Значението на момента: ще се наложи ли парламентът да поправя поправките на Конституцията
Ако Конституционният съд не се изкаже до седмица, или докато не е тръгнала процедура за трети мандат за правителство, най-добре е да замълчи, докато минат и следващите предсрочни избори.“ Така коментира преди дни пред „Дневник“ наблюдател на политическата криза неизвестността, пред която са изправени президентът и парламентарните партии – кои промени на Конституцията ще останат в сила и конкретно дали ще се запази новата уредба за съставяне на служебно правителство. Отговорът на въпроса какво ще следва е особено сложен, защото зависи не само кои поправки ще бъдат върнати на поправителен, но и в кой момент ще бъде взето решението на съдиите.
Хипотезите и потенциалните сценарии зачестиха през последните дни, заради неофициалните коментари, че предстои Конституционният съд (КС) да се произнесе през юли, като тази прогноза се мести и за септември, но всички допускания са неофициални. Официално за натиск какво решение да бъде взето обаче коментира бившият правосъден министър (в кабинета „Денков-Габриел“) Атанас Славов, който каза, че има информация, че е правен опит за влияние от Делян Пеевски върху съдиите за отмяна на промените и „да се върнем изцяло назад“.
КС беше сезиран преди шест месеца от президента и от депутати. Президентът не атакува промените за съдебната власт (известни като глава Шеста), с едно изключение, отнасящо се до срока за издаването на указите му за председателите на двата върховни съда и главния прокурор. Той посочи като противоконституционни поправките, свързани с двойното гражданство, необходимият брой гласове за избор на някои регулатори, новият начин на формиране на служебно правителство, работата на парламента между избори. „Възраждане“ и „Има такъв народ“ обаче оспорват всички нови разпоредби, включително процедурата на приемането им.
Какво ще трябва да направи парламентът, ако КС отмени някои от промените
Отговорът на този въпрос също не е еднозначен, защото зависи от основанията за отмяната.
А основанията за противоконституционност, обобщени от становищата на конституционалистите до съда и от разговорите на „Дневник“ с дузина експерти, могат да бъдат обобщени в три категории, с уговорката че е схематично и хипотетично:
– Заради нарушена процедура за промяна на Конституцията
Искането за обявяването на процедурата за противоконституционна от „Възраждане“ и „Има такъв народ“ с аргумент, че третото гласуване е било веднага след второто, без да са изминали два месеца, които се изисквали, когато проектът се приема не с три четвърти (180) от всички депутати, а с две трети (160), какъвто е случаят. Такава интерпретация е спорна, казва проф. Екатерина Михайлова, според нея валидни са различни тълкувания. Но ако КС приеме за опорочена процедурата, пада целият пакет от промени, без те да бъдат разглеждани по същество. Пред „Дневник“ друг конституционалист, пожелал да не бъде назоваван, изключи такава вероятност: ако КС е смятал да приеме аргумента за нарушената процедура и да свали всички промени, щеше отдавна да се е произнесъл.
– Заради приемането на промените от обикновен парламент, при задължително Велико Народно събрание
Това основание е най-широко застъпено сред конституционалистите, без да го свързват с всички изменения. Отнася се до премахването на органи, създадени от Великото Народно събрание (ВНС) в Конституцията от 1991 г., какъвто е например Пленумът на Висшия съдебен съвет (ВСС), и създаване на нови, като Общото събрание на двата съвета, с неизяснени според тях функции. Или например отнемането на правомощието на президента да назначава служебния премиер.
Ако на това основание бъдат обявени промени за противоконституционни, това означава, че са приети от некомпетентен орган (обикновен парламент), което ги прави нищожни и тогава се възстановяват автоматично старите норми на Конституцията. А актовете, приети междувременно въз основа на тях – например действията на служебното правителство, остават валидни – според едни, сред тях е проф. Пенчо Пенев, участвал в изготвянето на Конституцията от 1991 г., а други се колебаят – сред тях е професорът по конституционно право Пламен Киров, според когото „само КС може да отговори на този въпрос“.
