Правен режим на схемата за екологично управление и одитиране по вторичното право на Европейския съюз
Проф. д.ю.н. Георги Пенчев – Юридически факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски”
Резюме: Това научно изследване е посветено на правния режим на Схемата за екологично управление и одитиране по вторичното право на Европейския съюз (ЕС). Тя е едно от правните средства с превантивен характер за опазването на околната среда. Разгледани са характерните особености на тази схема по правните актове на ЕС със задължителен характер за страните-членки.
Ключови думи: Схема за екологично управление и одитиране, Вторично право на Европейски съюз, Съдебна практика на Европейския съюз.
LEGAL REGIME OF THE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT AND AUDIT SCHEME UNDER SECONDARY LAW OF THE EUROPEAN UNION
Prof. DSc. Georgi Penchev – Faculty of Law at the Plovdiv University “Paisiy Hilendarski”
Summary: This scientific study is dedicated to the legal regime of the Environmental Management and Audit Scheme under secondary law of the European Union (EU). It is legal tool wuth preventative character for the environmental protection. The main characteristics of this scheme under legal acts of the EU with obligatory character for the Member States are evaluated.
Key Words: Environmental Management and Audit Scheme, Secondary Law of the European Union, Judicial Practice of the European Union.
Общи бележки
Схемата за екологично управление и одитиране (СЕУО)[1] е правно средство, предназначено да насърчи доброволното участие на юридически лица („организации”) в нея, които да осигурят съответствието на екологичните изисквания, от една страна, на дейностите, които се извършват в съответните им обекти, а, от друга страна, на произвежданите от тях продукти. С това фактически се повишава тяхната конкурентноспособност и екологосъобразността на тяхната дейност[2].
I. Правни актове със задължителен характер за всички страни-членки
Сред сръга на тези правни актове в разглежданата област е приет само един регламент и няколко решения на Комисията на ЕС (по-долу за краткост „Комисията” – бел. авт.), свързани с неговото прилагане, които ще бъдат отбелязани по-долу.
I.1. Регламент (ЕО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета на ЕС (по-долу за краткост – „Съветът” – бел. авт.) от 25.11.2001 г. относно доброволното участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 761/2001 и на решения 2001/681/ЕО и 2006/193/ЕО на Комисията (OВ L 342, 20.12.2009 г.)
I.1.1. Обща характеристика на Регламент (ЕО) № 1221/2009
С чл. 51, § 1, букви “а”–“в” бяха отменени съответно Регламент (ЕО) № 761/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 19.03.2001 г. за допускане на доброволно участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО) (OВ L 114, 24.04.2001 г.)[3], Решение 2001/681/ЕО на Комисията от 7.09.2001 г. относно насоки за прилагане на Регламент (ЕО) № 761/2001 на Европейския парламент и на Съвета за допускане на доброволно участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО) (ОВ L 247, 17.09.2001 г. и Решение 2006/193/ЕО на Комисията от 1.03.2006 г. относно установяване на правила, съгласно Регламент на Европейския парламент и Съвета (ЕО) № 761/2001, за употребата на логото “СЕУО” в извънредни случаи на транспортно опаковане и третично опаковане (ОВ L 70, 9.03.2006 г.). Същевременно за периода 2009-2021 г. разглежданият регламент е изменен и допълнен с Регламент (ЕС) № 517/2013 Регламент (ЕС) № 517/2013[4], Регламент (ЕС) 2017/1505[5] и Регламент (ЕС) 2018/2026[6].
СЕУО е създадена за „организации” както от ЕС, така и извън него, чиято цел е „да насърчава непрекъснатото подобряване на екологичните резултати на организациите чрез създаване и прилагане от организациите на системи за управление по околна среда, системна, обективна и периодична оценка на резултатите на такива системи, предоставянето на информация относно екологичните резултати, открит диалог с обществеността и други заинтересовани страни, както и активното участие на служители в организациите и подходящо обучение (чл. 1).
