Правен режим на екологичното счетоводство в областта на опазването на околната среда в нейната цялост по вторичното право на Eвропейския съюз
Проф. д.ю.н. Георги Пенчев – Юридически факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски”
Увод
Правният режим на екологичното счетоводство в областта на опазване на околната среда в нейната цялост по правото на Европейския съюз (ЕС) има важно значение за установяването на разумен баланс между икономическите и екологичните интереси на обществото във всяка държава-членка. Същевременто то допринася за такъв баланс главно в две насоки: а) при вземането на ефективни управленски решения за опазване на околната среда, имащи предвид финансовите разходи в областта на опазването на околната среда; и б) при предоставянето на обобщена информация в разглежданата област на компетентните органи и на обществеността, с която фактически се илюстрира връзката между икономическото развитие и опазването на околната среда. По същество екологичното счетоводство може да се окачестви като специфично правно средство с превантивен характер за опазването на околната среда. Разглежданото научно изследване е съобразено със законодателството в сила към 18.09.2024 г.
I. Правни актове със задължителен характер за държавите-членки
В тази област могат да бъдат отбелязани два регламента, единият от които е свързан с прилагането на другия. Те ще бъдат разгледани последователно по-долу.
I.1. Регламент (ЕС) № 691/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 6.07.2011 г. относно европейските икономически сметки за околната среда (OВ L 192, 22.07.2011 г., доп.)
I.1.1. Обща характеристика на Регламент (ЕС) № 691/2011
Основната цел на този регламент е уреждане на “обща рамка” за събирането, съставянето, предаването и оценката на т. нар. “европейски икономически сметки за околната среда” като компонент на Европейската система от национални и регионални сметки (ESA 95)[1] чрез общи методологии, класификации и правила за отчитане на икономическите сметки за околната среда (по арг. от чл. 1). Той е изменен и допълнен с Регламент (ЕС) № 538/2014[2] и Делегиран регламент (ЕС) 2016/172[3].
В чл. 2 от разглеждания фигурират дефиниции на следните правни понятия от значение за неговото прилагане: “емисия във въздуха” е физическият поток от материали в газообразно състояние или прахови частици от националното стопанство (процеси на производство или потребление) в атмосферата (неразделна част от системата на околната среда)” (т. 1); “данък, свързан с околната среда” е данък, при който данъчната основа е физична мерна единица (или заместител на физична единица) за нещо, което има доказано конкретно отрицателно въздействие върху околната среда, и който е посочен като данък в ESA 95” (т. 2); “сметки за материалните потоци в рамките на икономиката” са пълни съвкупности от данни за входящите материални потоци в националните икономики, промените в материалните запаси в икономиката и изходящите материални потоци към други икономики или към околната среда” (т. 3); „разходи за опазване на околната среда“ означава икономическите ресурси, насочени от резидентните единици за опазване на околната среда. Опазването на околната среда включва всички дейности и действия, чиято основна цел е предотвратяване, намаляване и премахване на замърсяване и на всякакво друго увреждане на околната среда. Тези дейности и действия включват всички мерки, взети с цел възстановяване на околната среда след увреждането ѝ. От настоящото определение се изключват дейности, които, въпреки че са полезни за околната среда, отговарят основно на техническите нужди или вътрешните изисквания за хигиена или за безопасност и сигурност на дадено предприятие или друга институция” (т. 4); „сектор на екологичните стоки и услуги“ означава онези производствени дейности на дадена национална икономика, които създават екологични продукти (екологични стоки и услуги). Екологични продукти са продуктите, произведени с цел опазване на околната среда, както е посочено в точка 4, и управление на ресурсите. Управлението на ресурсите включва опазването, поддържането и подобряването на състоянието на запасите от природни ресурси, а следователно и защитата на тези ресурси срещу изчерпване” (т. 5); „сметки за физическите енергийни потоци“ означава съвместими съвкупности от данни за входящите в националните икономики физически енергийни потоци, потоците, които циркулират в рамките на икономиката, и изходящите потоци към други икономики или към околната среда“ (т. 6).