– Заради противоречие на нови текстове с други разпоредби на Конституцията или с основни принципи в нея
Именно това основание ще създаде проблеми, смятат специалистите, защото ще се наложи да се събере отново мнозинство от поне 160 депутати, за да се поправят поправките. Според конституционалисти проблемът се пораждал от тълкувателното решение 3 на КС от 2020 г. (да не се бърка с решение 3 от 2003 г. за формата на държавно управление), което означавало, че като бъдат отменени норми в конституцията, не се възстановяват автоматично старите, а трябва органът, които е създал старите/отменените, да изработи нови, съобразени с решението/с Конституцията. Тоест парламентът да си оправи работите.
Освен ако КС не намери някакъв специфичен мотив, както умее „та да отърве парламента от тегобата да се поправя, а на нас да спести зрелището на взаимните нападки кой бил виновен за несъобразените промени“, както коментара юрист, пожелал анонимност.
Поне три единодушия на експертите за противоконституционност
От поканените над 35 специалисти да дадат становища пред КС са се отзовали 11, а от професионалните организации и гражданските сдружения, които наблюдават съдебната власт, са отговорили 14, показа проверката на „Дневник“.
Всички до един смятат за противоконституционен избора на регулаторите, за които необходимото мнозинство е посочено в закон. В становището на Румен Ненков, бивш конституционен съдия, новата норма е наречена „флагрантно нарушаване на принципа на правовата държава, като създава сериозен дисбаланс в конституционния модел, възприет от Великото народно събрание по първоначалния текст на основния закон.“
Тази норма се отхвърляше от всички конституционалисти още при изготвянето на проекта като противоречаща на основния закон, който предвиждаше да се избират с обикновено мнозинство, „ако конституцията не предвижда друго“. Липсва правно обяснение защо „другото“ (квалифицираното мнозинство) не беше записано в конституцията, а се написа „ако е предвидено със закон“. Депутат коментира пред „Дневник“, че тъй като вече е бил приет Законът за противодействие на корупцията и в него е предвидено квалифицираното мнозинство, просто искали „да санират“ записаното в закона. Тази поправка според него била по изрично настояване на ДПС (Делян Пеевски), за да бъде партията незаобиколим фактор в парламента при избора на регулаторите.
Другото единодушие е, че ограничаването със закон на права на служебното правителство е противоконституционно.
А третото е по отношение на двойното гражданство за депутати и министри, като във всички становища се посочва, че се съдържат рискове едно и също лице да участва в създаването на общи правни норми в две различни правни системи и да бъде част от органи, свързани с два различни суверенитета. С изключение на мнението на Симона Велева, доктор по конституционно право, която пише, че разпоредбата търпи критики, но смята, че „наличието единствено на българско гражданство не е непременно гаранция за защита на българския национален интерес“.
Откроява се и преобладаващото мнение, че в противоречие с Конституцията е и промяната за ролята на президента за назначаване и освобождаване на председателите на Върховния касационен (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС) и на главния прокурор – ако в седемдневен срок президентът на издаде указа, решението за избора им от съответния съвет да се обнародва в „Държавен вестник“ и да се считат назначени (или освободени).
Прегледът на становищата показва, че са се въздържали да изпратят позициите си конституционалисти, които бяха активни в обсъжданията и са изразявали публично аргументирани критични мнения за някои от промените, като проф. Екатерина Михайлова, проф. Пламен Киров, доц. Наталия Киселова (повече за позицията й за правните последици прочетете в статия за „Дневник“).
Глава Шеста на фокус
Не всички, които са изпратили позиция до КС, са се произнесли за всички оспорени промени.