Могат да бъдат отбелязани следните правни мерки за опазване на околната среда чрез СЕУО по регламента:
1) специални правила, свързани с регистрирането на организациите (чл. 3-5). Те се отнасят до: а) определянето на компетентния национален орган (чл. 3); б) подготовката за регистрация (чл. 4); и в) заявлението за регистрация (чл. 5);
2) специални правила относно задълженията на регистрираните организации (чл. 6-10). Те се отнасят до: а) подновяването на регистрацията по СЕУО (чл. 6); б) дерогацията за малките организации (чл. 7); в) съществените промени на организациите (чл. 8); г) вътрешния екологичен одит (чл. 9); д) използването на логото на СЕУО (чл. 10);
3) специални правила, свързани с компетентните национални органи по СЕУО (чл. 11-17). Те се отнасят до: а) определянето и ролята на компетентните национални органи от държавите-членки (чл. 11); б) задълженията на тези органи по регистрацията на организациите (чл. 12); в) процедурата по регистрация на организациите (чл. 13); г) подновяването на регистрацията на организациите (чл. 14); д) спирането или заличаването на регистрацията на организациите от регистъра на националния компетентен орган (чл. 15); е) форума на компетентните национални органи (чл. 16); ж) партньорската оценка на компетентните органи (чл. 17);
4) специални правила относно „проверяващите” (т.е. специфичните контролни органи – бел. авт.) по околната среда (чл. 18-27). Те се отнасят до: а) задачите на тези „проверяващи” (чл. 18); б) честотата на проверките (чл. 19); в) изискванията към „проверяващите” (чл. 20); г) допълнителните изисквания към „проверяващите” по околната среда, които са физически лица и извършват самостоятелно дейности по проверка и заверяване (чл. 21); д) допълнителните изисквания към „проверяващите” по околната среда, действащи в трети държави (чл. 22); е) надзора върху „проверяващите” по околната среда (чл. 23); ж) допълнителните изисквания към надзора върху „проверяващите” по околната среда, действащи в държава-членка, различна от тази, в която са получили акредитацията или лиценза си (чл. 24); з) условията за извършване на проверка и заверяване (чл. 25); и) проверката и заверяването на малките организации (чл. 26); й) условията за проверка и заверяване в трети държави (чл. 27);
5) специални правила, свързани с органите по акредитация и лицензиращите органи (чл. 28-31). Те се отнасят до: а) извършването на акредитацията и лицензирането (чл. 28); б) спирането или отнемането на акредитацията или лиценза (чл. 29); в) форума на органите по акредитация и лицензиращите органи (чл. 30); г) партньорската оценка на органите по акредитация и лицензиращите органи (чл. 31);
6) специални правила относно изискванията спрямо държавите-членки (чл. 32-41). Те се отнасят до: а) съдействието за организациите във връзка със спазването на правните изисквания, свързани с околната среда (чл. 32); б) популяризирането на СЕУО (чл. 33); в) предоставянето на информация на обществеността за целите и компонентите на СЕУО, и на организациите – за съдържанието на разглеждания регламент (чл. 34); г) дейностите по популяризиране на СЕУО (чл. 35); д) насърчаването на участието на „малки организации” (чл. 36); е) „клъстерния” (т.е. груповия – бел. авт.) и поетапния подход (чл. 37); ж) СЕУО и другите политики и инструменти на Общността (т.е. ЕС) (чл. 38); з) таксите (чл. 39); и) задължението за държавите-членки да уредят в законодателството си мерки срещу неспазването на този регламент (чл. 40); й) информацията и докладването от тези държави на Комисията (чл. 41);
7) специални правила, приложими спрямо Комисията (чл. 42-47). Те се отнасят до: а) информацията, предоставяна от Комисията на обществеността и организациите, свързана със СЕУО (чл. 42); б) сътрудничеството и координацията (чл. 43); в) интегрирането на СЕУО в другите политики и инструменти в Общността (т.е. ЕС) (чл. 44); г) връзката с другите системи за управление по околната среда (чл. 45); д) разработването на референтни документи и ръководства (чл. 46); е) задължението за Комисията да предоставя на всеки 5 години доклад до Европейския парламент и до Съвета за прилагането на регламента (чл. 47);
8) оправомощаване на Комисията да извършва изменения и допълнения в приложенията към този регламент (чл. 48);
9) създаване на комитет с консултативни функции спрямо Комисията във връзка с прилагането на регламента (чл. 49)[7].
