Международни многостранни споразумения по опазване на околната среда в нейната цялост с участието на Република България
Проф. д.ю.н. Георги Пенчев-Юридически факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски”
Увод
Международноправните проблеми, свързани с опазването на околната среда са едни от най-актуалните за нашата съвременност. Актуалността на тази проблематика се обуславя предимно от две обстоятелства. На първо място, според Програмата на ООН по околната среда, през последните десетилетия се наблюдава тревожна тенденция към увеличаване на деградацията на състоянието на околната среда в световен мащаб, независимо от полаганите усилия за опазването ѝ[1]. На второ място, все по-осезаемото изменение на климата изисква по-ефективно международно сътрудничество между държавите за предотвратяване и съответно преодоляване на последиците му върху състоянието на околната среда в национален, регионален и универсален мащаб. С настоящото научно изследване се цели подпомагане на учени, практикуващи специалисти-еколози и обучавани лица в изучаването и анализа на международните многостранни споразумение по опазване на околната среда в нейната цялост. Във връка с това, по-нататък ще бъдат разгледани накратко някои многостранни международни споразумения в тази област с оглед на правните мерки, предвидени в тях, в които участва Република България. По-голямо внимание ще бъде отделено на тези правни мерки в съответните международни споразумения, които вменяват задължения за държавите-участнички.
От систематична гледна точка международното екологично право може да бъде обособено в 2 части – обща и специална. Общата му част включва тези международни споразумения, които имат по-цялостно значение за опазването на околната среда. Специалната му част е посветена на опазването на отделните природни ресурси или на дейности, оказващи значително въздействие върху околната среда. В контекста на тази систематика, настоящото научно изследване може да се окачестви като подразделение на общата част на международното екологично право.
За улеснение на учените, практикуващите специалисти и обучаваните лица е съставено приложение, съдържащо списък на международни многостранни споразумение по опазване на околната среда в нейната цялост с участието на Република България. По-долу съответните международни споразумения ще бъдат разгледани в хронологична последователност
I. Конвенция за забрана на военното или всяко друга враждебно използване на средства за въздействие върху околната среда (Женева, 18.05.1977 г.)
Тази конвенция е ратифицирана от Република България с Указ на Държавния съвет № 1045 от 25.05.1978 г. (ДВ, бр. 43 от 1978 г.). Тя е в сила за нашата страна от 5.10.1978 г. и е обнародвана в ДВ, бр. 22 от 16.03.1979 г. Правното понятие „средства за въздействие върху околната среда” е дефинирано в чл. 2, където е указано, че то се отнася „за каквито и да е средства за въздействие – изменяне чрез преднамерено направляване на природните процеси – на динамиката, състава или структурата на Земята, включително нейната биосфера, литосфера, хидросфера и атмосфера, или на космическото пространство”.
Могат да бъдат посочени следните правни мерки за опазване на околната среда по конвенцията:
1) установяване на задължение за държавите-участнички да не прибагват до военно или всяко друго враждебно използване на средства за въздействие върху околната среда, които имат дългосрочни и „сериозни” последици като начини на разрушение, нанасяне на щети или причиняване на дреди на друга държава-участничка (чл. 1, § 1);
2) установяване на правна възможност за тези държави да използват средства за въздействие върху околната среда за мирни цели, съчетано със задължение за същите държави да си съдействат за широк обмен на научна и техническа информация относно използването на такива средства за мирни цели (чл. 3, съответно §§ 1 и 2);
3) установяване на задължение за държавите-участнички да предприемат мерки за забрана и предотвратяване на всяка дейност, противоречаща на разпоредбите на конвенцията (чл. 4);
4) установяване на задължение за тези държави да се консултират помежду си и да си сътрудничат за прилагането на тази конвенция (чл. 5, § 1);
5) създаване на „Консултативен комитет от експерти”, който се свиква от Депозитаря по молба на държава-участничка за целите на § 1 на чл. 5, и трябва да изяснява фактите, мненията и информацията, която му е предоставена (чл. 5, § 2);
6) установяване на правна възможност за определена държава-участничка да подава оплакване до Съвета за сигурност на ООН срещу друга държава-участничка, която действа в нарушение на разпоредбите на конвенцията (чл. 5, § 3);
7) установяване на задължение за държавите-участнички да сътрудничи на Съвета за сигурност на ООН при провеждане на разследване, свързано с оплакването по § 3 на чл. 5 (чл. 5, § 4).
Към конвенцията фигурира едно приложение с наименование “Консултативен комитет от експерти”[2]
II. Конвенция за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Еспо – Финландия, 25.02.1991 г.)
Конвенцията е сключена под егидата на Икономическата комисия за Европа (ИКЕ) при ООН. Ратифицирана е от Република България със закон от 16.03.1995 г. (ДВ, бр. 28 от 1995 г.), с декларация по чл. 15, ал. 2. Декларацията гласи: “Република България заявява, че по отношение на спор, който не е бил в съответствие с разпоредбите на точка 1 от този член, тя признава и двете от посочените средства за разрешаване на спора като задължителни по отношение на всяка страна, поемаща същото задължение: а) отнасяне на спора до Международния съд; б) арбитраж в съответствие с установената процедура в приложение VІІ.”. Тя е в сила за нашата страна от 10.09.1997 г. и е обнародвана в ДВ, бр. 86 от 1.10.1999 г.; попр., бр. 89 от 12.10.1999 г.
Могат да бъдат отбелязани следните правни средства за опазване на околната среда по това международно споразумение:
1) установяване на задължение за страните-участнички в конвенцията, индивидуално или съвместно, да предприемат „всички необходими и ефикасни мерки за предотвратяване, намаляване и контролиране на значителното вредно трансгранично въздействие в резултат на предлаганите дейности“ (върху околната среда – бел.авт.) (чл. 2, § 1). При прилагането на тази правна мярка е необходимо да се имат предвид дефинициите на следните правни понятия, фигуриращи в чл. 1: „предлагана дейност“ означава всяка дейност или всяко съществено изменение в дадена дейност, изискващо вземане на решение от компетентния орган в съответствие с прилаганата национална процедура“ (т. V); „въздействие“ означава всяко въздействие върху околната среда, причинено от предлагана дейност, включително здравето и безопасността на хората, флората, фауната, почвата, въздуха, водата, климата, пейзажа, историческите паметници и други материални обекти или взаимодействието между тези фактори; то включва също така въздействия върху културното наследство или социално-икономическите условия в резултат от промяната на тези фактори“ (т. VII); „трансгранично въздействие“ означава всяко въздействие, не само от глобален характер, в район, намиращ се под юрисдикцията на дадена страна, предизвикано от предлагана дейност, чиито физически източник е разположен изцяло или частично в район под юрисдикцията на друга страна“ (т. VIII);
2) установяване на задължение за тези държави да предприемат необходимите „законодателни, административни и други мерки“ за регламентиране на процедура за оценка на „значителното“ вредно трансгранично въздействие върху околната среда, което могат да окажат видовете дейности, посочени в приложение I, която да включва възможност за участие на обществеността и изготвянето на документация, описана в приложение II (чл. 2, § 2).
За прилагането на тази правна мярка трябва да се имат предвид дефинициите на следните правни понятия, уредени в чл. 1: „оценка на въздействието върху околната среда“ означава национална процедура за оценка на възможното въздействие на предлаганата дейност върху околната среда“ (т. VI); „общественост“ означава едно или няколко физически или юридически лица“ (т. X);
3) установяване на задължение за страната на произход да осигури провеждането на процедурата по оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) на видовете дейности по приложение I преди вземането на решение за разрешаване или предприемане на предлаганата дейност (чл. 2, § 3).
