Правна защита на околната среда в нейната цялост по учредителните договори на ЕС
Проф. д.ю.н. Георги Пенчев – Юридически факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски”
Увод
Основният компонент на т.нар. “първично право” на Европейският съюз (ЕС) са преди всичко учредителните договори, свързани със създаването му, които претърпяха редица изменения и допълнения. Те са: а) Договор за създаване на Европейска общност за атомна енергия (ДЕОАЕ – Рим, 25.03.1957 г., в сила от 1.01.1958 г. – консолидиран текст – ОВ С 203, 07.06.2016 г.)[1]; б) Договор за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС – консолидиран текст – OВ C[2] 83, 30.03.2010 г.), като първоначалното му наименование беше “Договор за създаване на Европейска икономическа общност” (ДЕИО – Рим, 25.03.1957 г., в сила от 1.01.1958 г. – OВ C 325, 24.12.2002 г., където е обнародван в редакцията му към 2002 г.) и се запази до 1.11.1993 г., след което беше преименуван на “Договор за създаване на Европейската общност“ (ДЕО), като създадената с него Европейска общност (ЕО) функционираше до 1.12.2009 г., след което прекрати съществуванието си във връзка с влизането в сила на Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейски съюз и на Договора за създаване на Европейската общност (Лисабон, 13.12.2007 г. – ОВ С 306, 17.12.2007 г.), в резултат на което наименованието на този договор отново беше променено и придоби настоящата си редакция – ДФЕС, а ЕС стана правоприемник на ЕО; в) Договор за създаване на Европейския съюз (ДЕС – Маастрихт, 7.02.1992 г., в сила от 1.11.1993 г. – OВ C 191, 29.07.1992 г., консолидиран текст – ОВ С 83, 30.03.2010 г.). Необходимо е да се отбележи обстоятелството, че ДЕО и ДЕОАЕ бяха съществено изменени и допълнени както следва с: Единния европейски акт (Люксембург, 17.02.1986 г. и Хага, 28.02.1986 г., в сила от 1.07.1987 г. – OВ L 169, 29.06.1987 г.), ДЕС, Договора от Амстердам за изменение на Договора за създаване на Европейски съюз, договорите за учредяване на Европейските общности и някои свързани с тях актове (Амстердам, 2.10.1997 г., в сила от 1.05.1999 г. – OВ, C 340, 10.11.1997 г.) и Договора от Ница (Ница, 26.02.2001 г., в сила от 1.02.2003 г. – ОВ C 80, 10.03.2001 г.), а впоследствие ДЕО – и с Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейски съюз и на Договора за създаване на Европейска общност (Лисабон, 13.12.2007 г. – OB C 306, 17.12.2007 г.)[3].
Правните актове на институциите на ЕС представляват неговото т.нар. “вторично право”. Правната природа на тези актове и начинът на тяхното приемане би трябвало да бъдат предмет на самостоятелни изследвания, поради което няма да бъдат разгледани в това изследване[4]. В настоящото изследване вниманието ще бъде насочено накратко към правните мерки за опазване на околната среда в нейната цялост (т.е. като единна система от взаимно свързани компоненти – бел. авт.) само по учредителните договори на ЕС като основен компонент на първичното му право. Следва да се отбележи обстоятелството, че правните мерки за опазване на околната среда по учредителните договори, които ще бъдат изтъкнати по-долу, са уредени предимно в дял ХІХ на ДФЕС, озаглавен “Околна среда” (чл. 191–193), в чл. 3, § 3 от ДЕС, както и в глава 3, озаглавена “Здравеопазване и безопасност” на дял ІІ, озаглавен “Разпоредби относно поощряване на напредъка в областта на ядрената енергетика” от ДЕОАЕ (чл. 30–39), но екологоправни норми фигурират и в други дялове на ДФЕС и ДЕОАЕ. Освен това, с Договора от Лисабон, и по-специално на основание чл. 6, § 1 от ДЕС, Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС – ОВ С, 30.03.2010 г.) стана част от първичното право на ЕС, а съгласно чл. 37 от тази Харта: „Високото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество трябва да бъдат включени в политиките на Съюза и гарантирани в съответствие с принципа на устойчиво развитие”. В тази разпоредба фактически е уреден правен принцип, редактиран по-скоро като юридическо задължение за институциите на ЕС с по-общо значение за опазването на околната среда[5].