Към разглеждания регламент фигурират 8 приложения, озаглавени както следва: Приложение І. Екологичен преглед; Приложение ІІ. Изисквания към системата за екологично управление и допълнителни въпроси, които се имат предвид от органите, прилагащи СЕУО; Приложение ІІІ. Вътрешен екологичен одит; Приложение ІV. Докладване по околната среда; Приложение V. Лого на СЕУО; Приложение VІ. Изисквания към информацията при регистриране (информация, която следва да се предоставя, когато това е приложимо); Приложение VІІ. Декларация на проверяващия по околната среда за дейностите по проверка и заверяване; Приложение VІІІ. Таблица на съответствието[8].
I.1.2. Българско законодателство, създаващо условия за прилагането на Регламент (ЕО) № 1221/2009
Българското законодателство в тази област е съсредоточено в Закона за опазване на околната среда (ДВ, бр. 91 от 2002 г., изм. и доп.)[9], Наредба за Националната схема за управление по околната среда и одитиране, приета с ПМС № 61 от 12.03.2003 г. (ДВ, бр. 26 от 2003 г., в сила от 22.09.2003 г., а т. 3.2 от приложение № 1 – три месеца след приемането на Република България за пълноправен член на Европейския съюз – 1.04.2007 г.) и Наредба № 2 от 29.10.2008 г. за схема на Общността за управление по околната среда и одитиране, издадена от министъра на околната среда и водите (ДВ, бр. 96 от 2008 г., в сила от 7.11.2008 г.)[10].
I.1.3. Правни актове на ЕС, свързани с прилагането на Регламент (ЕО) № 1221/2009
В тази насока ще бъдат отбелязани няколко решения с организационно-технически характер в хронологична последователност.
- Решение 97/265/ЕО на Комисията от 16.04.1997 г. за приемане на международния стандарт ISO 14001:1996 и европейския стандарт EN ISO 14001:1996, установяващи спецификация на системите за управление по околната среда по чл. 12 от Регламент (ЕИО) № 1836/93 на Съвета от 29.06.1993 г. за допускане на доброволно участие на компании от индустриалния сектор в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (ОВ L 104, 22.04.1997 г.)
Това решение не е изрично отменено и е свързано с отменения Регламент (ЕИО) № 1836/93, но то все още е в сила на основание на чл. 17, ал. 2 от Регламент (ЕО) № 761/2001 (отм.) и чл. 51, ал. 3 от действащия понастоящем Регламент (ЕО) № 1221/2009. С чл. 1 от решението Комисията одобри използването на стандартите ISO 14001:1996 и EN ISO 14001:1996, установяващи спецификация на системите за управление по околната среда, като съответстващи на Регламент (ЕИО) № 1836/93 съгласно изискванията на приложението към решението. Към разглежданото решение фигурира само едно приложение с наименованието “Изисквания на Регламент (ЕИО) № 1836/93 на Съвета, които съответстват на изискванията на международния стандарт ISO 14001:1996 и Европейския стандарт EN ISO 14001:1996”[11].
- Решение 2007/747/ЕО на Комисията от 19.11.2007 г. относно установяване на процедури за сертификация по чл. 9 от Регламент (ЕО) № 761/2001 на Европейския парламент и на Съвета за допускане на доброволно участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността, и за отмяна на Решение 97/264/ЕО (ОВ L 303, 21.11.2007 г.)
