Коментарът е от профила на автора във фейсбук. Заглавието е на „Дневник“.

Много пламенни слова и тежки заклинания се изрекоха за „отмяната на съдебната реформа“ от Конституционния съд (КС). След като конституционните страсти къде се поуталожиха с времето, къде бяха изместени от хромозомните, дойде моментът да погледнем какво може да се направи занапред след решенията на КС от 26-ти юли (всъщност те са две – едното, което се коментира масово, е за измененията в Конституцията – по к.д. 1/2024 г., а другото – за разпоредби в НПК и Закона за съдебната власт – по к.д. 10/2023 г., което чакахме една година).

Целта на това изложение не е да коментира самите решения, а тяхното въздействие и последици.

Решението за измененията в Конституцията е на първо място важно политически. Без значение дали е целен ефект, или не, то фактически се оказва инструмент в ръцете на желаещите запазване на правосъдното статукво от всички власти, окичили се с познатия слоган „Не, че е лошо да има реформа, но никоя реформа никога не може да бъде достатъчно добра, затова е лошо да има реформа“. Това е така точно защото решението се оказва масово тълкувано като „приключващо реформата“. Сякаш се налага разбирането, че КС не просто е отменил голяма част от последните промени, ами и е затворил завинаги вратата пред всякакви съществени бъдещи такива от обикновен парламент и нищо повече не може да се направи без Велико народно събрание (ВНС).

Т.е. нищо не може да се направи въобще за реформа на правосъдието. Защото да се тръгва по пътя на защитаване на нуждата от свикване на ВНС заради единия надзор за законност върху всички прокурори от главния или срока на мандата му при риска какво друго би могло да натвори това ВНС, си е откровено безумие, колкото и да ни се струва от прекомерна важност дали мандатът на главния прокурор ще бъде пет или седем години.

Но независимо от това доколко КС наистина е затворил вратата към реформата, сегашният му състав действително го позиционира в обществено-политическата реалност като една ретроградна институция (дали заради прекалени формализъм или традиционализъм, или пък по други някакви неясно какви точно причини), вторачил се в детайлите и нежелаещ да погледне голямата картина. Такъв го разбра, правилно или не, активната част от гражданите, за които понятията правова държава и върховенство на правото имат реално значение. А това не е добре нито за КС в частност, нито за публичната власт въобще.

Ефектите на решенията на Конституционния съд

За Висшия съдебен съвет

Решението за Конституцията отмени още по-дълбокото разделяне на формираните през 2015 г. съдийска и прокурорска колегия на Висшия съдебен съвет (ВСС) в бъдещи отделни съдебен и прокурорски съвет. Тази отмяна е особено съществена единствено заради това, че двамата председатели на върховните съдилища няма да се избират от съдийската колегия/съвет, каквото изменение беше направено с конституционната поправка от 2023 г., а остава предишното положение – избор от целия състав на общия орган, който включва и прокурорската колегия/съвет.

Европейският стандарт за управление на съда принципно е в кадровите му въпроси да не участват прокурори.

С измененията от 2015 г. това беше постигнато с изключение единствено на изборите на председатели на върховните съдилища, с тези от 2023 г. щеше да бъде постигнато и за тях.

Успоредно с това обаче, КС казва, че принципно проблем няма именно съдийска колегия/съвет да избира и председателите на ВКС и ВАС, а прокурорска колегия/съвет – главния прокурор, т.е. подобна промяна може да бъде направена отново от Обикновено народно събрание и няма да бъде противоконституционна.

За главния прокурор обаче изборът да бъде оставен на общия състав на ВСС, вместо на прокурорска колегия/съвет, е всъщност практически много по-удачното разрешение според мен – защо смятам така съм развил детайлно в концепцията си за реформа на наказателното правосъдие.

Решението за Конституцията отмени и новото квотно разпределение в новите съдебен и прокурорски съвет. В съдебния – 8 съдии, избор на съдиите, 5 юристи, избор на парламента и председателите на ВКС и ВАС, общо 15; в прокурорския – 6 юристи, избор на парламента (задължително не прокурори), 2 прокурори и 1 следовател, избор на прокурорите и следователите, и главния прокурор, общо 10.

За съдебния съвет обаче КС казва, че приетите с измененията от 2023 г. квоти всъщност не са проблемни сами по себе си. Т.е. целеното мнозинство от съдии, избор на съдии, в управляващия съда орган може да бъде постигнато и без ВНС.

Европейският стандарт за това как да бъде конструирано управлението на правосъдието се изразява от Венецианската комисия. Стандартът за съдийски съвет/колегия не включва осъществяването на някакво самоуправление, разбирано като съдиите да си се управляват сами без никакъв контрол от другите власти.

