ВАС реши: Инструкция за отмяна на инструкцията за предварителните проверки е нищожна
Тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) обяви за нищожна инструкция на главния прокурор и вътрешния министър, с която през 2014 г. е отменена Инструкцията за провеждане на предварителните проверки. Причината – не е била обнародвана.
„Обнародването е единствено възможната форма за външно изразяване на нормативния административен акт. Само изразен в тази форма нормативен административен акт се ползва от презумпцията за законност и има обвързваща задължителна сила, скрепена с властта на държавата“, казва в решението си ВАС.
Делото е образувано по жалба на двама адвокати от Велико Търново – Иван Млъзев и колегата му Павлин Стоянов, който го представлява.
Целта им не е отменената през 2014 г. инструкция да продължи да действа, а впоследствие да атакуват и нея като нищожна и така да се сложи ред в правилата за предварителните проверки.
Всичко започна през 2011 г., когато тогавашните главен прокурор Борис Велчев и вътрешен министър Цветан Цветанов издават Инструкция за провеждане на предварителни проверки. Проектът за нея никога не е публикуван за обществено обсъждане, нито някога е ставала публично достояние след приемането ѝ чрез обнародване в Държавен вестник или обявяване на сайта на някое от двете ведомства.
След влизането ѝ в сила, част от разпоредбите бяха атакувани пред ВАС, който в решения от 2012 г. и 2013 г. прогласи въпросните текстове за нищожни. В останалата си част инструкцията продължи да действа.
Затова през 2013 г. адвокат я атакува в цялост като нищожна. Тричленен състав на ВАС прие, че той, в това си качество, няма личен, пряк и непосредствен правен интерес да иска отмяна на инструкцията. Петчленен състав на съда обаче отхвърли това становище и разпореди делото да бъде разгледано.
През 2014 г., преди ВАС да се произнесе по същество, главният прокурор Сотир Цацаров и тогавашният вътрешен министър Цветлин Йовчев подписаха нова инструкция за отмяна на старата от 2011 г. Затова делото беше прекратено от съда.
Миналата година обаче адвокатите Иван Млъзев и Павлин Стоянов атакуваха пред ВАС инструкцията за отмяна на инструкцията за провеждане на предварителни проверки като твърдят, че тя е нищожна, защото никога не е била подложена на обществено обсъждане и не е била обнародвана.
В жалбата си те посочват, че това е предпоставка за нарушаване на правото на защита на всеки, ангажиран в предварителна проверка, защото няма откъде да зае какъв е процедурният ред за нейното осъществяване и какви са правата и задълженията на страните.
Ответниците – главният прокурор и министърът на вътрешните работи, на свой ред твърдят, че инструкцията не е подзаконов нормативен акт, а жалбата е недопустима.
„Инструкцията за отмяна не се издава по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен, а за да възстанови едно правно положение, прието за опорочено „до степен на нищожност“ с отменения от нея акт. С оглед на предмета си Инструкцията за отмяна не се отнася до неопределен и неограничен брой адресати и няма многократно, а еднократно правно действие, като по отношение на постановената отмяна е само израз на вече съществуващото към датата на издаването ѝ правно положение“, казва процесуалният представител на главния прокурор като добавя, че адвокатите нямат правен интерес от обжалването.
Сходно е становището и на вътрешния министър.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура Маринела Тотева обаче застъпва противоположна позиция. Според нея жалбата е допустима и основателна. Тя казва, че инструкцията е нормативен акт, който се отнася не само до прокурорите и служителите в МВР. Тя може да бъде приложена и спрямо адвокатите жалбоподатели, е мнението на Тотева. Според нея, след като актът не е обнародван, това го прави нищожен.
Преди да се произнесе по същество, ВАС се спира на два въпроса – нормативен акт ли е инструкцията и адвокатите имат ли правен интерес да я обжалват. Отговорите, които съдът дава и на двата въпроса, са положителни.
