Непосредствено действие на разпоредбите на Конституцията и практиката на съдилищата
Разпоредбата на чл.5, ал.2 от Конституцията на Република България от 1991 г. провъзгласява принципа на прякото действие на конституционните норми, според което същите се прилагат и без да е необходимо опосредяването им от закони и други източници на правото.
В Решение № 10 от 1994 г. КС дава задължително тълкуване по въпросите, какво представлява и как се осъществява непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията. Разяснено е, че това действие не изисква наличието на опосредстващ елемент за неговото проявяване, като по този начин е развита идеята за Конституцията като „живо, приложимо право”. Изрично е посочено, че позоваването на Конституцията в един конкретен правен спор не изисква някакъв специален процесуален ред, а защитата на съответното право, при която ще се приложи Конституцията, се осъществява по реда на съответния процесуален закон. Съдебното решение няма да формира сила на пресъдено нещо по въпроса, а ще породи действие само за конкретния случай, като конкретно при гражданските дела инцидентното констатиране, че приложимият по делото закон е противоконституционен, ще е обективирано в мотивите, които не се ползват със сила на пресъдено нещо по този въпрос (т.18 от Тълкувателно решение № 1/2000 г. на ОСГК).
При постановяване на решението си КС се е произнесъл стриктно в рамките на поставения за тълкуване въпрос, а именно за приложимостта на пар.3, ал.2 във връзка с чл.5, ал.2 от Конституцията и конкретно относно преценката, кой орган е компетентен да приложи или прогласи непосредственото действие на конституционните разпоредби в хипотезите на приложимост на завареното от Конституцията законодателство. По този начин, макар и да са дадени някои важни общи разяснения относно принципа на непосредственото действие, даденото задължително тълкуване се отнася само до хипотезата, при която се упражнява контрол за конституционосъобразност на заварените закони, като е пропусната възможността да се отговори на въпроса изобщо относно предела, в който действа принципа на непосредственото действие по чл.5, ал.2 (това е отбелязано изрично в становището на докладчика по делото проф. Пенчо Пенев).
При това положение проблемите и въпросите, които поставя принципът на непосредственото действие на Конституцията, според мен, основно са свързани с преценката, дали и доколко този принцип обуславя възможността правоприлагащите органи (и най-вече съдилищата) да прилагат пряко конституционноправните разпоредби, като преценяват съответствието с тях на приложимите за случая закони и подзаконови нормативни актове, т.е. да упражняват инцидентен контрол за конституционност при разглеждане на делата.
Във връзка с това е необходимо да се даде отговор и на въпроса за значението на правилото на пар.3, ал.2 от Конституцията – т.е. същото аргумент ли е в подкрепа на тезата, че съдилищата поначало могат да упражняват разпръснат (дифузен) контрол за конституционност на законите, или обратното – че те имат това правомощие само по отношение на завареното законодателство, при което преценката за конституционосъобразност на законите, приети при действието на новата Конституция, ще може да се извършва само от Конституционния съд чрез т.нар. „концентриран контрол за конституционност”.
При обсъждане на поставения проблем следва да се съобрази и изричната разпоредба на чл.15 ЗСВ: „Когато прецени, че закон противоречи на Конституцията на Република България, съдът уведомява Върховния касационен съд или Върховния административен съд, а прокурорите и следователите – главния прокурор”. Тази законова норма поставя въпроса, дали долноинстанционните съдилища могат да упражняват инцидентен контрол за конституционност на приложим по делото закон, след като са задължени да сезират съответния върховен съд, разполагащ с възможността да сезира Конституционния съд. В тази връзка следва да се има предвид, че разпоредбата на чл.15 ЗСВ урежда една чисто сигнална функция на съдилищата, без това да рефлектира върху разглеждането на конкретното дело, тъй като не е предвидено същото да се спира, като при това върховните съдилища, до които е адресиран сигналът, не са обвързани да сезират Конституционния съд, а преценяват предпоставките за това на собствено основание. Нещо повече- законът дори не предвижда задължение за тях изобщо да разгледат сигнала, което до голяма степен обезсмисля нормата в този ѝ вид, доколкото възможността въпросът да бъде отнесен до КС остава чисто пожелателна.
Разбира се, едва ли може да има съмнение, че по силата на чл.5, ал.2 от Конституцията конституционната норма може да намери приложение при разрешаване на конкретен правен спор, когато от самото ѝ съдържание може да се изведе ясно определено и безусловно правило за поведение, а същевременно липсва опосредяващ закон, чиято конституционосъобразност съдилищата да се налага да преценяват. Именно в тази връзка е налице константна практика на Върховния касационен съд, признаваща непосредственото действие на конкретна конституционноправна разпоредба, отговаряща на посочените характеристики. Според чл.7 от Конституцията, държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Тази отговорност като приложно поле е по-широка от отговорността по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Наличието на такъв специален закон обаче не е аргумент, че отговорността на държавата се реализира само на основанията, изчерпателно посочени в него (т.е. само за вреди от незаконосъобразни актове, действия или бездействия при или по повод изпълнение на административна дейност по чл.1; за вреди от действия на прокуратурата, разследващите органи или наказателния съд по чл.2; за вреди от дейността на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество по чл.2а; за вреди от нарушение на правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок по чл.2б). За действия и бездействия на държавни органи извън хипотезите на ЗОДОВ държавата отговаря пряко именно на основание чл.7 от Конституцията, като приложение намира института на гаранционно-обезпечителната отговорност по чл.49 ЗЗД (Решение № 289 от 10.09.2012 г. по гр.д.№ 809/2011 г. на ІV г.о., Решение № 299/2015 от 28.01.2016 г. по гр.д.№ 1814/2013 г. на ІV г.о., Решение № 133 от 29.06.2016 г. по гр.д.№ 5002/ 2014 г. на ІІІ г.о., Решение № 300 от 09.01.2019 г. по гр.д.№ 2262/ 2018 г. на ІV г.о.). По този начин всъщност се осигурява непосредственото действие на конституционно регламентираната отговорност на държавата за вреди.