При прилагането на тази правна мярка е необходимо да се има предвид дефиницията на правното понятие „страна на произход“, дефинирано в чл. 1, т. II, където е указано, че това е „договаряща страна или страни по тази конвенция, под чиято юрисдикция се предвижда да се осъществи предлагана дейност“;
4) установяване на задължение за страната на произход да уведоми засегнатите страни за предлаганата дейност по приложение I, която може да окаже значително вредно трансгранично въздействие върху околната среда (чл. 2, § 4);
5) установяване на задължение за засегнатите страни да провеждат консултации относно възможността една или няколко предлагани дейности, които не са включени в приложение I, да окажат значително вредно трансгранично въздействие върху околната среда, съгласно критериите за „значителността“ на това вредно въздействие по приложение III (чл. 2, § 5);
6) установяване на задължение за страната на произход да осигури участие на обществеността в районите, които могат да бъдат засегнати от предлаганата дейност в процедурата по ОВОС в трансграничен контекст, като тази възможност трябва да бъде равностойна и спрямо обществеността в другата потенциално засегната държава (чл. 2, § 6);
7) установяване на задължение за страните-участнички в конвенцията да организират процедурата по ОВОС в трансграничен контекст минимум на равнище „проекти на предлаганата дейност“, съчетано с правната възможност за прилагане на „принципите за оценка на въздействието върху околната среда“ и по отношение на своята политика, планове и програми (чл. 2, § 7);
8) установяване на правна възможност за тези държави, в светлината на провеждането на горепосочената процедура, да прилагат в законодателството си разпоредбите за защита на информацията, която представлява „промишлена и търговска тайна“, както и за защита на националната сигурност (чл. 2, § 8);
9) установяване на правна възможност за тези държави, чрез сключване на двустранни или многостранни споразумения и „ако е подходящо“, да прилагат по-строги мерки от предвидените в тази конвенция (чл. 2, § 9);
10) установяване на специални правила относно уведомяването на засегнатите държави за предлаганата дейност от страната на произход (чл. 3).
Те се отнасят до: а) задължението за страната на произход да уведомява засегнатите страни за предлаганата дейност не по-късно от датата на информиране на обществеността в собствената си страна (§ 1); б) съдържанието на това уведомление (§ 2); в) задължението за страната на произход да предоставя на засегнатите държави информация относно процедурата по ОВОС и за предлаганата дейност с оглед на възможното значително вредно трансгранично въздействие върху околната среда (§ 5); задължението за засегнатите държави да предоставят на обществеността информация за предлаганата дейност и да й осигурят възможност за предоставяне на забележки или възражения (§ 8);
11) установяване на задължение за страната на произход да предоставя на засегнатата страна документация по ОВОС, чието минимално съдържание е посочено в приложение II (чл. 4);
12) установяване на задължение за страната на произход да провежда консултации със засегнатата страна, свързани с документацията по ОВОС (чл. 5);
13) установяване на задължение за страната на произход да предостави на засегнатата страна окончателното си решение по предлаганата дейност, което трябва да отчита резултатите от процедурата по ОВОС, вкл. документацията по ОВОС, забележките по тази документация и консултациите по чл. 5 (чл. 6);
14) установяване на правна възможност за засегнатите държави, по молба на някоя от тях, да извършват анализ след изпълнението на проекта, който да се базира на извършвано наблюдение върху вредното трансгранично въздействие на съответната дейност (чл. 7);
15) установяване на правна възможност за държавите-участнички в конвенцията да сключват двустранни и многостранни споразумения, целящи изпълнение на задълженията им по нея (чл. 8);
16) установяване на правна възможност за тези държави да „обръщат особено внимание“ върху изследователски програми, свързани с ОВОС и да си обменят резултатите от тези програми (чл. 9);
17) установяване на задължение за тези държави да провеждат периодични срещи с цел упражняването на контрол върху изпълнението на изискванията на конвенцията (чл. 11), като функциите на секретариат на конвенцията трябва да изпълнява Изпълнителният секретар на ИКЕ при ООН (чл. 13);
18) установяване на специални правила относно решаването на споровете (чл. 15). Предвидено е страните-участнички в конвенцията да се стремят преди всичко да решават помежду си споровете по прилагане на конвенцията чрез преговори или „всякакъв друг начин“ (§ 1), а ако този начин не даде резултат, споровете трябва да се решават чрез отнасянето им до Международния съд на ООН или до арбитраж в съответствие с процедурата по приложение VII (§ 2).
Към тази конвенция фигурират 7 приложения, озаглавени както следва: Приложение І. Списък на видовете дейност; Приложение ІІ. Съдържание на документацията за оценка на въздействието върху околната среда; Приложение ІІІ. Общи критерии, подпомагащи определянето на значимостта за околната среда на невключените в приложение І видове дейности; Приложение ІV. Анкетна процедура; Приложение V. Анализ след изпълнението на проектите; Приложение VІ. Елементи на двустранно и многостранно сътрудничество; Приложение VІІ. Арбитраж[3].
Извършени са следните изменения и допълнения на конвенцията:
а) приети в София с Решение II/14 от 27.02.2001 г. на Срещата на Страните по конвенцията и ратифицирани от Република България със закон от 17.11.2006 г. (обн., ДВ, бр. 97 от 2006 г.). Те са в сила за нашата страна от 26.08.2014 г. и са обнародвани в ДВ, бр. 5 от 12.01.2018 г.
б) приети в Цавтат, Хърватия с Решение III/7 от 4.06.2004 г. на Срещата на Страните по конвенцията и ратифицирани от Република България със закон от 17.11.2006 г. (обн., ДВ, бр. 97 от 2006 г.). Те са в сила за нашата страна от 23.10.2017 г. и са обнародвани в ДВ, бр. 5 от 12.01.2018 г.
Могат да бъдат направени някои констатации от разгледаните правни мерки за опазване на околната среда по конвенцията и препоръки de lege ferenda.
Първо, приемането на конвенцията може да се окачестви като „крачка напред“ в международноправната защита на околната среда в нейната цялост. Безспорно, прилагането на конвенцията от страните-участнички в нея ще допринесе за подобряване на състоянието на околната среда в глобален мащаб.
Второ, като слабост на конвенцията може да се изтъкне липсата на изрично изброяване на принципите на ОВОС в самостоятелна нейна разпоредба. В чл. 2, т. 7 и в чл. 9, б. „д“ е употребен израза „принципите за оценка на въздействието върху околната среда“, но тъй като те не са изрично формулирани в текста на този международен договор, това обстоятелство вероятно ще наложи международната съдебна практика да извлича по тълкувателен път конкретни принципи на ОВОС. За да се избегнат евентуалните затруднения в тази насока, уместно е de lege ferenda разглежданата конвенция да бъде допълнена с изрична разпоредба, напр. нова точка към чл. 2, където да бъдат изрично изброени определени принципи на ОВОС.
Трето, разглежданата конвенция може да се окачестви като важно международноправно средство с превантивен характер за опазването на околната среда в трансграничен контекст.
II.1. Протокол за стратегическа екологична оценка към Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Киев, 21.05.2003 г.)
Този протокол е ратифициран от Република България със закон от 17.11.2006 г. (ДВ, бр. 97 от 2006 г.). Той е в сила за нашата страна от 11.07.2010 г. и е обнародван в ДВ, бр. 13 от 14.02.2012 г. Основната му цел е постигането на високо равнище на защита на околната среда и човешкото здраве чрез извършването на „стратегическа екологична оценка” на планове и програми (по арг. от чл. 1). В чл. 2 фигурерат дефиниции на редица правни понятия, сред които могат да бъдат споменати: „Планове или програми“ означава планове или програми и всички техни изменения, които са: (а) изисквани от законови, нормативни или административни разпоредби; и (б) предмет на подготовка и/или приемане от органите на властта или подготвени от орган на властта за приемане чрез одобрена процедура от страна на парламент или правителство.” (т. 5); „Стратегическа екологична оценка“ означава оценката на възможните въздействия върху околната среда, включително здравните, съдържаща определянето на обхвата на доклада за екологична оценка и неговото изготвяне, осъществяване на участието на обществеността и провеждане на консултации и вземането предвид на доклада за екологична оценка и на резултатите от участието на обществеността и консултациите в плана или програмата.” (т. 6); „Въздействие върху околната среда, включително здравно въздействие“ означава всяко въздействие върху околната среда, включително човешкото здраве, флората, фауната, биоразнообразието, почвата, климата, въздуха, водата, ландшафта, природните места, материалните активи, културното наследство и взаимодействието между тези фактори.” (т. 7); „Обществеността“ означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с действащото национално законодателство техните сдружения, организации или групи.” (т. 8).
