Медийната активност на магистратите по правило не е голяма. Нали говорят чрез своите актове!? Обичайно, както по света, така и у нас, медиите отразяват арести и/или повдигане на обвинение на популярни лица. Изключение от това положение беше операцията „Чисти ръце“ в Италия. В последните дни ставаме свидетели на сериозна публична активност от страна на Главния прокурор на Република България. Мислех си, че става дума за изключение, но книгата на журналистката Анна Заркова „Главните прокурори. От Татарчев до Гешев“ (С.: Валентин Трайков, 2020, 573 стр.) частично ме опровергава. Както петият, така и предишните четирима административни ръководители на Прокуратурата имат „бисери“, с които ще ги запомним.

През 2022 г. се промени говорът. Прокуратурата чрез главния прокурор вече говори за „правна реформа“/“всеобхватна правна реформа“. От 90-те години на миналия век в българските политически документи се говори за „съдебна“ или за „правосъдна“ реформа. Промяната не е само в говора, в искането за реформа вече се влага различно съдържание. Правна реформа би трябвало да означава промени в различни по ранг нормативни актове (Основен закон, законови и подзаконови актове), подчинени на определена обща цел (противодействие на корупцията, борба с определен вид престъпност, изсветляване на икономиката и др.). В направената заявка може би става дума не за промени в Глава шеста „Съдебна власт“ от Конституцията на Република България, а за ново или за промени в материалното и процесуалното законодателство, свързани предимно с наказателното производство, но не само. Каталогът от проблеми на гражданите, за които се търсят решения, далеч надхвърля правомощията на прокуратурата.

Тезата, че законодателството е единствената причина за липса на справедливост, е подвеждаща и невярна. Същото се отнася например и за Наказателния кодекс от 1968 г. Могат да се дадат още една дузина значими примери, извадени от публичното говорене на г-н Гешев. Основната функция на прокуратурата е да следи за законността (чл. 127 от конституцията). Често цитираният Монтескьо за разделението на властите не пише за „невидима и сякаш несъществуваща“ прокуратура, а за съдебна власт, под която разбира съд (съдиите / състав на съда).

Главата „За държавното устройство на Англия“ в капиталното произведение „За духа на законите“ (С.: Наука и изкуство, 1984, 227-239) описва модела на управление на Острова в средата на XVIII в. Чрез третата власт суверенът „наказва престъпления и разрешава споровете между частни лица“ (с. 227). Монтескьо пише и за необходимостта съдиите да бъдат с еднакво обществено положение с подсъдимия или равни на него, за да не си помисли той, че е попаднал в ръцете на хора, склонни към насилия над него (с. 229-230). От трите власти, съдебната власт в известен смисъл въобще не е власт (с. 232). Разбирането за съдебната власт в националните конституционни модели се отдалечава съществено от теорията на Монтескьо (като формиране, непрекъсваемост на дейността, допустимост за тълкувателна дейност и др.).

Включването на прокуратурата (и на следствените органи) през 1990-1991 г. в общото разбиране за „съдебна власт“ наред със съда има своите причини в хуманизиране на държавническото разбиране за предварителното производство по наказателни дела при създаването на четвъртата българска конституция. Промените в уредбата на конституционно и на законово ниво през изминалите три десетилетия измениха съществено концепцията кой разследва престъпленията от общ характер. (Такъв пример ще е и допустимостта за разследващи правомощия на служители в Антикорупционната комисия/агенция.)

Причините за активното поведение на действащия Главен прокурор могат да бъдат сведени до две основни. Първата е конституционно дело № 18 от 2022 г., а втората – усилията за създаване на ефективен механизъм за отчетност и отговорност на главния прокурор (последица от решение на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) по делото „Колеви срещу България“).

Преди месец (27.09.2022 г.) правителството сезира конституционната юрисдикция с искане, което ще определи периметъра на дейност на прокуратурата и на главния прокурор извън наказателното производство. В същото сезиране има и искане за обявяване на противоконституционност на текстове от Закона за съдебната власт (разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“ и т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ като противоречаща на чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България). Защото от г-н Татарчев насам прокуратурата счита, че осъществява общ надзор за законност върху дейността на всички в държавата. Така ли е?

Конституционният съд е приел, че функциите на прокуратурата (по-коректно правомощия), посочени в чл. 127 от конституцията са уредени изчерпателно. През 2005 г. Съдът в Тълкувателно решение е заключил, че „основната функция на прокуратурата се осъществява обаче не произволно, а в строго определени от конституционния законодател граници, очертани от него чрез способите, които са формулирани в разпоредбата на чл. 127, [т. 1-6] от конституцията“. Съдът също така подчертава и че „учредителната власт, определяйки специфичната основна функция на прокуратурата, същевременно е ограничила способите, чрез които тя при изпълнението ѝ реализира съответната част от правозащитната функция на държавата“ и стига до заключението, че „други способи са конституционно недопустими“ (ТРКС № 8 от 2005 г.). Тази позиция на Съда беше потвърдена и в Решение № 2 от 2017 г., където също се подчертава, че „прокуратурата има специфични функции, изчерпателно изброени в чл. 127 от конституцията“.

Политически права на българските граждани С код Dnevnik100 получавате поне 10% отстъпка Купете

Конституционният законодател установява най-общо правомощията и способите, чрез които прокуратурата реализира конституционната си функция преимуществено в наказателния процес. Така прокуратурата следи за спазване на законността в наказателния процес в двете му фази като: ръководи разследването (чл. 127, т. 1, предл. първо), може да извършва отделни действия по разследване (чл. 127, т. 2), упражнява надзор за законосъобразното провеждане на разследването (чл. 127, т. 1, предл. второ), привлича към наказателна отговорност лицата, които са извършили престъпления (чл. 127, т. 3, предл. първо), поддържа обвинението пред съда по наказателни дела от общ характер (чл. 127, т. 3, предл. второ) и упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки в хода на наказателния процес (чл. 127, т. 4). Прокуратурата следи за спазване на законността и като в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела (чл. 127, т. 6).

