Принудата по чл. 65 от Закона за общинската собственост
Дигиталната библиотека на административните съдии
Настоящата статия представлява коментар на зам. районния прокурор на Перник Мирослава Чифчиева по проблеми, свързани с принудителните мерки по Закона за общинската собственост.
Тя е част от дигиталната библиотека, създадена от Асоциацията на българските административни съдии (АБАС). Целта е от нея съдиите, гражданите и бизнесът да научават за актуалната съдебна практика в областта на административното право и процес.
Библиотеката е създадена по проект „Повишена информираност на гражданите, бизнеса, публичния и неправителствен сектор чрез създаване и поддържане на актуална база данни, включваща съдебна практика и други материали в областта на административното правораздаване“ с финансовата подкрепа на фондация „Америка за България“.
Принудителни административни мерки – същност и основания за прилагане
Принудителните административни мерки са едно от средствата за административна принуда, чрез които държавата се стреми да постигне балансирана защита на основните права и свободи на гражданите и обществените интереси.
Съгласно чл. 22 Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) принудителните административни мерки могат да се прилагат „за предотвратяване и преустановяване на административни нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях”[1]. Буквалният прочит на разпоредбата навежда на извод, че мерките могат да се прилагат само и единствено във връзка с административните нарушения – за тяхното предотвратяване и преустановяване, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях.
Прегледът на нормативната уредба[2], на теорията[3] и практиката[4] обаче показва, че принудителните административни мерки могат да се активират не само във връзка с административните нарушения, но и във връзка с настъпването и опасността от настъпване на редица други отрицателни явления, субсумиращи обективни признаци на престъпления, граждански и дисциплинарни правонарушения, а в определени случаи – и във връзка със събития.
Използвам изразa „отрицателни явления, субсумиращи обективни признаци на престъпления, граждански и дисциплинарни правонарушения“ не за друго, а защото за прилагането на тази проявна форма на принуда не е необходимо наличието на вина[5]. Липсата на вина не засяга обективния характер на отрицателното въздействие, което деянието оказва върху обществените отношения[6].
За прилагането на принудителните административни мерки не е необходимо и кумулативното наличие на всички обективни признаци – обществена опасност, противоправност, наказуемост на деянието. То, дори и „да не субсумира всички обективни елементи от състава на конкретно престъпление или административно нарушение, щом като представлява правно необосновано засягане на защитени от правото интереси, което субектът на последните не е длъжен да търпи, е противоправно, нарушава нормалните връзки и отношения в обществото”[7] и трябва да бъде преустановено. Настъпилата в резултат на едно такова деяние правна аномалия трябва максимално бързо да бъде преустановена, като се възстанови фактическото положение такова, каквото е било преди възникването му[8].
Прилагането на принудителните административни мерки е насочено към бъдещето, към осигуряване предстоящото и до момента незавършено изпълнение на повелението, съдържащо се в материалноправната норма. В тези случаи не се търси възмездие, а се отдава приоритет на защитата на засегнатите от неправомерното деяние права и интереси. Ограничаването на правата на дееца в предвидените в закона рамки е с цел да се осигури балансирана защита и удовлетворяване изискванията на реда, морала и благоденствието в обществото.
Обобщено може да се каже, че принудителните административни мерки се вземат не „заради”, а „по повод”, „във връзка” с конкретното нарушение или нека бъда по-прецизна – във връзка с несъобразеното с изискванията на правните норми поведение. Те са една, така да се каже, „временна, попътна оценка на правонарушението”[9]. Именно заради това принудителните административни мерки могат да бъдат приложени и при липсата на обективно реализирано в действителността правонарушение. Наличието на опасност – явна и непосредствена, а в определени случаи – и потенциална, от осъществяването му, е достатъчно основание за активиране на тази проявна форма на административна принуда[10]. Основната цел е да се предпази не само обществото, но и отделният индивид от настъпването на неблагоприятни промени в обществените и личните отношения.
По изключение и при изрични указания на правната норма принудителни административни мерки могат да бъдат взети и за предотвратяване или преустановяване на юридически събития[11].
Не би било преувеличено да се каже, че принудителните административни мерки са онзи регламентиран от законодателя способ, чрез който законността и правовият ред биват своевременно защитени. И това е така, защото те преди всичко имат предупредителна, а не наказваща роля. Те трябва да установят възникналото задължение, да прецизират причините за неговото неизпълнение или предстоящата опасност от това, след което да направят така, че нормалните отношения в обективната действителност да бъдат възстановени в максимална степен.
Обхватът на приложение на принудителните административни мерки, макар и определяни като „средство за обезпечаване осъществяването на различни правоотношения, възникващи в сферата на изпълнително-разпоредителната дейност”[12], значително надхвърля нейните рамки. Основанията за тяхното прилагане очевидно не са лимитативно очертани в разпоредбата на чл. 22 ЗАНН.
Принудата по чл. 65 от Закона за общинската собственост
Принудителните административни мерки, макар на пръв поглед да изглежда нелогично, могат да се прилагат и във връзка с граждански правоотношения, и по-точно – граждански правонарушения. Принципно защитата на гражданскоправните отношения се осъществява по правораздавателен, а не по административен ред. По изключение обаче законодателят е предвидил хипотези, в които държавата чрез своите органи може да се намесва в отношения, които иначе се уреждат при съгласуване на волята на двете страни.
Едно от тези изключения е предвидено в Закона за общинската собственост (ЗОС) и по-специално в чл. 65 от него. Съгласно разпоредбата на ал. 1 „общински имот, който се владее или държи без основание, не се използува по предназначение или необходимостта от него е отпаднала, се изземва въз основа на заповед на кмета на общината“[13]. Очевидно е, че законодателят, освен вещноправния способ за защита на правото на собственост на общината, въвежда още един специален способ за защита – принудителното изземване на собствеността, който се осъществява в административното, а не в гражданското съдопроизводство[14].