Съюзът на съдиите в България (ССБ) например анализира само промените в глава Шеста (за съдебната власт) и заключава, че измененията и допълненията в тази част са съобразени с принципите и нормите на основния закон, поради което оспорването им пред Конституционния съд е неоснователно. Асоциацията на прокурорите в България (ССБ) също разглежда само глава Шеста, но прави обратния извод, че измененията и допълненията „фрапантно ограничават предметния обхват на конституционните правомощия на Главния прокурор и прокуратурата, което нарушава функционирането на конституционен орган на държавна власт“.
Висшият адвокатски съвет пледира за противоконституционност на почти всички основни промени, като задава и въпроса защо двойно гражданство е позволено за депутати и министри, а за президент не.
Сред становищата, които „Дневник“ разгледа, се открояват с цялостен анализ на промените тези на проф. Пенчо Пенев, който е бил член на първия КС, последователно през годините е анализирал в научни трудове връзката на съдебната власт и конституцията; на декана на Юридическия факултет проф. Даниел Вълчев, също изложенията на бившите конституционни съдии Благовест Пунев и Румен Ненков, на ВКС, който намира за съобразени с конституцията повечето промени, но смята за противоконституционна новата уредба за назначаването на т. нар. тримата големи без издаден указ на президента, на Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет, която намира за противоконституционни повечето промени.
Според проф. Пенев създаване на два отделни съвета – на съдиите и на прокурорите, променя радикално структурата на съдебната власт. Забраната за промени във формата на държавно управление на първо място се отнася до закриване на предвидени в конституцията от 1991 г. органи. Това е аксиоматично, дори не е необходимо позоваване на решение 3 от 2003 г. на КС, пише проф. Пенев. Според него „гранично възможната допустимост на вътрешно преструктуриране на ВСС е било създаването на две колегии с промените през 2015 г. съгласно изискването на чл.158 т.З от конституцията и решенията на КС 3 от 2003 г. и 8 от 2005 г.
Промените в Конституцията, засягащи съдебната власт, извършени от Обикновено народно събрание, не надхвърлят неговата компетентност и не навлизат в тази на ВНС, тъй като не засягат установената форма на държавно управление в разширителното й тълкуване, което й дава Решение №3 от 2003 г. на КС, заключава Благовест Пунев, бивш съдия от Върховния съд и бивш член на КС.
Според него с промените само се оптимизира дейността на органите на съдебната система, тъй като са извършени вътре в нея, без с това да се засегнат отношенията на съдебната власт с другите две власти – законодателна и изпълнителна, и без да се наруши балансът и равнопоставеността между тях. Затова искането за обявяване на противоконституционност трябва да се отхвърли. С изключение на новата уредба за назначаване на шефовете на ВКС и ВАС и главния прокурор, които да се считат назначени, ако не е издаден указ на президента в седемдневен срок.
Доводите, свързани с неяснотата относно правомощията на Пленума на ВСС, който престава да съществува, и опасността от това да настъпи разединение на отделните звена на съдебната власт са неоснователни, смята Върховният касационен съд (ВКС). Защото предвиденото Общо събрание има за задача да обсъжда именно тези оставащи ограничен кръг въпроси, които се нуждаят от координирано разрешаване от двата съвета: бюджетът на съдебната власт, управлението на недвижимите й имоти, обучението и повишаването на квалификацията на магистратите.
Конституционното мнозинство не прояви усет за предела на своята компетентностМоже ли Обикновено народно събрание да отнеме правомощия на президента
Според проф. Пенев не може за служебното правителство. Като той посочва още едно основание – никой не носи отговорност за служебното правителство. „Посоченият за министър-председател предлага състав на МС, но не е предвидено този състав да се одобрява или съгласува с президента. Това означава, че за този състав на МС той не може да носи отговорност…Правителството не е негово. Отговорност за служебното правителство не носи и НС, което не може да гласува вот на недоверие и да го отстрани. Това правителство също не е негово.