Могат да бъдат отбелязани следните правни мерки за опазване на околната среда по регламента:
1) установяване на специални правила, свързани с модулите на икономическите сметки за околната среда (чл. 3). Те се отнасят до: а) обособяването на икономическите сметки за околната среда в 6 модула за: аа) емисии във въздуха; бб) данъци, свързани с околната среда; вв) материалните потоци в икономиката; гг) разходите за опазване на околната среда; дд) сектора на екологичните стоки и услуги; и ее) физическите енергийни потоци, съгласно съответно приложения І–VI към този регламент (§ 1); б) изброяването на основните реквизити на информацията, съдържаща се в тези приложения (§ 2); в) правомощието за Комисията да приема: аа) “делегирани актове” във връзка със състоянието на околната среда и развитието на икономиката и техниката (§ 3); бб) делегирани актове относно енергийните продукти по Приложение VI при отчитане на изискванията на Регламент (ЕО) № 1099/2008[4] (§ 4); вв) „актове за изпълнение” относно „примерен списък на екологични стоки и услуги и на икономическите дейности, които трябва да бъдат включени в приложение V, основаващ се на следните категории: специфични услуги по опазване на околната среда, продукти, изключително предназначени за опазване на околната среда (свързани продукти), адаптирани стоки и екологични технологии (§ 5);
2) установяване на задължение за Комисията да състави “програма за пилотни проучвания”, които да се извършват на доброволни начала от страните-членки относно реализацията на евентуалното използване на нови модули за икономически сметки за околната среда (чл. 4);
3) установяване на специални правила относно събирането на данни, необходими за съставянето на икономически сметки за околната среда (чл. 5). Те се отнасят до: а) задължението за държавите-членки да събират необходимите данни за наблюдение на характеристиките на информацията по чл. 3, § 2, б. “в” (§ 1); б) задължението за тези държави да използват следните източници на информация, прилагайки “принципа на административно опростяване”: аа) изследвания; бб) процедури за статистическа оценка, когато някои от характеристиките не са били наблюдавани във всички единици; вв) административни източници (§ 2); в) задължението за тези държави да уведомяват и предоставят на Комисията подробни данни относно използваните от тях методи и източници (§ 3);
4) установяване на задължение за тези държави да предоставят на Комисията данните, определени в приложенията към регламента (чл. 6);
5) установяване на специални правила, свързани с оценката на качеството на предоставяните данни (чл. 7). Те се отнасят до: а) препращането към Регламент (ЕО) № 223/2009[5] по отношение на критериите за качество на статистическите данни в разглежданата област (§ 1); б) задължението за страните-членки да предоставят на Комисията доклад относно качеството на предадените статистически данни (§ 2); в) оправомощаването на Комисията да: аа) приема актове за определяне на условията, структурата и периодичността на докладите за качество на тези данни (§ 3); бб) преценява качеството на предоставяните й статистически данни и да поиска, ако сметне за необходимо, допълнителна информация, свързана с тези данни (§ 4);
6) установяване на правна възможност за Комисията да предоставя дерогации от изискванията на разглеждания регламент спрямо страните-членки и по тяхно „обосновано искане” до нея, “когато са необходими значителни адаптации на националните статистически системи” (чл. 8);
7) оправомощаване на Комисията да приема делегирани актове, свързани с прилагането на чл. 3, §§ 3 и 4 за срок от 5 години, считано от 11.08.2011 г., с възможност за мълчаливо продължаване на срока, ако няма възражения от Европейския парламент и Съвета, придружено със задължение тя да изготвя доклад до тези институции относно делегираните правомощия най-късно 9 месеца преди изтичането на 5-годишния срок, като Европейския парламент и Съвета са оправомощени, от своя страна, да отнемат с решение горепосоченото правомощие на Комисията (чл. 9);
8) установяване на задължение за Комисията, на всеки 3 години, да предоставя на Европейския парламент и на Съвета, доклад за прилагането на този регламент с оглед на възможността за евентуалното му изменение и допълнение (чл. 10);
9) установяване на правна възможност за Комисията да се подпомага в прилагането на регламента от Комитета за Европейска статистическа система, създаден с Регламент (ЕО) № 223/2009, който е с консултативни функции спрямо нея (чл. 11).
Към разглеждания регламент фигурират 6 приложения, озаглавени както следва: Приложение І. Модул за сметки за емисиите във въздуха; Приложение ІІ. Модул за данъци, свързани с околната среда, по икономически дейности; Приложение ІІІ. Модул за сметки за материалните потоци в рамките на икономиката; Приложение ІV. Модул за сметки за разходите за опазване на околната среда; Приложение V. Модул за сметки за сектора на екологичните стоки и услуги; Приложение VI. Модул за сметки за физическите енергийни потоци[6].
I.1.2. Правни актове на ЕС по прилагането на Регламент (ЕО) № 691/2011
В тази насока следва да се посочи един регламент на Комисията, а именно Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2174 на Комисията от 24.11.2015 година относно примерния списък на екологичните стоки и услуги, формàта за предаване на данни за европейските икономически сметки за околната среда и условията, структурата и периодичността на докладите относно качеството съгласно Регламент (ЕС) № 691/2011 на Европейския парламент и на Съвета относно европейските икономически сметки за околната среда (OB L 307, 25.11.2015 г.). Той има организационно-технически характер. С чл. 1 е утвърден „Примерен списък на екологичните стоки и услуги и на икономическите дейности”, съгласно приложението. Същевременно в регламента са уредени две задължения за държавите-членки: а) да предоставят изискваните с Регламент (ЕС) № 691/2011 данни, като използват отговарящи на SDMX формати на данните, съчетано със задължение за Комисията (Евростат) да предоставя подробна документация относно тези формати (чл. 2); и б) да предоставят ежегодно на Комисията (Евростат) доклади относно качеството на предадените данни съгласно Регламент (ЕС) № 691/2011 със същите срокове за предаване като определените в раздел 4 от приложения I-VI към него (чл. 3, § 1), като реквизитите на тези доклади са изброени изчерпателно в чл. 3, § 2.