По отношение на конституционното правомощие на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от конституцията, а именно да следи за спазване на законността като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове, се влага различно съдържание от различните законотворци и правоприлагащи органи. Дали това правомощие е реализация на „общия надзор за законност“, който осъществява прокуратурата спрямо актовете, които приемат държавни и местни органи в изпълнение на закон, или това правомощие има граници само в рамките на наказателния процес?

Във втората алинея на чл. 126 конституцията възлага на главния прокурор като едноличен конституционен орган да осъществява „надзор за законност“ и „методическо ръководство“ върху дейността на всички прокурори. Възможни са две тълкувания относно обхвата на „надзора за законност“ по чл. 126, ал. 2. В първия случай обхватът на въздействие на главния прокурор като самостоятелен конституционен орган е по-широк и надхвърля системата на прокурорските органи. В този случай конституцията възлага на главния прокурор две различни функции – от една страна, самостоятелен „надзор за законност“, функция, различна от функцията и правомощията на прокуратурата по чл. 127 от Конституцията, и от друга – „методическо ръководство“ върху дейността на всички прокурори.

Във втория случай пределите на надзора за законност са само в рамките на единната прокуратура и не излизат извън системата на прокурорските органи. Функцията на главния прокурор е една и тя е насочена към законосъобразно упражняване на дейността на прокурорите като органи в съдебната власт.

В мотивите към Решение № 4 от 2017 г. по к. д. № 16/2016 г. Конституционният съд посочва, че „[за] разлика от конституцията от 1971 година, която предвиждаше, че главният прокурор упражнява „надзор за точното и еднакво изпълнение на законите от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите“, действащата конституцията не урежда т. нар. „общ надзор за законност“. Прокуратурата не упражнява общ надзор, а следи за спазване на законността чрез функциите, които са й определени от конституцията. Извън хипотезата на чл. 30, ал. 3 от Конституцията, никакво установено със закон правомощие на прокуратурата няма да има конституционно основание, ако не попада в обхвата на чл. 127 от Основния закон, дори обективно да е насочено към защита на законността.“

Европейската прокуратура и българското наказателно и наказателнопроцесуално право С код Dnevnik100 получавате поне 10% отстъпка Купете

В мотивите към Тълкувателно решение № 11 от 2020 г. по к. д. 15/2019 г. Конституционният съд посочва, че „систематичното тълкуване на чл. 126, ал. 2 във вр. с чл. 127 от конституцията налага извода, че правомощията на главния прокурор по ал. 2 на чл. 126 са относими към осъществяването на основната задача на прокуратурата чрез способите по чл. 127 от конституцията, т. е. само към онази дейност на прокурорите, чрез която се реализира пряко основната функция на прокуратурата като подсистема на съдебната власт“ и, „че когато прокурорите осъществяват дейност от посочените в чл. 127 от конституцията, надзорът за законност, упражняван от главния прокурор, е само за правилното приложение на материалния и процесуалния закон при решаване на въпросите по конкретно наказателно производство“.

Извън обхвата на надзора за законност, осъществяван от главния прокурор, остава онази страна на прокурорската дейност по чл. 127 от конституцията, която се основава единствено на свободно формиране на вътрешното убеждение на прокурора, изградено на основата на преценка на достоверността на законосъобразно допуснати, събрани и проверени доказателствени материали, въз основа на която прави фактическите си констатации и изводи по въпросите, включени в предмета на доказване (ТРКС № 11 от 2020 г. по к. д. 15/2019 г.). В наказателното производство това са основните въпроси относно това има ли извършено престъпно деяние и дали то е извършено от обвиняемия.

Поставянето на публичния разговор на тази плоскост – за обхвата на „надзора за законност“ по чл. 127, т. 5 като правомощие на прокуратурата и чл. 126, ал. 2 като правомощие на главния прокурор са в основата на търсене на сътрудничество и диалог между властите и до обяснението, че главния прокурор е само административен ръководител и представляващ прокуратурата. Разговорът обаче отива в друга посока – създаване на нов Наказателен кодекс, без каквато и да е яснота каква следва да бъде неговата философия в разбирането за доказателства, наказание и наказуемост, защото разбирането за престъпление е изяснено (обект, обективна страна, субект и субективна страна).

В конституционния статус на главния прокурор има прилики и разлики с председателите на двете върховни съдилища. За разлика от съдиите, фигурата на главния прокурор съдържа самостоятелни правомощия на ниво конституция, Закон за съдебната власт, Правилник за организацията и дейността на Народното събрание и др., които му дават допълнителна формална и неформална власт, но и празнота като какъв може да бъде търсена потенциално (дисциплинарна и наказателна) отговорност – като магистрат (изобщо) или като административен ръководител, допустимост за временно отстраняване или само за освобождаване от длъжност. Предложената процедура, преминала през оценка от Венецианската комисия може и да не стане действаща, но до средата на 2023 г. трябва да има прието надеждно законодателство в този смисъл.

Ако разговорът за прокуратурата и за главния прокурор се сведе само до аргументацията за извеждане на прокуратурата от съдебната власт, това ще политизира досъдебното производство. А последиците могат да бъдат много сериозни.

Тази публикация е част от ежедневния преглед на печата на правна тематика

Коментирайте

avatar