Като се има предвид горното, проблемът, който всъщност се откроява във връзка с пряката приложимост на конституционните разпоредби от съдилищата, се свързва с преценката за допустимостта при упражняване на правораздавателната си власт по конкретни казуси (и по-специално по граждански, търговски и административни дела), те да прилагат пряко Конституцията, като извършват инцидентна проверка за конституционност на приложимите закони, опосредяващи конституционноправната уредба. Практическото значение въпроса е толкова по-голямо, като се има предвид, че долноистанционните съдилища не разполагат с правомощие да сезират Конституционния съд с искане за обявяване на закон за противоконституционен, а по вече посочените съображения сигналната им функция по чл.15 ЗСВ не дава достатъчно гаранции, че сезираният със сигнала върховен съд ще упражни това правомощие като основание за спиране на делото по чл.229, ал.1, т.6 ГПК до произнасяне на КС с решение по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията.
Анализът на съдебната практика обуславя извода, че като цяло съдилищата са изключително резервирани относно възможността да упражняват инцидентен контрол за конституционност по отношение на приложим по делото закон, приет при действието на Конституцията от 1991 г.
Така например Определение № 341 от 11.04.2013 г. по т.д.№ 1063/12 г. на І т.о. на Върховния касационен съд обективира произнасяне по искане за допускане на касационно обжалване на въззивно решение по иск за нищожност на влязло в сила съдебно решение, в което съдът се е позовал на прякото и непосредствено действие на Конституцията, прогласена е противоконституционността на разпоредбата на пар. 143 от Преходните и заключителни разпоредби на Кодекса за застраховането и е отказано прилагането ѝ. Единственото наведеното основание в исковата молба за нищожност на съдебното решение е, че съдът с решението се е произнесъл по въпрос извън неговата компетентност, чрез изземане на такава от Конституционния съд на Република България относно установяването на противоконституционност на закони и други актове на Народното събрание. Въззивният съд в случая е приел, че с това решение съдът не е иззел компетенциите на Конституционния съд , тъй като е разрешил висящия пред него правен спор, без в диспозитива на решението си да прогласява противоконституционността на разпоредбата на пар. 143 на ПЗР от КЗ, като силата на присъдено нещо не обхваща мотивите на решението. В изложението на основанията за допускане на касационно обжалване касаторът е формулирал редица правни въпроси, свързани с приложението на чл.5, ал.2 от Конституцията: съдът има ли право в мотивите на решението да се произнася и коментира въпроси относно противоконституционност на законови разпоредби и да формира правните си изводи въз основа на тези констатации, без да е уведомил ВКС по реда на чл.15 ЗСВ и без произнасяне на Конституционния съд; представлява ли това излизане от правораздавателната компетентност на съда, чрез изземане на функциите на Конституционния съд; има ли значение, че решението обвързва само страните по него; как следва да се осигури прилагането на процедурата по чл.5, ал.2 от Конституцията на Република България и може ли съдът да се позове на нея, за да откаже да приложи дадена норма, като я счете за противоконституционна; това представлява ли порок на решението и какъв е той; кога Конституцията има непосредствено действие. В случая съставът на ВКС е приел, че няма основание за допускане на касационното обжалване, тъй като поставените въпроси се отнасят само до мотивите на въззивното решение, които не са източник на сила на пресъдено нещо съгласно т.18 от ТР № 1/2000 г. на ОСГК, като е посочено, че въпросите относно мотивите на решението се относими към предмета на иска за нищожност на съдебно решение единствено когато същият се основава на твърдение за абсолютна неразбираемост на акта, какъвто не е разглежданият случай.
Определение №551 от 07.07.2016 г. по т.д.№ 1802/2015 г. на ІІ т.о. на ВКС обективира произнасяне по искане за допускане на касационно обжалване, като в изложението си по чл.284, ал.3, т.1 ГПК касаторът е поставил въпроси, свързани с правомощията на съда при констатиране на несъответствие на приложимата законова разпоредба с Конституцията. Поддържал е, че не е ясно как следва да процедира съдът при сезиране на ВКС по чл.15 ЗСВ и какви са последиците, ако не го направи, не е ясно има ли право съдът да се позове на чл.5, ал.2 от Конституцията, като откаже прилагането на дадена норма поради противоречието ѝ с основния закон на страната и как рефлектира това на постановения от него съдебен акт. По тези въпроси ВКС не е допуснал касационното обжалване, като е приел, че липсва ясно и точно формулиран правен въпрос, включен в предмета на спора и обусловил правните изводи на въззивния съд по конкретното дело.
В друг случай с Определение № 576 от 28.11.2016 г. по гр.д.№ 3028/2016 г. на І г.о. ВКС не е допуснал касационно обжалване по идентични правни въпроси, свързани с приложението на чл.5, ал.2 от Конституцията и чл.15 ЗСВ, като е приел, че тези въпроси не са били повдигани пред първоинстанционния и въззивния съд, където не са били навеждани доводи за противоконституционност на приложимите по делото разпоредби на ЗЗД и ЗС.