С чл. 2 от това решение бе отменено Решение 97/264/ЕО на Комисията от 16.04.1997 г. за установяване на процедури за сертификация по чл. 12 от Регламент на Съвета (ЕИО) № 1836/93 от 29.06.1993 г. за допускане на доброволно участие на компании от индустриалния сектор в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (ОВ L 104, 22.04.1997 г.). Въпреки че е свързано с прилагането на отменения Регламент (ЕО) № 761/2001, то все още е в сила на основание чл. 51, ал. 3 от действащия понастоящем Регламент (ЕО) № 1221/2009.
- Решение 2011/832/ЕС на Комисията от 7.12.2011 г. относно Ръководство по корпоративна регистрация в ЕС, регистрация в трети държави и глобална регистрация по Регламент (ЕО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно доброволното участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО) (OB L 330, 14.12.2011 г.)
С чл. 1 от това решение е одобрено “Ръководство по корпоративна регистрация в ЕС, регистрация в трети държави и глобална регистрация по Регламент (ЕО) № 1221/2009”, съгласно единственото приложение към него, което носи такова наименование.
- Решение 2013/131/ЕС на Комисията от 04.03.2013 г. относно съставяне на ръководство за потребителя, посочващо необходимите стъпки за участие в СЕУО съгласно Регламент (ЕО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно доброволното участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО) (OB L 76, 19.03.2013 г.) II. Правни актове със незадължителен характер за всички страни-членки
С чл. 1 от решението е прието горепосоченото ръководство за потребителя. Към това решение фигурира едно приложение с наименование „Ръководство за потребителя, посочващо необходимите стъпки за участие в СЕУО съгласно Регламент (ЕО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно доброволното участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО)”.
II. Правни актове със незадължителен характер за всички страни-членки
В разглежданата област могат да бъдат посочени: Препоръка на Комисията 2001/680/ЕО от 7.09.2001 г. относно насоки за прилагане на Регламент (ЕО) № 761/2001 на Европейския парламент и на Съвета за допускане на доброволно участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО) (ОВ L 247, 17.09.2001 г.) и Препоръка на Комисията 2003/532/ЕО от 10.07.2003 г. относно ръководство за прилагане на Регламент (ЕО) № 761/2001 на Европейския парламент и на Съвета за допускане на доброволно участие на организации в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО), свързано с подбора и употребата на показатели на екологична характеристика (ОВ L 184, 23.07.2003 г.).
Заключение
Накрая, в резултат на разгледаната правна уредба може да се направи изводът, че СЕУО е правно средство, предимно с превантивен характер за опазването на околната среда. Участието на повече юридически лица („организации”) в тази схема може да допринесе ефективно за опазването на околната среда, ако във финансовото и данъчното законодателство на страните-членки се предвидят подходящи стимули, респ. данъчни облегчения, за тях, при положителни резултати от съответния одит.
Използвана литература
Кремер, Л. Европейско право на околната среда. С., Сиела, 2008. 696 с.
Митева, А. Проблеми на прилагане на Европейската схема за управление и одит на околната среда в България. – Икономика и управление на селското стопанство. С., 2015, бр. 60, № 1, с. 62-68.
Митева, А. Нагласи на българския бизнес за въвеждане на екостандартите в България. – Икономически и социални алтернативи. С., 2017, № 4, с. 18-28.
Пенчев, Г. Сближаване на българското с европейското право по опазване на околната среда в нейната цялост. С., ИК “НИКЕ-НТ-89”, 2006. 191 с.
Callega, M., S. Borg. Piercing the Corporate Veil: Greening Companies’ Governance and Shareholder Activism. – The IUCN Academy of Environmental law E Journal [online]. Baltimore (Maryland), 2016, Issue 7, p. 36-56. [viewed 06.11.2021]. Available from: https://www.iucnael.org/en/academy-journal/previous-issues/86-journal/issue/219-issue-20151.
[1] Наричана още „EMAS”, абревиатура на Environmental Management and Audit Scheme.
[2] Вж. в тази насока Кремер, Л. Европейско право на околната среда. С., Сиела, 2008, с. 297-298. Друг автор – А. Митева разглежда същността на тази „схема” на ЕС предимно в икономически аспект. – вж. Митева, А. Проблеми на прилагане на Европейската схема за управление и одит на околната среда в България. – Икономика и управление на селското стопанство. С., 2015, бр. 60, № 1, с. 62-64; от нея. Нагласи на българския бизнес за въвеждане на екостандартите в България. – Икономически и социални алтернативи. С., 2017, № 4, с. 19-20.