Могат да бъдат отбелязани следните правни мерки за опазване на околната среда в нейната цялост по протокола:
1) установяване на задължение за държавите-участнички да осигурят съдействието от страна на длъжностните лица и органите на обществеността по въпроси, за които се отнася този протокол” (чл. 3, § 2);
2) установяване на специални правила относно: а) приложното поле на плановете и програмите с оглед на значителното им въздействие върху околната среда и човешкото здраве (чл. 4); б) преценяването на значителното въздействие върху околната среда и човешкото здраве (чл. 5); в) обхвата на информацията в доклада за екологична оценка на планове и програми (чл. 6); г) изготвянето на доклада за екологична оценка планове и програми (чл. 7); д) участието на обществеността в процедурата по екологична оценка на планове и програми (чл. 8); е) консултациите с компетентните органи по околната среда и здравеопазването (чл. 9); ж) консултациите в трансграничен контекст (чл. 10); з) решението по доклада за екологична оценка на планове и програми (чл. 11); и) мониторинга на прилагането на плановете и програмите (чл. 12); й) провеждането на политиката и законодателството по опазване на околната среда (чл. 13); к) Срещата на страните по конвенцията, изпълняваща ролята на Среща на страните по протокола (чл. 14) л) връзката с други международни договори (чл. 15); м) Секретариата на страните по конвенцията, изпълняващ ролята на Секретариат на страните по протокола (чл. 16); н) уреждането на споровете по прилагането на протокола (чл. 20).
Към разглеждания протокол фигурират 5 приложения, озаглавени както следва: Приложение І. Списък на проектите съгласно член 4, алинея 2; Приложение ІІ. Всички останали проекти съгласно член 4, алинея 2; Приложение ІІІ. Критерии за определяне на възможното значително въздействие върху околната среда, включително здравно въздействие, в съответствие с член 5, точка 1; Приложение ІV. Информация съгласно член 7, алинея 2; Приложение V. Информация съгласно член 8, алинея 5.[4].
III. Протокол за опазване на околната среда на Антарктика (Мадрид, 4.10.1991 г.)
Този протокол е ратифициран от Република България (включително с приложения І – ІV към него – бел.авт.) със закон от 8.04.1998 г. (ДВ, бр. 44 от 1998 г.). Той е в сила за нашата страна от 21.05.1998 г. и е обнародван в ДВ, бр. 69 от 17.06.1998 г. Следва да се отбележи обстоятелството, че протоколът е към Договора за Антарктика (Вашингтон, 1.12.1959 г.), който е ратифициран от Република България с Указ на Държавния съвет № 1208 от 23.06.1978 г. (ДВ, бр. 52 от 1978 г.), в сила е за нашата страна от 11.09.1978 г. и е обнародван в ДВ, бр. 57 от 20.05.1998 г.
Могат да бъдат изтъкнати следните правни мерки за опазване на околната среда на Антарктика по протокола:
1) установяване на общо задължение за държавите-участнички „да осигурят всеобхватно опазване на околната среда на Антарктика и зависещите и свързаните с нея екосистеми” (чл. 2);
2) определяне на принципите на дейността по опазване на околната среда на Антарктика (чл. 3);
3) установяване на специални правила относно: а) връзката с другите части от системата на Договора за Антарктика[5] (чл. 4); б) съвместимостта с другите части от системата на Договора за Антарктика (чл. 5); в) сътрудничеството между държавите-участнички при планирането и провеждането на дейностите в района на Договора за Антарктика[6] (чл. 6); г) забраната на дейностите, свързани с минералните ресурси (чл. 7); д) оценката на въздействието върху околната среда (чл. 8); е) Консултативните съвещание по Договора за Антарктика, имащи значение за прилагането на протокола (чл. 10); ж) учредяване на Комитет за опазване на околната среда [на Антарктика] (чл. 11) и определяне на функциите на този комитет (чл. 12); з) общото задължение за държавите-участнички да предприемат мерки за спазване на протокола (чл. 13); и) провеждането на инспекции (чл. 14); й) действията при извънредни ситуации (чл. 15); к) отговорността за вреди, причинени от дейности в района на Договора за Антарктика (чл. 16); л) изготвянето на годишни доклади от държавите-участнички (чл. 17); м) решаването на споровети (чл. 18-20).
Към разглеждания протокол фигурират 1 допълнение, озаглавено „Арбитраж” и 5 приложения, озаглавени както следва: Приложение І. Оценка на въздействието върху околната среда; Приложение ІІ. Съхранение на Антарктическата флора и фауна; Приложение ІІІ. Депониране и управление на ликвидацията на отпадъците; Приложение ІV. Предотвратяване на замърсяването на морската среда; Приложение V. Опазване и управление на районите[7].
III.1. Приложение V към Протокола за опазване на околната среда на Антарктика към Договора за Антарктика: Опазване и управление на районите
Това приложение е ратифицирано от Република България със закон от 8.04.1998 г. (ДВ, бр. 44 от 1998 г.). То е в сила за нашата страна от 24.05.2002 г. и е обнародвано в ДВ, бр. 46 от 28.05.2004 г.
Могат да бъдат посочени следните правни мерки за опазване на околната среда на Антарктика по това приложение:
1) установяване на специални правила, свързани с т.нар. „Специално опазвани райони на Антарктика“ (чл. 3).
Тези райони се обособяват за целите на защитата на природата в тях (на „природни ценности“) и за достъпа до тях се изисква разрешително, издадено съгласно процедурата по чл. 7;
2) установяване на специални правила относно с т.нар. „Специално управлявани райони на Антарктика“ (чл.4).
Обособяването на тези райони е свързано с координацията на дейностите, които се извършват в тях, като за достъпа до тях не се изисква разрешително;
3) установяване на специални правила, свързани с плановете за управление за районите по чл. 3 и 4 (чл. 5);
4) установяване на процедурни правила по определяне на районите по чл. 3 и 4 (чл. 6);
5) установяване на специални правила относно издаването на разрешителни за дейностите в специално опазваните райони на Антарктика (чл. 7).
Всяка държава-участник в това международно споразумение определя компетентния си орган за издаване на тези разрешителни;
6) установяване на специални правила, свързани с историческите местности и паметници (чл. 8).
Тези местности и паметници се включват в списък, поддържан от държавата – депозитар (по Протокола за опазване на околната среда към Договора за Антарктика – бел. авт.);
7) установяване на задължение за страните-участнички да предоставят информация и осигуряват публичност относно районите по чл. 3 и 4 (чл. 9);
8) установяване на задължение за тези държави да си обменят информация, свързана с районите по чл. 3 и 4 (чл. 10);
9) установяване на изключение от прилагането на мерките за ограничаване на дейностите в районите по чл. 3 и 4 в случаите на извънредни произшествия (чл. 11).
IV. Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхус – Дания, 25.06.1998 г.)
Конвенцията е ратифицирана от Република България със закон от 2.10.2003 г. (обн., ДВ, бр. 91 от 2003 г.). Тя е в сила за нашата страна от 16.03.2004 г. и е обнародвана в ДВ, бр. 33 от 23.04.2004 г. Нарича се още за краткост „Орхуска конвенция“ по името на града в Дания, където е подписана. Основната цел на това международно споразумение е да се гарантира от държавите-участнички правата на достъп до информация, на участие на обществеността при вземането на решения и на достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (чл. 1).
Могат да бъдат изтъкнати следните правни мерки за опазване на околната среда по тази конвенция:
1) установяване на задължения и правни възможности с по-общо значение за страните-участнички в разглежданата област (чл. 3).
