Съдебни хоризонти: Електронното връчване – част І
- Въведение
Ветровете на промяната отдавна бушуват на нашата планета, а основната им движеща сила сме ние – хората. Най-съществените изменения през 21-ви век са свързани с тоталното навлизане на информационните технологии на макро и микро ниво, поставящо на нови основи всички обществени сектори, социалните отношения и дори индивидуалния живот на всеки от нас. Изчезват цели професии, а други се променят до неузнаваемост. За жалост най-бавно възприемчив към промените е публичният сектор, в който водещо е бюрократичното начало, а най-консервативната част от него е именно съдебната система. В масовото съзнание тя все още се асоциира с безкрайните процедури и с тоновете хартия, съдържащи се в делата и преписките, обгрижвани и пренасяни от едно място на друго от хиляди съдебни служители – секретари, деловодители, архивари, призовкари. Съдебните работни процеси в този им вид са архаични и не ги чака светло бъдеще. Необходима е ускорена модернизация във всички направления.
Съществена част от нужната промяна следва да засегне комуникацията между съдебните органи и участниците в съответните процеси – тя е кръвоносната система на всяко съдебно производство, без която то не може да се развие и приключи, а проблемите в нея могат да блокират всеки съдебен процес. Да си спомним как по време на тазгодишното извънредно положение преустановената дейност на призовкарите доведе до преустановяване на дейността на съдилищата на 80%, дори и да не бяха другите ограничения. Тази комуникация тече и в двете посоки – от съда към участниците и обратно, като в първия случай говорим за „съдебно връчване на документи“, а във втория – за „подаване“ на такива. Нормативното регулиране на пътищата и средствата за комуникация е основна задача на всяко процесуално законодателство. Неслучайно процедурата по връчване в последните години е била обект на чести законодателни промени в областта на гражданския и административен процес, при което всеки нормотворец е оставил нещо от себе си. Част от тези промени са опит за въвеждане на електронизация на връчването и на превръщането му в електронно връчване. Регламентацията му на настоящия етап обаче носи белезите на плаване в непознати води, а в търсене на terra incognita нормотворецът пробва различни варианти, което води и до неизбежни грешки. В настоящата статия ще бъдат неизчерпателно разгледани проблемите на електронното връчване, като начало на отдавна назряла дискусия, и ще бъде отправен взор към бъдещето.
- Терминологични уточнения
В българското законодателство, а и в съдебната и административна практика, се наблюдава терминологично разнообразие спрямо обозначаването на този правен институт, без да се влагат съдържателни различия. Така глава 6 от ГПК носи наименование „Съобщения и призовки“, съдържаща два раздела – „Съобщения“ и „Призоваване“. В АПК се говори за „съобщения“ в заглавията на чл. 18а и чл. 137 и за „връчване на призовки, съдебни актове и книжа по делото“ в заглавието на чл. 138, без да е ясно каква е разликата между „съобщения“ и „книжа“. Близко е и наименованието на раздел І от глава 15 от НПК – „Връчване на призовки, съобщения и книжа“. В Кодекса на МЧП се използва съчетанието „призоваване и връчване на книжа“ в заглавието на чл. 32, а в Закона за електронното управление (ЗЕУ) заглавието на чл. 26 е „връчване на електронни документи“. В същия чл. 26 ЗЕУ се споменава и за „информационна система за сигурно електронно връчване, поддържана от Държавна агенция „Електронно управление“ – ал. 2, 4 и 5. В издадената въз основа на ЗЕУ през 2017 г. Наредба за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги (ДВ, бр. 5/17.01.2017 г.) е възприет терминът „електронно връчване“ като заглавие на чл. 27. Същевременно, от медийни публикации разбираме, че по започнал още през 2015 г. европейски проект във ВСС имало разработена, но нефункционираща система за „Електронно призоваване“, която тепърва щяла да се надгражда, макар интродукцията на сайта на Единния портал за електронно правосъдие (ЕПЕП) в частта за електронните дела и днес упорито да ни убеждава, че такава система вече съществувала, без някой в съдилищата да знае за нея[1]. В законовата основа на ЕПЕП пък се предвижда чрез него да се осигури възможност за „връчване на съобщения и призовки“ – чл. 360в, ал. 2, т. 3 ЗСВ, с неколкократно отлагане на влизането в сила и предстоящо (може би) такова от 1 януари 2021 г., а в издадената въз основа на чл. 360е ЗСВ Наредба № 6/3.08.2017 г. за извършване на процесуални действия и удостоверителни изявления в електронна форма (ДВ, бр. 67/18.08.2017 г.) е предвидено, че Пленумът на ВСС следва да изгради и да поддържа „система за сигурно електронно връчване“ – чл. 25.
Без да е нужно да се навлиза в пространни лингвистични анализи е достатъчно да се отбележи, че чрез различните термини се означават различни аспекти на едно и също явление. Чрез част от термините се акцентира на обекта, към който е насочена тази процедура, като се отговаря на въпроса какво се връчва – „призовки, съобщения, книжа, актове“. Другият аспект акцентира на самата процедура и отговоря на въпроса как става това – чрез призоваване или връчване. Доколкото съдебният или административен процес е съвкупност от различни производства, които се уреждат от процесуалните закони, то правилно е явлението да се обозначава чрез неговата същина, т.е. чрез самата процедура, а не чрез част от нейните елементи. По тази причина съответните подразделения на процесуалните закони носят наименованието на съответното производство, а не на елемент от него – напр. не „въззивна жалба“, а „въззивно обжалване“ (глава 20 ГПК) или „въззивно производство“ (глава 21 НПК); не „касационна жалба“, а „касационно обжалване“ (глава 22 ГПК) или „касационно производство“ (глава 23 НПК, глава 12 АПК) и т.н.