Нещо повече, терминът „съдийско самоуправление“ се използва и в негативен контекст (за разлика от реформаторските среди у нас, където се е възприел единствено в позитивен) от гледна точка опасност от капсулиране, безконтролност и налагане на лоши корпоративни практики. Изисква се балансиран съвет/колегия, който може да бъде постигнат и с „мнозинство“, и с „не по-малко от половината“, и дори със „съществена част“ от членовете, които да бъдат съдии, избирани от съдии – в различни становища на Комисията се срещат различни формулировки. Но това задължително трябва да бъдат съдии, представители на различните нива и съдилища – т.е. не може съдийският съвет да бъде напълнен само с шефове на съдилища или върховни съдии, и това да бъде прието за изпълнение на европейския стандарт, дори и те да представляват „мнозинство“/“не по-малко от половината“/“съществена част“ от съвета/колегията. Успоредно с това „съществена част“ от съвета трябва да бъде попълнена с членове, които не са съдии.

В обобщение – с 8 съдии, избор на съдии, от 15-членен състав на органа или 7 от 14-членен, европейският стандарт все ще бъде изпълнен. Съчетано обаче с това, избраните съдии да са от всички нива на системата, а не само съдебни началници или върховни съдии, както и представители на други професии в парламентарната квота.

Обратно, за прокурорския съвет КС казва, че квотното разпределение с решаващо мнозинство на парламентарната квота е проблемно само по себе си. Всъщност това беше и позицията на Венецианската комисия по проекта, която не беше уважена от вносителите. Аргументи да не бъде уважена и да се даде превес на избора на парламента има, и това съм коментирал във вече цитирания текст. Има обаче и обратните аргументи. Въпросът с управлението на прокуратурата генерално е много по-комплексен и има доста различаващи се модели.

Когато говорим за европейски стандарт за орган от типа на прокурорски съвет/колегия обаче – Венецианската комисия по същество визира „баланс“ при квотите, каквато е позицията и на КС. Венецианската комисия говори за „съществена част“ в съвета на прокурори, избрани от прокурори, но и другите членове да не са прокурори в настояща или бъдеща йерархична връзка с главния прокурор. За опазването от „политическо влияние“ през другите членове на прокурорския съвет/колегия пак има различни предложения като двустепенен процес на номинация (напр. парламентът избира предложени от други органи членове), квалифицирано парламентарно мнозинство или даване на квоти на опозицията.

Вероятно такъв задоволителен за КС „баланс“ при 10-членен състав на органа и участие на главния прокурор по право би се постигнал и чрез съотношение 5:4 на изборните членове, което да замести 6:3. Всъщност дори и сегашното положение при 11-членен състав и съотношение 5:5 на изборните членове не може да се каже, че е „небалансирано“ по стандарта на Венецианската комисия, но само от гледна точка на квотите. При него проблемът идва оттам, че всички излъчени от парламентарната квота са именно „прокурори в настояща или бъдеща йерархична връзка с главния прокурор“.

В обобщение – при политическа воля за постигане на нормативна реформа на устройството и правомощията на ВСС с оглед европейския стандарт, няма никакъв проблем това да бъде сторено и без ВНС.

Трябва да се каже обаче, че и най-оптималното квотно разпределение само по себе си няма да реши нищо. Това е само първата стъпка, нататък най-важно е как фактически ще бъде провеждан изборът и на парламента, и на професионалните общности, с какъв профил ще бъдат хората, които реално ще запълват квотите. Решения, които не са само нормативни. Което впрочем е относимо към всички хартиени реформи.

За главния прокурор

КС отмени новото позициониране на главния прокурор единствено като представляващ прокуратурата и ръководещ Върховната прокуратура и му върна досегашните конституционни правомощия да осъществява надзор за законност върху всички прокурори и да издава обвързващи ги методически указания, които на практика обяви за неприкосновени. Намаляването на мандата му също е отменено, както и вече споменатия му избор от прокурорския съвет/колегия, а не от пленума.

Показателно е непропорционално голямото влияние на главния прокурор

Големият проблем на измененията на Конституцията в тази част беше, че така и не се разбра от и без това доста постните мотиви какво всъщност се цели с тях, освен декларирания, но необяснен детайлно какво точно значи, „елемент на децентрализация на прокуратурата“. Как щеше да изглежда фигурата на главния прокурор и въобще йерархията в прокуратурата беше оставено най-вече за последващите закони и да се напасва в движение, без ясна изначална концепция още преди конституционните промени.

Ако главният прокурор ще отговаря за прокуратурата и ще се отчита пред обществото за „наказателната политика“ на държавата, то тогава повече от логично е, че той трябва да има и лостовете за това поне през конституционните си правомощия. Апропо, какво е „надзор за законност“ и „методическо ръководство“ КС вече е дефинирал в предходно тълкувателно решение – „надзорът“ е за прокурорските произнасяния по конкретни производства, но не безгранично, а „ръководството“ е издаване на общи указания за прилагане на закона.

Нито едното, нито другото, заедно или поотделно, превръщат главния прокурор в някаква всевластна фигура.

Именно през „надзора“ обаче се обясняват множеството дадени на законово ниво правомощия на главния прокурор, поради което отпадането на „надзора“ на конституционно ниво би могло да се приеме за целесъобразно. Така или иначе обаче проблем за разумното редуциране на законовите правомощия на главния прокурор не виждам, ако концепцията е да се върви в такава посока.