„Оспорената Инструкция за отмяна има качеството на нормативен административен акт, тъй като претендира да отмени нормативен административен акт. Каква е причината за отмяна – порок на акта или отпаднала необходимост от него, е ирелевантно за правната същност на отменителния акт. Той, по силата на чл. 79 АПК, следва да бъде нормативен.
Разпоредбата на §1 от Инструкцията за отмяна съдържа административноправно правило за поведение – установява отмяната на Инструкция №89. Това правило се отнася до неопределен и неограничен брой правни субекти – всички, които са били адресати на и/или със засегнати права или законни интереси от Инструкция №89“, казва ВАС.
Нататък съдът излага доводи защо адвокат Млъзев има правен интерес да я обжалва.
„За да упражнява ефективно конституционното си право на труд от свободно избраната професия жалбоподателят, с оглед на законовите изисквания за добросъвестно упражняване на избраната професия, неминуемо има правен интерес от съществуването на нормативна уредба, която максимално му позволява да изпълни законовото си задължение за защита на правата и законните интереси на клиента при спазване на върховенството на закона… Въпрос на професионална отговорност е и използването на всички възможни правни средства за създаването на нормативна среда, която гарантира в максимална степен правата и законните интереси на клиентите на адвоката. Тогава, когато адвокатът счита, че даден нормативен административен акт ще му попречи да изпълни професионалните си задължения по искания от закона начин, тъй като не гарантира върховенство на закона, за него е налице правен интерес от оспорване на този акт“, посочва ВАС.
Съдът отбелязва, че адвокатът има правен интерес от оспорване и като гражданин, защото би могъл да бъде лице, което твърди, че е пострадало от престъпление и правото му на защита може да бъде накърнено при неяснотата за правния статус на инструкцията за предварителните проверки. Не е необходимо непременно да настъпят вреди, а да е налице възможност за засягане на права, за да се оспори акт, обясняват върховните съдии.
Вече по съществото на делото те казват, че фактът, че инструкцията за провеждане на предварителните проверки не е била обнародвана, сам по себе си не води до извода, че инструкцията за отмяната ѝ не трябва да бъде обнародвана.
Напротив – първата инструкция е трябвало надлежно да бъде отменена, за да може да се установи в правния мир яснота относно нейната неприложимост, се казва още в решението на тричленния състав. И още: „Това може да стане само с валиден и законосъобразен акт за отмяна. Да се приеме, че понеже отмененият акт страда от порок, който го прави нищожен, не е необходимо и отменителният акт да бъде валиден и законосъобразен значи единствено да се толерира неправомерното действие на двата органа, което би имало за краен резултат неяснота относно приложимостта или неприложимостта на Инструкцията за провеждане на предварителните проверки“.
ВАС изтъква, че това е пряко нарушение на принципите на правовата държава и на законността, прогласени от Конституцията, както и на принципите за правна стабилност и на оправданите правни очаквания на хората.
В тази връзка съдът посочва, че инструкцията от 2011 г. е трябвало да бъде отменена по начин, който не оставя каквото и да е съмнение за нейната неприложимост, а това означава чрез валиден и законосъобразен акт.
„Обнародването е конституционна гаранция за обезпечаването на интересите на лицата, но и на държавата, защото създава изискуемата от Конституцията публичност на волеизявлението на органа. Неспазването на тази конституционно установена форма за външно изразяване на нормативния административен акт засяга валидността на волеизявлението – то не може да придобие исканото от закона правно действие на нормативен административен акт“, заключава ВАС.
Решението може да бъде обжалвано пред петчленен състав на съда.
6
Коментирайте
Интересно сега какви правни последици ще има, при положение, че и двата акта са били нищожни. Как ще се регулират отношенията за този период от време.
Мбого силни мотиви на ВАС. Именно за това се съмнявам да обжалват решението.
Тези не знаят ли, че нормативните актове се обезсилват, ако не се публикуват в ДВ.
По- скоро са приели, че инструкцията не е нормативен акт. Което е абсурдно.
Браво на колегите, които са се наели да оправят тази каша. Ето това е обществената роля на адвоката!
Това че не е била публикувана не е случайно.Докато бъде отменена ще създава подходяща за Главния среда..