Според действащото към момента законодателство за осъществяване на едно и също изпълнително деяние, свързано с неспазване на противоепидемичните мерки, се предвиждат два вида отговорност – наказателна и административнонаказателна. Така, според чл. 209а, ал. 1 и 2 от Закона за здравето (ЗЗ), „който наруши или не изпълни въведени с акт на министъра на здравопазването или директор на регионална здравна инспекция противоепидемични мерки по чл. 63, ал. 1 и 2, освен ако деянието съставлява престъпление, се наказва с глоба в размер на 5000 лв. Когато нарушението е извършено от едноличен търговец или юридическо лице, се налага имуществена санкция в размер на 15 000 лв.“.

От друга страна, съгласно чл. 355, ал. 2 във връзка с ал. 1 от Наказателния кодекс (НК) „който, по време на епидемия, пандемия или извънредно положение, свързано със смъртни случаи, наруши наредба, правила или мерки, издадени против разпространяването или появяването на заразна болест по хората, се наказва с лишаване от свобода до пет години и глоба от десет до петнадесет хиляди лева“.

Към настоящия момент, въпреки липсата на богата практика по цитираните текстове, приложението на чл. 355, ал. 2 във връзка с ал. 1 от НК се наблюдава в случаите на нарушаване на задължителна карантина, въведена като противоепидемична мярка със Заповед №  РД-01-183 от 06.04.2020 г. на министъра на здравеопазването за всички лица, влизащи на територията на страната, както и за лица, които са близки контактни на установен случай с COVID – 19.

Към момента на съставяне на настоящото предложение не са налице данни за прилагане на наказателна отговорност по отношение на лица, нарушили противоепидемичните мерки, въведени със Заповед № РД-01-129 от 16.03.2020 г. на министъра на здравеопазването (изм. и доп. със Заповед № РД-01-165 от 27.03.2020 г.), а именно задължителна домашна изолация и задължителна изолация и хоспитализация за определени категории потвърдени случаи на COVID – 19.

Oт друга страна, административнонаказателна отговорност се прилага по отношение на лица, нарушили всички останали противоепидемични мерки, въведени със заповеди на министъра на здравеопазването при изпълнение на правомощията му по чл. 63, ал. 1 и 2 от ЗЗ. Подобна логика на приложение на наказателната и административнонаказателната отговорност, свързани с нарушаването на противоепидемичните мерки, създава предпоставки за противоречива практика и превратно тълкуване на закона.

Дерогацията на административнонаказателната отговорност чрез използване на формулировката „освен ако деянието съставлява престъпление“ е често срещана законодателна практика, която е подходяща в случаите, в които е възможно да се направи обективна преценка по отношение на степента на засягане на обекта на съответното деяние, а оттам и правилно да се разграничи приложението на наказателната спрямо административно наказателната отговорност.

Такъв пример са разпоредбите на чл. 32 от Закона за административните нарушения и наказания, чл. 40, ал. 1 и чл. 41, ал. 1 от Закона за дейностите по предоставяне на услуги, чл. 62, ал. 1 от Закона за защита на животните, чл. 324 от Закона за електронните съобщения и др.

При извършване на правен анализ на цитираните разпоредби е видно, че в съставите на нарушенията и в съставите на престъпленията се съдържат съществени различия в признаците от обективна страна и на субекта, които осигуряват възможността за извършване на правилна преценка от страна на правоприлагащия орган в кои случаи да се приложи административнонаказателна и в кои наказателна отговорност.

Така, например, съгласно чл. 62, ал. 1 от Закона за защита на животните, „който прояви жестокост към животно по смисъла на чл. 7, се наказва с глоба от 500 до 1000 лв., освен ако деянието не съставлява престъпление“. От друга страна, съгласно чл. 325б, ал. 1 от НК, „който, като прояви жестокост към гръбначно животно, му причини противозаконно смърт, тежко или трайно увреждане, се наказва с лишаване от свобода до три години и с глоба от хиляда до пет хиляди лева“.

Тоест, в допълнение към обективната страна на нарушението, се добавя и осъществяването на определен общественоопасен резултат, който допълнително повишава и обществената опасност на самото деяние и служи като основание за ангажиране на наказателна отговорност.

