Ограниченото право на жалба на затворниците поощрява произвола
Анализът е препубликуван от страницата на адвокат Петкова. Заглавието е на „Дневник“.
На 26 ноември 2020 г. Народното събрание прие на първо четене поредните спорни законодателни промени, този път в Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС). С тях беше допуснато ограничение на предвиденото в националното и международното законодателство право на жалба срещу определена категория съдебни актове на лишените от свобода пред Върховния административен съд (ВАС).
Впрочем законодателната практика за облекчаване работата на ВАС в последните 5 години, е все по-често срещана. И макар зад нея да стоят добрите намерения за ускоряване на съдебните производства, които към момента се бавят изключително много, поради огромната натовареност на съда, всъщност тя разкрива сериозната и последователна липса на нормотворчески капацитет на Народното събрание.
Какво, всъщност, се променя по отношение на предвиденото право на жалба
С промените не се засяга въпросът за инстанционния контрол на решенията на съдилищата, постановени по същество на споровете.
Изключение се наблюдава в случаите на налагане на дисциплинарно наказание „изолиране в наказателна килия“, за което, с приетите на първо четене промени в ЗИНЗС, се въвежда двуинстационен контрол пред тричленен състав на съда по местоизпълнение на наказанието. В действащата си редакция контролът е едноинстанционен, т.е. решението на първоинстанционния съд не подлежи на обжалване.
Казано по-просто, в действащата редакция на закона, когато административния съд в състав от един съдия постанови, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание „изолиране в наказателна килия“ е законосъобразно, това решение е окончателно. В случай, че предложените промени бъдат приети, това решение ще подлежи на обжалване пред тричленен състав на същия съд.
По отношение на предвидената защита срещу изтезания, жестоко, нечовешко и унизително отношение чрез подаване на искане за прекратяване на такова отношение, предложената промяна не води по същество до изменение на режима на гледане на делата. Тези дела са едноинстанционни от 2017 г. насам.
В останалата част предложените промени касаят оспорването на определенията и разпорежданията, постановени от първоинстанционните административни съдилища по следните дела:
– преместване от един затвор в друг (чл. 62);
– преместване от затвор в затворническо общежитие от закрит тип (чл. 63);
– преместване от затвор или затворническо общежитие от закрит тип в затворническо общежитие от открит тип (чл. 64);
– замяна на първоначалния режим на изтърпяване на наказанието „лишаване от свобода“ в по – лек (чл. 66);
– налагане на дисциплинарно наказание „изолиране в наказателна килия“ (чл. 111);
– зачитане на изтърпяно наказание в случай на две или повече присъди (чл. 179); и
– продължаване на специалния режим на изтърпяване на наказанието при наказания „доживотен затвор“ и „доживотен затвор без замяна“ (чл. 198).
По гореизброените спорове се отнема компетентността на ВАС да осъществява касационен контрол по тези определения и разпореждания. Този контрол се прехвърля на тричленните състави на административните съдилища по местоизпълнение на наказанието.
В допълнение, въвежда се едноинстанционен контрол на всички индивидуални административни актове и неоснователни действия и бездействия на затворническите органи. В действащата редакция на специалния по своя характер ЗИНЗС такъв контрол не е предвиден и може да се осъществява чрез пряко приложение на общия процесуален закон – АПК.
Тук следва да се отбележи, че по всички гореизброени дела контролът по същество е едноинстанционен и той е въведен с направените в ЗИНЗС през 2017 г.
[Любопитно] До преди извършване на промените в ЗИНЗС от 2017 г. контролът по изброените дела беше само административен (пред министъра на правосъдието или главния директор на Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“). Съдебен контрол до този момент изобщо не се предвиждаше. През 2017 г., ДВ, бр. 13, бяха направени мащабни промени в посочения закон.
Видно от мотивите по законопроекта, те са осъществени в изпълнение на препоръки на делегации на Европейския комитет за предотвратяване на изтезанията и нечовешкото и унизително отнасяне или наказание към Съвета на Европа, както и в изпълнение на пилотното решение на Европейския съд по правата на човека „Нешков срещу България“, в рамките на което е констатирано нарушение на забраната за изтезания и нечовешко или унизително отношение или наказание, както и липсата на ефективни правни средства за защита.
Именно с тези промени беше въведен едноинстанционния съдебен контрол по същество на гореизброените казуси.
Къде е проблемът по отношение на предвиденото право на жалба?
За да може да бъде разбран по-добре проблемът в предложените изменения във връзка с предвиденото в законодателството право на жалба, е необходимо накратко да се обясни разликата между актовете на съда – решения, определения и разпореждания.
Съдът се произнася с решения тогава, когато решава даден правен спор по същество. Например, оспорва се отказ на главния директор на Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“ затворник да бъде преместен от един затвор в друг. Съдът се произнася с решение, когато потвърждава тази заповед или я отменя. При действащата редакция на ЗИНЗС това решение не подлежи на обжалване. С коментираните промени това обстоятелство не се променя. Контролът по същество остава едноинстанционен.
Съдът се произнася с определения и разпореждания, когато решава процесуални въпроси, напр. когато обявява жалбата за недопустима и прекратява делото или когато изпраща делото по подсъдност на друг съд. Тоест, това не са актове по същество. Ако използваме горния пример, съдът ще се произнесе с определение, когато при оспорване на отказ на главния директор на Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“ остави жалбата без разглеждане, защото не е спазен законоустановения срок за подаването ѝ.