Те се отнасят до: а) осигуряването на задължение за длъжностните лица и компетентните им органи да подпомагат и дават насоки на обществеността при търсенето на достъп до информация, при улесняването на участието при вземането на решения и търсенето на достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (§ 2); б) задължението за поощряване на екологичното образование и повишаването на общественото съзнание по проблемите на околната среда, в частност в областта – предмет на конвенцията (§ 3); в) задължението за признаване и подкрепа на сдруженията, организациите или групите, работещи за опазването на околната среда (§ 4); г) правната възможност за поддържане или въвеждане на мерки, осигуряващи по-широк достъп до информация, по-широко обществено участие при вземането на решения и по-широк достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (§ 5); д) задължението за съдействие за прилагането на принципите на конвенцията в международните процеси на вземане на решения за околната среда и в рамките на международните организации по въпроси, отнасящи се до околната среда (§ 7); e) задължението за осигуряване на забрана за наказване, преследване или обезпокояване по какъвто и да е начин на лицата, упражняващи своите права в съответствие с разпоредбите на конвенцията за тази им дейност, съчетано с правната възможност за съдилищата да постановяват покриването на приемливи разходи, свързани със съдебните дела (§ 8); ж) задължението за осигуряване на обществеността на достъп до информация, възможност за участие при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда без дискриминация въз основа на гражданство, националност или местожителство, без дискриминация въз основа на мястото, където са регистрирани, или действителното място на упражняване на дейност (§ 9).
При прилагането на тази правна мярка е необходимо да се имат предвид, следните дефиниции на правни понятия, уредени в чл. 2: „Информация за околната среда“ означава всяка информация в писмена, визуална, звукова, електронна или друга материална форма относно: (a) състоянието на елементите на околната среда, каквито са въздухът и атмосферата, водите, почвите, земите, ландшафтът и природните местообитания, биологичното разнообразие и неговите компоненти, включително генетично модифицираните организми, и взаимодействието между тези елементи; (b) факторите като например вещества, енергия, шум и радиация, и дейностите или мерките, включително и административните мерки, екологичните споразумения, политики, законодателство, планове и програми, които оказват или биха могли да окажат въздействие върху елементите на околната среда, посочени в точка (а) по-горе, и анализи на разходите и ползите и други икономически анализи и допускания, използвани при вземането на решения, отнасящи се до околната среда; (c) състоянието на човешкото здраве и безопасност, условията за живот на хората, културните обекти и построените сгради и съоръжения дотолкова, доколкото те са или могат да бъдат засегнати от състоянието на елементите на околната среда или чрез тези елементи от факторите, дейностите или мерките, посочени в точка (b) по-горе“ (§ 3); „общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи“ (§ 4);
2) установяване на специални правила, свързани с достъпа до информация за околната среда (чл. 4).
Те се отнасят до: а) задължението за държавите-участнички да уредят в законодателството си: аа) задължение за държавните им органи, в отговор на искане за предоставяне на информация за околната среда да предоставят на обществеността тази информация съгласно националното си законодателство, включително и когато се искат в съответствие с точка (b) по-долу копия от документите, съдържащи такава информация: ааа) без да е необходимо да се заявява такава заинтересованост (т. „а“); ббб) в исканата форма, освен ако: (i) за държавния орган е по-подходящо да я предостави в друга форма, като в такива случаи се посочват причините, поради които информацията се предоставя в дадената форма, или (ii) информацията е вече публично достояние в друга форма (т. “b”) (§ 1); бб) задължение за тези органи да предоставят информацията по § 1 „възможно най-скоро“ и не по-късно от 1 месец след подаване на искането, освен ако обемът и сложността на информацията не оправдават удължаването на този период до 2 месеца от подаването на молбата, като заявителят трябва да бъде информиран за това удължаване и причините, които го налагат (§ 2); вв) задължение за тези органи, в случаите, когато не разполагат с исканата информация за околната среда, да информират „във възможно най-кратки срокове“ заявителя кой е държавният орган, който смятат, че е възможно да предостави исканата информация, или да прехвърлят молбата към този орган, като съответно информират заявителя за това (§ 5); гг) задължение за тези органи, в случаите, когато информацията, неподлежаща на разкриване съгласно § 3, т. “c” и пар. 4, които ще бъдат споменати по-нататък, може да бъде отделена от останалата информация, без да се накърнява поверителността на неподлежащата на разкриване информация, да предоставят останалата част от исканата информация за околната среда (§ 6); дд) задължение за тези органи, отказът на искането за предоставяне на информация за околната среда да бъде направен в писмена форма, ако молбата е била в писмена форма или по искане на заявителя, да посочат в този отказ причините за него, като дадат информация за достъпа до процедурата за преразглеждане по чл. 9, и да направят този отказ „във възможно най-кратък срок“ и не по-късно от 1 месец, освен ако сложността на информацията не оправдава удължаването на този период до 2 месеца от искането, като информират заявителя за удължаването и за причините, които го налагат (§ 7); б) правната възможност за тези държави да уредят в законодателството си: аа) отказ на държавните им органи да предоставят информация за околната среда, когато: ааа) държавният орган, към който е отправена молбата, не разполага с исканата информация; ббб) искането е очевидно необосновано или формулирано по твърде общ начин; или ссс) искането се отнася до материали в процес на завършване или се отнася до вътрешни комуникации между държавните органи, когато такова изключение е предвидено в националното законодателство или обичайната практика, като се отчита общественият интерес от разкриването на информацията (§ 3, точки „а“ – „с“); бб) отказ на тези органи да предоставят информация за околната среда, ако разкриването на такава информация би се отразило неблагоприятно върху: ааа) поверителността на работата на държавните органи, когато тази поверителност е предвидена в националното законодателство; ббб) международните отношения, националната отбрана или обществената сигурност; ввв) хода на правосъдието, правото на лицата на справедлив процес или възможността на държавните органи да извършват разследване в наказателно или дисциплинарно производство; ггг) поверителността на търговска или промишлена информация, когато тази поверителност е защитена от закона с цел защита на законен икономически интерес; в тези рамки следва да бъде разкривана информация за емисиите, имаща отношение към опазването на околната среда; ддд) правото на интелектуална собственост; еее) поверителността на лични данни и/или архиви, свързани с физическо лице, когато това лице не е дало съгласието си за разкриването на информацията пред обществеността и когато такава поверителност е предвидена в националното законодателство; жжж) интересите на трета страна, която е предоставила такава информация, без да има правно задължение да го направи и без да може такова задължение да й бъде наложено, и когато не е съгласна с разпространението на материала; или ззз) околната среда, за която се отнася информацията, като например местата за размножаване на редки видове, като горепосочените основания за отказ трябва да се тълкуват ограничително при отчитане на обществения интерес от разкриване на информацията и като се има предвид дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда (§ 4, точки „а“–„h“); вв) събиране на такса от държавните органи срещу предоставянето на информация за околната среда, която не трябва да надвишава „разумните граници“, съчетана със задължение за тези органи в тези случаи да предоставят на заявителите тарифа за „възможните такси“, посочвайки обстоятелствата, при които те се събират или опрощават, и случаите, при които информацията се предоставя срещу авансово плащане на таксата (§ 8).
За прилагането на тази правна мярка трябва да се има предвид дефиницията на правното понятие „държавен орган“, уредена в чл. 3, § 2, където е указано, че това означава: „(a) правителство на национално, регионално или друго равнище; (b) физически и юридически лица, изпълняващи държавни административни функции в съответствие с националното законодателство, включително специфични задължения, дейности или услуги във връзка с околната среда; (c) всички други физически или юридически лица, които имат абществени задължения или функции или предоставят обществени услуги във връзка с околната среда, под контрола на орган или лице, посочени в (a) или (b) по-горе; институциите на всяка регионална организация за икономическа интеграция съгласно чл. 17, която е страна по тази конвенция (d)“;
3) установяване на специални правила относно събирането и разпространяването на информация за околната среда (чл. 5).