В коментирания случай, свързан с необходимостта от диференциация на наказателната и административнонаказателната отговорност по отношение на деянията, свързани с нарушаване на противоепидемични мерки, горепосочената правна техника е неприложима.

Това е така, тъй като в съставите на нарушението по чл. 209а от ЗЗ и на престъплението по чл. 355, ал. 2 във връзка с ал. 1 от НК не се откриват разлики по отношение на никой от признаците на деянията, поради което се препятства възможността за осъществяване на обективна преценка кой от двата вида отговорност да се приложи.

Считам за подходяща, обаче, техниката, използвана при диференциацията на двата вида отговорност по отношение на шофирането след употреба на алкохол съгласно чл. 174, ал. 1 от Закона за движението по пътищата и чл. 343б, ал. 1 от НК. В цитираните разпоредби, като критерий за определяне на приложимия вид отговорност, е използвана степента на обществена опасност, която възниква при наличие на различна концентрация на алкохол в кръвта.

Така, при по – ниска концентрация се създават по – ограничени условия за засягане на обществените отношения, свързани с осигуряването и гарантирането на транспортната безопасност, което служи като основание за ангажиране на административнонаказателна отговорност под формата на глоба. Обратно, по – високата концентрация на алкохол в кръвта при шофиране създава изключително сериозни условия за засягане на същите обществени отношения, което оправдава използването на наказателна репресия под формата на лишаване от свобода при тези обстоятелства.

По аналогичен начин и предвид факта, че престъпленията по чл. 343б и по чл. 355 от НК са общоопасни престъпления на просто извършване, съгласно глава единадесета от НК, по отношение на съставите на престъплението по чл. 355, ал. 2 във връзка с ал. 1 от НК и на нарушението по чл. 209а от ЗЗ, диференциацията относно приложимия вид отговорност, може да се направи чрез използване на критерия степен на обществена опасност от засягане на обществените отношения, свързани с опазване на общественото здраве.

Ето защо считам, че ще бъде логично да се въведе задължително изследване за всички лица, влизащи на територията на Република България, както и за контактните лица на установен случай с COVID – 19.

По този начин ще се изключи възможността за заразоносителство, без да е необходимо поставяне под задължителна карантина, което, при настоящата формулировка на относимите разпоредби на действащото законодателство, съставлява неоправдано засягане на основното човешко право на свобода и сигурност под формата на ограничаване на свободата на придвижване в пространството, защитено от Европейската конвенция за защита правата на човека.

Според чл. 5, пар. 1, б. „е“ от ЕКПЧ, всеки има право на свобода и сигурност, като законосъобразно лишаване от свобода с цел да се предотврати разпространението на инфекциозни болести е възможно само по ред, предвиден в закона. Следва да се има предвид, че налагането на задължителна изолация е форма на лишаване от свобода по смисъла на ЕКЗПЧ, тъй като на изолираните лица се забранява да напускат домовете си или местата за настаняване, в които са заявили, че ще пребивават до изтичане на срока за изолация.

Макар че тази разпоредба предвижда възможност за лишаване от свобода с цел защита на обществения интерес, както и за осигуряване сигурността на задържаните лица, все пак тя съдържа в себе си и сериозни гаранции срещу такова произволно задържане.

В решението Енхорн срещу Швеция, Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) разкрива персоналния обхват на приложение на разпоредбата на чл. 5, пар. 1, б. „е“ от ЕКЗПЧ, като приема, че законосъобразно лишаване от свобода по този ред е възможно по отношение на лицата, разпространяващи инфекциозни болести. Или иначе казано, това са тези лица, които страдат от такива болести и по отношение на тях е необходимо да се предприеме лишаване от свобода с цел ограничаване на възможностите за разпространението им. Със същото решение са установени и двата критерия за законосъобразно налагане на карантина, а именно:

1. разпространението на инфекциозната болест да представлява опасност за здравето и сигурността на населението; и

2. задържането на лицето, болно от заразна болест, да е единственият начин да се предотврати нейното разпространение, като по – малко суровите мерки биха били неефективни по отношение защитата на обществения интерес.