Същевременно, терминът „призоваване“, макар също да описва явлението в динамичен аспект (като дейност), има по-тясна насоченост – към процес на предаване само на призовка, която е вид съобщение до адресата, че има право или е длъжен да се яви в определено време лично или чрез представител пред съответния орган за участие при извършването на съответните устни процесуални действия. Затова по изключение подобно уведомяване може да се извърши не само чрез предаване на писмен документ (призовка), а и в устна форма по телефона в спешни случаи – чл. 42, ал. 3 ГПК, чл. 178, ал. 8 НПК. Призовките обаче са само малка част от подлежащите на връчване документи. Те са вид на рода „съобщения“, които пък са част от голямата група „документи“. Специално в гражданския или административен процес призовките са не повече от 20 % от всички връчвани книжа, а всички останали са други документи, за които процедурата не може да се обозначи като „призоваване“.
Ето защо най-точното и обобщаващо наименование на тази процедура е „връчване на документи“ или само „връчване“, тъй като акцентира на самата дейност за всички видове връчвани документи, правилата за предаване на които са общи, а от гледище на технологията е ирелевантно какво се връчва – призовка или друг документ. В този смисъл е легалната терминология в обвързващите за Република България европейски и международни нормативни актове по същата материя: 1) Регламент (ЕО) № 1393/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 13.11.2007 г. относно връчване в държавите-членки на съдебни и извънсъдебни документи по граждански или търговски дела (връчване на документи) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1348/2000 на Съвета; и 2) Хагската конвенция за връчване в чужбина на съдебни и извънсъдебни документи по граждански или търговски дела от 1965 г. В същата насока е и чуждестранният законодателен опит – във френските процесуални кодекси се говори за „notification“ (уведомяване), част от което е „signification“ (връчване)[2], а в немскоезичните държави легалният термин еднозначно е „Zustellung“ (връчване)[3]. Съответно, ако връчването е по електронен път нормативно възприето е да се нарича „електронно връчване“ – „signification par voie électronique“[4], „notification par voie électronique“[5], „elektronische Zustellung“[6].
Ето защо de lege ferenda би било добре в българското законодателство да се възприемат термините „връчване на документи“ или само „връчване“, а ако то се извършва по електронен път – „електронно връчване“, в който смисъл следва да се уеднаквят наименованията на съответните подразделения или разпоредби в нормативните актове, както и да бъде наречена бъдещата система (или системи) за електронно връчване в съдебната власт, а не неточното „електронно призоваване“ – както упорито се опитва да ни убеди ЕПЕП.
- Общо за електронното връчване в съдебния процес
В българското процесуално законодателство, подобно на повечето чуждестранни такива, липсва дефиниция на термина „връчване на документ“. Опит за такава се съдържа в §166, ал. 1 от германския ГПК, според който „връчване е известяването за документ на едно лице във формата, предвидена в тази глава“. Австрийският Закон за връчването глобално разграничава видовете връчвания на „физическо“ и „електронно“, отразено и в наименованията на раздели 2 и 3 от същия. Приложното поле на всяко от тях е в зависимост от вида на носителя на документа, който непосредствено се изпраща на адресата. Ако връчваният документ е на физически носител (най-често хартиен), той може да се връчи единствено с традиционното физическо връчване. Ако връчваният документ е електронен и се изпрати на адресата чрез информационна система, връчването е електронно. Не е електронно, а физическо, връчването на записан на дигитален носител електронен документ (напр. на CD или флаш памет), който носител физически се предава на адресата. Съответно, не е физическо, а електронно, връчването на сканирано копие от хартиен документ, което се изпраща по електронен път на адресата. Разграничението е важно, тъй като за физическото или електронно връчване се прилагат съдържателно различни процесуални правила.
Основната цел на нормативната уредба на всеки вид връчване е да гарантира в максимална степен реалното достигане на съответния документ до адресата, а ако това не е възможно – да осигури заместващи механизми, които да позволят продължаване на производството с оглед приключването му в разумен срок, така щото да не бъде блокирано. Общите проблеми, които следва да реши процесуалната уредба на връчването, са свързани с това кой, кому и как връчва, вкл. как се удостоверяват действията по връчване. Спецификите на електронното връчване водят и до специфични решения на тези общи проблеми. Същевременно, основен акцент при него е гарантирането на сигурността, автентичността и интегритета (целостта) на електронната комуникация. За целта е необходимо:
- да съществува нормативна уредба, съдържаща подробни и ясни правила относно електронната комуникация между съда и адресата и изискванията, на които следва да отговаря съответната информационна система за електронно връчване;
- да съществува реално изградена сигурна информационна система (системи), отговаряща на въведените нормативни изисквания.
И в двете направления актуалното положение в България е крайно незадоволително: Същевременно, в международен план се наблюдава отчетливо развитие в последните години, което следва да се има предвид.
- Националната правна уредба
Доколкото въобще я има, нормативната регламентация на електронното връчване в България е лаконична, неясна, разпокъсана и не съвсем удачна. Това отчасти се дължи и на факта, че уредбата е въвеждана в различни нормативни актове по различно време от различни автори, без нужната координация и цялостна визия за основните принципи, на които следва да стъпи електронното връчване, като целта е била да се намери локално разрешение само за съответната сфера на държавно управление. По тази причина налице е концептуална неяснота относно един от основните въпроси на електронното връчване – кога то се счита за извършено.
Горното може да се онагледи със следните примери:
4.1. В областта на гражданския процес уредбата на електронното връчване се съдържа в три изречения в ГПК – чл. 42, ал. 4, изр. 1 и 2 и чл. 44, ал. 3 ГПК. Те предвиждат, че на страната могат да се връчват съобщения и на посочен от нея електронен адрес, като те се смятат за връчени с постъпването им в посочената информационна система (чл. 42, ал. 4), а връчването на електронен адрес се удостоверява с копие от електронния запис за това (чл. 44, ал. 3).