Този облекчен ред на защита на правата на общината върху собствените ѝ имоти предполага безспорност на същите по отношение на третите лица[15]. В този смисъл изследването на факта от хипотезата на чл. 65, ал. 1 ЗОС – имотът да е общинска собственост, предполага или липсата на спор между страните относно декларираните в акта за общинска собственост права на съответната община, или разрешаването на този спор по реда на гражданското съдопроизводство по начин, обвързващ страните със силата на пресъдено нещо[16]. При висящ спор за собственост на имота административният орган, до произнасянето на гражданския съд с влязъл в сила съдебен акт, не може да упражни правомощията си по чл. 65, ал. 1 ЗОС[17]. Недопустимо е и административният съд да разрешава, пък било и в мотивите си, споровете относно собствеността спрямо имота[18]. Инцидентен съдебен контрол по отношение на актовете за общинска собственост в съдебно-административното производство е недопустим[19].
Две са кумулативно изискуемите предпоставки, при наличието на които кметът на общината следва да издаде заповед за изземване на имот: 1) недвижим имот – общинска собственост, който 2) се владее или държи от трето лице без правно основание, респ. се ползва не по предназначение или необходимостта от него е отпаднала[20]. Наличието на една от алтернативно предвидените във втория елемент от правопораждащия фактически състав хипотези е достатъчно, за да се приложи законовата норма[21]. Всякакви други въпроси в хода на производството, освен установяването, че имотът е общинска собственост, че се владее или държи от друго лице без основание, респ. че не се ползва по предназначение или че необходимостта от него е отпаднала, са неотносими и тяхното изследване е ирелевантно за преценката на законосъобразността на акт с правно основание чл. 65, ал. 1 ЗОС[22].
По същността си изземването по чл. 65 ЗОС представлява принудителна административна мярка, чрез която законодателят създава условия за постигане на целта, преследвана от правоприлагащия орган, а именно оказването на навременна защита на общинската недвижима собственост. Сама по себе си мярката се явява гаранция за бързото и адекватно преустановяване на всяко едно противоправно владение или държане на недвижим имот – общинска собственост. Тази мярка обаче трябва да бъде прилагана изключително прецизно и само и единствено в случаите, когато е необходима и съобразена с жилищните нужди на лицето, което предстои да бъде отстранено от имота. Принудителното отстраняване от имот представлява намеса не само в правото на неприкосновеност на дома, но и в правото на семеен и личен живот, поради което преди да се пристъпи към прилагане на мярката, задължително трябва да се направи преценка дали мярката отговаря на належаща обществена нужда и дали е пропорционална на преследваната законна цел[23].
В тази насока са отправените от Европейския съд за защита на правата на човека и основните свободи (ЕСПЧ) препоръки към българската държава, обективирани в решението по делото „Йорданова и други срещу България“[24]. ЕСПЧ не отрича принципното право на националните власти да отстраняват лица, които незаконно заемат общинска земя, но е категоричен, че когато националните власти в своите актове, нареждащи преместване, не са дали никакви обяснения, нито са представили някакви аргументи, доказващи, че то е необходимо, законният интерес на държавата да контролира собствеността трябва да отстъпи място на правото на неприкосновеност на дома. В решението по цитираното дело Съдът приема, че „при конкретните обстоятелства в конкретния случай, с оглед на дългата история на необезпокоявано присъствие на семействата на жалбоподателите и на общността, която са образували в Баталова воденица, принципът на пропорционалност е изисквал обръщане на задълбочено внимание на последиците от тяхното преместване, както и на риска да останат бездомни[25]. Точно заради това всяко лице, което е в риск от вмешателство от такъв мащаб, трябва да има възможност за достъп до независим съд, който да определи съразмерността и разумността на мярката в светлината на съответните принципи съгласно чл. 8 (бел. моя: чл. 8 ЕКПЧ), независимо от това, че съгласно вътрешното право той няма право на владение”. Съдът е категоричен, че в случай на изпълнение на заповедта от 17 септември 2005 г. ще е налице нарушение на чл. 8, тъй като заповедта се основава на законодателство, което не изисква преглед за пропорционалност, и е издадена и преразгледана съгласно процедура за вземане на решение, която не само не предлага предпазни мерки срещу непропорционална намеса, но също така включва отказ за разглеждане на въпроса за „крайна необходимост в едно демократично общество“. Съдът е на мнение, че България, предвид установените нарушения, трябва да избере под надзора на Комитета на министрите общи и/или, ако е подходящо, индивидуални мерки, които да бъдат приети в националния правен ред[26].
Решението на ЕСПЧ е прието за изпълнение с Решение № 831 на Министерски съвет на България от 11.10.2012 г.[27] Изпълнението му е под засиленото наблюдение на Комитета на министрите към Съвета на Европа, предвид необходимостта от предприемане на спешни индивидуални мерки по отношение на жалбоподателите. Със заповед РД-02-14-652/28.06.2018 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството е създадена междуведомствена работна група, която да анализира действащата нормативна уредба и да предложи законодателни промени в Закона за общинската собственост, Закона за устройство на територията и Закона за държавната собственост, въвеждащи задължителна преценка за пропорционалност на намесата в правото на личен и семеен живот и неприкосновеност на жилището при издаване на заповеди за изземване на имоти – държавна и общинска собственост, както и за премахване на незаконни строежи.
В резултат от дейността на групата са изготвени конкретни предложения за изменения на чл. 225 и 225а от ЗУТ, чл. 80 и 80а от ЗДС, чл. 65 от ЗОС и други относими разпоредби. В тях се предвижда при данни, че имотът, подлежащ на изземване или премахване, е нечие единствено жилище, компетентният административен орган да извърши анализ за съразмерност на намесата, като изследва определени неизчерпателно изброени в закона обстоятелства относно личното и имуществено състояние на засегнатите лица[28].