В действащата редакция на ЗИНЗС тези т.нар. преграждащи процеса актове подлежат на оспорване пред ВАС, който има правомощие да ги отмени и да върне делото за произнасяне на първоинстанционния съд или да ги потвърди. С предложените промени, вместо ВАС, по тези въпроси се предвижда да се произнася тричленен състав на същия административен съд, решил делото като първа инстанция.
Така стигаме до отговора на въпроса „Къде е проблемът в така предвидените изменения що се касае до предвиденото в законодателството право на жалба?“.
На първо място, проблем съществува още от 2017 г. насам, когато беше въведен едноинстанционният съдебен контрол по същество на гореизброените казуси. Именно тези изменения доведоха до капсулиране проблемите на затворниците на местно ниво, вместо да осигурят спазването на забраната за изтезанията и нечовешкото и унизително отношение, осигуряването на справедлив съдебен процес и осигуряването на ефективни правни средства за защита. Тоест този проблем стои на дневен ред от около 3 години насам.
Това бяха измененията, които доведоха до реално ограничаване на предвиденото в законодателството право на жалба, както и правото на справедлив съдебен процес и ефективни правни средства за защита.
Въпреки предвиждането на едноинстанционен съдебен контрол по същество, беше оставена възможността за провеждане на върховен касационен контрол по преграждащите актове на съдилищата – определения и разпореждания.
Именно тук се разкрива първата слабост на законопроекта, тъй като за осигуряване на възможността за упражняване на предвиденото право на жалба следва да се предвиди двуинстанционен контрол и на решенията на съдилищата по същество. Единствено промяна в този смисъл би довела до търсения от законопроекта от 2017 г. резултат за осигуряване на ефективен контрол за спазване на забраната за изтезанията и нечовешкото и унизително отношение, както и за обезпечение на справедливия съдебен процес и за създаване на ефективни правни средства за защита.
Действащата уредба, а не само предложената с промените в ЗИНЗС, създава условия за административен и съдебен произвол на местно ниво. Това е така, защото липсва уредба, а с коментирания законопроект липсва и предложение за въвеждане на такава уредба, която да създава възможност за защита срещу такъв произвол на по-високо ниво и извън територията на населеното място, където се намира съответният затвор. Особено в малките населени места, където се наблюдават недопустими обвързаности на съдилищата с местното представителство на изпълнителната власт, това представлява сериозен проблем и следва да бъде решен именно с промени в ЗИНЗС в посока на предвиждане на върховен двуинстанционен контрол по същество.
Вторият недостатък на коментираните промени се изразява в законодателното отнемане на компетентността на ВАС да осъществява касационен контрол върху преграждащите актове на първоинстанционните съдилища.
Тази законодателна практика намира все по-широко приложение в последните години, но тя по същество разкрива липсата на нормотворчески капацитет на Народното събрание, доколкото противоречи на по-горестоящи нормативни актове. Именно тук се разкрива основният проблем.
Това е така, на първо място, поради факта, че съгласно Конституцията на Република България върховният съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване се осъществява само и единствено от ВАС. Това означава, че отнемането на коментираните дела от неговата компетентност и липсата на уредба на тази компетентност при решенията по същество, представлява изключване на върховния съдебен надзор. Подобна практика е противоконституционна.
На второ място, Административнопроцесуалният кодекс урежда родовата подсъдност на делата в административното правораздаване, като предвижда, че на административните съдилища са подсъдни всички административни дела, с изключение на тези, подсъдни на ВАС. Последният е единствено компетентен, според законовите разпоредби, да разглежда касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения, както и частни жалби срещу определения и разпореждания. Тази уредба е логична, кореспондира с конституцията и не предвижда изключения.
Така, с отнемането, със специален закон, на касационната компетентност на ВАС, се създава правен хаос, поради наличието на предпоставки за установяване на противоречива съдебна практика и необходимост от приемане на тълкувателни решения относно компетентността на съдилищата за разглеждане на посочените дела. Това от своя страна води до обратния на търсения резултат, а именно допълнително забавяне на производствата.
В заключение
Ускоряването на съдебните производства и финансовата икономия са мотивите, въз основа на които е предложено отнемането на предвиденото право на жалба пред ВАС срещу преграждащите актове на първоинстанционните съдилища. Подобни мотиви обаче са несъстоятелни, когато се говори за застрашаване на основни човешки права като правото на справедлив съдебен процес и правото на ефективни правни средства за защита.
Действително, ВАС от години е претоварен и това води до изключително големи забавяния при постановяване на неговите актове, но ускоряването на производствата може да се постигне и чрез попълване на неговия състав с повече съдии, а не чрез нарушаване на конституцията.
От друга страна, отнемането на предвиденото право на жалба пред ВАС срещу преграждащите актове на съдилищата, както и неуреждането на върховен касационен контрол върху решенията по същество може да има обратния на търсения ефект във връзка с финансовата икономия. Това е така, тъй като тези пропуски са от естество да доведат до нарушаване на правото на справедлив съдебен процес и до неосигуряване на ефективни правни средства за защита – основания за осъдителни решения пред Европейския съд по правата на човека и присъждане на обезщетения за тези нарушения.
Тази публикация е част от ежедневния преглед на печата на правна тематика
Коментирайте