И ако се попитаме пред кого е отговорно служебното правителство, кой може да санкционира промени в неговия състав, кой може да го отстрани и да избере ново, верният отговор ще бъде – никой. Така е според новия чл. 99 ал. 5. Там на въпроса за отговорността не се дава отговор.
Поставих проблема в изказването си при обсъждането в Конституционната комисия като член на Обществения съвет. За съжаление никой не ми обърна внимание“, пише Пенев.
Пред „Дневник“ той коментира, че е поддръжник на продължаващото действие на Народното събрание, когато не може да излъчи правителство и се тръгва към избори, без това да противоречи на тезата му за противоконституционност на отнетите правомощия на президента да формира служебното правителство.
На въпрос, ако КС отмени новата разпоредба за служебното правителство като нищожна, означава ли това, че са нищожни и извършените вече действия на служебното правителство, професорът отговори: „Не, не означава.“ Той обясни, че понятието нищожност има различен смисъл за различните отрасли на правото, например в наказателното, в гражданското, конституционното, и оттам – нееднакви последици.
Трябва ли КС да посочи какво да извърши парламентът
ако бъдат отменени някои промени, но не като нищожни, а като противоречащи на основни конституционни разпоредби.
„КС не може да нарежда на парламента, може само да обяви последиците“, каза проф. Пламен Киров. КС не може да нарежда, но може „да укаже“ на парламента в зависимост от последиците и тогава ще се яви необходимост да се формира пак мнозинство от 160 депутати за нов проект – в този смисъл коментира проф. Пенев.
Предложенията за служебния кабинет в проекта за конституция са проблематични
Според становището на декана на Юридическия факултет проф. Даниел Вълчев опорочена е процедурата за приемането на промените, но не заради неспазени срокове, а поради нарушено изискване проектът да не е претърпял промени преди второто и третото четене. „И ако КС приеме, че е налице съществено различие между първоначално внесения проект и гласувания на второ и трето четене, то КС следва на това основание да установи противоконституционност на целия Закон за изменение и допълнение на конституцията“, пише той.
„Ако Конституционният съд постанови решение, с което прогласи за нищожни тези промени, той не само до голяма степен би избегнал по отношение на тях една допълнителна дискусия, следваща от неговата по-нова практика (установена с Решение № 3 от 2020 г.), според която решенията на КС (най-общо казано) нямат възстановително действие. Заедно с това Конституционният съд би дал и много силен сигнал, че Конституцията е забранена територия за инцидентни мнозинства със склонност към месианско главозамайване и непремерена профанна дързост“, посочва проф. Вълчев.
„Що се отнася до действието на решение, което установява противоконституционност на текстове на други основания (различни от приемане от некомпетентен орган), то би било уместно… съдът ясно да посочи как ще изглеждат конституционните разпоредби след влизане в сила на такова решение“, смята още деканът на Юридическия факултет. С което – според някои тълкувания, той директно призовава КС да укаже какво да направи парламентът.
Много сложна е материята
– затова е забавянето на КС, той заседава часове наред всеки ден, казват запознати. Материята освен сложна е и обемна, неслучайно трима са докладчиците, които ще пишат решението – председателката на съда Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, която е и конституционалист, и Соня Янкулова, и трите известни с професионализъм и съдийска почтеност.
До напрегнатото очакване кога и какво ще каже КС и дали ще се наложи парламентът пак да се занимава с Конституцията, и то при още по-досадно надвикване кой е виновен се стигна не само заради сложността на задачата, но и заради избягвания от вносителите въпрос: как отдавнашното разумно намерение да се направят конституционни промени, които да осигурят гаранции за реална независимост на съда и отчетност на прокуратурата, се превърна в проект с видимо конюнктурни елементи срещу конкретен президент. Това от една страна. И без вслушване в съветите на конституционалистите по отношение на съдебната власт – от друга.
Тази публикация е част от ежедневния преглед на печата на правна тематика
Коментирайте