Съобразявайки окончателните решения по делата „Йорданова и други срещу България“ и „Иванова и Черкезов срещу България“ и потенциалните нарушения на правото на неприкосновеност на жилището и личния живот в резултат на заповеди за изземване на имоти или заповеди за премахване на незаконни строежи, издадени и подложени на съдебен контрол в съответствие със законова рамка, която не изисква преценка за пропорционалност, на 3 декември 2020 г. Комитетът на министрите прие Междинна резолюция CM/ResDH(2020)357[29]. България е приканена да завърши бързо законодателния процес и да „гарантира, че тези административни актове, които на практика имат подобен ефект върху правото на неприкосновеност на дома като заповедта за отстраняване (от незаконно заето жилище) или премахване (на незаконно жилище) подлежат на разглеждане на пропорционалността при условия, съобразени със съответните рискове.“
Прецизната законодателна уредба, съобразена с международните и общностните стандарти, несъмнено е първата предпоставка за качествено правоприлагане и правораздаване. Националното право трябва да е не само ясно дефинирано и предвидимо от гледна точка на прилагането му, но и да съдържа достатъчно процесуални гаранции за защита, за да се избегне всякакъв риск от произвол и да отговаря на стандарта за законност, установен в ЕКПЧ и Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС)[30].
Да се чакат обаче законодателни промени, за да се започне да се прави оценка на пропорционалността при прилагане на принудата по чл. 65 ЗОС, не е необходимо[31]. Засегнатите от заповедта за изземване на общински имот лица могат да се възползват от тази оценка и без наличието на указаните от ЕСПЧ мерки. Съдебната практика е константна, че в производството по чл. 65, ал. 1 ЗОС административният орган действа при условията на обвързана компетентност, т.е. когато са налице изброените в хипотезата на посочената норма предпоставки, за него възниква задължение да издаде заповед за изземване на имота[32]. Това обаче не означава, че компетентният орган не следва да съобрази решението си с изискването на съразмерност по чл. 6 Административнопроцесуалния кодекс (АПК)[33].
Като характеристики на компетентността, обвързаната компетентност и оперативната самостоятелност отговарят на въпросите как трябва да действа овластеният орган и какво по съдържание да е неговото решение. Докато при обвързаната компетентност правната норма сама определя точно какво законосъобразно решение трябва да се вземе, т.е. административният орган не разполага с избор, а е обвързан с точно определено по време, по предмет и субект действие или акт, то оперативната самостоятелност включва в себе си свобода на избор – „компетентните органи могат да решат дали да действат или не, и ако действат – как да действат”[34]. Активирането на принудителната мярка по чл. 65, ал. 1 ЗОС в условията на обвързана компетентност не изключва приложението на принципа на пропорционалността. Принципът, така както е очертан от законодателя в разпоредбата на чл. 6 АПК, намира приложение, както в случаите на обвързана компетентност (ал. 1, 2, 3, 5), така и в случаите на оперативна самостоятелност, за която ал. 4 изрично се отнася[35].
Компетентният орган, дори и в условията на обвързана компетентност, когато законодателят дава ex lege решението за прилагане на мярката, трябва да прецени степента на ограничаване на човешките права, належащата нужда и целите на мярката, и едва тогава да облече в подходящата, пропорционална форма, своето решение. То, разбира се, трябва да бъде в рамките на закона и съобразено с целта на закона.
Индивидуалното поведение на лицето, спрямо което се активира мярката[36], както и справедливият баланс между личния и обществения интерес трябва да бъдат основните критерии, въз основа на които компетентните органи да направят преценка дали да приложат или не съответната мярка. Тук не става дума само за принципа на пропорционалност, чието приложение несъмнено трябва да бъде разширено от националните правоприлагащи и правораздавателни органи[37]. Става дума за възможността за преценка, в рамките на която компетентните органи да могат да изяснят „истинския смисъл и съдържание на приложимата правна норма”[38] Допустимите в съответствие с чл. 8, ал. 2 ЕКПЧ ограничения следва да се тълкуват стеснително, нуждата от тях да бъде установена по убедителен начин и то в светлината на преследваната цел, а не абстрактно. Когато ограничението е наложително, подходящо и съразмерно, тогава няма съмнение, че мярката, която го обективира ще бъде оправдана и легитимна. Когато обаче намесата не отговаря на належаща обществена потребност и е несъразмерна на преследваната легитимна цел, тогава ограничаването на основните човешки права ще бъде неоправдано[39]. Автоматизмът при прилагане на мерките за принуда, без да се извършва каквато и да било преценка на факти и обстоятелства, освен визираните в хипотезата на правната норма и без да се прави индивидуална преценка, очевидно не отговаря на изискванията на правото на ЕС и на ЕКПЧ[40].
Заповедта на кмета, с която се прилага принудителната административна мярка по чл. 65, ал. 1 ЗОС по естеството си е индивидуален административен акт. Последната съдържа в себе си властническо волеизявление за промяна – за принудително изпълнение на доброволно неизпълненото, и обективирано в диспозицията на правната норма задължение. Реализирането на тази промяна засяга директно и безусловно правната сфера на адресата, като ограничава негови основни права и свободи, поради което и заповедта подлежи на оспорване по реда на АПК[41].
Съгласно чл. 65, ал. 4 ЗОС „обжалването не спира изпълнението на заповедта, освен ако съдът разпореди друго“[42]. Законодателят очевидно е преценил, че общественият интерес налага изключването на суспензивния ефект на жалбата срещу заповедта за изземване и е „нарушил“ принципната забрана за изпълнение на индивидуалните административни актове преди да са изтекли сроковете за оспорване[43]. Суспензивният ефект на оспорването несъмнено е „сериозна гаранция за оспорващия, че докато трае оспорването и съдът не се произнесе относно законосъобразността на акта, той не може да се изпълнява”[44]. В хипотезата на чл. 65 ал. 4 ЗОС е налице ex lege предварително изпълнение чрез отнемане на този ефект[45]. Компетентността на административния орган да премине към изпълнение на мярката е обвързана – наличието на една или повече от предпоставките по чл. 60, ал. 1 АПК нормативно се презумира. Допускането на предварително изпълнение обаче не означава, че актът влиза в сила – възможността да бъде отменен остава. То просто придава изпълнителна сила на един невлязъл в сила индивидуален административен акт. Дотолкова, доколкото актът не е влязъл в сила и не е станал окончателен, той винаги съдържа в себе си потенциалната възможност да причини вреди на адресата, ако впоследствие бъде отменен. Точно заради това законодателят е предвидил възможността за спиране на допуснатото предварително изпълнение, като една своеобразна „обезпечителна мярка”, която да даде временна защита на застрашените от акта субективни права и законни интереси на оспорващия[46].