За да бъде законосъобразно налагането на карантина, е необходимо както едновременното наличие на горните две условия, така и стриктното спазване на предвидения в националния закон ред за това.

В светлината на необходимостта от ограничаване разпространението на COVID – 19 на територията на Република България и при прилагане на международните стандарти за законосъобразното ограничаване на свободата на придвижване в пространството, се стига до извода, че налагането на карантина е възможно единствено за лица с установено носителство на заболяването при извършване на обективна преценка, че това е единственият възможен начин за предотвратяване заразяването на други лица.

Това, от своя страна, означава, че във всички случаи на налагане на карантина на лицата по Заповед № РД-01-183 от 06.04.2020 г. на министъра на здравеопазването, противоречи на международните стандарти, поради което е незаконосъобразно.

Разбира се, няма пречка тези лица доброволно да спазват препоръчителна карантина, но не могат да бъдат законосъобразно задължени „да не напускат домовете си или мястото за настаняване, в което са посочили, че ще пребивават“. В случай на наложена санкция за неспазването на така определеното в цитираната заповед задължение, същата ще подлежи на отмяна, а наказаното лице ще има право на обезщетение за вредите, причинени от незаконосъобразното поставяне под карантина по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на граждани. Предвид факта, че цитираната заповед е издадена при спазване на законодателно предвиден кръг от подлежащи на карантина лица, то този недостатък следва да бъде отстранен именно от закона.

При настоящото извънредно положение и епидемична обстановка, обаче, е налице необходимост от своевременно установяване на заразносителите и поставянето им под карантина с оглед ограничаване възможността за разпространение на заболяването COVID – 19. Ето защо е необходимо и преодоляването на изложените недостатъци.

Такова преодоляване е възможно единствено при законодателно въвеждане на задължително изследване на горните лица и поставянето им под карантина само след установяване на заболяване или заразоносителство. По този начин се създават гаранции, както за стриктно спазване на основните човешки права без налагането на произволни мерки, така и за ефективното ограничаване разпространението на COVID – 19 у нас. Поради това се обезсмислят и текстовете в Закона за здравето, с които се предвижда административнонаказателна отговорност за контактните лица и лицата, влизащи на територията на страната.

За пълнота на изложението следва да се има предвид, че посоченият законодателен недостатък е възможно и да не може да се преодолее с временна дерогация на ЕКЗПЧ. Това е така, тъй като условието да е налице извънредно положение от естество да застраши съществуването на нацията, не е достатъчно за съответствието на исканата временна дерогация с изискванията на разпоредбата на ЕКЗПЧОС, която я позволява. Като допълнително условие се поставя изискване предприетите от съответната страна действия, освобождаващи я от изпълнение на нейните задължения съобразно разпоредбите на Конвенцията да бъдат „строго в пределите на изискванията на положението [бел. авт. извънредното], при условие че тези действия не са несъвместими с другите ѝ задължения по международното право“.

Съгласно това допълнително изискване, за съответствието на предприетите действия, с които се ограничават основни неабсолютни човешки права, с разпоредбите на ЕКЗПЧОС, те трябва да бъдат пропорционални с целта, за която се предприемат, а именно „защита на нацията“. Тоест, исканата временна дерогация не може да бъде произволна, независимо от това с какъв национален акт са предприети съответните действия. В този смисъл е и последователната практика на ЕСПЧ, според който, за да е налице съответствие на ограничението на основни човешки права с разпоредбите на ЕКЗПЧОС, то следва да се предприема в рамките на законна цел, предвидена в съответен национален нормативен акт, при наличие на строга необходимост и при спазване на изискването за пропорционалност.

В конкретния случай, свързан с ограничаване разпространението на заболяването COVID – 19 на територията на страната, законната цел е опазване на общественото здраве. По отношение на второто условие, страната ни ще трябва да докаже, че всяка от предприетите мерки са вследствие на строга необходимост от ограничаване на основни човешки права, като тя би могло да бъде обоснована единствено в случаите, в които липсва друг начин за постигане на законната цел. Третото условие, пропорционалността, е налице, когато всички ограничения включват разумно съотношение между използваните средства и търсената цел.