Видно е, че не са поставени каквито и да било изисквания към сигурността на самата електронна комуникация, нито към информационните средства за извършването ѝ. От систематичното тълкуване на разпоредбите следва, че: 1) не е възможно първоначално електронно връчване на страна, която преди това не е изявила изрично желание за такова връчване в друго подписано писмено или електронно изявление, подадено до съда; 2) моментът на връчване е този на постъпване в информационната система, която обслужва посочения от страната електронен адрес, без значение дали тя е изтеглила или отворила изпратения документ; 3) от информационната система на адресата следва да бъде автоматично или ръчно върнато на съда обратно потвърждение за постъпилото съобщение, удостоверяващо датата на постъпване, доколкото копието от това електронно потвърждение удостоверява връчването, а не копието от записа за изпращане от съда. Последното прави почти неприложимо понастоящем редовното връчване на обикновена електронна поща на адресата, доколкото същата не изпраща автоматизирано потвърждение на изпращача за постъпилото съобщение, а за това е необходимо волево действие на адресата, който ако реши може ръчно да върне обратното потвърждение. Друг е въпросът, че изпращаните потвърждения от някои популярни услуги за електронна поща не съдържат датата, на която съответният първоначален имейл е постъпил при адресата, което принуждава съда да приеме, че тази дата е не по-ранна от датата на изпращане на самия обратен имейл. Това от своя страна прави изключително неефективно и твърде рядко срещано в практиката уреденото в ГПК електронно връчване, особено спрямо страна, която няма интерес от своевременно получаване на съответния документ, каквито са болшинството казуси.
4.2. В областта на наказателния процес на този етап липсва каквато и да е уредба на електронното връчване. Такова не фигурира в релевантната глава 15 от НПК, а не се предвижда въвеждането му и в приетите от Народното събрание на първо четене на 22 юли 2020 г. промени в НПК, касаещи единствено видеоконференциите, предмет на проекта за ЗИДГПК с вх. № 002-01-26/6.07.2020 г., внесен от Министерския съвет.
4.3. Към днешна дата в сферата на административнонаказателния процес също липсва уредба на електронното връчване. Такава обаче се предвижда да се създаде според проекта за ЗИДЗАНН с вх. № 002-01-30/23.07.2020 г., внесен от Министерския съвет[7]. Предвижда се, че във фазата по установяване и налагане на административно наказание, развиваща се пред административния орган, в акта за установяване на административно нарушение нарушителят може да посочи, че желае наказателното постановление да му бъде връчено чрез изпращане на съобщение до персонален профил, регистриран в информационната система за сигурно електронно връчване като модул на Единния портал за достъп до електронни административни услуги по смисъла на Закона за електронното управление – нова ал. 2 на чл. 42. Съответно – на този електронен профил може да му бъде връчено наказателното постановление (чл. 58, ал. 1).
Нелогично обаче не е предвидено, че във фазата по съдебно обжалване жалбоподателят може да получава съдебни съобщения на този вече посочен от него регистриран електронен профил, нито на друг посочен от него електронен адрес. От това следва, че в съдебната фаза спрямо жалбоподателя изначално не може да се осъществи електронно връчване, дори и сам да го желае, а и не са уредени правила за такова. Неизменна остава разпоредбата на чл. 84 ЗАНН, предвиждаща субсидиарно прилагане на НПК за редица въпроси, измежду които и за връчването на призовки и съобщения, а в тях електронно връчване не съществува. Независимо, че за втората съдебна инстанция по тези дела е предвидена субсидиарна приложимост на глава 12 от АПК (чл. 63, ал. 1, изр. 2 ЗАНН, чл. 63б от проекта), които пък за неуредените случаи препращат към първоинстанционното производство по този кодекс (чл. 228 АПК), то и за тази инстанция не би могло да се обоснове приложимост на правилата за електронното връчване по чл. 18а и чл. 137 АПК, доколкото в ЗАНН се съдържа друга регламентация за връчването, включително и чрез препращане към друг закон по този въпрос – НПК (чл. 84 ЗАНН).
Същевременно, за наказващия орган е предвидено задължение при изпращане на преписката в съда да посочи и електронен адрес за призоваване, без да се изисква да е от система за връчване по чл. 26 ЗЕУ – чл. 60, ал. 2 от проекта за ЗИДЗАНН. От новата разпоредба на чл. 61, ал. 3 обаче става ясно, че „задължението“ има пожелателен характер и е безсмислено до голяма степен – предвидено е, че органът може да се призове чрез посочения по делото електронен адрес, а електронното съобщение се смята за връчено, „когато адресатът изпрати потвърждение за получаването му чрез обратно електронно съобщение, активиране на електронна препратка или изтеглянето му от информационната система на компетентната администрация“. От това следва, че единствено от волята на самия адресат (наказващия орган) ще зависи дали на него ще се връчи редовно или не – сам той следва да изпрати обратно електронно потвърждение, без възможност за автоматично генериране от съответната информационна система на такова, а и само той може да изтегли съобщението от собствената си информационна система, като за последното не става ясно как ще стане известно на съда, без отново адресатът да изпрати обратно потвърждение. Третата алтернативно предвидена опция – активиране на електронна препратка – също е невъзможна без активно действие на адресата, чрез което той активира препратката и така достъпва изпратения му документ. Следователно, и трите опции за електронно връчване изискват волево действие на адресата, без което връчване няма, а това само по себе си намалява значително ефективността на този начин за връчване. Неясно защо не е предвидено задължение за наказващия орган за регистрация в системата за сигурно електронно връчване по чл. 26 от ЗЕУ и за задължително връчване по този ред, даващо възможност за автоматизирано изпращане на потвърждение за получаване и изтегляне на съответния документ. Налице е съществено разминаване с прокламираните цели на електронното управление, както и с аналогични изисквания в АПК по отношение на участието на административните органи в съдебни производства по този кодекс (чл. 18а, ал. 5, чл. 137, ал. 2 АПК). От това следва, че когато участва в съдебни производства по АПК, административният орган ще е длъжен да посочи електронен адрес и профил по чл. 26 ЗЕУ, а когато същият орган участва в съдебни производства по ЗАНН – няма да е длъжен да посочи такъв, а може да посочи друг електронен адрес от друга информационна система, като от неговата воля ще зависи дали ще потвърди пред съда получаването или изтеглянето на документа или активиране на електронна препратка. Трудно могат да се намерят оправдания за подобен различен подход, освен чисто ведомствените интереси на различните държавни институции, участвали в изготвянето на този законопроект, които не всякога съвпадат с обществените, в частност – за бързо и ефективно правораздаване по делата по ЗАНН.