Предварителното изпълнение представлява разрешена от законодателя принудителна намеса в правната сфера на адресата на акта с цел пропорционална защита на други, преценени съобразно конкретния случай, по-приоритетни и съществуващи предимно извън неговата правна сфера, интереси и нужди. Основният стремеж тук, както при прилагането на принудителните административни мерки, е да се открие балансът между защитата на обществения и личния интерес, без първият да се ползва с привилегия, дори когато за неговото удовлетворяване се засяга вторият. Като отнема привилегията на защитата, която предоставя забраната за изпълнение на административния акт преди влизането му в сила, предварителното изпълнение всъщност цели да предпази не само обществото, но и отделния индивид от настъпването на неблагоприятни изменения в обективната действителност. В този смисъл категорично следва да бъде споделено изразеното в административноправната теория становище, че предварителното изпълнение е „превантивна принудителна административна мярка”[47]. Презумпцията по закон е, че предварителното изпълнение на заповедта за изземване на обект – общинска собственост е в полза на общината[48]. Ако обаче за адресата биха могли да настъпят значителни или трудно поправими вреди, противопоставими по важност и изключителност на обществените, то тогава предварителното изпълнение следва да бъде спряно[49].
Прави впечатление, че и ЗОС, подобно на някои други специални закони[50], които регламентират ex lege предварително изпълнение на принудителните административни мерки, използва изразът „освен ако съдът разпореди друго” (цит. „обжалването не спира изпълнението, освен ако съдът разпореди друго”; „подлежат на предварително изпълнение, освен ако съдът разпореди друго”.) В административноправната теория вече е направено изключително резонното de lege ferenda предложение за заличаване на тази новела. Съгласно актуалното законодателно решение всяко допуснато предварително изпълнение по силата на отделен закон подлежи на съдебен контрол за спирането му, освен ако няма изрична забрана за това[51].
При упражняване на своите права личността може да бъде подчинена само на такива ограничения, които са установени със закон, изключително с цел да се осигури необходимото признаване и зачитане правата и свободите на гражданите и удовлетворяване на справедливите изисквания на морала, обществения ред и общото благоденствие[52]. От тези критерии трябва да се ръководи законодателят, когато в условията на демократичното общество, което балансирано трябва да защитава правата и свободите на всички свои членове, създава мерки за тяхното ограничаване. От тези критерии трябва да се ръководят и правоприлагащите и правораздавателните органи, когато посредством мерките за принуда засягат основни права и свободи. Всяка намеса в правото на неприкосновеност на дома[53] представлява намеса и в личния и семейния живот, поради което при всеки конкретен случай въпросът спазен ли е принципът на пропорционалност трябва да бъде много внимателно изследван.
[1] Разпоредбата е обща и въвежда в позитивното право възможността за прилагане на принудителните административни мерки, поради което и не би могла да бъде нарушена. – вж. Решение № 4839 от 29.04.2015 г. по адм. д. № 7628/2014 г. на ВАС, VII отд.; Решение № 6283 от 05.07.2005 г. по адм. д. № 10857/2004 г . на ВАС, VI отд.
[2] Закон за движението по пътищата, Закон за Министерството на вътрешните работи, Закон за съдебната власт, Закон за опазване на околната среда и др.
[3] Лазаров, К. Принудителни административни мерки. С.: Наука и изкуство, 1981; Димитров, Д. Административно право. Обща част. С.: Сиби, 1993; Стоев, С. Научно – практически коментар към Закона за административните нарушения и наказания. С.: Наука и изкуство, 1975; Зиновиева, Д. Принудителните административни мерки – прилагане, оспорване и изпълнение.// Административно правосъдие, 2017, № 3; Гогов, Д. Относно предназначението на принудителните административни мерки. /Адвокатски преглед, 2013, № 4 – 5; Чифчиева, М. Принудителни административни мерки. С.: Сиби, 2022.
[4] Решение № 9892 от 19.07.2018 г. по адм. д. № 346/2017 г. на ВАС: „Щом с цел да се преустанови и предотврати едно административно нарушение законодателят е допуснал прилагането на държавна принуда под формата на принудителна административна мярка, на още по – голямо основание той следва да допуска това за деяние, което е престъпление. По – високите общественоопасни последици на престъплението правят не само допустимо, но задължително прилагането на съответната принудителна мярка.“; Решение № 14621 от 25.11.2020 г. по адм. д. № 10969/2020 г. на ВАС: „Обръщане на внимание“ по чл. 327 от ЗСВ е по своя характер вътрешноорганизационна мярка с дисциплиниращ ефект, която има преимуществено превантивен характер.“; Решение № 7556 от 07.06.2018 г. по адм. дело № 6051/2017 г. на ВАС: „Комисията по енергийно и водно регулиране ( КЕВР ) може да регулира не само отношенията между крайните снабдители и обществения доставчик, но и да указва, чрез прилагането на принудителна административна мярка по чл. 57, ал. 1, т. 1 и ал. 2 Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ), да бъде намален размера на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото, които всеки краен потребител следва да заплаща чрез цените на електрическата енергия.“; Решение № 1809 от 26.02.2002 г. по адм. д. № 7656/2001 г. на ВАС: „Принудителните административни мерки се прилагат не само при извършени закононарушения, но и за да се предотврати извършване на такива, и дори за предотвратяване на вредни последици от юридически събития.”
[5] Кино Лазаров, като анализира дискусиите в съветската теория относно принудителните административни мерки и тяхната взаимовръзка с правонарушението, възприема концепцията на М. С. Строгович, според когото „има разлика между понятието за правонарушение и отговорността за правонарушение”. Според Строгович „самото понятие за правонарушение не включва в качеството на необходим елемент вината в специфичното юридическо значение на това понятие ( отношение под формата на умисъл или непредпазливост на лицето към неговите деяния и техните последици)… Правонарушение има във всички случаи на нарушение на закона… и това нарушение във всички случаи трябва да бъде отстранено; установяването на вината на правонарушителя е необходимо тогава, когато се поставя въпрос за привличане на правонарушителя към отговорност.” Според други автори – Л. С. Явич и С. Самошченко – „без вина няма правонарушение”, което значи, че „вината е необходим, задължителен елемент на всяко правонарушение.” – Лазаров, К. Принудителни …, с. 37; вж. още Димитров, Д. Цит. съч., с. 196 – 199.