Те се отнасят до задълженията за страните-участнички да уредят в законодателството си: а) по-общи задължения за държавните им органи и за други правните субекти, свързани с реализация на функциите им в областта на опазване на околната среда, като аа) наличие в държавните им органи на информация за околната среда, която да се актуализира; бб) наличие на „задължителни системи“ за осигуряване на адекватно подаване на информация към тези органи относно планираните или текущите дейности, които могат да окажат значително въздействие върху околната среда; вв) задължение за държавните им органи, „в случай на непосредствена заплаха за човешкото здраве или околната среда, причинена от човешко действие или природно бедствие“, да разпространят „незабавно“ цялата информация, с която разполагат и която би дала възможност на засегнатата общественост да вземе мерки за предотвратяване или намаляване на вредите, произтичащи от заплахата (§ 1, точки „а“–„с“); б) предоставяне от държавните им органи на обществеността на информация за околната среда „по прозрачен начин“ и осигуряване на ефективен достъп до такава информация и чрез: аа) предоставяне на „достатъчна информация“ на обществеността относно вида и обхвата на информацията за околната среда, с която разполагат, „основните положения и условия“, при които тази информация се предоставя и е достъпна, както и процедурата за нейното получаване; бб) създаване и поддържане на „практическа систематизация“, като: ааа) обществено достъпни списъци, регистри и архиви; ббб) изисквания към длъжностните лица за оказване на съдействие на обществеността при получаването на достъп до информация за околната среда; ввв) определянето на „места за връзка“; и вв) предоставяне на безплатен достъп до информация за околната среда, съдържаща се в списъците, регистрите или архивите, посочени по-горе (§ 2, т. „а“–„с“); в) постепенно нарастване на обема на информацията за околната среда, съдържаща се в електронните бази данни, които са лесно достъпни за обществеността чрез обществените телекомуникационни мрежи, като тази информация трябва да включва: аа) докладите за състоянието на околната среда по пар. 4 на този член; бб) текстовете на нормативни актове по околната среда; вв) „ако е уместно“, политики, планове и програми по околната среда, и споразумения в тази област; гг) друга информация, доколкото предоставянето й в тази форма би улеснило прилагането на националното законодателство по прилагане на разглежданата конвенция, при условие, че тази информация вече съществува в електронна форма (§ 3, т. „a“–„d“); г) публикуване и разпространяване, „през редовни интервали от време“, но не по-дълги от 3 или 4 години, на национален доклад за състоянието на околната среда, включително информация за качеството на околната среда и „информация за натиска, оказван върху околната среда“ (§ 4); д) предприемането на мерки за разпространяване на информация за: аа) нормативни актове и политически документи, като стратегии, политики, програми и планове за действие, свързани с околната среда, и доклади за напредъка по тяхното изпълнение, изготвени на различни равнища на държавното управление; бб) „международни договори, конвенции и споразумения“ по въпроси на околната среда, и вв) „ако е уместно“, други важди международни документи в тази област (§ 5, т. „а“–„с“); е) „насърчаване“ на операторите, чиито дейности имат значително въздействие върху околната среда, редовно да информират обществеността за въздействието върху околната среда на своите дейности и продукти, „ако това е уместно“, в рамките на доброволните схеми за екомаркировка и екоодитиране или чрез други средства (§ 6); ж) специфични задължения (за компетентните им органи – бел.авт.) да: аа) публикуват фактите и анализите на фактите, които смятат за относими и важни за оформяне на най-важните предложения в екологичната политика; бб) публикуват или правят достъпни по друг начин „пояснителни материали“ за своите взаимоотношения с обществеността по въпроси, попадащи в предметния обхват на конвенцията; и вв) предоставят „в подходяща форма“ информация за изпълнението на държавните функции или предоставянето на обществени услуги, имащи отношение към околната среда, на всички равнища на държавно управление (§ 7); з) разработване на „механизми“ с цел осигуряване на предоставянето на обществеността на „достатъчно информация“ за продуктите по начин, който да даде възможност на потребителите да правят своя избор, отчитайки екологичните аспекти (§ 8); и) предприемане на мерки, при отчитане на „международните процеси, и където е уместно“, за постепенно създаване на съгласувана национална система за инвентаризация на замърсяванията или на регистри в структуирана компютъризирана и обществено достъпна база данни, съставена посредством стандартизирано отчитане, като тази система може да включва данни за постъпването, отделянето и преноса в резултат на конкретни действия на определен набор от вещества и продукти, включително при използването на вода, енергия и ресурси, в компонентите на околната среда, както и в намиращите се в предприятията или извън тях съоръжения за преработка и депониране (§ 9); и й) правната възможност за отказ от предоставяне на информация за околната среда в съответствие с чл. 4, §§ 3 и 4, като изключение от изискванията на предходните параграфи на този член.
За прилагането на тази правна мярка е необходимо да се има предвид дефиницията на правното понятие „заинтересована общественост“, уредена в чл. 2, § 5, където е изтъкнато, че това е „обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес; за целите на това определение ще се счита, че неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на всички изисквания на националното право, имат интерес“;
4) установяване на специални правила, свързани с участието на обществеността при вземането на решения по определени дейности, засягащи състоянието на околната среда (чл. 6).
Те се отнасят до задълженията за тези държави да уредят в законодателството си: а) по-общи задължения (за компетентните им органи – бел.авт.) за: аа) прилагане на разпоредбите на този член от разглежданата конвенция по отношение на решенията за разрешаване на предлаганите дейности по Анекс I към същата конвенция; бб) прилагане на разпоредбите на този член от конвенцията и по отношение на решенията по предлагани дейности, невключени в Анекс I, които могат да имат „значителен ефект“ върху околната среда, като за тази цел се определя дали предлаганата дейност е предмет на тези разпоредби; и вв) налагане на изключение, за всеки конкретен случай, от изискванията на този член от конвенцията, спрямо предлагани дейности, които са свързани с националната отбрана, ако се сметне, че прилагането им ще се отрази неблагоприятно върху националната отбрана (§ 1, т. „а“–„с“); б) информиране на „заинтересованата общественост“ чрез публична обява или индивидуално, на ранен етап от процедурата по вземане на решения за околната среда, „по подходящ, своевременен и ефективен начин“ и относно: аа) предлаганата дейност и заявлението, по което ще се взема решение; бб) характера на възможните решения или проекторешението; вв) държавния орган, отговорен за вземане на решението; гг) предвижданата процедура, включително как и кога може да се предостави информация за: ааа) началото на процедурата; ббб) възможностите за участие на обществеността; ввв) времето и мястото на предвиденото обществено обсъждане; ггг) държавния орган, от който може да се получи съответната информация, и мястото, където съответната информация е депозирана за разглеждане от обществеността; ддд) съответния държавен орган или друг официален орган, на който могат да се подават коментари или въпроси, и графика за подаване на коментари или въпроси; и еее) каква е наличната информация за околната среда във връзка с предлаганата (дейност – бел.авт.); и дд) това дали предлаганата дейност подлежи на процедура за оценка на въздействието върху околната среда на национално или трансгранично ниво (§ 2, т. „a“–„e“); в) процедурите за обществено обсъждане да предвиждат „разумни срокове“ за различните етапи, давайки достатъчно време за информиране на обществеността в съответствие с § 2 и за подготовка и „ефективно участие“ на обществеността във вземането на решения за околната среда (§ 3); г) участие на обществеността „на ранен етап, когато всички възможности са открити“ и може да се проведе „ефективно обществено обсъждане“ (§ 4); д) насърчаване, „когато това е подходящо“, на евентуалните заявители да определят коя е заинтересованата общественост, да участват в дискусии и да предоставят информация за целите на своето заявление, преди да кандидатстват за разрешително (§ 5); е) задължение за компетентните органи да предоставят на заинтересованата общественост при поискване в случаите, когато това е предвидено в националното законодателство, безплатен достъп за разглеждане на цялата информация, имаща отношение към вземането на решения по този член, налична към момента на общественото обсъждане, веднага след постъпването ѝ, без да се накърнява правото на компетентните органи да отказват разкриването на определена информация в съответствие с чл. 4, §§ 3 и 4, като горепосочената информация трябва да включва най-малко: аа) описание на площадката и физическите и техническите характеристики на предлаганата дейност, в това число оценка на очакваните „остатъци“ и емисии; бб) описание на „значимите“ въздействия на предлаганата дейност върху околната среда; вв) описание на предвижданите мерки за предотвратяване и/или намаляване на въздействията, вкл. на емисиите; гг) резюме на горното, описано на нетехнически език; дд) кратко изложение на основните алтернативи, проучени от заявителя; ее) основните доклади и препоръки, предоставени на държавния орган към момента на информиране на заинтересованата общественост според националното законодателство, в съответствие с § 2 (§ 6, т. „a“–„f“); ж) осигуряване на правната възможност за обществеността, по време на общественото обсъждане или допитване до заявителя, в хода на процедурата за участието й във вземането на решение за околната среда, да представя в писмена форма или по друг подходящ начин всякакви коментари, информация, анализи и становища, които счита за уместни, спрямо предлаганата дейност (§ 7); з) при вземането на решение, свързано с околната среда, да се взема под внимание резултатът от общественото обсъждане (§ 8); и) след вземането на решение, отнасящо се до околната среда от държавния орган, своевременно да бъде информирана обществеността за това решение в съответствие с предвидените процедури, като се предоставя за обществен достъп текста на решението заедно с причините и съображенията, на които то се основава (§ 9); й) в случаите, когато държавен орган преразглежда или актуализира условията за извършване на дадена дейност по § 1, да се прилагат изискванията на параграфи 2–9 mutatis mutandis, и там, където е необходимо (§ 10); к) прилагане във възможна и подходяща степен на разпоредбите на този член към решения за това дали да се позволи преднамереното пускане на генетично модифицирани организми в околната среда (§ 11);
5) установяване на специални правила относно участието на обществеността по отношение на планове, програми и политики, касаещи околната среда (чл. 7).