Забележка: Принципът на законност, формулиран изрично в чл.5 ГПК, задължава съда служебно да обезпечи приложението на императивния материален и процесуален закон, за което не е необходимо заинтересуваната страна да прави нарочно искане или възражение. Още при действието на ГПК (отм.) в т.10 от ТР №1 от 17.07.2001 г. на ОСГК е разяснено, че нарушението на императивна материалноправна разпоредба може да бъде констатирано като порок от касационния съд, дори и да не е изрично заявено като касационно основание, именно защото ВКС е длъжен да приложи служебно материален закон, от чието предписание страните не могат да се отклонят. В тази връзка, ако се възприеме тезата, че съгласно чл.5, ал.2 от Конституцията нейните разпоредби могат и следва да се прилагат пряко при разглеждане на правни спорове от съдилищата, то би било логично да се приеме, че осигуряването на непосредственото действие на основния закон е служебно задължение на съда, което не е обусловено от заявяване на искане, възражение или оплакване от страните. Това е така, още повече като се има предвид, че според чл.5, ал.1 от Конституцията тя е „върховен закон”, който се явява фундамент на правовия ред в държавата, поради което необходимостта съдилищата да проявяват служебна активност за гарантиране на това върховенство е по мое мнение подразбираща се (разбира се, доколкото прякото приложение на конституционната норма е възможно в конкретния случай, което е предмет на изложението по-нататък).
Решение № 2706 от 23.02.2012 г. по адм.дело № 15450/2011 г. на Върховния административен съд обективира произнасяне по въпроса относно възможността долноинстанционните съдилища да прилагат пряко Конституцията. Прието е, че упражненият от долноинстанционния административен съд инцидентен контрол за конституционност на Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, е нарушил принципа за разделение на властите и възложените правомощия на конституционно определен орган за установяване на противоконституционост на законите. Посочено е, че съдът не се е съобразил с Решение № 10/1994 г. на Конституционния съд относно непосредственото действие на Конституцията и нейното прилагане спрямо закони, приети при действието ѝ, по аргумент от пар. 3, ал.1 ПЗР на Конституцията. Прието е, че съдът не е съобразил и чл.15 ЗСВ относно възможността за уведомяване на ВАС, след като е преценил, че приложимата законова разпоредба противоречи на Конституцията. В обобщение, становището на ВАС е, че контролът за конституционност на закони, приети при действието на Конституцията от 1991 г., може да е само концентриран, т.е. осъществяван изключително от КС по сезиране на субектите, посочени в чл.150 от Конституцията, което изключва тази възможност за редовите съдилища.
Анализът на практиката на долноинстанционните съдилища също сочи на тяхната въздържаност да се позовават на непосредственото действие на Конституцията.
Така например по гр.д.№ 281/2009 г. на Варненския окръжен съд ищецът се е позовал на противоконституционност и е поискал да се сезира ВКС, но в постановеното Решение №1611 от 23.08.2012 г. съдът не е изложил съображения в тази насока.
Интерес представлява и Решение № 279 от 19.01.2011 г. по адм.дело № 2357/2010 г. на Административен съд- град София, в което е прието, че разпоредбата на чл.35, ал.1 от Конституцията (признаваща правото на свободно придвижване и напускане пределите на страната) има непосредствено действие, като на тази конституционна разпоредба противоречи предвиденото в чл.76, т.6 от Закона за българските лични документи ограничение. Съдът обаче се е въздържал да приложи пряко Конституцията по делото, а е приел, че на основание чл.15 ЗСВ следва да сезира Върховния административен съд, тъй като несъответствието на закон с Конституцията следва да се установи с решение на Конституционния съд, сезиран по реда на чл.150 от Конституцията. Няма данни обаче ВАС от своя страна да е упражнил правомощието си да сезира КС.
В обобщение, в съдебната практика въпросът за приложното поле на чл.5, ал.2 от Конституцията и възможността на това основание съдилищата да упражняват инцидентен контрол за конституционност по отношение на законите, приети при нейното действие, се явява дискусионен – както по принцип, както и относно допустимите предели на този контрол, поне докато Конституционният съд не се произнесе със задължително тълкувателно решение.
Според мен, на този въпрос не може да се даде еднозначен отговор. Необходимо е преди всичко да се държи сметка за вида на конституционноправните норми от гледна точка на степента им на абстрактност и тяхната годност да регулират пряко поведението на правните субекти. Непосредствено действие поначало могат да имат само норми, приложението на които по конкретни правни спорове не се нуждае от опосредяване чрез закон или друг акт. Без съмнение, от тази гледна точка имат непосредствено действие например разпоредбите, регламентиращи правомощията на конституционно установените държавни органи, както и тези, които уреждат законодателния процес, съставянето на правителство и др.
Но за практиката интерес представляват преди всичко конституционните разпоредби относно основните права на гражданите. Според мен тезата, че всички тези конституционни разпоредби имат непосредствено действие, схващано като възможност съдилищата да упражняват инцидентен дифузен контрол за конституционност на законите при разглеждане на конкретни дела, трудно може да бъде поддържана. Това е така не само защото основните права имат различно съдържание от гледна точка на възможността съответните норми да бъдат прилагани пряко (като своебразен „директен ефект”), но и защото правилото на чл.5, ал.2 трябва да се прилага не изолирано, а във връзка с други принципи на основния закон, какъвто е този на правовата държава и разделението на властите – само така Конституцията може да бъде гарант и основа на правовия ред в държавата.