[6] Именно това позволява в производството по Закона за защита от домашното насилие ( ЗЗДН) максимално бързо да се вземат мерки и да се защити жертвата на домашно насилие – наличието на обективна противоправност е достатъчно, за да бъде приложена съответната мярка за защита от домашно насилие по чл. 5, ал. 1 ЗЗДН.
[7] Ненов, Ив. Наказателно право на Република България. Обща част. Книга втора. С.: Софи – Р, 1992, с.67.
[8] Деянието, намиращо се в стадия на приготовлението, е несъставомерно от гледна точка на предпоставките за административно наказване, но същевременно е ясно указание за външно обективирано намерение у дееца за извършване на забранено от закона деяние. Това е достатъчно основание за вземане на административна мярка за принудителното му предотвратяване.
[9] Лазаров, К. Принудителни…, с. 61; Решение № 7809 от 12.06.2018 г. по адм. д. № 4606/2017 г. на ВАС, VII отд.
[10] Решение № 9086 от 08.07.2020 г. по адм. д. № 14250/2019 г. на ВАС, VIII отд.; Решение №7803 от 26.06.2008 г. по адм. д. № 11325 / 2007 г. на ВАС, 5 – чл. състав, I колегия; Решение № 1809 от 26.02.2002 г. по адм. д. № 7656/2001 г. на ВАС, IV отд.; във връзка с потенциалната опасност вж. Решение по съединени дела T-74/00, T-76/00, T-83/00, T-84/00, T-85/00, T-132/00, T-137/00 and T-141/00, Artegodan GmbH and Others v Commission of the European Communities; Решение по дело T – 13/99, Pfizer Animal Health SA v Council; Решение по дело C-180/96, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Commission of the European Communities, всички на Съда на ЕС.
[11] Чл. 159, ал. 2, вр. чл. 158, т. 2 Закона за опазване на околната среда (ЗООС ); чл. 195, ал. 6, т. 1 Закон за устройство на територията (ЗУТ ). Вж. още Решение от 22.03.2008 г. на ЕСПЧ по делото Будаева и други срещу Русия (Budayeva and Others v. Russia), №№ 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 and 15343/02 – ЕСПЧ е категоричен, че няма оправдание за бездействието на властите да осъществяват политиките за териториално устройство и оказване на спешна помощ при извънредни обстоятелства в района на Търнауз във връзка с предвидимото излагане на жителите на смъртен риск. В посочения случай става дума за кални свлачища, които в периода 18–25 юли 2000 г. затрупали града – осем човека загинали, деветнадесет изчезнали, а много други били ранени. Районът е бил предразположен към кални свлачища, но властите не са предприели действията, които е трябвало да извършат още след предходното свличане, за да предотвратят повторен инцидент.
[12] Решение № 3789 от 04.04.2016 г. по адм. д. № 6690/2015 г. на ВАС, VII отд.
[13] вж. чл. 80 Закона за държавната собственост ( ЗДС) – законодателят е предвидил идентични условия и производство по изземване и във връзка с имотите – държавна собственост – със заповед на областния управител, въз основа на мотивирано искане на съответния министър или ръководител на ведомство.
[14] Решение № 6761 от 05.06.2020 г. по адм. д. № 8592/2019 г. на ВАС, IV отд.; Решение № 2481 от 20.02.2019 г. по адм. д. № 8309/2018 г. на ВАС, II отд.; Решение № 6425 от 18.05.2009 г. по адм. д. № 8719/2008 г. на ВАС, III отд; Решение № 8281 от 19.06.2018 г. по адм. д. № 904/2017 г. на ВАС, IV отд.
[15] Решение № 8939 от 07.07.2020 г. по адм. д. № 10094/2019 г. на ВАС, IV отд.; Решение № 6425 от 18.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8719 / 2008 г. на ВАС, III отд.
[16] Решение № 393 от 14.01.2016 г. по адм. д. № 15813/2014 г. на ВАС, III отд.
[17] Решение № 11417 от 11.11.2021 г. по адм. д. № 5322/2021 г. на ВАС, IV отд.
[18]Решение № 393 от 14.01.2016 г. по адм. д. № 15813 / 2014 г. на ВАС, IV отд.
[19] Решение № 1952 от 06.02.2020 г. по адм. д. № 4445 / 2019 г. на ВАС, II отд.
[20] Решение № 10043 от 22.07.2020 г. по адм. д. № 7825/2019 г. на ВАС, II отд.; Решение № 9037 от 20.06.2013 г. по адм. д. № 10812/2012 г. на ВАС, III отд.; Решение № 1946 от 01.03.2022 г. по адм. д. № 11153/2021 г. на ВАС, IV отд.; Решение № 8211 от 25.06.2020 г. по адм. д. № 8529/2019 г. на ВАС, IV отд.; Решение № 6321 от 15.05.2018 г. по адм. д. № 3692/2017 г. на ВАС, III отд.; Решение № 6725 от 22.05.2018 г. по адм. д. № 1676/2018 г. на ВАС, III отд. Решение № 3021 от 18.03.2015 г. по адм. д. № 4197/2014 г. на ВАС, III отд.
[21] Решение № 2378 от 19.02.2019 г. по адм. д. № 10469/2017 г. на ВАС, III отд.; Решение № 1946 от 01.03.2022 г. по адм. д. № 11153/2021 г. на ВАС, III отд.; Решение № 5197 от 23.04.2021 г. по адм. д. № 1042/2021 г. на ВАС, IV отд.
[22] Решение № 14290 от 01.12.2014 г. по адм. д. № 5666/2014 г. на ВАС, III отд.
[23] Решение № 11187 от 27.10.2015 г. по адм. д. № 12446/2014 г. на ВАС, III отд.; Решение № 2378 от 19.02.2019 г. по адм. д. № 10469/2017 г. на ВАС, III отд.; в тази връзка вж. и Решение № 12182 от 01.10.2020 г. по адм. д. № 2877/2020 г. на ВАС, IV отд.