Те се отнасят до задължението за тези държави да уредят в законодателството си: а) участие на обществеността при изготвянето на планове и програми, касаещи околната среда, след като й се предостави „необходимата информация“, при спазване на изискщванията на чл. 6, §§ 3, 4 и 8, като компетентният орган е оправомощен да определи обществеността, която може да участва в тази процедура при отчитане на целите на конвенцията; б) участие на обществеността, „в подходяща степен“, при изготвянето на „политиките“ по околната среда;
6) установяване на специални правила, свързани с участието на обществеността при изготвянето на нормативни актове „с непосредствена изпълнителна сила“ и/или „общоприложими нормативни актове със задължителна сила“ (чл. 8).
Те се отнасят до задължението за тези държави да уредят в законодателството си подпомагане на ефективното участие на обществеността на подходящ етап и когато все още са налице открити възможности в подготовката от страна на държавните им органи на нормативни актове с непосредствена изпълнителна сила и на други общоприложими правила със задължителна сила, които могат да имат значително въздействие върху околната среда, като се предприемат следните мерки: а) да се установят достатъчни срокове за ефективно участие (на обществеността – бел.авт.); б) да се публикуват или да бъдат направени публично достояние по друг начин проектоправилата; в) да се даде възможност на обществеността да направи своите коментари пряко или чрез представителни консултативни органи (точки „а“–„с“);
7) установяване на специални правила относно достъпа на обществеността до правосъдие по въпроси на околната среда (чл. 9).
Те се отнасят до задължението за тези държави да уредят в законодателството си: а) правото на всяко лице, което смята, че неговото искане за информация по чл. 4 не е разгледано, че е отклонено неправомерно, частично или изцяло, че е удовлетворено неадекватно или че разпоредбите на този член са нарушени спрямо него по друг начин, да обжалва пред съда или пред друг „независим и безпристрастен орган“ (актовете на администрацията – бел.авт.), като се осигури на това лице, при преразглеждане от съда, достъп до „бърза безплатна или евтина законово установена процедура“ за повторно разглеждане от държавния орган или за преразглеждане от независим и безпристрастен орган, различен от съда, както и осигуряване на задължителност на окончателните решения по този параграф за държавния орган, който разполага с информацията за околната среда, а причините трябва да се излагат в писмена форма, поне в случаите, когато е отказан достъп до информацията по този параграф (§ 1); б) осигуряване на членовете на заинтересованата общественост, а) които имат „достатъчен интерес“, или б) чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на съответната държава-участничка го изисква като предпоставка, на достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на чл. 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на § 3, други разпоредби на тази конвенция, като „достатъчния интерес“ и нарушаването на дадено право се определя съобразно националното законодателство, а заинтересоваността на всяка организация, отговаряща на изискванията на чл. 2, § 5 се смята за достатъчна, както и по отношение на нарушаване на правата й, съгласно горепосоченото по националното административно-процесуално право, при запазване на правната възможност за обжалване пред административен орган по административен ред, предхождащ съдебното обжалване, на горепосочените решения, действия или пропуски (§ 2); в) правото на „представителите на обществеността“ на достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на „частни лица“ и държавни органи, нарушаващи националното екологично законодателство (§ 3); г) предоставяне на адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно решение, и са „справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи“, като решенията по този член трябва да се дават или протоколират в писмена форма, а решенията на съда и на другите органи трябва да бъдат „обществено достъпни“ (§ 4); д) предоставяне на информация на обществеността относно достъпа до административни и съдебни процедури за обжалване (на актовете на администрацията – бел.авт.) и „обмисляне“ на създаването на „подходящи помощни механизми“ за премахване или намаляване на финансовите и другите пречки пред достъпа до правосъдие (§ 5);
8) установяване на специални правила, свързани с вземането на управленски решения по прилагането на конвенцията, отнасящи се до: а) организацията на работа и правомощията на Съвещанието на страните-участнички (чл. 10); б) правото на глас (чл. 11), и в) функциите на Секретариата на конвенцията (чл. 12);
9) установяване на специални правила, свързани с решаването на споровете по прилагането на конвенцията (чл. 16). В тази насока са възприети следните начини на решаването на такива спорове: а) чрез преговори или по друг начин, приемлив за страните по спора (§ 1); б) при неразрешаване на спора по начина съгласно пар. 1, да се направи избор между следните 2 начина: аа) предаване на спора в Международния съд на ООН; бб) арбитраж в съответствие с процедурата по Анекс II към конвенцията (§ 2, съответно точки „a“ и „b“).
Към разглежданата конвенция фигурират 2 приложения (анекси), озаглавени както следва: Анекс І. Списък на дейностите, посочени в член 6, параграф 1 (а); Анекс ІІ. Арбитраж[8].
Измененията и допълненията на конвенцията, приети в Алмати, Казахстан на 27.05.2005 г., са ратифицирани от Република България със закон от 23.02.2007 г. (ДВ, бр. 20 от 2007 г.).
Могат да бъдат направени някои констатации от разгледаните правни мерки за опазване на околната среда по конвенцията и препоръки de lege ferenda.
Първо, приемането на горепосочената конвенция има важно значение за по-нататъшната демократизация на обществените процеси в държавите-участнички.
Второ, ефективното ѝ прилагане, като важно превантивно средство за опазването на околната среда, ще допринесе за гарантирането на национално равнище на правото на гражданите на благоприятна и здравословна околна среда.
Трето, могат да бъдат отбелязани две по-значими слабости на конвенцията. От една страна, в светлината на правната техника, формулировката на редица от нейните разпоредби е несъвършена, т. е. претрупана е с много изречения, вместо да е кратка и ясна, което ще затруднява пълноценното й прилагане. От друга страна, липсва разпоредба, изброяваща изрично принципите на конвенцията, а в чл. 3, § 7 е установено задължение за страните-участнички „да съдействат“ за прилагането на принципите ѝ. Поради това, наложително е, de lege ferenda, допълнение на конвенцията с разпоредба в тази насока. В противен случай само по тълкувателен път международната съдебна практика може да извлече такива принципи, които да обвързват страните-участнички. По мое мнение, в контекста на изложеното по-горе, биха могли да бъдат обособени 3 такива принципи: а) достъп на обществеността до информация за околната среда; б) участие на обществеността във вземането на решения по въпроси на околната среда; в) достъп на обществеността до правосъдие по въпроси на околната среда.
IV.1. Протокол за Регистрите за изпускане и пренос на замърсители към Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Киев, 21.05.2003 г.)
Този протокол е ратифициран от Република България със закон от 18.12.2009 г. (ДВ, бр. 103 от 2009 г.). Той е в сила за нашата страна от 15.04.2010 г. и е обнародван в ДВ, бр. 37 от 18.05.2010 г.