В случаите, обаче, на задължително изолиране на здрави лица или на такива, които не са доказани, чрез изследване, като болни или заразоносители, висока е вероятността ограничението на тяхната свобода на придвижване да бъде възприето като произволно и несъвместимо с международните стандарти, свързани с правото на свобода и сигурност.

От друга страна, предложението за въвеждане на задължително изследване кореспондира с разпоредбите на Конвенцията за правата на човека и биомедицината и по – точно с чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 5, съгласно който за защита здравето на другите се допуска ограничаване правото на свободно и съзнателно изразяване на съгласие на заинтересованото лице за извършване на интервенции, свързани със здравето.

Предложението произтича и от обстоятелството, че при извършване на задължително изследване и при установен отрицателен резултат, необходимостта от поставянето под задължителна изолация на конкретно лице ще отпадне, а оттам ще отпадне и възможността за ангажиране на наказателна отговорност.

Това е така, тъй като поведението на субекта, свързано с нарушаване на противоепидемичните мерки няма нито да създава условия за засягане на обществените отношения, свързани с опазването на общественото здраве, нито ще ги поставя в опасност, нито обективно ще ги уврежда. Това, от своя страна, води до липсата на един от задължителните елементи на престъплението, а именно неговата обществена опасност по смисъла на чл. 10 от НК.

При тези обстоятелства, логично, ще отпадне и възможността за носене на отговорност за нарушаване на противоепидемичните мерки, а задължителната изолация и хоспитализация ще остане само за потвърдените случаи заболяване от COVID – 19.

Всъщност, по отношение единствено на тях е оправдано използването на наказателна репресия, тъй като нарушаването на противоепидемичните мерки под формата на задължителна изолация, хоспитализация и лечение от тяхна страна, създава реални и обективни условия за отрицателно засягане на обществените отношения, свързани с опазване на общественото здраве, които са и обект на престъплението по чл. 355, ал. 2 във връзка с ал. 1 от НК.

Респективно, за отразяване именно на това засягане е необходимо въвеждането в цитираната разпоредба на особен субект на престъплението, а именно „болен от заразна болест“ и „контактно лице, което чрез изследване е с потвърдено носителство на заразна болест“.

Подобно решение кореспондира и с медицинската логика.

Това е така, тъй като често пъти контактните лица – близки и роднини на заболелия от COVID – 19, се поставят под карантина в едно и също място на пребиваване със самия заразен, ако той не подлежи на задължителна хоспитализация. При тази ситуация, поставянето на контактното лице под карантина само на основание, че е имало досег със заразен, но е дало отрицателен резултат за COVID – 19, не е оправдано, тъй като се създават предпоставки и за неговото заразяване.

Поради изложеното, считам че е логично наказателната отговорност да се прилага единствено по отношение на поведение, свързано с нарушаване на противоепидемичните мерки, касаещи потвърдени случаи на COVID – 19, като това твърдение произтича както от необходимостта за осигуряване на правилно правоприлагане и спазване на основните човешки права, така и от необходимостта от постигане на най – важната от целите на наказанието, а именно поправянето на дееца, поради извършването от него на общественоопасно поведение.

По отношение на приложението на административнонаказателна отговорност по смисъла на ЗЗ, то такава следва да се ангажира в случаите на неспазване на противоепидемичните мерки по смисъла на чл. 63 от ЗЗ, които не са свързани със задължителна изолация, хоспитализация и лечение на болен от заразна болест или контактно лице, което чрез изследване е с потвърдено носителство на заразна болест. Сред тях са забраната за посещение на паркове, градски градини, спортни и детски площадки и съоръжения на открити и закрити обществени места, увеселителни и игрални зали, дискотеки, барове, ресторанти и т.н.

По отношение на предвидените наказания, считам че същите са неоправдано високи, поради което, макар и да могат да бъдат наложени, не могат да бъдат обективно изпълнени, а оттам се препятства възможността за ефективно осъществяване на целите на наказанията по смисъла на чл. 12 от Закона за административните нарушения и наказания по отношение на ангажирането на административнонаказателна отговорност и на чл. 36 от НК по отношение на ангажирането на наказателна отговорност.