[24] Решение от 24.04.2012 г. на ЕСПЧ по делото Йорданова и други срещу България, жалба № 25446/06 г. – Производството е образувано по повод подадена жалба от лица от ромски произход – жители на квартал „Баталова воденица” в гр. София, които в периода от края на 60-те години до 90-те години на миналия век се заселили в района и построили домовете си върху общинска земя без никакво разрешение. Впоследствие не се опитали да ги узаконят. На 17.09.2005 г. кметът на района, позовавайки се на чл. 65 ЗОС, разпоредил принудително отстраняване на живущите там. Издадената заповед за отстраняване e потвърдена от Софийски градски съд, а впоследствие и от ВАС. Според двете съдебни инстанции фактът, че жалбоподателите не са доказали валидно правно основание за заемане на земята, е достатъчен, за да се установи, че заповедта за отстраняване е законна.
[25] Подобен проблем се поставя за разглеждане и по делото „Иванова и Черкезов срещу България“. ЕСПЧ в решението си от 21.04.2016 г. приема, че „би било налице нарушение на чл. 8 от Конвенцията, ако заповедта за разрушаване на къщата, в която живеят жалбоподателите, бъде изпълнена без подходящ контрол на нейната пропорционалност в светлината на личните обстоятелства на жалбоподателите.“; вж. още Решение от 02.10.2018 г. на ЕСПЧ по дело Айдаров и други срещу България, жалба № 33586/15.
[26] Според ЕСПЧ общите мерки за изпълнение на решението трябва да включват такива изменения в съответното вътрешно право и практика, които да гарантират, че заповедите, с които се възстановят публични земи или сгради, в случаите в които могат да се засегнат защитени от Конвенцията права и свободи, трябва, дори и в случаи на незаконно заемане, да идентифицират ясно поставените цели, засегнатите лица, както и мерките за осигуряване на пропорционалност. Доколкото се отнася до индивидуалните мерки, Съдът е на мнение, че изпълнението на решението изисква или отмяната на заповедта от 17 септември 2005 г., или отлагането на изпълнението й до вземането на мерки, които да гарантират, че властите са се съобразили с изискванията на Конвенцията, както е пояснено в решението. Изпълнението на разглежданата в решението по делото „Йорданова и други срещу България“ заповед е спряно. Тя вече не може да бъде изпълнена, тъй като законният давностен срок за изпълнението й е изтекъл.
[27] ЕКПЧ е в сила за Р. България от 07.09.1992 г. и като международен договор – част от вътрешното право на страната съгласно чл. 5, ал. 4 КРБ, има предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които й противоречат. България е длъжна да изпълнява окончателните решения на ЕСПЧ. Изпълнението се изразява в предприемането на индивидуални мерки, които да възстановят положението на жалбоподателите преди нарушението, и на общи мерки – промени в законодателната уредба, съдебната практика и т. н., чиято цел е да не се допускат подобни нарушения в бъдеще.
[28] С решение, прието на 21.09.2012 г. 41-то Народно събрание задължи министъра на правосъдието да внася обобщен годишен доклад по изпълнение на решенията на ЕСПЧ. Вж. по – подробно Девети годишен доклад на министъра на правосъдието за изпълнението на решенията на ЕСПЧ по дела срещу Р. България през 2021 г.
[29] https://www.coe.int/bg/web/execution/bulgarian#{%22111944085%22:[1]}
[30] Решение от 29.03.2010 г. на ЕСПЧ по делото Medvedyev and Others срещу France; жалба № 3394/03.
[31] Това, разбира се, не означава, че не бива да се доведат докрай предприетите законодателни промени в ЗОС, ЗДС и ЗУТ. Още повече, че забавеното изпълнение на решенията на ЕСПЧ, особено когато съдът е установил проблем в законодателната уредба, води до искания за привременни мерки, нови жалби и осъдителни решения.
[32] Решение № 1760 от 18.02.2015 г. по адм. д. № 5366/2014 г. на ВАС, III отд.; Решение № 6378 от 14.05.2010 г. по адм. д. № 12336 / 2009 г. на ВАС, III отд.; Решение № 3137 от 04.04.2022 г. по адм. д. № 375/2022 г. на ВАС, IV отд.; вж. повече за обвързаната компетентност и оперативната самостоятелност, като „част от по – общия въпрос за законността и целесъобразността в нормотворчеството и правоприлагането” в: Лазаров, К. Обвързана компетентност и оперативна самостоятелност. С.: Фенея, 2000.
[33] Много често административноправната теория и практика свежда приложението на принципа на пропорционалността само и единствено до случаите, когато административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност. Според Е. Къндева „в принципа на „съразмерност” се регламентират някои основни рамки и насоки за упражняването на оперативната самостоятелност”. – вж. Къндева, Е. – В: Лазаров, К., Е. Къндева, А. Еленков. Коментар на Административнопроцесуалния кодекс. С.: ЦОА „Кръстю Цончев”, 2007, с. 156. К. Пехливанов, като анализира приложението на принципа на съразмерността в Р. България, достига до извода, че „в бъдеще вероятно предстои окончателно преодоляване на позицията, че съдът не може да контролира преценката на органа постановил акт при положение на оперативна самостоятелност, а може да провери само дали органът е разполагал с такава и дали решението му е формално законосъобразно.” – вж. Пехливанов, К. Независимите административни органи при парламентарното управление. С.: Сиела, 2016, с. 216 – 225. В тази връзка авторът под линия ( с. 225) допълва, че „традиционното за нашата теория решение е закрепено в чл. 169 АПК, който при буквалното традиционно тълкуване, изключващо съдебен контрол върху преценката на административния орган, изглежда противоречи на духа на чл. 6 АПК.”; Решение № 14373 от 19.11.2020 г. по адм. д. № 6527/2020 г. на ВАС, VIII отд.; Решение № 6127 от 10.05.2018 г. по адм. д. № 13415/2017 г. на ВАС, VII отд.; Решение № 11306 от 09.08.2013 г. по адм. дело № 631/2013 г. на ВАС, II отд. Решение № 594 от 16.01.2018 г. по адм. д. № 10458/2016 г. на ВАС, III отд.