4.4. Известно развитие през последните години получи уредбата на електронното връчване в съдебния процес по АПК, която е продължение на уредбата относно първата фаза на административния процес – пред административния орган, поради което последната следва да бъде разгледана накратко. Най-напред в общия Закон за електронното управление, приложим по принцип само към административни производства (чл. 1), е предвидено в чл. 26, че получателят на електронна административна услуга е длъжен да посочи електронен адрес за уведомяване съгласно изискванията, определени в наредбата по чл. 12, ал. 4. Според чл. 22 от издадената въз основа на тази делегация Наредба за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги (ДВ, бр. 5/17.01.2017 г.) този електронен адрес може да бъде всеки адрес, на който автоматизирано може да се изпрати съобщение съгласно общоприет стандарт, като той може да е: 1) адрес на електронна поща; 2) адрес в рамките на система за сигурно електронно връчване /система за електронна препоръчана поща/; или 3) адрес на програмен интерфейс, по протокол, определен от доставчика на административната услуга. Предвидено е в чл. 27, ал. 3 от Наредбата, че система за сигурно електронно връчване е информационна система, която предоставя услуга за електронна препоръчана поща по смисъла на чл. 3, т. 36 от Регламент № (ЕС) 910/2014 относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар. Сходната дефиниция по §1, т. 31 ЗЕУ пък допълнително пояснява и, че освен обикновена електронна препоръчана поща това може да бъде и „система, чрез която се удостоверява моментът на изпращане, получаване и връчване, както и се гарантират идентификацията, авторството и интегритетът на лицето, което изпраща, получава или връчва електронни документи или електронни изявления чрез системата“, на които характеристики всъщност отговаря квалифицираната услуга за електронна препоръчана поща по чл. 44 от Регламент № (ЕС) 910/2014. Подобна система за връчване може да създаде всеки публичен или частен доставчик на такива електронни удостоверителни услуги, стига тя да отговаря на общите изисквания по чл. 27, ал. 5 от Наредбата. Същевременно е предвидено създаването на специална държавна система за сигурно електронно връчване като модул на Единния портал за достъп до електронните административни услуги, изграден и поддържан от Държавна агенция „Електронно управление“, и служеща за подаване и електронно връчване само на документи, свързани с електронни административни услуги – чл. 12, ал. 1, чл. 26, ал. 2, 4 и 5 ЗЕУ, чл. 27, ал. 2 от Наредбата. Независимо коя от трите опции по чл. 22 от Наредбата се използва, правилото за момент на електронното връчване е едно и също – връчването се счита са извършено с изтеглянето на изпратения електронен документ от адресата (чл. 26, ал. 2 ЗЕУ), а ако това не стане в 7-дневен срок от изпращането, документът следва да се връчи по общия ред, т.е. чрез физическо връчване (чл. 26, ал. 3 ЗЕУ). Доказването на електронното връчване пък става с копие от електронния запис за изпращането, съответно изтеглянето (чл. 26, ал. 4 ЗЕУ). Буквалният прочит на тези не съвсем удачно подредени и формулирани разпоредби от ЗЕУ остава впечатлението, че това е приложимо само при връчване чрез система за сигурно електронно връчване и то поддържана от ДА „Електронно управление“. При липса обаче на други правила, това следва да важи и за останалите два възможни пътя за връчване по чл. 22 от Наредбата – друг адрес на електронна поща или адрес на програмен интерфейс, по протокол, определен от доставчика на административната услуга. Ако адресатът е заявил опцията „обикновена електронна поща“, то тогава само той ръчно може да изпрати обратно потвърждение за изтеглянето на получения документ, за да има доказателство за връчването, доколкото друго не е възможно, а именно – автоматично генерирано потвърждение за изтеглянето.
В доразвитие на тази уредба с реформата от ДВ, бр. 77/18.09.2018 г., в сила от 10.10.2019 г., за всички производства по АПК е предвидено в чл. 18а, ал. 4, че заявителят или жалбоподателят, както и всички заинтересовани граждани, които са привлечени или встъпили като страни, за призоваване и получаване на документи и съобщения, свързани със започнало производство, могат да предоставят на административния орган или на съда, ако разполагат с такива: 1) информация за наличие на персонален профил, регистриран в информационната система за сигурно електронно връчване като модул на ЕПДЕАУ по смисъла на ЗЕУ, или 2) електронен адрес, който позволява получаване на съобщение, съдържащо информация за изтегляне на съставения документ от информационна система за връчване. Съществената новост е, че за част от участниците в съответните производства е предвидено задължение за посочване на електронен адрес по ЗЕУ в производствата пред административен орган или електронен адрес по Закона за съдебната власт в производствата пред съд, а именно – за административните органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции (дефинирани в §1, т. 11 ЗЕУ), и организациите, предоставящи обществени услуги (дефинирани в § 1, т. 12 ЗЕУ), организациите и адвокатите – чл. 18а, ал. 5 АПК. Същите принципни положения са възприети и в специалните разпоредби за съдебното връчване (чл. 137 и чл. 138 АПК) с уточнението, че лицата, които са длъжни да посочат пред съда електронен адрес за връчване (чл. 137, ал. 2 АПК), могат да посочат и друг електронен адрес, различен от посочения в производството пред административния орган, но по арг. от изр. 2 на ал. 2 на чл. 137 това следва да е електронен адрес съгласно ЗЕУ или електронен адрес съгласно чл. 360е, ал. 1, т. 7 от ЗСВ (по-долу ще се обясни какъв е той). От тази уредба в АПК следва, че за уредените в него административни и съдебни производства не са приложими всички пътища за електронно връчване по чл. 22 от Наредбата по чл. 12, ал. 4 ЗЕУ (и по-специално – чрез обикновена е-поща), а само част от тях – чрез система за сигурно електронно връчване. Неприложими са и правилата на ГПК за електронното връчване (чл. 42, ал. 4, изр. 1 и 2 и чл. 44, ал. 3 ГПК), които иначе биха се прилагали субсидиарно (чл. 144 АПК) при липса на специална уредба в АПК.