Основната цел на протокола е разширяване на обществения достъп до информация чрез създаването на регистри за изпускане и пренос на замърсители, което да подпомогне участието на обществеността в процеса на вземане на решения в областта на околната среда и да допринесе за предотвратяване и намаляване замърсяването на околната среда (чл. 1). В чл. 2 фигурират дефиниции на редица правни понятия, сред които могат да бъдат споменати: „Обществеността“ е едно или повече физически или юридически лица и техните асоциации, организации и сдружения в съответствие с националното законодателство или практика” (т. 3); „Замърсител“ е вещество или група вещества, които могат да окажат вредно въздействие върху околната среда или здравето на човека поради своите свойства или поради постъпването им в околната среда” (т. 6); „Пренос извън площадката“ е движението извън границите на дадено съоръжение на замърсители или отпадъци, предназначени за обезвреждане или оползотворяване, и на замърсители в отпадъчните води, предназначени за пречистване” (т. 8); „Отпадъци“ са вещества или предмети, които: (а) са обезвредени или оползотворени; (b) предназначени за обезвреждане или оползотворяване; или (c) за които националното законодателство изисква обезвреждане или оползотворяване” (т. 11); „Опасни отпадъци“ са отпадъците, дефинирани като опасни от разпоредбите на националното законодателство” (т. 12); „Други отпадъци“ са отпадъците, които не са дефинирани като опасни” (т. 13); „Отпадъчни води“ са употребените води, съдържащи вещества, които са предмет на регулиране от националното законодателство” (т. 14).
Могат да бъдат отбелязани следните правни мерки за опазване на околната среда този протокол:
1) установяване на общо задължение за държавите-участнички да предприемат необходимите законодателни и други мерки за прилагане на този протокол (чл. 3);
2) установяване на специални правила относно: а) основните елементи на системата Регистър за изпускане и пренос на замърсители (чл. 4); б) устройството и структурата на Регистъра за изпускане и пренос на замърсители, свързани с данните му (чл. 5); в) обхвата на информацията в този регистър (чл. 6); г) изискванията за докладване на собствениците или операторите на съоръжения към компетентните национални органи (чл. 7); д) периодичността на докладването (чл. 8); е) събирането и съхранението на данните от регистъра (чл. 9); ж) задължението за собствениците или операторите на съоръжения да осигурят достоверност на информацията, която докладват по чл. 7 (чл. 10); з) обществения достъп до информацията в регистъра (чл. 11); и) условията за конфиденциалност на информацията от регистъра (чл. 12); й) участието на обществеността в разработването на национални регистри за изпускането и преноса на замърсители (чл. 13); к) достъпа на обществеността до правосъдие при искания за предоставяне на информация от регистъра (чл. 14); л) изграждането на капацитет на компетентните национални органи за спазване на изискванията на протокола (чл. 15); м) международното сътрудничество (чл. 16); н) създаването на Съвещание на страните по протокола (чл. 17) и гласуването при вземането на решения (чл. 18); о) Секретариата на протокола, чийто функции се изпълняват от Изпълнителния секретар на Икономическата комисия за Европа при ООН (чл. 21); п) процедурите за сътрудничество между държавите-участнички за постигането на съответствие с изискванията на протокола (чл. 22);
3) установяване на специални правила, свързани с разрешаването на споровете (чл. 23).
Към разглеждания протокол фигурират 4 приложения, а именно: Приложение І. Дейности; Приложение ІІ. Замърсители; Приложение ІІІ. (ненаименовано) в две части, озаглавени: Част А. Операции по обезвреждане (“D”); Част В. Операции по оползотворяване (“R”); Приложение ІV. Арбитраж.
V. Многостранно споразумение между страните от Югоизточна Европа за изпълнение на Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Букурещ, 20.05.2008 г.)
Това споразумение е утвърдено от Република България с Решение № 722 от 17.11.2008 г. на Министерския съвет (необнародвано). То е в сила за нашата страна от 25.02.2011 г. и е обнародвано в ДВ, бр. 14 от 17.02.2012 г.
В чл. 1 фигурират редица дефиниции на правни понятия, сред които могат да бъдат споменати: „Оценка на въздействието върху околната среда“ означава национална процедура за оценка на възможното въздействие на предлаганата дейност върху околната среда” (т. 7); „Въздействие“ означава всяко въздействие върху околната среда, причинено от предлагана дейност, включително здравето и безопасността на хората, флората, фауната, почвата, въздуха, водата, климата, пейзажа, историческите паметници или други материални обекти, или взаимодействието между тези фактори; то включва също така въздействия върху културното наследство или социално-икономическите условия в резултат от промяната на тези фактори” (т. 8); „Трансгранично въздействие“ означава всяко въздействие, не само от глобален характер, в район, намиращ се под юрисдикцията на дадена страна, предизвикано от предлагана дейност, чийто физически източник е разположен изцяло или частично в район под юрисдикцията на друга страна” (т. 9); „Общественост“ означава едно или няколко физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство „или практика – техните асоциации, организации или групи” (т. 12).
Могат да бъдат изтъкнати следните правни мерки за опазване на околната среда по споразумението:
1) установяване на задължение за държава-участничка да определи компетентен орган и лице за контакти по прилагането на това споразумение и да информира за това другите държави-участнички и Секретариата на Конвенцията по оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст от 1991 г. (наричана по-долу за краткост „Конвенцията”) (чл. 2);
2) установяване на специални правила относно: а) задължението за държавите-участнички да предприемат необходимите законодателни и други мерки за прилагане на Конвенцията помежду им (чл. 3); б) задължението за тези държави да предприемат необходимите законодателни и други мерки за прилагане на споразумението (чл. 4); в) задължението за същите държави да установят критериите за определяне на значимостта на трансграничното въздействие върху околната среда (чл. 5); г) съвместната дейност между държавите-участнички във връзка с въздействието ѝ върху околната среда (чл. 6); д) уведомяването от лицето за контакт на такова лице на засегнатата държава относно предлаганата дейност (чл. 7); е) задължението за лицето за контакт на държавата, в която се реализира дейността да извършва уведомяването по чл. 7 на английски език (чл. 8); ж) правната възможност за създаване на работни групи от заинтересуваните държави-участнички (чл. 9); з) задължението за компетентния орган на държавата по произход на дейността да се консултира с компетентния орган на засегнатата държава-участничка относно предоставянето на съответните власти и обществеността на документацията за оценка на въздействието върху околната среда (чл. 10); и) минимума информация, която трябва да съдържа документацията за оценка на въздействието върху околната среда (чл. 11); й) задължението за държавите-участнички да осигурят „в окончателното решение относно предлаганата дейност изрично да бъде упоменато как коментарите на обществеността и на органите на засегнатата страна са били взети под внимание” (чл. 12); к) задължението за тези държави, ако законодателството на държавата по произход на дейността урежда това, да включат в окончателното решение относно предлаганата дейност информация за правната възможност на обществеността за достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на такова окончателно решение (чл. 13); л) правната възможност за компетентните органи на заинтересуваните държави-участнички да извършват следпроектен анализ и мониторинг на окончателното решение по оценка на въздействието върху околната среда (чл. 14); м) правната възможност ако потенциално засегната държава-участничка желае да бъде уведомена за предлаганата дейност, засегнатата държава и държавата на произход да започнат незабавно консултации, за да постигнат общо споразумение дали предлаганата дейност попада под разпоредбите на член 4 (чл. 15); н) задължението за държавите-участнички да се събират по писмено искане, отправено от всяка една от тях, при условие, че в срок 90 дни от отправянето на искането към тях то бъде подкрепено от най-малко още една държава-участничка (чл. 16).
Към споразумението фигурира едно приложение с наименование “Информация, упомената в член 7, алинея 4”[9].
От това многостранно споразумение може да се направи констатацията, че то не съдържа разпоредба относно начина на уреждане на евентуални спорове по прилагането му. Независимо от това, ефективното изпълнение на задълженията на държавите-участнички в него несъмнено ще допринесе за прилагането и на Конвенцията по оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст от 1991 г.
Заключение
Накрая могат да бъдат направени някои по-общи изводи от разгледаната международноправна уредба.
Първо, ефективното прилагане на българското законодателство по опазване на околната среда в нейната цялост ще допринесе както за спазването на поетите задължения по международните споразумения в тази област, към които се е присъединила Република България, така и за успешното решаване на сложни екологични проблеми не само с национален, но и с регионален и глобален характер като изменението на климата, разрушаването на озоновия слой и киселинните дъждове.
Второ, прилагането на разгледаните международни споразумения изисква актуализация на пределно допустимите норми за състоянието на отделните компоненти на околната среда в зависимост от равнището на научно-техническия прогрес.
