ВАС с ключово тълкувателно решение за съдебния контрол над актовете на местната власт
Върховните съдии излязоха и със задължително тълкуване за защитата на хората с увреждания
Тълкувателни решения от ключово значение за съдебния контрол над актовете на местната власт и за тези за правата на хората с увреждания прие Върховният административен съд (ВАС).
В първото (пълния му текст виж тук) върховните съдии приеха единодушно:
„1. В производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация предмет на съдебен контрол е второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение.
2. В производството по раздел ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8 и/или ал. 11 от Закона за местното самоуправление и местната администрация на решение на общински съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, предмет на делото пред компетентния съд е подзаконовият нормативен акт.“
Първият диспозитив се отнася до хипотезата, при която кметът или областният управител са върнали за повторно разглеждане решение на ОС и съветът след това го е потвърдил или изменил. Съдиите бяха разделени за това кой всъщност е оспореният пред тях акт, когато казусът стигне до съд.
ВАС сочи, че чл. 45 от ЗМСМА регламентира своеобразно право на вето върху актовете на ОС от страна на кмета на общината и областния управител, което е пречка тези актове да влязат в сила и да породят правни последици, преди да бъдат разгледани повторно, като с това свое правно действие те предизвикват започване на производство, което води до ново обсъждане на тези актове с цел привеждането им в законосъобразен вид.
Проблемът в практиката възниква, когато подзаконовият нормативен акт е върнат за ново обсъждане, разгледан е повторно от общинския съвет и е потвърден или изменен.
„Според общото правило за допустимост на оспорване само при наличие на правен интерес от него, първоначалният акт на общинския съвет не може да бъде предмет на оспорване, тъй като той, съгласно ал. 7 от ЗМСМА, не влиза в сила, т. е. той не е годен да породи правни последици и следователно е недопустим за оспорване в процесната хипотеза. Този акт е междинен, той е само част от процедурата по приемането на крайния акт и като такъв неговата законосъобразност ще бъде преценявана от съда наред с всички други предпоставки, изискуеми от процесуалния закон. Първоначално приетият акт ще бъде самостоятелен предмет на съдебна преценка за законосъобразност само в хипотезата на алинея 4, 5 и 8 от ЗМСМА, но тези хипотези не са предмет на питането“, заявява ВАС.
И постановява, че когато актът е изменен, то измененият, вторият акт, ще подлежи на оспорване, тъй като той ще породи правни последици. „Този акт, изменен или повторно приет, подлежи на оспорване пред административния съд, защото той съдържа в себе си окончателното, крайно волеизявление на общинския съвет“, пишат върховните съдии.
Що се отнася до втория диспозитив на тълкувателното решение, той е свързан с противоречието в практиката по въпроса дали когато се оспорва решение на ОС, с което е приет нормативен акт, предмет на оспорване е самото решение или приетите с него наредба или правилник.
Анализирайки нормотворческия процес във всички власти, включително и в местната, ВАС заключи, че „да се приеме, че актът, с който овластеният от Конституцията или закон административен орган приема нормативен акт, подлежи на самостоятелно оспорване, отделно от него, означава да се приеме, че този акт, отделно от нормативния акт, има самостоятелно действие, което не е възможно“.
„Юридическите лица с нестопанска цел, регистрирали се в Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като организации на и за хора с увреждания по смисъла на §1, т. 12 от Допълнителните разпоредби на Закона за хората с увреждания, в правно-организационна форма на фондация за осъществяване на дейност в частна полза, нямат правен интерес от оспорване на подзаконови нормативни актове, засягащи хората с увреждания, които не членуват в същите организации и с които организациите нямат сключен договор за социалната услуга „застъпничество“. Това задължително тълкуване (пълния текст на решението виж тук) прие мнозинството във ВАС по тълкувателно дело №4/2022 г. Решението е подписано с особено мнение от зам.-председателя на съда Любомир Гайдов и още 27 съдии – Емилия Миткова, Сибила Симеонова, Светлозара Анчева, Галина Солакова, Милена Златкова, Румяна Борисова, Илияна Дойчева, Искра Александрова, Мариета Милева, Павлина Найденова, Николай Гунчев, Даниела Мавродиева, Красимир Кънчев, Димитър Първанов, Мадлен Петрова, Аглика Адамова, Калина Арнаудова, Светослав Славов, Весела Андонова, Росица Драганова, Весела Павлова, Лозан Панов, Емил Димитров, Любка Петрова, Юлиян Киров, Полина Якимова и Румен Йосифов.