Според чл.84, т.1 от Конституцията, Народното събрание разполага с изключителната компетентност да приема, изменя, допълва и отменя законите. Именно законите са основният инструмент за управление на обществените процеси (според чл.3, ал.1 от Закона за нормативните актове, със закон се урежда първично или въз основа на конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба), поради което законодателната функция не случайно принадлежи на институцията, която е единствен колективен общодържавен представителен орган, черпещ своите пълномощия директно от народа, от когото произтича цялата власт (чл.1, ал.2 от Конституцията). Държавната власт се осъществява при съобразявяне на конституционно установения принцип на разделение на властите, който изисква взаимно зачитане на компетентността, без никоя от тях да накърнява самостоятелността и независимостта на останалите (Решение № 5 от 2003 г. на КС, Решение № 8 от 2006 г., Решение № 3 от 2018 г. на КС). От тази гледна точка генерализирането на възможността съдебната власт да откаже да зачете и приложи акт на законодателната власт, приет в изпълнение на конституционните ѝ правомощия да регулира обществените отношения посредством задължителни и еднакво важащи за всички правила за поведение, следва да се разглежда изключително предпазливо.
В тази връзка бихме могли да си зададем въпроса: допустимо ли е законодателната власт, позовавайки се на чл.5, ал.2 от Конституцията, да откаже да зачете влязло в сила съдебно решение като противоречащо на основния закон? Отговорът изглежда очевиден предвид конституционната компетентност на съдилищата да осъществяват правораздаването, както и с оглед принципа на правовата държава, изискващ да се гарантира правната сигурност, предвидимост и стабилност, а това предполага зачитане на задължителността на влязъл в сила съдебен акт. Не случайно Конституционният съд, на когото е възложено да гарантира върховенството на Конституцията, вкл. чрез упражняване на концентриран контрол за конституционност, в системата на държавните органи е поставен извън трите власти и над тях. Съдилищата обаче нямат това положение, по смисъла на чл.8 от Конституцията те са равнопоставени на законодателната власт и следователно по правило следва да зачитат компетентността ѝ.
Освен това, следва да се държи сметка за основополагащия за гражданския процес принцип на законността (чл.5 ГПК), който изисква делата да бъдат разглеждани и решавани въз основа на закона, като само при липса на закон (т.е. при липса на нормативна регулация на съответната материя) съдът следва да основе решението си на основните начала на правото, обичая и морала. Следователно, процесуалният закон изисква правораздавателната функция по правило да се осъществява в рамките и при зачитане на правилата за поведение, приети от законодателната власт в изпълнение на конституционната ѝ компетентност, и само при липса на закон, уреждащ съответната материя, съдът разполага с възможността да разреши спора въз основа на други източници на правото. Принципът на законност поставя под съмнение генералната възможност съдът винаги да може да откаже да приложи закона като противоконституционен, защото това би могло да го постави пред своебразен „нормативен вакуум” в една поначало нормативно регулирана материя, а оттук – и в невъзможност да разреши поставения пред него правен спор.
В тази връзка, следва да се държи сметка поначало и за различната компетентност на Конституционния съд и на съдилищата в системата на съдебната власт. Конституционният съд е призван да осигури върховенството на Конституцията, вкл. чрез упражнявания последващ контрол за конституционност на законите и други актове, без да разполага с възможността да прилага последиците от своите решения по отношение на конкретни правоотношения. Иначе казано, задачата на Конституционния съд е просто да провери съответствието на закона с Конституцията. Резултатът от обявяване на закон за противоконституционен е неговата неприложимост занапред, която настъпва с влизане в сила на решението, т.е. 3 дни след неговото обнародване в Държавен вестник (чл.151, ал.2, изр.2 от Конституцията), при което КС изобщо не се занимава с правните последици на решението си – според чл.22, ал.4 ЗКС същите се уреждат от органа, издал обявения за противоконституционен акт – Народното събрание.
Основната задача на съда при осъществяване на правораздавателната дейност обаче е да разреши конкретния правен спор, като даде търсената защита в отношенията между определени субекти. При упражнен от него инцидентен контрол за конституционност на приложимия по делото закон актът, приет за противоконституционен, няма да се приложи по конкретното дело, при което тази противоконституционност ще е изначална и ще се съобрази спрямо вече възникнало правоотношение, от което именно произтича конкретния правен спор. От гледна точка на основната функция на процеса – да даде защита или съдействие на конкретно субективно право, упражняването от съда на инцидентен контрол за конституционност на приложимия закон ще е допустимо само доколкото това е необходимо за решаване на делото и възможно с оглед принципа на законност в процеса.
Какво означава това? Според вече цитирания чл.5 ГПК, съдът е длъжен да разреши спора, прилагайки по правило закона, т.е. правило за поведение, което по еднакъв за всички начин регулира съответната група обществени отношения. Ако съдът разполага с неограничената възможност да преценява конституционосъобразността на приложимия по делото закон, това в някои случаи би имало последици, поставящи под съмнение спазването на принципа за законност в процеса. Например когато нормата на Конституцията, на която законът противоречи, по своето съдържание не представлява определено правило за поведение, което да се приложи в случая и да обуслови изхода на делото, а е принцип с висока степен на абстрактност (каквито са разпоредбите на чл.51 и чл.52, уреждащи социалните права). Или когато се намери за противоконституционен закон за изменение и допълнение на закон – ще може ли съдът, аргументирайки се с постановките на Решение № 22/1995 г., да „възкреси” закона в предишната му редакция, след като законодателната власт вече е заявила воля за неговата отмяна, което е нейна изключителна компетентност съгласно чл.84, т.1 от Конституцията? Според мен тази възможност е съмнителна предвид вече изложените съображения за необходимостта органите на съдебната власт да зачитат конституционните правомощия на законодателната власт.
