение, вкл. за нарушение на националната конституционна идентичност, както може мотивирано да отхвърли всяко твърдение за порок на съюзната правна норма или пък за противоречие с нея на приложима ВПН.
[25] „…Неприложима всяка противоречаща разпоредба на съществуващото вътрешно право…” – CJCE, 9. 3. 1978, Simmenthal, 106/77, т. 17.
[26] Освен ако КС сам не изтъкне елемент на НКИ, което ще направи задължително сезирането на СЕС – най-добре от самия него, ако не – от предизвикалия произнасянето му съд.
[27] Както и ако въобще КС не бъде сезиран…
[28] Оставям настрани, като много трудно осъществимо, предизвикването от засегнатата ДЧ на изменение/отмяна на тази СПН…
[29] Намирам за наложително едно по-разгърнато уточнение:
Правото на ЕС не стои НАД националните конституции. То е отделен правен ред, който действа паралелно (и едновременно) с вътрешния правен ред и в хармония (макар презумирана) с неговата основополагаща норма – Конституцията.
Поради това ПЕС по презумпция не може да противоречи на Конституцията.
В крайно изолираните случаи на инцидентно противоречие, то се преодолява – в държавите със сериозен законодателен процес и/или сериозно конституционно правосъдие – веднага. Преодоляването става чрез:
-
съобразено с ПЕС тълкуване на конституционната норма (от КС)
-
при невъзможност за съобразено тълкуване (хипотеза contra legem) – чрез изменение на Конституцията
-
или чрез позоваване (този път със съдействието/съгласието/одобрението на СЕС като съюзен конституционен съд) на националната конституционна идентичност, която инцидентно лишава конкретна съюзна правна норма от примат (над Конституцията, респ. над цялото вътрешно право).
И само в краен случай – на неосъществяване на нито една от тези три мерки – може да се стигне до неприлагане на конституционната норма поради зачитане на примата на ПЕС. Правовата държава не търпи нарушаване на Конституцията. Поради това приматът на ПЕС над цялото вътрешно право – макара естествено и неизбежно да включва и неприлагане на противоречаща конституционна норма – е функционално ограничен:
-
случаите на възможно противоречие между норма на ПЕС и норма на национална конституция са практически крайно малко (по отношение на Българската конституция – съвсем малко, почти само теоретични!);
-
дори при евентуално противоречие възможността за позоваване на национална конституционна идентичност е гаранция за недостигане до хипотеза на противоречие, водещо до неприлагане на конституционна норма.
Евентуалното възникване на противоречие между действаща съюзна правна норма и национална конституционна норма е ограничено и от нормотворческите процедури:
-
веднъж при приемането на съюзните правни актове: ДЧ участват пряко (в Съвета на ЕС, основен съюзен нормотворец) или косвено (чрез своите членове в ЕП и чрез консултативните механизми в работата на ЕК, когато подготвя проект за законодателен акт или сама приема незаконодателен или изпълнителен акт).
-
втори път след приемането и до влизането им в сила: ДЧ имат време и възможност да направят, ако се окаже наложително (тъй като първата възможност не е довела до препятстване на приемането на съюзна норма, която след влизането си в сила ще противоречи на националната конституция), съответните промени в конституцията си, така че да предотвратят ситуация на противоречие между действаща съюзна и действаща национална норма. Такива промени са правени неколкократно в не една държава – най-вече по повод сключването на учредителен или ревизионен договор (напр. Франция по повод договорите от Маастрихт и Лисабон/КЕ).
-
И трети път – отново с помощта на КС: чрез тълкуване на конституционната норма в съответствие със съюзната (ярък пример е решението на КС на Германия по повод ратификация на Договора от Лисабон (Bundesverfassungsgericht, 30. 6. 2009, 2 BvE 2/08, Lissabon-Urteil), примери вече има и в практиката на българския КС!) или чрез позоваване на националната конституционна идентичност.
-
Последната възможност е на разположение и на всеки орган на съдебното правосъдие („национална юрисдикция”), без каквото и да било ангажиране на конституционното правосъдие – и примерите в това отношение вече са изобилни!
Всичко това позволява да се приеме, че:
-
Правото на ЕС е самостоятелен правопорядък, напълно отделен от вътрешния правен ред на ДЧ и действащ паралелно с него спрямо всички субекти под същата (на държавата) юрисдикция (власт).
-
При това свое действие Правото на ЕС има естествен примат над цялото вътрешно право на ДЧ;
-
В случай на противоречие с него никоя вътрешна правна норма не се прилага,
-
Освен ако не бъде установена (фактически прогласена от СЕС) ситуация на зачетена национална конституционна идентичност (при която приматът не действа)
-
А в практически крайно редките (за България почти изцяло хипотетични) случаи на противоречие с ПЕС на конституционна норма приматът на съюзното право отново не следва да създаде съществен, още по-малко практически реален проблем, поради възможността държавата:
-
да измени конституционната норма, така че да премахне възникващото противоречие (нека ясно да посоча, че в крайно малко вероятната хипотеза на противоречие с национална конституционна норма за подобна промяна не би било необходимо свикване на Велико народно събрание, тъй като противоречие пък именно с разпоредбите, чието изменяне е в компетентността само на такъв извънреден законодател, смятам за чисто теоретично и поради това практически невъзможно)
-
или да се позове на националната си конституционна идентичност, за да се освободи от повелите на принципа на примат.
-
В крана сметка ключово – и за разбирането на смисъла и практическата ограниченост на иначе абсолютния примат – е разбирането на значението на изискването за съобразено с правото на ЕС тълкуване на националните норми (всички, включително конституционни), което е ключов инструмент за избягване на всякаква хипотеза на противоречие и от там – на самия примат на ПЕС.