Както „Лекс“ писа, проблемът в практиката беше установен от Административен съд – Силистра и то все по повод на дела, заведени от една и съща фондация срещу наредби на общинските съвети в различни градове. Фондация „Гринберг“ е атакувала серия от подзаконови нормативни актове на местната власт, които засягат хората с увреждания, но съдиите във ВАС имат различно виждане за това дали тя има правен интерес от завеждането на делата.
Основният въпрос по тълкувателното дело е дали регистрираните в частна полза фондации да бъдат определяни като организации на хора с увреждания и могат ли да се позовават на Тълкувателно решение № 2 от 12 февруари 2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г. на ВАС. В него беше прието, че организациите с нестопанска цел могат да оспорват подзаконов нормативен акт, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица.
В тълкувателното решение се изследват изискванията на Закона за хората с увреждания (ЗХУ) и на Закона за социалните услуги (ЗСУ. И ВАС заявява: „Налага се изводът, че организациите, които имат право да обжалват такива актове, следва да отговарят на изискванията на чл. 92 от ЗХУ – да са вписани по реда на ЗЮЛНЗЦ като юридически лица в обществена полза или по Закона за кооперациите за осъществяване на дейност в областта на социалното приобщаване на хората с увреждания най-малко 5 години преди подаване на искането за признаване на национална представителност, да имат най-малко петгодишен доказан опит в областта на социалното приобщаване на хората с увреждания, да имат членове в не по-малко от двадесет и пет на сто от общините в страната“.
Мнозинството в съда сочи, че фондациите, регистрирани в частна полза, не покриват тези изисквания, т.е. не отговарят на императивно установените критерии в ЗХУ и ЗСУ, необходими за защита на правата на гражданите от тази социална група. „Същите не са национално представителни организации по смисъла на чл. 92 от ЗХУ, нямат правно-организационна форма на юридически лица с нестопанска цел в обществена полза и нямат членски състав. Поради това фондациите, регистрирани в частна полза, не могат да участват в държавната политика и същите не разполагат с правен интерес да обжалват подзаконови нормативни актове, касаещи хора с увреждания“, обяснява ВАС.
В решението се сочи, че интересът за обжалване за фондацията в частна полза не би могъл да се извлече и от Тълкувателно решение № 2 от 12 февруари 2010 г. на ВАС. И се изтъква, че фондацията, регистрирана в частна полза, няма членска маса, респективно няма общи права, свободи или законни интереси на членуващите, които да бъдат засегнати от подзаконов нормативен акт и да обуславят наличието на правен интерес за воденето на производството по обжалване на подзаконови нормативни актове, касаещи хората с увреждания. „Поради това същите нямат пряк, личен и непосредствен правен интерес от обжалване на подзаконови нормативни актове, касаещи хората с увреждания, в хипотезата на чл. 186, ал. 1 от АПК“, заключава ВАС.
17
Коментирайте
Решенията стават.
Повечето фондации и НПО се регистрират в частна полза, защото процедурата е много по-облекчена, бюрокрацията е по-малко, действа се по-оперативно.
Но контрола е по-малък, пример – ДАНС не ги проверява.
Имаше някакви изисквания за оборот обаче, за да може една фондация да попадне в полезрението на ДАНС, че парите точно така се перат.
Да. Таква е практиката напоследък.
Браво! Гадни, досадни фондации, само пречат и се бъркат в мъдрите решения на общинските власти.
Интересно по какво фондацията в частна полза се различава от търговско дружество? Претендира да защитава някакви права, най-вече правото да се хрантутят от хонорари. Като са такива алтруисти, да защитават pro bono!
Хайде, да не говорим и за общинските власти.
Браво за решението!
Нищо ново не ни казват.
Подобен въпрос ме питаха на държавния ми изпит по публичноправни науки, обърках го и ми писаха заслужена тройка!
Опасно е приетото от мнозинството второ тълкувателно, но подозирам, че интересът от него е заради съвесем други дела.
Добре де, как може да има противоречива практика кой акт на ОС се оспорва?
ЗМСМА е излишен.
И що така?
Щот ЗЗД върши същата работа и без това Пловдивския панаир мина като търговска сделка, пък там са големите интереси, а другото не е толкова важно, ще се прилага АПК и по аналогия от някой друг закон.
Добре че се сетиха да изследват изискванията на Закона за хората с увреждания.