Следва да се има предвид и това, че неограничената възможност съдилищата да контролират съответствието с Конституцията на приложимите по конкретните дела закони със сигурност би довела като резултат създаване на противоречива и хаотична съдебна практика по приложение тъкмо на нормите, които служат като база на цялата правна система. Това противоречие не може да бъде отстранено по тълкувателен път от върховните съдилища, чиято компетентност е свързана с осигуряване на еднаквото тълкуване и прилагане само на законите (чл.124, ал.1 ЗСВ). Очевидно уеднаквяването ще може да се постигне единствено чрез сезиране на КС от страна на ВКС или ВАС – възможност, с която те поначало разполагат на общо основание, без да е необходимо да се стимулира противоречивото прилагане на Конституцията от съдилищата, още повече като се има предвид, че процесуалните закони изключват от касационен контрол редица видове дела, които биха приключили с влезли в сила решения преди едно хипотетично произнасяне на КС. Това практическо неудобство е безспорно, друг е въпросът, дали то е в състояние да разколебае необходимостта от осигуряване на върховенството на Конституцията в правораздаването чрез непосредственото ѝ прилагане от долноинстанционните съдилища, с което да се компенсира невъзможността им да сезират КС с искания по чл.149, ал.1, т.2 от основния закон.
Като контрапункт на изложеното по-горе относно пречките пред упражняване на контрол за конституционост на законите от съдилищата, следва да се обърне внимание на разпоредбата на чл.14, ал.6 от Закона за Конституционния съд, според която решенията на Конституционния съд са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Като се има предвид, че решението на съда за тълкуване на Конституцията формира нормативно единство с тълкуваната норма, т.е. на практика става част от корпуса на Конституцията, задължителното съобразяване на тези решения от съдилищата при упражняване на правораздавателната им функция предполага възможност те да тълкуват решенията на Конституционния съд, прилагайки постановките им към конкретния разглеждан случай, с което по същество се осигурява непосредственото действие на самата Конституция (впрочем, именно в тази връзка следва да се възприема уреденото в чл.280, ал.1, т.2 ГПК основание за допускане на касационно обжалване – противоречие на въззивното решение с практиката на Конституционния съд). В този смисъл задължителността на решенията на КС по отношение на всички държавни органи, вкл. съдилищата, всъщност е аргумент за възможността те да упражняват инцидентен контрол за конституционност на законите при констатирано противоречие с тълкувателно решение на КС, т.е. със самата Конституция.
Необходимо е да се съобрази също така, че процесуалните закони изключват определени категории дела от касационен контрол (например чл.280, ал.3 ГПК), което е допълнителен аргумент в подкрепа на възможността долните съдебни инстанции да разполагат с възможността да упражняват инцидентен контрол за конституционност на приложимите закони, след като не всички дела ангажират инстанционната компетентност на върховните съдилища, които могат да сезират КС.
Всичко посочено дотук в подкрепа и като резерви относно възможността съдилищата да упражняват инцидентен контрол за конституционност при решаване на конкретни правни спорове, обуславя извода, че по този въпрос следва да се подхожда зряло, премерено и балансирано, при което принципът на непосредствено действие на основния закон при осъществяване на правораздавателната дейност не може нито да бъде отричан, нито да бъде провеждан неограничено.
Като се има предвид всичко посочено дотук във връзка с необходимостта при приложението на чл.5, ал.2 от Конституцията да се съобразят и други конституционна закрепени принципи и ценности, кога все пак разпоредбите на Конституцията биха могли да намерят пряко приложение по конкретен правен спор?
Според мен – само тогава, когато резултатът от установената противоконституционност на приложимия по делото закон не поставя под съмнение принципа на законност при осъществяване на правосъдието, т.е. решаване на правния спор въз основа на еднакво за всички адресати правило за поведение, произтичащо от действащ нормативен акт за уреждане на обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. От тази гледна точка непосредствено действие биха имали преди всичко (но не само) тези конституционни разпоредби, които разкриват признака самоизпълнимост или възможност да произведат директен ефект – т.е. съдържат ясно определено и безусловно правило за поведение, което може да се приложи без необходимост от допълнително опосредяване, така че да може да се осигури принципът на законност при осъществяване на правосъдието.
Такива ли са нормите на Конституцията, уреждащи основните права на гражданите? Въпросът е непосредствено свързан с разглежданата тема преди всичко предвид фундаменталното значение на основните права като основа на обществото, на държавния и правов ред. Това е така, тъй като държавата е замислена и създадена да служи на човека, а не обратното, и поради това цялата дейност на държавата следва да е подчинена и да се съобразява с човека и неговите права (не случайно основните права са намерили място в Преамбюла на Конституцията като принципи, за чието осъществяване е създадена самата Конституция). Същевременно адресат на основните права е държавата, която е длъжна да гарантира тяхното спазване и да се въздържа от накърняването им, освен по конституционно признати причини (в тази връзка още в Решение № 7 от 1996 г. КС е посочил, че основните конституционни права имат отбранителен или защитен характер спрямо държавата, поради което са наричани още „негативни“, защото упражняването им изисква от държавата да се въздържа от намеса). От тази гледна точка наличието на опасност законодателната власт да приеме закон, с който се накърняват по конституционно нетърпим начин основни права, без да са налице съображения от конституционен порядък (каквото е например националната сигурност) обуславя необходимостта да се признае по принцип възможността съдилищата, сезирани с иск за защита на такива права, да упражняват инцидентен контрол за конституционност на приложимия закон, като по този начин осигурят едновременно върховенството и непосредственото действие на Конституцията. Тези два принципа следва да се схващат и прилагат едновременно, тъй като непосредственото действие на основния закон е гаранция за осигуряване върховенството му, и не случайно тези принципи систематично са намерили място в една конституционна разпоредба, при това в определена логическа последователност – според чл.5, ал.1 от Конституцията тя е върховен закон, а ал.2 прокламира непосредственото ѝ действие.