КС действително бетонира конституционните правомощия на главния прокурор, но от тук насетне опити за намаляване на неговата реална власт чрез нормативни промени без никакъв проблем могат да се направят и на законово ниво.

Например защо да не може да се редуцира властта му по командированията, което е много удобен инструмент за влияние – няма да влезе в никаква колизия нито с бетонирания „надзор“, нито с бетонираното „методическо ръководство“.

Всъщност обаче най-същественият проблем си остава избистрянето на ясна концепция какво и защо искаме да се направи. Това минава през осъзнаване на източника на безспорната голяма реална власт на главния прокурор. Не единственият, обаче основният ѝ източник е прекомерната неконтролирана и небалансирана власт на самата институция прокуратура по обвинението, но за това малко по-нататък.

За нововъведените форми на съдебен контрол върху някои прокурорски произнасяния, механизма за независимо разследване на главния прокурор и намаляването на участието на прокуратурата извън наказателния процес

Всичко това беше потвърдено от КС с двете решения.

Решението на Конституционния съд: правни аргументи и политически договорки

Никога не съм имал сериозни съмнения, че КС би се впуснал в обявяване на противоконституционни на съдебния контрол върху прокурорските откази да се образува наказателно производство и възможността съдът да прекрати наказателното производство, без да гледа делото по същество по внесен обвинителен акт, който не описва никакво престъпление. Все пак обаче например ВКС считаше съдебния контрол върху отказите за противоконституционен и риск от решение на КС в такъв смисъл не можеше да бъде изключен.

По-гранично беше положението с въведения чрез НПК и ЗСВ механизъм за независимо разследване на главния прокурор и неговите заместници, който, въпреки всички критики, се оказа конституционносъобразен дори според поставилия много високо летвата КС (КС потвърди законовия механизъм, а отмени буквално лошия нов текст, който го въвеждаше в Конституцията).

Ефективността на механизма заради тесните конституционни рамки, в които трябваше да се вмести, обаче си остава под много сериозен въпрос. Засега практическото му приложение за съжаление не показва особени поводи за оптимизъм, но остава надеждата с времето нещата да сработят по-добре.

Де факто упражняваните от прокуратурата широки надзорни правомощия върху администрацията, в продължение на десетилетия и напълно безконтролно, въпреки липсата и на конституционно основание за това, и противоречието със съвременните европейски стандарти за прокурорска институция, е един от източниците на голямата реална власт на главния прокурор. В този смисъл потвърждаването от КС на по-лимитираното участие на прокуратурата в отношения вън от наказателния процес е позитивно развитие, но и тук реално нещата ще трябва да се развият адекватно по-скоро на законово ниво.

Какво може да се направи от тук нататък

При ново формиране на конституционно мнозинство квотното разпределение във ВСС може да бъде променено, както и правомощията на колегиите/съветите. Конституционните текстове за правомощията на главния прокурор – не, но това не означава, че фигурата му остава недосегаема за разумни изменения, които биха били постижими даже и с обикновено парламентарно мнозинство.

Дори и сегашните реформи да бяха минали през КС обаче, нов дебат за нови конституционни промени все ще трябваше да се отваря пак след няколко години, така че при създалото се положение нещата просто ще се съчетаят.

Сегашните изменения не предвидиха нищо по линия на най-големия нормативен проблем на системата на наказателно правосъдие: твърде ограничените възможности за външен контрол и противотежест при изпълнение на основната функция на прокуратурата да осъществява наказателно преследване.

Или т.нар. пълен прокурорски монопол върху обвинителната функция, разбиран у нас дори като изключващ съдебния контрол.

По същество това означава, че само и единствено прокурор може да реши дали, кога, на база на какво, кому и за какво да повдигне обвинение в случаите, в които отговорна за наказателното преследване на извършителя на престъплението е държавата. В това си решение не може никога да бъде заместен от никого – частен или публичен субект, дори и в някакви много ограничени хипотези (никога няма противотежест), а възможностите за външен процедурен контрол дали е бил прав са крайно лимитирани (почти няма адекватен контрол).

Особено върху решението му да не обвини, с което може ефективно да блокира всяко едно наказателно производство и срещу това никой вън от прокуратурата не може да въздейства по никакъв начин.

Тук несъответствието на системата ни на наказателно правосъдие с европейския стандарт е много по-явно в сравнение с например устройството на управляващия съдебната система орган/и, йерархичността/ централизираността на прокурорската институция или правомощията на главния прокурор, но въпреки това „прокурорският монопол“ продължава да не може да бъде идентифициран като сериозен проблем, срещу който трябва да се реагира.

Макар и практическите му проявления да се разбират много добре и това да си личи от политическото и гражданско говорене по темата, някак остава впечатлението, че идеята е, че те биха се преодолели само със структурни промени и повишаване на публичната отчетност на прокуратурата през засилени форми на институционален контрол например от парламента, когато безспорно необходими са и конкретни процедурни решения по конкретните случаи. Които, отново казвам, са намерени в мнозинството европейски държави, така че и тук не е необходимо да откриваме огъня.

Тази публикация е част от ежедневния преглед на печата на правна тематика

Коментирайте

avatar