Така, силно завишените санкции в редки случаи ще подлежат на доброволно изпълнение, поради липсата на обективна възможност на по – голямата част от българските граждани да платят накуп наложена глоба в размер на 5000 лв. и повече, а възможностите за отсрочване и разсрочване зависят от волята на съответния наказващ държавен орган. Това обстоятелство, от своя страна, би могло да доведе до необходимост от принудително изпълнение.

Макар според официалните статистически данни средната работна заплата към последното тримесечие на 2019 г. да е 1313 лв., то тази средна стойност е образувана в рамките на големи амплитуди, като немалка част от българските граждани получават трудово възнаграждение в размер равен или малко по – голям от минималната работна заплата за страната за съответната година.

Това означава, че в много случаи, дори и да бъде наложена парична санкция, тя ще бъде обективно несъбираема, а в случаите, в които глобеното лице все пак има някакъв секвестируем доход, съответната санкция ще бъде събирана дълго във времето. Това, от своя страна, ще доведе до неоправдано нарастване размера на задължението.

Що се отнася до размера на наказателната отговорност за коментираните престъпления, считам че тя също е неоправдано завишена. Това е така, на първо място, предвид факта, че специален максимум в размер на пет години действащото законодателство предвижда за резултатни увреждащи престъпления като убийство при превишаване пределите на неизбежната отбрана, убийство по непредпазливост, причиняване на лека телесна повреда на определена категория лица, причиняване на тежка телесна повреда по непредпазливост, умишлено заразяване с венерическа болест на лица до 16 – годишна възраст или на повече от две лица, престъпно съвкупление с непълнолетно лице чрез използване на положение на зависимост и надзор, както и с лице, което не разбира свойството и значението на извършеното и т. н.

Тоест, предвиждането на сравнително висок специален максимум на наказанието е оправдано при такива деяния, които обективно увреждат обекта на престъплението или го поставят в опасност от увреждане. Когато се касае за формално престъпление, каквото е престъплението по чл. 355, ал. 2 във връзка с ал. 1 от НК, което единствено създава условия за евентуално увреждане на своя обект, предвиждането на специален максимум на наказанието, намиращ се на границата на дефиницията за тежко престъпление по смисъла на чл. 93, т. 7 от НК, представлява неоправдано използване на наказателна репресия.

На второ място, специалният максимум в размер на до пет години, създава предпоставки за изключване приложението на институтите на условното осъждане за всеки конкретен случай и препятства приложението на института на освобождаването от наказателна отговорност с налагане на административно наказание за всички случаи. Това, при определени казуси ще доведе до необходимост от ефективно изтърпяване на наложеното наказание лишаване от свобода за определения от съда срок.

За сравнение, двата института ще могат да се прилагат в случаите на проповядване на фашистка или друга антидемократична идеология или насилствено изменяне на установения с Конституцията на Република България обществен и държавен строй, за убийство, извършено от майка върху рожба във време на раждане или веднага след него, за причиняване на тежка телесна повреда при физиологичен афект, злепоставяне, закана с престъпление, престъпно съвкупление чрез използване на служебна или материална зависимост и т. н.

На трето място, по отношение на предвидения размер на глобата, препращам към съображенията, изложени във връзка с размера на административнонаказателната отговорност по – горе.

С оглед гореизложеното, считам че в приложимото българско законодателство във връзка с ограничаване разпространението на COVID – 19 на територията на Република България следва да бъдат направени следните изменения и допълнения:

1. В закона за здравето:
а. В чл. 61:
аа) ал. 2 да се измени така:
„(2) Когато съществува заплаха за здравето на гражданите, министърът на здравеопазването може да разпореди задължителна изолация и лечение на болни и заразоносители на болести, извън посочените по ал. 1.“;
аб) да се създадат нови ал. 4 и 5:
„(4) Контактните на лицата по ал. 1 и 2, както и лицата, които са влезли на територията на страната от други държави, определени със заповед на министъра на здравеопазването, подлежат на задължително изследване за носителство на заразна болест по ал. 1 или 2“;
(5) Лицата по ал. 4, които откажат извършване на задължително изследване се поставят под задължителна изолация със заповед на директора на съответната регионална здравна инспекция“;

ав) досегашната ал. 4 да стане ал. 6 и в нея след думите „ал. 2“ да се добави „и 5“;
аг) досегашната ал. 5 да стане ал. 7 и в нея думата „заповедта“ да се замени със „заповедите“, а след думите „ал. 3“ да се добави „и 5“;
ад) досегашната ал. 6 да стане ал. 8 и в нея след думите „ал. 5“ да се заменят с „ал. 7“;
ае) досегашната ал. 7 да стане ал. 9.