[34] Stanley de Smith, R. Brazier. Constitutional and administrative law, 8 – th edition, Penguin Books, London, 1998, p. 509.
[35] Решение № 9887 от 14.07.2014 г. по адм. дело № 12674/2013 г. на ВАС, VII отд.: „Нито разпоредбата на чл. 6 АПК, нито тази на чл. 168, ал. 1 АПК поставят ограничение относно приложението на принципа за съразмерност в зависимост от вида на компетентността на административния орган. Напротив. Нормата на чл. 6 АПК видно е насочена към всеки един вид компетентност на административния орган, защото алинея 4 изрично визира изисквания към административния орган, когато упражнява властта си в условията на дискреция, а алинеи 1, 2, 3 и 5 визират изисквания към органа, без да поставят каквито и да било ограничения, свързани с вида на компетентността. Дори когато действа в условията на обвързана компетентност, органът не е освободен от спазването на принцип на административното правосъдие, каквото е изискването за съразмерност. Няма в позитивното право правна норма, която да изключва приложението на принципа на съразмерност тогава, когато органът действа в условията на обвързана компетентност. Без изрична правна норма не би могло да се изключи приложението на правен принцип, на основно начало.”; вж. още Решение № 9590 от 14.07.2020 г. по адм. д. № 2011/2020 г. на ВАС, I отд.; Решение № 9715 от 16.07.2018 г. по адм. д. № 14544/2017 г. на ВАС, V отд.; Решение № 18 от 04.01.2016 г. по адм. д. № 15769/2014 г. на ВАС, III отд.; вж. и Решение № 6698 от 13.05.2011 г. по адм. д. № 9611/2010 г. на ВАС, VII отд.
[36] притежава ли друго жилище или след изземването на имота съществува риск да остане без дом; има ли деца, възрастни, лица от уязвими социални групи в семейството; имало ли е възможност да узакони имота, респ. колко дълго го е обитавал; какво е здравословното, социалното, финансовото му състояние и т. н.
[37] вж. повече за принципа на пропорционалността в: Craig, P., EU Administrative Law. Oxford University Press, New York, 2006, p. 655 – 717.
[38] Лазаров, К. Обвързана компетентност…, с. 36.
[39] Решение от 16.12.1997 г. на ЕСПЧ по дело Camenzind v. Switzerland, жалба № 21353/93.
[40] Решение от 17.10.2013 г. на ЕСПЧ по дело Winterstein and others v. France, жалба № 27013/07 – Съдът е на мнение, че жалбата по това дело е сравнима с делото Йорданова и други срещу България /вж. т. 149/, поради което и в мотивите си до голяма степен се обосновава с решението по него.; Решение от 16.12.1997 г. на ЕСПЧ по дело Camenzind v. Switzerland, жалба № 21353/93; Решение на СЕС по дело С-33/07 Ministerul Administratiei si Internelor – Directia Generala de Pasapoarte Bucuresti срещу Gheorghe Jipa; Решение от 02.08.1993г. по съединени дела С-259/91, С-331/91 и С-332/91 Pilar Allue и Carmel Mary Coonan and others срещу Universita degli studi di Venezia and Universita degli studi di Parmа.
[41] Определение № 11993 от 18.12.2003 г. на ВАС по адм. д. № 10911/2003 г. на ВАС, III отд.; Решение № 5840 от 09.11.1999 г. на ВАС по адм. д. № 5056/1999 г. на ВАС, I отд.
[42] Прави впечатление, че законодателят, не само в ЗОС, но и в редица други специални закони, използва понятието „обжалване”, игнорирайки факта, че актовете за прилагане на принудителните административни мерки могат да бъдат обект и на протест от страна на прокуратурата. Правото на гражданите и организациите да обжалват административните актове, които ги засягат, и правото на прокурора да подаде протест в случаите по чл. 16 АПК са двете субективни потестативни публични права, които изпълват съдържанието на правото на оспорване. – вж. Еленков, А. Страни в съдебното производство – В: – Лазаров, К., Е. Къндева, Ал. Еленков. Коментар на Административнопроцесуалния кодекс. С.: Център за обучение на адвокати „Кръстьо Цончев”, 2007, с. 131. В този смисъл, удачно би било понятието „обжалване” да се замени с понятието „оспорване”.
[43] вж. чл. 90, ал. 1 и чл. 166, ал. 1 АПК. До изменението на чл. 37, ал. 2 Закона за административното правосъдие (ДВ, бр. 25/29.03.1991 г. ) през 1991 г. жалбата и протестът не спират изпълнението на индивидуалните административни актове. Още в чл. 21 ЗАП (ДВ, бр. 74 от 3.04.1912г.) е било установено, че жалбата не спира изпълнението на оспорения акт, освен ако законът не разпорежда друго или съдът не постанови спирането му. Подобна разпоредба (чл. 46) е съдържала и Наредбата – закон за административното правосъдие от 1934 г.
[44] Костов Д., Д. Хрусанов, Административен процес на Република България. С.: Сиби, 2011, с. 202; вж. повече за предварителното изпълнение на индивидуални административни актове в широк и тесен смисъл в: Стоянов, Е. Предварително изпълнение на индивидуални административни актове. Проблеми в теорията и практиката. С.: Сиела, 2016.
[45] Решение № 15519 от 18.12.2017 г. по адм. д. № 8487/2016 г. на ВАС, III отд.; Решение №11052 от 29.09.2010 г. по адм. д. № 2146 / 2010 г. на ВАС, III отд.; Определение №10656 от 16.09.2009 г. на ВАС по адм. д. № 11478 / 2009 г. на ВАС, III отд.
[46] Еленков, А. В: – Лазаров, К., Е. Къндева, Ал. Еленков. Коментар…, с. 51; вж. още Хрусанов, Д., Ив. Тодоров. Проблемите при спирането на изпълнението на актове, за които закон е допуснал предварително изпълнение. // https://news.lex.bg, 2019; Определение № 6038 от 12.8.2019 г. по адм.д. № 9287/2019 г. на Административен съд – София; Определение № 3448 от 07.5.2019 г. по адм.д. № 4881/2019 г. на Административен съд – София; Решение № 6474 от 23.05.2017 г. по адм. д. № 5820/2016 г. на ВАС, V отд.; Определение № 6809 от 17.05.2011 г. по адм. д. № 6032 /2011 г. на ВАС, IV отд.