Ще е вярно ли обаче да се поддържа, че всички конституционни норми, признаващи основни права, могат да бъдат прилагани непосредствено? По мое мнение – не. Според теорията, а и според практиката на КС (например Решение № 10 от 2017 г.), от гледна точка на уредената в Конституцията възможност за ограничаване упражняването на основните права на гражданите, тези права се разделят на абсолютни и неабсолютни. Първите са правата, чието упражняване не може да бъде ограничавано, а именно посочените в чл.57, ал.3 от Конституцията: правото на живот; забраната за подлагане на мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение, на насилствена асимилация, на медицински, научни или други опити без неговото доброволно писмено съгласие; забрана за осъждане въз основа само на самопризнание, презумпция за невиновност и т.н. От своя страна неабсолютните права включват, на първо място тези, чието упражняване може да бъде временно ограничено само на основанията по чл.57, ал.3 от Конституцията (обявяване на война, на военно или друго извънредно положение) – право на адвокатска защита от момента на задържането или привличането като обвиняем, право на среща насаме между защитник и подзащитен и тайна на тяхната кореспонденция, право на завръщане в страната на български гражданин и др.; на второ място, това са правата, които, освен на основанията по чл.57, ал.3 от Конституцията, могат да бъдат ограничавани и на други основания – посочени в самата Конституция (чл.34, ал.2 – възможност с разрешение на съдебната власт или при необходимост от разкриване или предотвратяване на престъпления, да се накърняват свободата и тайната на кореспонденция) или основания, чиято конкретизация е предоставена на закона (напр. чл.27, ал. 1 – законно пребиваващите в страната чужденци не могат да бъдат гонени от нея или предавани на друга държава освен при условия и ред, определени със закон).
В практиката си КС приема, че абсолютните права могат да служат като основание за ограничаване на неабсолютните основни права, каквото е правото на обществото да получава информация (Решение №3 от 2002 г.).
Може ли да се приеме, че доколкото по естеството си абсолютните права не търпят ограничаване, пряко действие имат тези конституционни норми, които признават тези права, вкл. при наличие на закон, който им противоречи?
Според мен, по-скоро отговорът на въпроса следва да се търси не във вида на конституционно признатото право (защото генерализирането на този признак неоправдано би изключило от приложното поле на чл.5, ал.2 от Конституцията и всички неабсолютни права), а в съдържанието на конституционната норма, която го признава. От тази гледна точка съдът би могъл да упражни инцидентен контрол за конституционност на приложимия по делото закон тогава, когато това е възможно с оглед основополагащия принцип за законност, изискващ спорът да бъде решен въз основа на закон, респ. на акт с по-висша юридическа сила, какъвто е Конституцията. Тази възможност е налице в следните случаи (без да се претендира за изчерпателност на тяхното изброяване):
- когато нормата на Конституцията по своето съдържание може да служи като първичен източник на правно регулиране, т.е. съдържа ясно правило за поведение, което да се приложи при решаване на конкретния правен спор. На практика това са нормите, признаващи т.нар. „естествени права”, но те не изчерпват приложението на този принцип. Например непосредствена приложимост може да има нормата на чл.38, установяваща забрана за преследване или ограничаване в правата поради убеждения, както и забрана за задължаване или принуждаване за даване на сведения за свои или чужди убеждения. Освен това в практиката си КС винаги е поддържал, че разпоредбата, признаваща правото на защита пред съд (чл.56 от Конституцията), има непосредствено действие (Решение № 12 от 1995 г.). В тази връзка, според Решение №3 от 1994 г. правото на защита по чл.56 от Конституцията има непосредствено действие, с оглед на което КС е признал на магистратите правната възможност да обжалват решенията на Висшия съдебен съвет, засягащи тези права, макар и законът към онзи момент да не го е предвиждал изрично. Не е такъв случаят обаче, когато абстрактността на конституционната разпоредба я прави негодна да бъде приложена пряко за разрешаване на спора. Такава е например разпоредбата на чл.51, ал.1 от Конституцията, за която многократно Конституционният съд е имал възможност да се произнесе, че прогласява като основно право на гражданите правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, без да указва реда, начина, принципите и системата на неговото упражняване и практическо прилагане, като преценката за това е предоставена на законодателя (Решение № 21 от 1998 г., Решение № 5 от 2000 г., Решение № 13 от 2003 г., Решение № 10 от 2012 г.).