[3] Същевременно с чл. 17 от Регламент (ЕО) № 761/2001 беше отменен действащия преди неговото приемане Регламент (ЕИО) № 1836/93 на Съвета от 29.06.1993 г. за допускане на доброволно участие на компании от индустриалния сектор в Схемата за екологично управление и одитиране на Общността (СЕУО) (ОВ L 168, 10.07.1993 г., попр.). Вж. относно отменения Регламент (ЕИО) № 1836/93, напр. Митева, А. Проблеми на прилагане на Европейската схема за управление и одит на околната среда в България, с. 64, а относно отменения Регламент (ЕО) № 761/2001, напр. Митева, А. Проблеми на прилагане на Европейската схема за управление и одит на околната среда в България, с. 64; Пенчев, Г. Сближаване на българското с европейското право по опазване на околната среда в нейната цялост. С., ИК “НИКЕ-НТ-89”, 2006, с. 103–107; Кремер, Л. Цит. съч., с. 297-300.
[4] Става дума за Регламент (ЕС) № 517/2013 на Съвета от 13.05.2013 г. за адаптиране на някои регламенти и решения в областта на свободното движение на стоки, свободното движение на хора, дружественото право, политиката на конкуренция, селското стопанство, безопасността на храните, ветеринарната и фитосанитарната политика, транспортната политика, енергетиката, данъчното облагане, статистиката, трансевропейските мрежи, съдебната система и основните права, правосъдието, свободата и сигурността, околната среда, митническия съюз, външните отношения, външната политика, политиката на сигурност и отбрана и институциите поради присъединяването на Република Хърватия (OB L 158, 10.06.2013 г.).
[5] Става дума за Регламент (ЕС) 2017/1505 на Комисията от 28.08.2017 г. за изменение на приложения I, II и III към Регламент (ЕО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно доброволното участие на организации в Схемата на Общността за управление по околна среда и одит (EMAS) (OB L 222, 29.08.2017 г.).
[6] Става дума за Регламент (ЕС) 2018/2026 на Комисията от 19.12.2018 г. за изменение на приложение IV към Регламент (ЕО) № 1221/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно доброволното участие на организации в Схемата на Общността за управление по околна среда и одит (EMAS) (OB L 325, 25.12.2018 г.).
[7] В тази разпоредба е налице препращане към Решение 1999/468/ЕО на Съвета от 28.06.1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (OB L 1841 17.07.1999 г., изм. и доп. – отм. с чл. 12, изр. първо от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16.02.2011 г. за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите-членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията – OB L 55, 28.02.2011 г.). Ето защо в тази насока следва да се има предвид действащият Регламент (ЕС) № 182/2011.
[8] Вж. относно Регламент (ЕО) № 1221/2009, напр. Митева, А. Проблеми на прилагане на Европейската схема за управление и одит на околната среда в България, с. 64-65; от нея. Нагласи на българския бизнес за въвеждане на екостандартите в България, с. 20; Callega, M., S. Borg. Piercing the Corporate Veil: Greening Companies’ Governance and Shareholder Activism. – The IUCN Academy of Environmental law E Journal [online]. Baltimore (Maryland), 2016, Issue 7, p. 49. [viewed 06.11.2021]. Available from: https://www.iucnael.org/en/academy-journal/previous-issues/86-journal/issue/219-issue-20151.
[9] Вж. чл. 132–136 и чл. 142.
[10] Вж. в тази насока, напр. Митева, А. Проблеми на прилагане на Европейската схема за управление и одит на околната среда в България, с. 65-67.
[11] Вж. за повече подробности относно Решение 97/265/ЕО на Комисията, Пенчев, Г. Сближаване на българското с европейското право по опазване на околната среда в нейната цялост, с. 107–108.