[47] Еленков, А. В: – Лазаров, К., Е. Къндева, Ал. Еленков.Коментар…, с. 55.
[48] Определение № 4128 от 23.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2770 / 2011 г. на ВАС, III отд.; Определение № 2728 от 25.02.2014 г. по адм. д. № 530/2014 г. на ВАС, III отд.
[49] Определение №10656 от 16.09.2009 г. по адм. д. № 11478/2009 г. на ВАС, III отд.: „Когато предварителното изпълнение на заповедта е допуснато по силата на закона се презюмират предпоставките на чл. 60, ал. 1 от АПК, а съдът може да го спре ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. С оглед характера и съдържанието на обжалваната заповед – за изземване на жилищен обект, основателно може да се предположи, че изпълнението й би могло значително да затрудни жалбоподателката – спешно да извърши действия по опразване на жилището и преместване на мебелировката ,както и самите й жилищни нужди“.
[50] Чл. 77 Закона за защита от дискриминация; чл. 80, ал. 3 Закона за държавната собственост, чл. 192, ал. 3 Закона за културното наследство, чл. 124б, ал. 3 Закона за акцизите и данъчните складове и др.
[51] с ДВ, бр. 39 от 2011 г. е създадена новата ал. 4 на чл. 166 АПК; Стоянов, Е. Цит. съч., с.69.
[52] Решение № 3 от 17.05.1994 г. по к.д. № 1/1994 г. на КС на РБ.
[53] понятието „дом” включва не само жилищните помещения, но и офисите на юридически лица – вж. делото Société Colas Est and Others v. France, № 37971/97; вж. още и Решение от 30.03.1989 г. на ЕСПЧ по дело Chappell v. the United Kingdom, жалба № 10461/83; Решение от 25.02.1993 г. на ЕСПЧ по дело Funke v. France, № 10828/8; Решение от 30.09.2014 г. на ЕСПЧ по дело Преждарови срещу България, жалба № 8429/05.
17
Коментирайте
Home improvement projects have become increasingly popular among homeowners in America.
Home Improvement Projects in America
Принудата направи от прокурор, главен, читав консерватор – https://www.24chasa.bg/bulgaria/article/14721563
„Днес говоря последно като магистрат, след като спазих закона и след тридесет години работа за хората подадох оставка като прокурор.
Направих го със съзнанието, че никоя прокуратура не може да се пребори с корупцията и кражбите тогава, когато корупцията и кражбите са превърнати в държавна политика.
Затова днес говоря на българите в България – така, както обещах – с ясното разбиране, че политическите проблеми се разрешават с политически средства.
Днес ви обещавам само едно – да продължа битката за истина и справедливост в нашето Отечество.
Бог да пази България!“
/Гешев/
Трябва да се търсят механизми за защита на основните права и свободи на гражданите и обществените интереси.
По отношение на казуса с принципа на пропорционалност и двата вида компетентности защо си мисля, че в случая е приложим чл. 46 от ЗНА за тълкуването на правните норми: Чл. 46. (1) (Изм. – ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България. (2) (Изм. – ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите,… Покажи целия коментар »
Глупости. Чудите се как да озаконите незаконната дейност на едни общества, но това ще доведе рано или късно да голям проблем и междуособици
Хайде, хайдее. Европа малко трябва да дръпне ръчката на прекумерната толерантност. Една камара народ работи и не живее в общинско жилище за без пари, но родните цигани могат да го правят. Европа, защото нямаше цигани си докара араби и африканци. Не съм за Путин, искам да сме част от ЕС и НАТО, ненавиждам ВъZраждане, но не може да продължава тоя разгул и липса на каквито и да е правила за бежанци и цигани, защото били „онеправдани“. Да не споменавам, че на гарата в Рим половината бежанци са от Сенегал. Там война няма. Просто не им се седи в Сенегал и… Покажи целия коментар »
Повярвайте ми, животът в общинско жилище за без пари никак не е песен.
Не е редно просто така да се нанесеш в общинско жилище. Как точно става тоя момент ей така да си влезеш и да се нанесеш?
Като няма къде другаде да живеят…
„България е приканена да завърши бързо законодателния процес и да „гарантира, че тези административни актове, които на практика имат подобен ефект върху правото на неприкосновеност на дома като заповедта за отстраняване (от незаконно заето жилище) или премахване (на незаконно жилище) подлежат на разглеждане на пропорционалността при условия, съобразени със съответните рискове.“ Както се и предполагаше цялото това е упражнение е заради циганските катуни на общински терени, но поне се повдига интересен въпрос за границите принципа на пропорционалност при условията на обвързана компетентност. П.С. „…административни мерки се вземат не „заради”, а „по повод”, „във връзка”“ Смисълът на тази част е ясен… Покажи целия коментар »
Много интересно как при съобразяването на пропорционалността на мярката в хипотеза на единствен дом, ще се стигне до събаряне на незаконната постройка или изгонване на самонастанилите се?
ПАМ са интересна тема, заради активната им употреба, прокурорът няма роля тук, явно колегата има специален интерес в областта на административното право, за което я поздравявам! Ще се съглася с преждекометиралия, че е приятна изненада и на фона на информациите за бившия и и.ф. главните прокурори е като бисер на страницата
Цитираните решения на ЕСПЧ по т. нар. цигански дела, винаги са ме изумявали. Под претекст, че са решили да завземат общинска земя и да я наблъскат с колиби, понеже нямат друго жилище, им се дава да останат или общината да им осигури друго жилище. През това време тъпите, дето на са „построили“ колиби по парковете има да чакат за общинско жилище
Ето, че от израждане настъпиха и в правните форуми
Брех какви прокурори имало! Статията е компетентна, добре написана и издържана. Нямам какво повече да кажа.
Така е, да, и аз останах доволен. 🙂
Those interested in demonstrating their skills will find vex 3 to be an excellent option, as its design is both challenging and visually appealing.