Следователно, електронното връчване в съдебния процес по АПК се характеризира със следните особености: 1) въведено е задължително електронно връчване за част от участниците – тези по чл. 137, ал. 2 АПК; 2) прогласена е за приложима за всички участници системата за сигурно електронно връчване, поддържана от ДА „ЕУ“, която по замисъла на ЗЕУ е създадена за връчване само в първата фаза на административния процес – тази пред административния орган, т.е. разширено е нейното приложно поле; 3) извън нея за субектите по чл. 137, ал. 2 АПК връчване може да се извърши само на електронен адрес по чл. 360е, ал. 1, т. 7 от ЗСВ, а не на всеки друг; 4) други лица могат да посочат и електронен адрес от друга система за връчване по чл. 18а, ал. 4, т. 2 АПК; 5) моментът на връчване е този на изтегляне на изпратения документ от адресата, което следва да се докаже с копие от електронния запис за изпращането и за изтеглянето. При тази уредба електронното връчване по АПК отново е оставено на добрата воля на получателя, доколкото само от него зависи дали ще изтегли изпратеното съобщение, въпреки неговото постъпване в електронната му пощенска кутия или осигурения му по друг начин достъп до изпратеното. Неефективността на подобна уредба на електронно връчване е видима и с просто око.
4.5. За съдебните производства по ДОПК не е предвиден специален ред за връчване на съобщения, поради което за тях е приложим редът на субсидиарно приложимия АПК. Такъв специален ред обаче е уреден за административните производства по ДОПК и той понастоящем се съдържа в чл. 29, ал. 4 и чл. 30, ал. 6 ДОПК. Предвидено е, че съобщенията могат да се връчват с електронно съобщение при използване на квалифициран електронен подпис на органа по приходите, като то се смята за връчено, когато адресатът изпрати потвърждение за получаването му чрез обратно електронно съобщение, активиране на електронна препратка или изтеглянето му от информационната система на компетентната администрация, а съдържанието на електронното съобщение се удостоверява чрез заверена от органа по приходите разпечатка на записа в информационната система. Очевидно е, че текстът на чл. 30, ал. 6, изр. 1 ДОПК, създаден при приемането на кодекса през 2005 г., е послужил за първообраз на аналогичния по съдържание чл. 61, ал. 3 от проекта за ЗИДЗАНН – 2020 г., чиято неудачност бе коментирана по-горе и същото важи и за уредбата по ДОПК. Разликата е обаче в приложното поле на така уреденото е-връчване – по ДОПК то касае само административната фаза и е неприложимо за съдебната, а по ЗИДЗАНН е обратно – касае само съдебната фаза, а е неприложимо за административната (по установяване и налагане на административно наказание). Авторите на ЗИДЗАНН не са съобразили тази особеност, а механичното преписване не винаги е най-удачното. То е довело и до значими дефекти относно третата опция за връчване (изтеглянето му от информационната система на компетентната администрация), доколкото ДОПК визира системата на администрацията на изпращащия орган по приходите, а в ЗИДЗАНН се визира системата на администрацията на получаващия наказващ орган, тъй като с „компетентна администрация“ очевидно не може да се обозначи съдът, който е изпращач на съобщението.
В наскоро публикувания на 11 август 2020 г. за обществени консултации по реда на чл. 26 ЗНА проект за ЗИДДОПК[8] са предвидени някои изменения в правилата за електронно връчване, приложими отново само за административната фаза. На първо място, в чл. 29, ал. 4 ДОПК се предоставя възможност документите да бъдат изпращани по електронен път не само от орган по приходите, но и от друг служител на НАП, както и автоматизирано, ако са удостоверени с електронен печат по смисъла на ЗЕДЕУУ, а също се обявява за алтернативно приложим и редът на чл. 26 ЗЕУ, т.е. чрез държавната система за сигурно електронно връчване. На второ място, чрез изменение в изр. 2 на ал. 6 на чл. 30 се предвижда, че удостоверяването на съдържанието на електронното съобщение се извършва не само чрез заверена от органа по приходите разпечатка на записа в информационната система, но и чрез подписан с квалифициран електронен подпис електронен документ. При така планираните семпли изменения не става ясно защо в мотивите на законопроекта е посочено, че по този начин се разширявали възможностите за връчване на електронни документи на задължените лица чрез някои от средствата (удостоверителните услуги), предвидени в Регламент (ЕС) № 910/2014. Подобно разширяване не се наблюдава, а електронното връчване по ДОПК като цяло остава на нивото от 2005 г.
4.6. Семпла уредба на електронното връчване се съдържа и за регистърното производство по Закона за търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел. В чл. 24, ал. 2 ЗТРРЮЛНЦ, е предвидено относно съобщаването на отказ за регистрация, че когато заявителят е посочил в заявлението, че желае да бъде уведомяван по електронен път, отказът се изпраща на посочения от него електронен адрес, в който случай потвърждаване на получаването на отказа не се изисква. Не е посочено изрично кой е моментът на връчване, но явно се има предвид моментът на изпращането, като следва да се отчита и че тази уредба е от най-старите – датира от самото приемане на закона през 2006 г., като я предхожда само уредбата по ДОПК, която е от края на 2005 г.