- когато за нуждите на правосъдието по конкретното дело е достатъчно да се установи противоконституционността, без нужда от прилагане на заместващо правило- например при противоконституционност на установена със закон забрана (т.е. негативно правило за поведение, накърняващо по недопустим начин основни права), както и изобщо когато дадено субективно право пряко произтича от съответния противоконституционен закон (в такъв случай неговата противоконституционност е достатъчна, за да се приеме, че това право не съществува). Различен е обаче случаят, когато законът съдържа някакво позитивно правило за поведение, регулиращо отношенията между определени правни субекти, а нормата на Конституцията не позволява да се изведе заместващо закона такова правило.
В обобщение, еднакво грешно би било както пълното отричане на възможността съдилищата да прилагат непосредствено Конституцията чрез упражняване на инцидентен контрол за конституционност по отношение на законите, така и абсолютизирането на този принцип, което би влязло в колизия с други принципи и ценности на Конституцията. Според мен основните положения, въз основа на които може да се упражнява този инцидентен контрол, са по същество едни и същи, независимо дали в хипотезата на пар.3 от ПЗР на Конституцията или по отношение на законите, приети при нейното действие, и в този смисъл разпоредбата на пар. 3 не може да се разглежда като изключение от някакво общо правило, според което изключителната компетентност за упражняване на контрол за конституционност на законите принадлежи на Конституционния съд. Съдилищата биха могли да упражняват инцидентен контрол за конституционност на законите (както заварени, така и приети след 1991 г.) по конкретните дела при съобразяване на две изисквания – това да е необходимо и да е възможно за целите на правосъдието. Необходимостта се свързва с преценката за конституционосъобразност само на пряко приложим по делото закон, обуславящ неговия изход, а възможността – с обезпечаване на принципа на законност, изискващ делото да бъде решено въз основа на прието от държавата в лицето на законодателната власт ясно и приложимо еднакво за всички адресати правило на поведение, каквото не може да се изведе от всяка конституционна норма.
Колкото до уредената в чл.15 ЗСВ сигнална функция на съдилищата при установено несъответствие на закона с Конституцията, именно защото разпоредбата не обвързва подаването на такъв сигнал със спиране на делото, съдилищата би следвало да разполагат с възможността както да сезират съответния върховен съд, така и да приложат по собствено вътрешно убеждение непосредственото действие на основния закон при решаването на конкретния спор, ако са налице посочените по-горе предпоставки за това.
Накрая, необходимо е да се посочи, че упражняването на инцидентен контрол за конституционност на законите от съдилищата не изчерпва възможните форми на непосредствено приложение на конституционните норми в правораздаването. Безспорно е според мен, че дори и разполагащите с висока степен на абстрактност норми на Конституцията могат да служат при тълкуване на приложимия по делото закон, когато неговите разпоредби разкриват неяснота или вътрешно противоречие, както и при колизия между разпоредбите на приложимите за случая закони. Според чл.46, ал.1 от Закона за нормативните актове, разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България. Без всякакво съмнение, тези основни начала са закрепени именно в Конституцията като основа на правовия ред в държавата, при което такива основополагащи принципи като равенството на гражданите пред закона, свободната стопанска инициатива, състезателността на страните в съдебния процес, правото на защита и др. със сигурност могат и трябва да намират приложение при тълкуване на опосредяващата ги законова уредба от съдилищата.
*Настоящата статия е доклад, който конституционният съдия Красимир Влахов изнесе на провелата се в Народното събрание на 10 април 2019 г. кръгла маса „Конституцията – източник на правото“. Публикуваме го с изричното му съгласие.
19
Коментирайте
Днес ще хвърля на масата най-силната си карта. /Простете, но съм в своя апогей/.Какво бихте казали за ЗСВ.Всеки Съдия е положил клетва и съгласно чл.155 ЗСВ има задължението да с п а з в а законите и Конституцията, да бъде обективен и безпристрастен, и винаги да помни,че за в с и ч к о отговаря пред закона.Как тогава да оправдаем един редови съдия да игнорира нормите на Конституцията, които имат непосредствено действие и са нормативен акт от ВИСШ порядък, да не приложи норма от нея, а да се позове на норма от закон, която очевидно й противоречи. Тогава всеки гражданин… Покажи целия коментар »
Разбира се, че всеки съд може да приложи непосредствено конституционноправна норма и да не зачете юридическото действие на друга – с по-нисък юридически ранг, която противоречи на конституционната. Обратното схващане е господстващо, поради което тази статия, която го споделя, не буди някакъв възторг у мен. Но да задам риторичен въпрос – дали пък всеки съдия не може да се позове на непосредственото действие на норма от общностното право? Може, разбира се, дори и когато конститутицонна норма й противоречи. Ерго, всеки съд може да се приложи конституционна норма, когато друга от по-нисък юридически ранг й противоречи. Или ако се застъпи тезата… Покажи целия коментар »
Е, разбира се, че е вярно.Правото на ЕС се прилага над националното,когато то му противоречи.Регламентите – всякога. Директивите-чийто срок за транспониране е изтекъл.И независимо, че не са транспонирани в националното право, всеки гражданин може да се позове на тях и пред съд.Дори и да нямат нормите директен ефект, пак е възможно.Друга е важно-СЪДЪТ е д л ъ ж е н да прилага правото на ЕС при съотносимо тълкуване между норми от националното, с норми от Общностното право, но съдиите нямат суверенни права-не ги избира пряко народа.Тук точно ще се възпра… Конституцията има прако действие и никой закон не може да… Покажи целия коментар »
В случая автора/Красимир Влахов/ не е напълно наясно с понятието „непосредствено действие на Конституцията“. Тезата която развива в статията не касае това понятие а въпросът Имат ли право съдилищата да решават делата като се позовават на противоконституционност на приложимия закон. Непосредствено действие на Конституцията означава, че дори да има закон, той не противоречи на Конституцията а доразвива/детайлизира заложения в Конституцията принцип или право. Такъв е случая с правата на гражданите, като пример в това отношение да вземем чл. 33 от КРБ, отнасящ се до „неприкосновеност на жилището“. Има случаи когато неприкосновеността на жилището се нарушава като се провеждат полицейски операции… Покажи целия коментар »
Неодобрението на моето мнение е индикатор за това че се засягат интереси на управляващите и се засяга имиджа на представителя на ГЕРБ в Конституционния съд. Всъщност в статията се внушава тезата, че дори един закон да противоречи на Конституцията, никой няма право да се позовава на съответната разпоредба на Конституцията, дори съдилищата, докато този закон не бъде обявен за противоконституционен от Конституционния съд/КС/, ако бъде сезиран от някой от субектите имащи право да сезират КС. Целта на това внушение е запазване на статуквото, щото никой от управляващите и така наречената „опозиция“ не внася такива искания в КС. А има сега… Покажи целия коментар »
Абсолютно вярно.Нека не сме негативни и да дадем шанс на дискусията.А тази страница нека ни даде възможност за изява.