Трето, за успешното спазване на задълженията на Република България по горепосочените международни многостранни споразумения е необходимо ефективно сътрудничество между учени и практикуващи специалисти от различните отрасли на науката и практиката.
Използвана литература
Анастасов, А. Международноправен режим на биоразнообразието. София: Институт за държавата и правото-БАН, 2015. 235 с.
Анастасов, А. Актуални регулаторни въпроси на биологичната безопасност. – Научни трудове на Института за държавата и правото. Т. ХX. Актуални правни проблеми. София: Институт за държавата и правото-БАН, 2021, с. 76-169.
Божанов, С. Международноправни актове в областта на околната среда. Русе: Печатна база при Русенския университет „Ангел Кънчев, 2004. 455 с.
Живков, Ж., Т. Лялев, Г. Джолов, Д. Петров, К. Караиванов. Световният екологичен проблем. София: Партиздат, 1984. 340 с.
United Nations Environment Programme. Saving Our Planet. Challenges and Hopes. Nairobi: UNEP, 1992. 200 p.
ПРИЛОЖЕНИЕ
НЯКОИ МЕЖДУНАРОДНИ МНОГОСТРАННИ СПОРАЗУМЕНИЯ ПО ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА В НЕЙНАТА ЦЯЛОСТ С УЧАСТИЕТО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
- Конвенция за забрана на военното или всяко друга враждебно използване на средства за въздействие върху околната среда (Женева, 18.05.1977 г.)
Ратифицирана е от Република България с Указ на Държавния съвет № 1045 от 25.05.1978 г. (обн., ДВ, бр. 43 от 1978 г.). Тя е в сила за нашата страна от 5.10.1978 г. и е обнародвана в ДВ, бр. 22 от 1979 г.
- Конвенция за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Еспо – Финландия, 25.02.1991 г.)
Ратифицирана е от Република България със закон от 16.03.1995 г. (обн., ДВ, бр. 28 от 1995 г.), с декларация по чл. 15, ал. 2. Декларацията гласи: “Република България заявява, че по отношение на спор, който не е бил в съответствие с разпоредбите на точка 1 от този член, тя признава и двете от посочените средства за разрешаване на спора като задължителни по отношение на всяка страна, поемаща същото задължение: а) отнасяне на спора до Международния съд; б) арбитраж в съответствие с установената процедура в приложение VІІ.”. Конвенцията е в сила за нашата страна от 10.09.1997 г. и е обнародвана в ДВ, бр. 86 от 1.10.1999 г.; попр., бр. 89 от 12.10.1999 г.
Изменения и допълнения:
1) приети в София, България с Решение II/14 от 27.02.2001 г. на Срещата на Страните по конвенцията
Ратифицирани са от Република България със закон от 17.11.2006 г. (обн., ДВ, бр. 97 от 2006 г.). Те са в сила за нашата страна от 26.08.2014 г. и са обнародвани в ДВ, бр. 5 от 12.01.2018 г.
2) приети в Цавтат, Хърватия с Решение III/7 от 4.06.2004 г. на Срещата на Страните по конвенцията
Ратифицирани са от Република България със закон от 17.11.2006 г. (обн., ДВ, бр. 97 от 2006 г.). Те са в сила за нашата страна от 23.10.2017 г. и са обнародвани в ДВ, бр. 5 от 12.01.2018 г.
2.1. Протокол за стратегическа екологична оценка към Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Киев, 21.05.2003 г.)
Ратифициран е от Република България със закон от 17.11.2006 г. (обн., ДВ, бр. 97 от 2006 г.). Той е в сила за нашата страна от 11.07.2010 г. и е обнародван в ДВ, бр. 13 от 14.02.2012 г.
- Протокол за опазване на околната среда на Антарктика (Мадрид, 4.10.1991 г.)
Ратифициран е от Република България (включително с приложения І – ІV към него – бел. авт.) със закон от 8.04.1998 г. (обн., ДВ, бр. 44 от 1998 г.). Той е в сила за нашата страна от 21.05.1998 г. и е обнародван в ДВ, бр. 69 от 17.06.1998 г.
Протоколът е към Договора за Антарктика (Вашингтон, 1.12.1959 г.), който е ратифициран от Република България с Указ на Държавния съвет № 1208 от 23.06.1978 г. (обн., ДВ, бр. 52 от 1978 г.). Той е в сила за нашата страна от 11.09.1978 г. и е обнародван в ДВ, бр. 57 от 20.05.1998 г.
3.1. Приложение V към Протокола за опазване на околната среда на Антарктика към Договора за Антарктика: Опазване и управление на районите
Ратифицирано е от Република България със закон от 8.04.1998 г. (обн., ДВ, бр. 44 от 1998 г.). То е в сила за нашата страна от 24.05.2002 г. и е обнародвано в ДВ, бр. 46 от 28.05.2004 г.
4. Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхус – Дания, 25.06.1998 г.)
Ратифицирана е от Република България със закон от 2.10.2003 г. (обн., ДВ, бр. 91 от 2003 г.). Тя е в сила за нашата страна от 16.03.2004 г. и е обнародвана в ДВ, бр. 33 от 23.04.2004 г.
Изменения и допълнения:
1) приети в Алмати, Казахстан на 27.05.2005 г.
Ратифицирани са от Република България със закон от 23.02.2007 г. (обн., ДВ, бр. 20 от 2007 г.).
4.1. Протокол за Регистрите за изпускане и пренос на замърсители към Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Киев, 21.05.2003 г.)
Ратифициран е от Република България със закон от 18.12.2009 г. (обн., ДВ, бр. 103 от 2009 г.). Той е в сила за нашата страна от 15.04.2010 г. и е обнародван в ДВ, бр. 37 от 18.05.2010 г.
5. Многостранно споразумение между страните от Югоизточна Европа за изпълнение на Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Букурещ, 20.05.2008 г.)
Утвърдено е от Република България с Решение № 722 от 17.11.2008 г. на Министерския съвет (необнародвано). То е в сила за нашата страна от 25.02.2011 г. и е обнародвано в ДВ, бр. 14 от 17.02.2012 г.
Бележки:
[1] Вж. United Nations Environment Programme. Saving Our Planet. Challenges and Hopes. Nairobi: UNEP, 1992, p. 175.
[2] Вж. за повече подробности относно тази конвенция, напр. Божанов, С. Международноправни актове в областта на околната среда. Русе: Печатна база при Русенския университет „Ангел Кънчев, 2004, с. 294-295; Лялев, Т. – В: Живков, Ж., Т. Лялев, Г. Джолов, Д. Петров, К. Караиванов. Световният екологичен проблем. София: Партиздат, 1984, с. 224-227.
[3] Вж. за повече подробности относно тази конвенция, напр. Анастасов, А. Международноправен режим на биоразнообразието. София: Институт за държавата и правото-БАН, 2015, с. 85-86; Божанов, С. Цит. съч., с. 248-250.
[4] Вж. за повече подробности относно този протокол, напр. Анастасов, А. Цит. съч., с. 86-87.
[5] Съгласно чл. 1, б. “е” от Протокола: „система на Договора за Антарктика” означава Договора за Антарктика, влезлите в сила мерки, предприемани по силата на този договор, влезлите в сила свързани с него отделни международни документи и влезлите в сила мерки, предприемани по силата на тези документи.”
[6] Съгласно чл. 1, б. “b” от Протокола: „район на Договора за Антарктика” означава района, по отношение на който се прилагат разпоредбите на Договора за Антарктика в съответствие с чл. 6 от този договор.”
[7] Вж. за повече подробности относно този протокол, напр. Анастасов, А. Актуални регулаторни въпроси на биологичната безопасност. – Научни трудове на Института за държавата и правото. Т. ХX. Актуални правни проблеми. София: Институт за държавата и правото-БАН, 2021, с. 113-114; Божанов, С. Цит. съч., с. 329-332.
[8] Вж. за повече подробности относно тази конвенция, напр. Анастасов, А. Анастасов, А. Международноправен режим на биоразнообразието, с. 95-96; Божанов, С. Цит. съч., с. 364-371.
[9] Вж. за повече подробности относно това многостранно споразумение, напр. Анастасов, А. Международноправен режим на биоразнообразието, с. 87-88.