4.7. Независимо, че е по-нов Законът за обществените поръчки от 2016 г. с право може да претендира за първенство по неяснота и нелогичност на уредбата на електронното връчване. От една страна, за производството по административно обжалване пред КЗК е предвидено, че като задължителен реквизит на жалбата следва да е посочен електронният адрес на жалбоподателя (чл. 199, ал. 2, т. 2 ЗОП), липсата на който е основание за даване на указания за отстраняването на недостатъка (чл. 199, ал. 4 ЗОП), а при неотстраняването – за отказ за образуване на производство (чл. 201, ал. 1, т. 2 ЗОП). Същевременно, в чл. 210, ал. 2 ЗОП се предвижда, че страните се смятат за уведомени, а призовките или съобщенията – за връчени, ако са им изпратени на посочените от тях електронен адрес или факс, ако има такъв, а когато страните не са предоставили факс или електронен адрес за контакт, те се смятат за уведомени чрез публикуване на съобщение в публичния регистър на официалната интернет страница на КЗК. Следователно, при наличие на електронен адрес меродавен е моментът на изпращането, а при непосочен такъв – моментът на публикуване на съобщение на интернет страницата на КЗК.
От друга страна, за съдебното производство пред ВАС е предвидено, че на страните се връчват призовки и съобщения на посочените от тях електронен адрес или факс, а когато не са посочили такива, призоваването и връчването на съобщения по делото се извършват по реда на чл. 42, ал. 1 и 3 от ГПК, т.е. чрез физическо връчване или по телефона – чл. 216, ал. 4 ЗОП. Липсва препращане към правилата за електронно връчване по чл. 42, ал. 4 ГПК, според които меродавен е моментът на получаването. Същевременно, чл. 216, ал. 7 ЗОП за субсидиарно приложими са обявени разпоредбите на глава 12 от АПК – „Касационно производство“, а те пък препращат за неуредените въпроси към разпоредбите за първоинстанционното производство – чл. 228 АПК. Както стана ясно по-горе, последните пък (чл. 137 АПК), препращат към тези на чл. 18а, а те – към правилата на чл. 26 ЗЕУ, които в крайна сметка обявяват за меродавен момент на електронното връчване този на изтеглянето на изпратения документ от система за връчване, а при липсата на такова в срок от 7 дни следва да се извърши физическо връчване. При тази уредба при наличието на посочен електронен адрес ВАС следва задължително първо да изпрати съобщение на този адрес, след което да чака 7 дни с надеждата адресатът да изтегли съобщението, а ако той не благоволи да го направи, едва тогава да приложи традиционните способи на физическото връчване или за уведомяване по телефона (ако е посочен такъв). Това затруднява спазването на срока за призоваване по чл. 216, ал. 5 ЗОП (3 дни преди заседанието) и прави почти невъзможно спазването на срока по чл. 216, ал. 6 ЗОП, според която разпоредба ВАС се произнася в срок до един месец от получаване на жалбата и решението му е окончателно, а и на практика той не се съблюдава.
4.8. Относима към разглеждания проблем е и уредбата на т.нар. „електронно правосъдие“ по глава 18а ЗСВ, която в голямата си част ще влезе в сила от 1 януари 2021 г., стига да не се отложи за пореден път. Според същата ВСС изгражда и поддържа информационна уеб-базирана система, наречена „Единен портал за електронно правосъдие“ (ЕПЕП), служеща за комуникационен интерфейс между съда и участниците в производствата и чрез която се осигурява възможност за извършване на редица действия в електронна форма, измежду които и за връчване на съобщения и призовки – чл. 360в, ал. 2, т. 3 ЗСВ. Предвидено е чрез наредби на Пленума на ВСС да се уредят редица въпроси, вкл. и електронните адреси, на които могат да се изпращат електронни изявления от органите на съдебната власт, в зависимост от определените начини на извършване на процесуални действия и удостоверителни изявления – чл. 360е, ал. 1, т. 7 ЗСВ. В изпълнение на тази делегация е приета Наредба № 6/3.08.2017 г. за извършване на процесуални действия и удостоверителни изявления в електронна форма (ДВ, бр. 67/18.08.2017 г.). В чл. 25 от същата е предвидено, че ВСС изгражда и поддържа система за сигурно електронно връчване като част от ЕПЕП, чрез която се извършва сигурно електронно връчване на документи, свързани с извършваните процесуални действия и удостоверителни изявления в електронна форма. Като оставим настрана въпроса, че такава система все още реално не функционира, както и съмнението за надхвърляне на законовата делегация на наредбата в тази ѝ част, то същественото е, че се регламентират изисквания към подобна система (чл. 25, ал. 3) аналогични на тези по чл. 27, ал. 5 от Наредбата за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги (ДВ, бр. 5/17.01.2017 г.), отнасящи се до системите за сигурно електронно връчване в административните производства.