Настоящото изследване цели подпомагането на обучаващите се и практикуващите специалисти в областта на опазване на околната среда. По-нататък ще бъдат отбелязани правните мерки за опазване на околната среда по ДФЕС, ДЕОАЕ и ДЕС.
І. ПРАВНИ МЕРКИ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА В НЕЙНАТА ЦЯЛОСТ ПО ДФЕС
Сред тях могат за бъдат изтъкнати:
1) правомощие за ЕС да притежава “изключителна компетентност” в областта на опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибното стопанство (“рибарството”) (чл. 3, § 1, буква “г”);
2) изчерпателно изброяване на областите, в които ЕС притежава “споделена с държавите-членки компетентност” (чл. 4, § 2). Сред тях, от значение в разглежданата насока са земеделие и рибарство (буква “г”) и околна среда (буква “д”);
3) изчерпателно изброяване на областите, в които ЕС е оправомощен да предприема действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите-членки (чл. 6). Сред тях, от значение в разглежданата насока са опазване и подобряване на човешкото здраве (буква “а”) и гражданска защита (буква “е”);
4) задължение (за институциите на ЕС – бел. авт.) да осигурят интегриране на изискванията за опазване на околната среда в другите видове политики на тази организация (чл. 11);
5) правна възможност за финансиране на проекти в областта на опазване на околната среда от т. нар. “Фонд за единство” (Cohesion fund) (чл. 177);
6) лимитативно изброяване на основните цели на екологичната политика на ЕС (чл. 191, § 1 и § 2, изр. първо). Те са 5, а именно: а) запазване, защита и подобряване на качеството на околната среда; б) закрила на човешкото здраве; в) разумно и рационално използване на природните ресурси; г) насърчаване на мерките на международно равнище за справяне с регионалните или световните проблеми на околната среда, “и по-специално” (т.е. особено) борбата с изменението на климата (чл. 191, § 1); д) постигане на “висока степен на закрила” (на околната среда – бел. авт.) при отчитане на разнообразието (на екологичната обстановка – бел. авт.) в различните региони на ЕС (чл. 191, § 2, изр. първо);
7) лимитативно изброяване на основните принципи на екологичната политика на ЕС (чл. 191, § 2, изр. второ). Те са 4, а именно: а) предпазване; б) превантивност; в) отстраняване, приоритетно при източника, на увреждането на околната среда; г) “замърсителят плаща”[6];
8) установяване на правна възможност за страните-членки да предприемат “временни мерки” за опазване на околната среда на неикономически основания, подлежащи на контрол от ЕС (чл. 191, § 2, изр. трето);
9) установяване на задължение за органите на ЕС при разработването на екологичната му политика да отчитат определени фактори, посочени лимитативно (чл. 191, § 3). Те са 4, а именно: а) наличните научни и технически данни; б) състоянието на околната среда в различните региони на ЕС; в) ползите и разходите при действие или бездействие; г) икономическото и социалното развитие на ЕС като цяло и балансираното развитие на неговите региони;
10) установяване на правна възможност за ЕС и неговите държави-членки да си сътрудничат с трети държави и международни организации (в областта на опазване на околната среда – бел. авт.) (чл. 191, § 4);
11) установяване на специфични правомощия за Съвета в областта на опазване на околната среда (чл. 192, §§ 1, 2, 3 и 5);
12) установяване на задължение за държавите-членки да финансират и реализират екологичната политика (на ЕС – бел. авт.) (чл. 192, § 4);
13) установяване на правомощие за тези държави да установят в националното си законодателство по-строги мерки за опазване на околната среда в сравнение с тези по правото на ЕС, ако те са “съвместими” с ДФЕС и са съобщени на Комисията на ЕС (наричана по-долу за краткост „Комисията”) (чл. 193)[7];
14) установяване на специални правила, свързани с гражданската защита (чл. 196). Те са: а) правомощие за Съвета на ЕС (наричан по-долу за краткост „Съветът”) да насърчава сътрудничеството между държавите-членки за засилване на ефективността на системите за предотвратяване и защита от природни или предизвикани от човека бедствия с цел: аа) подкрепа и допълване на действията на тези държави на национално, регионално и местно равнище по предотвратяване на рисковете, подготовката на звената на гражданската защита и намесата в случай на природни или предизвикани от човека бедствия; бб) бързо и ефективно сътрудничество между националните органи за гражданска защита; вв) съгласуваност на действията на международно равнище по гражданска защита (§ 1, букви “а”–“в”); б) правомощие за Европейския парламент и за Съвета да определят необходимите мерки за постигане на целите по § 1 при изключване на (т.е. без да е необходимо) хармонизиране на законовите и подзаконовите разпоредби на тези държави (§ 2).