Приматът на ПЕС е принцип, който гарантира неговото единство и ефективност и се изразява в извънредни, крайни или по измеренията си „спешни” мерки…
Редом с това той е фундаментална рамка за дейността на всеки нормотворец – и най-вече на законодателя – препятстваща приемането, респ. след това прилагането, на противоречащи на ПЕС норми. Затова и Съдът на ЕС приема за нарушение по смисъла на чл. 258 от ДФЕС дори само приемането на противоречаща на ПЕС норма, дори „тя никога да не е била прилагана” – и като безспорно нарушение прилагането на всяка вътрешна норма, противоречаща на ПЕС.
[30] Резултатът от отправеното до СЕС преюдициално запитване (по делото Панчарево, CJEU (Голям състав), 14. 12. 2021, V.М.А. contre Stolichna obshtina, rayon « Pancharevo », C‑490/20), без преди това да бъде потърсено/получено тълкуване от КС на релевантната конституционноправна уредба, е известен – Съдът на ЕС напълно пренебрегна всякакъв анализ, още повече уважаване, на аргументите за нарушаване на българската НКИ (виж подробно в Атанас Семов, Почти пълно премахване на рамките на приложното поле на правото на ЕС? Нови въпроси за суверенитета по повод решението „Панчарево“ на СЕС. „Научни и практически публикации”, Lex.bg, 18. 7. 2022.
[31] За подзаконовите норми приемам за несъмнено, че всеки съд може да установи (с действие inter partes) противоречие с Конституцията – макар това нито да е напълно прието, нито да е масова практика – виж (посочвам повторно) Красимир Влахов, Непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията и практиката на съдилищата Lex.bg, 11. 4. 2019; Константин Пенчев, Съдиите трябва да си спомнят, че могат да прилагат пряко Конституцията. Lex.bg, 16. 4. 2018; Михаил Екимджиев, Може ли България да е правова държава без вносен конституционализъм. Lex.bg, 3. 2. 2020; Пенчо Пенев, Участие на съдилищата в конституционното правосъдие на Република България. Русе: Научни трудове на Русенския университет – 2012, том 51, серия 7, с. 60; Златимир Орсов, Защо на практика Конституцията няма непосредствено действие и не е основен закон. Lex.bg; Росен Ташев, Относно принципа за непосредствено действие на разпоредбите на Българската конституция от 1991 г. Съдебно право, и Атанас Семов, След еволюцията идва ли и революция в практиката на Конституционния съд?. „Научни и практически публикации”, Lex.bg, 8. 5. 2020. Виж също Димитър Радев, Конституционно правораздаване и конституционосъобразност. Съвременно право, 1994, № 1, стр. 104, и Емилия ДРУМЕВА, Конституционното правосъдие в системата на разделените власти. В: сб. „Конституционният съд в демократичната държава”, стр. 28 и сл.
[32] Напр. законови норми, приети по транспониране на съюзна директива, по прилагане на съюзен регламент и мн. други – виж подробно в Атанас Семов, Когато спазваме прилагаме ли?. В: Станислав Костов, Иван Стойнев, Христо Христев (съст.). Либер амикорум в чест на доц. д-р Юлия Захариева. УИ „Св. Кл. Охридски”, С., 2020, стр. 221-253.
[33] СЕС е категоричен, че „преписването” (и дори просто превеждането) на директива не е добро транспониране – виж CJCE, 6. 5. 1980, Commission c/ Belgique, 102/79 и мн. др.
[34] Все пак съществуват разпоредби на директиви, които могат да бъдат транспонирани добре само чрез точно възпроизвеждане (напр. определящи минимални и/или максимални количества вещества, като нитрати в зеленчуците и др. под.).
[35] „Когато прилага закон, приет да транспонира дадена директива, както е в настоящия случай, той /националният съд – б. м./ е компетентният съд да реши за смисъла и съответствието на всяка конкретна законодателна мярка с изискванията на директивата” – Разпореждане от юни 2021 г. на съдия-докладчика (М. Карагьозова-Финкова) по к. д. № 14/2020.
[36] През март 2024 г. КС допусна к. д. № 11/2024 (докл. съдия Кр. Влахов), по което искателят (Висшият адвокатски съвет) твърди, редом с другото, че противоконституционността на оспорената уредба „в голяма степен е предопределена от превратното транспониране от българския законодател на /директива …/“, тъй като чрез /…/ българският законодател съществено се е отклонил от идеята, заложена в директивата”.
[37] Решение № 8 от 15. 11. 2019 г. по к. д. № 4/2019 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
16
Коментирайте
Много подробени полезен анализ. Браво!
Четете и се учете, не говорете на изуст
Браво за материала
Дано повече хора да го прочетат.
Малко са хората, които схващат какво казва той
Удоволствие е да се прочете и осмисли
Определено поучителна статия
Кога ще доживеем такива анализи от миндила Деси Атанасова?
Не знам ама улавия народ пак да гласува за тия карикатури на Борисов на следващи избори
Сигурно ще стане точно така за съжаление.
Пълен абсурд е тя да направи такова нещо.
Много добре стана така, че Семов е в Конституционния съд
Поздравления за научните статии Лекс. Поздравления. Никой не ни казва кое как и защо е.
Семов е школа
С нетърпение очаквах втората част.
#Thanks for sharing this article to us. I gathered more useful information from your blog. Keep sharing more related blogs. 카지노사이트 모음