В глава 4, раздел II от Наредба № 6 е уредено как се извършва електронно връчване от органите на съдебната власт. В резюме се предвижда следното:
- адресатът следва да е изразил предварително писмено съгласие за получаване на електронни документи чрез попълване на електронен формуляр в ЕПЕП, подписан с квалифициран електронен подпис, или чрез подаден в съответния орган хартиен формуляр (чл. 32), което съгласие може да се оттегли по всяко време (чл. 36, ал. 2);
- съгласието може да се отнася до получаване на електронни документи за конкретно дело, за всички дела, по които лицето е страна, както и за една или повече инстанции
(чл. 32, ал. 4); - лицето следва да е посочило електронен адрес за получаване на съобщенията, позволяващ автоматизираното изпращане на електронни съобщения съгласно общоприет стандарт (чл. 34, ал. 1), който може да бъде само: 1) адрес на програмен интерфейс, одобрен по реда на чл. 360б, ал. 1 ЗСВ; 2) адрес в рамките на системата за сигурно електронно връчване по чл. 25; и 3) част от ЕПЕП;
- за трите опции са установени общи изисквания към информационните системи, обслужващи съответния адрес (чл. 34, ал. 3);
- връчването се извършва чрез изпращане на съобщение на този електронен адрес, съдържащо информация за изтегляне на съставения документ от информационните системи, които го обслужват (чл. 35, ал. 1);
- изпратеният документ се смята за връчен с изтеглянето му от получателя след успешната му идентификация по реда на Закона за електронната идентификация или по друг ред, определен от Пленума на ВСС (чл. 35, ал. 2);
- когато получателят не е изтеглил документа в срок до 5 работни дни от изпращане на съобщението, документът се връчва по ред, определен с приложимия процесуален закон (чл. 35, ал. 3);
Проблематично е доколко тази уредба на електронното връчване се вмества в законовата делегация на Наредба №6, тъй като в този обхват е единствено уредбата по чл. 34 относно изискванията към електронните адреси, на които могат да се изпращат електронни изявления от органите на съдебната власт (чл. 360е, ал. 1, т. 7 ЗСВ), но не и самата процедура по връчване, а още по-малко нейните правни последици (кога връчването се смята за извършено), което е изцяло въпрос на съответните процесуални закони. Не може да се отрече обаче, че съдържателно уредбата като цяло е крачка в правилна посока, макар и при съществени непълноти и недостатъци. По-важното е обаче, че между нея и процесуалните закони няма никаква взаимовръзка, доколкото те не отпращат към нея, а уреждат електронното връчване по свой начин. Това до голяма степен обезсмисля подзаконовата уредба в наредбата, тъй като съдилищата са длъжни да прилагат по-високите по степен нормативни актове, каквито са процесуалните закони, а в тях подобни изисквания не се съдържат. По тази причина регламентацията в Наредба №6 е „удар във въздуха“ – понастоящем няма процесуална стойност и само въз основа на нея не би могло да се обоснове редовността на едно съдебно електронно връчване. Така напр. наказателен съд не може правновалидно да призове електронно по реда на наредбата, при положение, че в НПК въобще не е предвидена възможност за електронно връчване на този етап, а в другите процесуални закони то е уредено по друг начин (доколкото го има).
4.9. Прегледът на националната уредба не може да подмине общия закон за електронните услуги – Законът за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ). В същия се регламентира електронното изявление, вкл. времето на изпращането и получаването му. Така според чл. 9 електронното изявление е изпратено с постъпването му в информационна система, която не е под контрола на автора. Според чл. 10, ал. 1 електронното изявление е получено с постъпването му в посочената от адресата информационна система, а ако адресатът не е посочил конкретна информационна система, изявлението е получено с постъпването му в която и да е информационна система на адресата, а ако адресатът няма информационна система – с изтеглянето му от адресата от информационната система, в която изявлението е постъпило. Предвидено е, че потвърждаване на получаването на електронно изявление не е необходимо, за да се смята, че е получено от адресата, освен ако страните са уговорили друго, в който случай то е получено с изпращането на потвърждаване от адресата за получаването /чл. 8 и чл. 10, ал. 2 ЗЕДЕУУ/.
В обобщение: В националното ни право електронното връчване е (или се планира да бъде) уредено по следния противоречив начин:
- липса на всякаква уредба (НПК, ЗАНН);
- уредба, според която адресатът може да посочи всякакъв електронен адрес за връчване и то се смята за извършено в момента на постъпване на съобщението при адресата, без да е нужно изтеглянето му (ГПК, ЗЕДЕУУ);
- уредба, според която адресатът може да посочи всякакъв електронен адрес за връчване и се смята за извършено в момента на изпращане на съобщението от органа, без значение дали е получено и/или изтеглено (ЗТРРЮЛНЦ, ЗОП за пред КЗК);
- уредба, според която адресатът може да посочи всякакъв електронен адрес за връчване, вкл. и от система за сигурно електронно връчване, и се смята за извършено в момента на изтегляне на съобщението от адресата (ЗЕУ);
- уредба, според която адресатът може да посочи само електронен адрес за връчване от система за електронно връчване, и се смята за извършено в момента на изтегляне на съобщението от адресата (АПК за физическите лица);
- уредба, според която адресатът е длъжен да посочи електронен адрес за връчване от система за сигурно електронно връчване по чл. 26 ЗЕУ или адрес, отговарящ на изискванията на чл. 360е, ал. 1, т. 7 от ЗСВ, и се смята за извършено в момента на изтегляне на съобщението от адресата (АПК за лицата по чл. 137, ал. 2);
- уредба, според която адресатът може да посочи електронен адрес за връчване, отговарящ на изискванията на чл. 360е, ал. 1, т. 7 от ЗСВ, и се смята за извършено в момента на изтегляне на съобщението от адресата (Наредба № 6);
- уредба, според която адресатът може да посочи всякакъв електронен адрес за връчване, вкл. и от система за сигурно електронно връчване, и се смята за извършено когато адресатът изпрати потвърждение за получаването му чрез обратно електронно съобщение, активира електронна препратка или изтегли документа от информационната система на компетентната администрация (ДОПК и проекта за ЗИДДОПК);
- уредба, според която адресатът е длъжен да посочи всякакъв електронен адрес за връчване, вкл. и от система за сигурно електронно връчване, и се смята за извършено когато адресатът изпрати потвърждение за получаването му чрез обратно електронно съобщение, активира електронна препратка или изтегли документа от информационната система на компетентната администрация (проекта за ЗИДЗАНН).
Видно от горното българският законодател не е изневерил на обичайната си хаотичност и стрелба напосоки, но как е уредено по света и какво да се прави у нас ще бъде разгледано в следващата част.
[1] вж. https://ecase.justice.bg/
[2] вж. глава ІІІ от дял ХVІІ от френския ГПК /Code de procédure civile/.