б. В чл. 63, ал. 8 да се отмени;

в. В чл. 209а:
ва) в ал. 1 думите „освен ако деянието съставлява престъпление“ да се заличат, а думите „5000 лв.“ да се заменят с „1500 лв.“;
вб) в ал. 2 думите „15 000 лв.“ да се заменят с „4500 лв.“.

г. Член 215 да се измени така:
„Чл. 215. (1) Лице по чл. 61, ал. 4, което откаже или не изпълнява задължителна изолация, се наказва с глоба в размер на 1500 лв.
(2) Лицата, отказали да се явят доброволно за изолация и лечение, както и лицата, които не изпълняват задължителна изолация, се довеждат принудително със съдействието на органите на Министерството на вътрешните работи по искане на органите на държавния здравен контрол, на ръководителя на лечебното заведение за болнична помощ или на лекаря, насочил лицето за хоспитализация“;

д. В чл. 215а, ал. 1 думите „чл. 63, ал. 8“ да се заменят с „чл. 61, ал. 4“.

2. В Наказателния кодекс в чл. 355:
а. алинея 1 да се измени така:
„(1) Болен от заразна болест, определена в закон, както и контактно лице, което чрез изследване е с потвърдено носителство на заразна болест, определена в закон, което наруши наредба, правила или мерки, издадени против нейното разпространение, се наказва с лишаване от свобода до една година и глоба от две хиляди до пет хиляди лева“;
б. в ал. 2 след думата „деянието“ да се добави „по ал. 1“, а думите „пет години и десет до петнадесет хиляди лева“ да се заменят с „три години и глоба от пет хиляди до десет хиляди лева“.

В заключение

Ако се абстрахираме от правната техника, можем да обобщим направените предложения за изменение на действащото законодателство, приложимо по отношение на нарушения на противоепидемичните мерки по следния начин: предлага се:

1. задължителна изолация да се прилага единствено за болните от COVID – 19, контактните лица, които са установени носители на заболяването, както и тези, които отказват да им бъде направено изследване;

2. ангажирането на наказателна отговорност да се отнася само за нарушаване на противоепидемичните мерки от страна на лица, болни от COVID – 19, както и за контактните лица, които са установени носители на заболяването;

3. за всички останали нарушения на противоепидемичните мерки, които не са свързани с неспазване на задължителна изолация, да се ангажира административнонаказателна отговорност;

4. с цел осигуряване на ефективното приложение на противоепидемичните мерки и за повишаване събираемостта на наложените глоби, последните да се намалят на 1500 лв. за физически лица и 4500 лв. за еднолични търговци и юридически лица;

5. с цел привеждане в съответствие на предвидените наказания по Наказателния кодекс за нарушаване на противоепидемичните мерки със степента на обществената опасност на деянието, наказанието по основния състав да се намали на до една година лишаване от свобода и две до пет хиляди лева глоба, а по квалифицирания – на до три години лишаване от свобода и пет хиляди до десет хиляди лева глоба.

Гореописаното предложение за въвеждане на законодателни промени по отношение на приложимия вид отговорност за нарушаване на противоепидемичните мерки е изпратено до Народното събрание по електронен път на 02.04.2020 г. и е регистрирано с вх. № ПГ-1094-С-31/03.04.2020 г.

Адвокат Силвия Петкова

адвокат от Софийска адвокатска колегия

Адвокат от Софийска адвокатска колегия, основател на Еднолично адвокатско дружество "Силвия Петкова", специализиращо в правната защита и съдействие, и процесуалното представителство по административно - наказателни и наказателни дела, както и в защитата правата на човека. Адвокат Силвия Петкова е специалист с богат опит в нормотворческата дейност и председател на Фондация "Мониторинг на политики и нормотворчество".

Вижте всички публикации на Адвокат Силвия Петкова