Благодаря.
Ау, много точно казано.Но конституционният съдия Красимир Влахов е пределно наясно какво е непосредсвено действие на Конституцията.
Обосновано обстойно и точно, неговото мнение е изпитано в практиката-„От живото съзерцание към абстрактното мислене и от там-в практиката.Това е пътят на човешкото познание“
/познайте кого цитирах чрез възхищение/.Друго е важно:откроява ли се кое точно е правилото -дали е за, или е против прякото прилагане на правните норми в Конституцията от редовите съдии от всяка инстанция.Според мене не се разбира ТОЙ лично кое правило от двете възможни прилага или одобрява да бъде прилагано.НО ОТКРИВА ПУБЛИЧЕН ДЕБАТ по темата, за което МУ БЛАГОДАРЯ.
Лекс, както винаги- съчетават новината с полезността! Защото каква е ползата да съобщиш формално новината, за неприсъствалите?!
Много интересна статия!
доклад, който конституционният съдия Красимир Влахов изнесе на провелата се в Народното събрание на 10 април 2019 г. кръгла маса „Конституцията – източник на правото“. Дали от „говорилнята“ ще ги сдъвкат и прилагат? ………
Не.Но високата трибуна си е висока, нали.И сега нека стават нещата.А в НС са предупредени, че следват оценките ни за ТЯХНАТА нормотворческа дейност, макар че я карат и без нея.
Класата личи от 100 км. Чудесна статия! Не като ония имбецили от районния съд, дето всеки ден пишат по три статии и ги издават по разни сайтове, правейки се на големите юристи.
Блестящ както винаги. Поздравления, колега Влахов!
Влахов, който скъса ВКС от тълкувателни решение дали ще е така ларж и с тълкувателните дела на КС? В случая не зависи от него, все пак трябва надлежно сезиране… Това в рамките на шегата! Много грамотен юрист е той!
Трябва да се допълни Законът за КС и да се регламентира процедура, която да пресява жалбите. Имаше надежди, че тази функция ще поеме адвокатският съвет, но за това се иска огромна администрация, специалисти и тн. Разбира се, без промяна на конституцията не може, то е ясно. А сега точно кой ти мисли точно по тези въпроси, като има апартаменти, евроизбори и местни…
Жалбите, госпожи и господа Юристи, не могат да се „пресяват“.Всяка от тях засяга значим за нейния автор въпрос.Друго е важно.Защо ВКС в своя Европейски вид ДНЕС, не иска да допуска до касация независимо какво е нарушението.Не само.Не желае да прилага правото на ЕС и не прави преюдициални запитвания въпреки нормата на чл.628,629 и сл.от ГПК ги задължава ?!Преди три години попитах съдия Влахов.Той не ми отговори-само се засмя.А от тази висока трибуна -КС как би ми отговорил?!
Моля за отговор.Благодаря.
Задълбочен анализ, който обаче не стига до края – до финалния въпрос, КОГА в България ще бъде въведена пряка конституционна жалба. Защото практика в момента показва именно това – няма ефективен, действащ механизъм за конституционен контрол. КС е оставен на волята на т. нар. субекти по чл. 150 от Конституцията и противоконституционни разпоредби битуват с години, защото просто няма кой да сезира КС. Това е истината!
Пряката конституционна жалба ще бъде въвъдена в РБ, когато Народното събрание бъде изринато от тази паплач; когато в него не попадат креатури като имбецила Барни Ръбъл. И това зависи от нас, а не от дядо Иван или от г-жа Европа !
Съгласно ДЕС тълкуване прави СЕС Люксембург, но все тая.НИЕ сме губернията, която се люшка между два коловоза.Ще заседнем, но все тая.
Авторът посочва, че следните права били абсолютни и не подлежали на ограничения: „посочените в чл.57, ал.3 от Конституцията: правото на живот; забраната за подлагане на мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение, на насилствена асимилация, на медицински, научни или други опити без неговото доброволно писмено съгласие; забрана за осъждане въз основа само на самопризнание, презумпция за невиновност и т.н. “ Това не е вярно. Например, правото на живот може да бъде отнето от всеки в случай на неибежна отбрана. То може да бъде отнето от орган на власт (полицай) при определени в закона обстоятелства (като непосредствена заплаха за живот или… Покажи целия коментар »