[3] вж. глава ІІ от раздел 3 от книга 1 на немския ГПК /Zivilprozessordnung/; специалният австрийски Закон за връчването на публични документи (Zustellgesetz) или раздел 4 от глава 2 от дял 9 от част І на швейцарския ГПК, в сила от 1.01.2011 г. /Schweizerische Zivilprozessordnung/.
[4] вж. чл. 662-1 от френския Code de procédure civile.
[5] вж. чл. 139 от френската езикова версия на швейцарския ГПК.
[6] вж. раздел ІІІ от австрийския Закон за връчването на публични документи, както и чл. 139 от немската езикова версия на швейцарския ГПК.
[7] достъпен на https://www.parliament.bg/bg/bills/ID/163283
[8] http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=5387
22
Коментирайте
Много труд за нищо е този анализ. Да описваш нещо, което всички го виждаме и което дори без да си юрист можеш да го назовеш, е безсмислена работа.
Щеше да е по-полезно ако беше седнал да напише конкретни предложения. Но тренда е такъв- плаща се само за безкрайни анализи, моментни снимки и прочие грант-субсидирани дейности.
Жалко.
Бюрократичното начало е водещо в много учреждения у нас. Това е голяма пречка за ефективната им работа.
Човекът говори за електронно връчване, а ние още нямаме читава единна елейтронна система.
Така ще е, като ВСС спят.
Поредният анализ, който не води до нищо, защото изводите в него са отдавна известни и предъвкани.
Отдавна е време да се тръгне вече в реализация на съвсем ясните и безспорни цели по електронизация.
Потресена съм, че тази кочина, наричана по съвместителство България, е сравнявана с Естония например! Ще се лъжем ли, що ли? Когато нивото на обществени отношения достигне това в Естония, тогава претенциите за структуриране на модерна рамка на правосъдието могат да бъдат основателни.Съмнявам се, че ВСС на Естония НЕ РАБОТИ по принцип, а работи с кауза да гушнем нещо.Абе вече само по телевизорите ли ще заседават тия? Или и те като идола им Борисов се предпазват от радиацията на народната любов? На всички препоръчващи бързо ЕЛЕКТРОНИЗИРАНЕ на правосъдието им препоръчвам от първо лице единствено число да се слеят с ЕИСС, много… Покажи целия коментар »
Докато адвокатите е бъдат задължени да имат регистриран имейл в системата за сигурно връчване и да получават съобщения, призовки и книжа там, нищо няма да стане. Това е задължително. И е втората стъпка. Първата беше въвеждането на задължението за администрацията да получава всичко по елек. път, което се въведе в АПК. То обаче трябва да обхване и ГПК и ДОПК и въобще държавата, винаги когато участва в процеса, да се призовава и да получава съобщения само електронно. Следват общините и адвокатите, но без последните няма как да стане
сега нямам време да ровя, но преди време ми се наложи да търся стенограмата от обсъжданията на последните промени в АПК в правна комисия и попаднах на дискусия точно за електронното връчване. и точно адвокатурата опитваше да саботира с аргументи, че има и адвокати на по 70-80 години и те не ползват мейл не цитирам точно разбира се, но това беше смисълът. хвана ме срам
Тук не е Естония, с аналогови управници няма как да стане. Или ще го мотат, за да текат пари, без да има резултат, или ще го направят, колкото да усвоят пари, но без да има резултат.
Само трябва да се види влизането в сила на главата в ЗСВ колко пъти е отлагано, толкова за капацитета на ВСС, които се видя и с ЕИСС. Оставка!
ВСС не е за да прави анализи, а да действа. Имаше добър опит, но чиновниците в СК провалиха доволно и този опит.
Неотдавна ВСС се опита да задвижи нещата, по мои спомени, но техният анализ не беше толкова всеобхватен, т.е. пак повърхностна работа
Такъв им е капацитетът – проактивни некадърници
Ха, явно и бг съдът е узрял за промяна. Пандемията май ще има и положителен ефект. Голяма работа е ковидът
Да, бе, IT секторът им предложи безплатна помощ и те не я приеха. Защо? Защото нямаше далавера.
държавите, в които има e-justice са тези, в които има и e-government. само казвам… нито IT, нито съдиите могат да го направят сами. трябва прословутата система за е-връчване в сигурна среда или както там му викат да се използва от всички за всичко и да няма разлика за нито една процедура в електронен вид.
Илюстрация на законодателството в България – недомислия, липса на елементарен синхрон в терминологията, разнобой при подхода. Има ли дирекция Правна в МС, за да следи за тези неща? Или при Борисов това е дирекция с отмиращи функции? Има ли съвет по законодателството в МП или след Цецка Цачева и Данаил Кирилов и това не съществува?
Мчи те са заети да пишат конституция, бе колега, а не да си вършат работата, нали трябва да се крепи тиквата на власт
Както каза проф. Вълчев – ние сега разбрахме, че Борисов е научил, че има Конституция. Какво остава за законите, още по-малко за терминологията
Това не е работа на премиера, а на юристите му. Опс, то май няма такива. Прощавайте
От главата за краката и на когото както му дойде – това е положението. Досега не съм попадал на подобен анализ на цялата нормативна уредба – сравнявал съм АПК и ДОПК, тъй като ми се е налагало и това ми стигаше да се хвана за главата, сега обаче установявам, че нещата са още по-страшни
Колкото и да цъкате минуси, истината е трагична! Системата дори няма управление! Да не би ВСС да заседава? Заседава, когато му харесва, когато е изгодно, когато е наложително поради изтекъл някакъв си срок за лапачка.Тази система отчаяно се нуждае от модернизиране, но то е невъзможно при хаоса в момента, липса на материална обезпеченост, отвратително законодателно напъване да се вкарат всякакви интереси в процесуален ход, липса на добър управленски подход от ВСС, липса на стратегия и упорит труд по последователната й реализация! Какво сте го заяли електронното призоваване? Това да ви е проблема! Това е само фрагмент от един голям ужас,… Покажи целия коментар »