II. ПРАВНИ МЕРКИ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА В НЕЙНАТА ЦЯЛОСТ ПО ДЕОАЕ
Сред тях могат да бъдат отбелязани:
1) посочване на създаването на “единни стандарти за безопасност” спрямо защитата на здравето на работещите и на населението като една от основните задачи на ЕОАЕ (чл. 2, буква “b”);
2) изтъкване на осигуряването на потребителите в Общността “редовно и справедливо снабдяване с руди и ядрени горива” като една от основните задачи на ЕОАЕ (чл. 2, буква “d”);
3) посочване на упражняването на правото на собственост, предоставено на ЕОАЕ върху специализирания ядрен материал като една от основните задачи на ЕОАЕ (чл. 2, буква “f”);
4) задължение за ЕОАЕ да приема “основни стандарти” за закрила на здравето на работещите и населението срещу опасностите, произтичащи от йонизиращите лъчения, като правното понятие “основни стандарти” обхваща и “максимално допустимите дози на облъчване и замърсяване” (чл. 30);
5) задължение за Комисията да разработва, а за Съвета – да приема по нейно предложение, тези “основни стандарти” (чл. 31);
6) правна възможност за изменение и допълнение на “основните стандарти” по предложение на Комисията или на държава-членка (чл. 32);
7) задължения за страните-членки да: а) приемат национални нормативни актове, съобразени с “основните стандарти”; б) предприемат мерки относно обучението, образованието и професионалната квалификация в тази област и да ги съобщават на Комисията, съчетани с нейното правомощие да отправя препоръки за сближаване на законодателствата на тези държави (чл. 33);
8) задължение за тези държави, на чиято територия се извършват “особено опасни експерименти” да предприемат “допълнителни мерки” за опазване на здравето и безопасността, след предварително получаване на мнението на Комисията, а при вероятност от трансгранично въздействие върху (околната среда на – бел. авт.) територията на други държави-членки – след одобрение на тази Комисия (чл. 34);
9) задължения за тези държави да извършват мониторинг на радиоактивността на въздуха, водите и почвата и да осигурят съобразяването с “основните стандарти”, съчетани с право на Комисията на достъп до съответните (мониторингови – бел. авт.) съоръжения за проверка на тяхната ефективност (чл. 35);
10) задължение за тези държави периодично да информират Комисията за резултатите от радиационния мониторинг с цел тя да бъде информирана относно равнището на радиоактивност, на което е подложено (експонирано) населението им (чл. 36);
11) задължение за тези държави да предоставят на Комисията “общи данни”, свързани с плановете за депониране на радиоактивните отпадъци с цел преценка на възможността за предизвикване на радиоактивно замърсяване на въздуха, водите или почвата на друга страна-членка, съчетано с право на тази Комисия да дава мнение относно такива планове (чл. 37);
12) правна възможност за Комисията да отправя препоръки до тези държави относно равнището на радиоактивност на въздуха, водите и почвата (чл. 38, изр. първо);
13) правна възможност за Комисията, “в спешни случаи”, да приема директива, която изисква от съответните държави-членки да предприемат в срок, посочен от нея, “всички необходими мерки” за предотвратяване (респ. и прекратяване – бел. авт) на нарушаването на “основните стандарти” (чл. 38, изр. второ), а при неизпълнение на изискванията на директивата – да заведе срещу съответната държава дело пред Съда на ЕС (чл. 38, изр. трето);
14) задължение за Комисията да създаде, след учредяването на Единния център за ядрени изследвания, т.нар. “секция” (т.е. звено в неговата структура – бел. авт.) за документация относно здравеопазването и безопасността на работещите и населението и за проучвания (чл. 39, изр. първо);
15) задължения за секцията по чл. 39, изр. първо да събира документация и информация, свързана с членове 33, 36 и 37 и да подпомага Комисията при изпълнението на задълженията й по глава 3 на дял ІІ от ДЕОАЕ (чл. 39, изр. второ)[8].
ІІI. ПРАВНИ МЕРКИ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА В НЕЙНАТА ЦЯЛОСТ ПО ДЕС
В разглежданата област може да бъде изтъкната само една правна мярка, а именно изтъкване на високото равнище на защита и подобряване на качеството на околната среда за постигане на „устойчиво развитие на Европа” като една от целите на ЕС (чл. 3, § 3).