I.2. Документи на институциите на ЕС с незадължителен характер за държавите-членки
В тази област може да се посочи един доклад на Комисията, а именно Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета за прилагането на Регламент (ЕС) № 691/2011 относно европейските икономически сметки за околната среда. Брюксел, 14.02.2020 г. COM(2020) 56 final[7]. В този доклад Комисията изтъква, че икономическите сметки за околната среда са „мощна, многофункционална информационна рамка, насочена към свързаните с устойчивостта аспекти на нашето икономическо поведение”. С това тя подчертава неговото информационно значение за връзката между икономическото развитие и опазването на околната среда. За целта тя посочва, че това се отнася не само за „интегрирането на екологичните и икономическите аспекти”, но и за „интегрирането в една последователна икономическа отчетна система на набор от основни тематични аспекти в областта на околната среда, като например i) енергия, данъчно облагане, емисии във въздуха; ii) добив на суровини и отпадъци; и iii) разходи и инвестиции на държавата и на предприятията. Това интегриране позволява да се създаде съгласуван набор от показатели и спомага да се установят възможните полезни взаимодействия и компромиси между секторните политики”. Освен това в горепосочения доклад Комисията изтъква и значението на качеството на предоставяните данни в разглежданата област.
Заключение
Накрая, в резултат на разгледаната по-горе правна уредба могат да се направят няколко по-общи изводи.
Първо, правната уредба на екологичното счетоводство по вторичното европейско право може да допринесе за определянето по гъвкав и прагматичен начин на разходите, необходими за опазването на околната среда като за целта е необходимо да се имат предвид както факторите, които оказват въздействие върху нейното състояние, така и на неразривната връзка между екосистемите.
Второ, екологичното счетоводство трябва да отчита и все по-осезаемото изменение на климата и свързаната с него необходимост от екологосъобразно развитие на икономиката на държавите-членки.
[1] Тази европейска система от сметки (ESA 95) е създадена с Регламент (ЕО) № 2223/96 на Съвета от 25.06.1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (OB L 310, 30.11.1996 г.).
[2] Става дума за Регламент (ЕС) № 538/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16.04.2014 г. за изменение на Регламент (ЕС) № 691/2011 относно европейските икономически сметки за околната среда (OB L 158, 27.05.2014 г.). С този регламент се изменят членове 2, 3, 8, и 9, и се добавят нови 3 приложения, като измененията са свързани с регламентирането на нови 3 модула за сметки в тази област, а именно за: а) разходите за опазване на околната среда; б) екологични стоки и услуги; и в) физическите енергийни потоци.
[3] Става дума за Делегиран регламент (ЕС) 2016/172 на Комисията на ЕС (по-долу за краткост „Комисията” – бел. авт.) от 24.11.2015 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 691/2011 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на определянето на енергийните продукти (OB L 33, 10.02.2016 г.). В чл. 1 от този делегиран регламент е установено задължение за страните-членки да изготвят, за целите на раздел 3 от приложение VI към Регламент (ЕС) № 691/2011, сметките за физическите енергийни потоци, като използват енергийните продукти, изброени в приложението към него.
[4] Става дума за Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22.10.2008 г. относно статистиката за енергийния сектор (OB L 304, 14.11.2008 г.).
[5] Става дума за Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11.03.2009 г. относно европейската статистика (OB L 87, 31.03.2009 г.).
[6] Вж. относно Регламент (ЕС) № 691/2011, напр. Желязкова, В. Съвременни проблеми на екологичното счетоводство и отчетност. – Годишник на ВУАРР. Пловдив, 2017, Т. V, с. 87-89 („ВУАРР” е абревиатура на Висшето училище по агробизнес и развитие на регионите – бел. авт.); Rosiek, K. Environmental Goods and Services Sector Accounts – First Statistics. – Economia i Srodowisko. Bialystok (Poland), 2017, Vol. 61, № 2, p. 45. Тези автори разглеждат регламента главно в светлината на икономическите аспекти на опазването на околната среда.
[7] Вж. Eur-Lex. Достъп до правото на Европейския съюз [онлайн]. [прегледан 13.11.2021]. Достъпно от: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?qid=1583142055591&uri=CELEX%3A52020DC0056.