Заключение
Накрая, въз основа на разгледаната правна уредба могат да бъдат направени някои изводи.
Първо, струва ми се, че първичното право на ЕС в областта на опазване на околната среда се разви не особено динамично. Вероятно причината за това се корени в историческата ситуация през 1957 г., когато се приемаха първите учредителни договори (тогава – ДЕИО и ДЕОАЕ), в които основното внимание се отделяше върху полагането на основите преди всичко на икономическата интеграция между държавите-членки, а екологичната проблематика, за съжаление, не беше уредена в първоначалната им редакция. Струва ми се, че този факт е показател за подценяване на значимостта на екологичните проблеми на обществото. Първата съществена „крачка напред” в разглежданата област беше направена едва в 1986 г. с Единния европейски акт, посочен по-горе, въз основа на който в ДЕИО беше създаден дял VII „Околна среда” към Част III (чл. 130s-130t). Последната „крачка напред” беше направена с Договора от Лисабон в 2007 г., въз основа на който, в чл. 191, § 1 от ДФЕС се обърна специално внимание върху необходимостта от предприемането на действия по предотвратяване на вредоносното изменение на климата като един от сложните съвременни глобални екологични проблеми.
Второ, смятам, че европейското екологично право трябва да се развие прогресивно и спрямо екологичните права на гражданите на ЕС, като за целта чл. 37 от ХОПЕС е необходимо да бъде прередактиран с изрично прокламиране на основното право на гражданите на благоприятна околна среда. По този начин ЕС ще демострира стремеж към по-голямо внимание върху екологичните права на гражданите.
Трето, при прилагането на тези разпоредби от учредителните договори, които предоставят права и вменяват задължения за страните-членки е необходимо да се има предвид техния директен ефект.
[1] До 23.07.2002 г. функционираше и Европейска общност за въглища и стомана (ЕОВС), възникнала с Договора за създаване на ЕОВС (Париж, 18.04.1951 г., в сила от 25.07.1952 г.), която понастоящем не съществува поради изтичане на срока на действие на този договор през 2002 г. (чл. 97).
[2] “ОВ” е съкращение на изданието “Официален вестник на Европейския съюз”, а “С” – на серия “С”, т.е. кирилизиран аналог на съкращението “OJ” от английски език на “Official Journal of the European Union”.
[3] Вж. относно развитието и юридическата природа на първичното право на ЕС, напр. Борисов, О. Право на Европейския съюз. 8. прераб. и доп. изд. С., Нова звезда, 2010, с. 15-61, 128-133; Драганов, Ж. Право на Европейския съюз. С., Издателски комплекс-УНСС, 2012, с. 30-34; Попова, Ж. Право на Европейския съюз. 4. прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2020, с. 19-34, 124-159; Семов, А. Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на прилагането му. С., Министерство на правосъдието, 2005, с. 13-25, и др.
[4] Вж. относно вторичното (производното) право на ЕС, напр. Борисов, О. Цит съч., с. 133-144; Драганов, Ж. Цит. съч., с. 34-42; Попова, Ж. Цит. съч., с. 160-173; Семов, А. Цит. съч., с. 33-42, и др.
[5] Вж. в тази насока, напр. Пенчев, Г. Екологоправен статус на българските граждани: теоретични основи. – Правна мисъл. С., 2021, № 1, с. 95 и цитираната там литература.
[6] Вж. относно тези принципи, напр. Пенчев, Г. Принципи на българското екологично право. С., Фондация „Граждани на Новата епоха”, 2017, с. 164-202 и цитираната там литература.
[7] Вж. за повече подробности в тази насока, Пенчев, Г. Екологичната политика на Европейския съюз и на Република България (правни аспекти). – Научни трудове на Института за правни науки. С., 2005, Т. ІІ: Актуални правни проблеми, с. 121–124; от него. Сближаване на българското с европейското право по опазване на околната среда в нейната цялост. С., ИК “НИКЕ-НТ-89”, 2006, с. 38–44.
[8] Вж. за повече подробности в тази насока, Пенчев, Г. Екологоправни аспекти на ядрената (атомната) енергетика по първичното право на европейския съюз. – Правна мисъл. С., 2006, № 2, с. 113–120; от него. Сближаване на българското с европейското право по опазване на околната среда в нейната цялост, с. 44–55.
