Разграничаване на нищожните и унищожаемите индивидуални административни актове при материална незаконосъобразност
Проф. Иван Тодоров
Проф. Иван Тодоров е бил член и докладчик на комисията по изготвяне на проекта за Административнопроцесуален кодекс (АПК). Инициатор и член на работната група, изготвила проект за промени в АПК през 2016-2018 г. Участва и в работата на правната комисия на Народното събрание при приемането на промените в АПК през 2018 г. Награден е от ВАС за принос в административното законодателство.
Заедно с проф. Кино Лазаров са автори на учебници по Административен процес и по Административно право – Обща част.
Иван Тодоров е основател и старши съдружник на една от големите български адвокатски фирми – „Георгиев, Тодоров и Ко“ и два мандата е бил член на борда на директорите на най-голямата адвокатска фирма в Европа „Eversheds International“.
В своята практика Иван Тодоров е водил много от най-значимите административни производства и дела във връзка с тях. Инициирал е седем дела в Конституционния съд и е участвал в успешното водене на едни от най-значимите международни арбитражни дела, съдебни дела в други държави и в Съда на Европейския съюз.
Почетен гражданин е на гр. Виктория – столицата на Южна Каролина.
Настоящата статия в значителна степен се базира на съответния материал в учебника на проф. Кино Лазаров и проф. Иван Тодоров „Административно право, Обща част“, 2024 г.
Противоречието с материалния закон (материалната незаконосъобразност) при договорите води винаги до нищожност, докато при административните актове, според тежестта на нарушението – в някои случаи води до нищожност, а в други – само до унищожаемост. Това многократно усложнява задачата за изграждане на разграничителен критерий между нищожните и унищожаемите административни актове при противоречие с материалния закон. А това разграничение е важно – материалноправните и процесуалните последици при двата вида недействителност са различни.
Акад. П. Стайнов предлага следния обобщен критерий за принципно разграничаване между нищожните и унищожаемите актове при всякакви видове нарушения на закона: „Когато актът страда от важен, силен, тежък или съществен порок, той е нищожен; когато порокът е слаб, когато нормата, която е нарушена е по-слаба или по-маловажна[1], тогава актът е само унищожаем“. Той добавя, че винаги „е оставала известна свобода на преценка именно с оглед на конкретни обстоятелства“[2].
Ако се приеме, че същественият порок води до нищожност, се поставя въпросът какъв порок води до унищожаемост. Ще излезе, че до унищожаемост водят несъществените пороци. Това не е така, тъй като поне от гледна точка на днешната терминология несъществените пороци изобщо не се отразяват върху валидността на административните актове.[3] Не би могло да се възприеме безрезервно и че слаб порок на маловажна норма би водил до унищожаемост. Естествено, акад. Стайнов е акцентирал по-скоро върху разграничаването само между нищожност и унищожаемост. А и в исторически план думите и в частност термините имат различно съдържание.
Не може да се приемат някои от формулировките в една част от мотивите на т. р. №5/20.07.2010 г. по т. д. №2/2010 г., ОСК на ВАС, които създават впечатление, че унищожаемостта се свързва и с несъществени пороци: „При незаконосъобразните (унищожаемите) административни актове степента и тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаване на акта не са радикални нарушения на законността, като административното решение не страда от важен, силен, тежък или съществен порок“. Това е вярно, само доколкото наистина пороците, водещи до унищожаемост, са по-малко тежки от тези, които водят до нищожност. Но всички пороци, водещи до унищожаемост, следва да са съществени. По-нататък в същото тълкувателно решение се казва: „Категорични критерии не са възможни, като преценката е с оглед на конкретни обстоятелства за допусната нередовност на акта“. Това е добра основа за значим разнобой в съдебната практика. А тълкувателните решения и практиката на ВАС са от изключително значение за формиране и на правните понятия и изводи.[4]
Като че ли по-прецизен критерий формулира проф. Ангелов. Той отбелязва, че „нищожност ще е налице при такива радикални нарушения на законността, които не могат да бъдат примирени дори и с временното и неокончателно действие на акта…“[5].
Като се възприеме принципно този критерий, веднага следва да се отбележи, че той е твърде общ и се нуждае от конкретизиране, защото се поставя въпросът кога нарушението е радикално, за да води до нищожност, и кога то е по-малко радикално, за да причини унищожаемост. В практиката на ВАС, а преди това и в практиката на Върховния съд, когато административен акт страда от порока материална незаконосъобразност, в някои случаи актовете са обявени за нищожни, в други – за унищожаеми. Трайната съдебна практика, а и теорията приема, че при материалната незаконосъобразност няма несъществени нарушения. Тоест всяко нарушение на материалния закон води до недействителност.
При анализ на съдебната практика се открояват няколко безспорни хипотези за нищожност поради противоречие с материалния закон.[6] Например, нищожен е актът, с който се оттегля от автора му или се отменя от по-горестоящ орган стабилен административен акт, от който добросъвестно са придобити права, без да са налице нормативно установените условия и предпоставки за оттегляне (отмяна). В реш. №9483/10.10.2007 г. по а.д. №8374/2007 г., IV отд. на ВАС, съдът е имал случай да се произнесе дори по случай, когато административният орган повторно преразглежда свой акт – отменя втория и потвърждава първия си акт (който отначало е отменил). С основание съдът отбелязва, че „възможността за преразглеждане, оттегляне, отмяна или изменение на приет веднъж административен акт е регламентирана в АПК само като еднократна възможност, от която административният орган не може да се ползва повторно по отношение на същия акт“.
Когато административният акт налага извършването на престъпление, той винаги е нищожен поради материална незаконосъобразност. Същото е и когато с акта се налага извършването на административно нарушение.
Без значение е дали адресатът на неправомерната служебна заповед е съзнавал, или не, че му се предписва чрез издаването на акта да се осъществи от обективна страна състав на престъпление, съответно – административно нарушение (срв. чл. 16 НК, чл. 25 ЗАНН). Това би имало значение за неговата лична отговорност – наказателна или административнонаказателна (според съдържанието на неправомерната заповед).
Върховният административен съд е имал повод да обяви нищожността на административен акт, в който органът не се е съобразил с отменително съдебно решение и е издал повторно акт с идентично съдържание (реш. №5510/07.06.2022 г. по а д. №2022 г., IV отд. на ВАС).
В реш. №9443/26.10.2022 г. по а.д. №985/2022 г., II отд. на ВАС, разрешение за строеж е обявено за нищожно поради драстично противоречие с нормативно определените и нормативно допустимите параметри на застрояване и със Закона за устройство на територията.
От особен интерес е и реш. №7654/09.08.2022г. по а.д. №1656/2022 г., VII отд. на ВАС, с което се прогласява нищожността на акт за финансова корекция по ЗУСЕФСУ, като мотивите включват анализ и на приложимото право на ЕС. С основание се отбелязва, че „Нарушенията, представляващи нередности, за които се определят финансови корекции, следва да бъдат изрично посочени в нормативен акт. Противното би означавало, че всяко нарушение на бенефициера би могло да бъде основание за определяне на финансова корекция, а това несъмнено застрашава правната сигурност. Само нередност, която е нормативно установена, може да бъде основание за определяне на финансова корекция на бенефициерите“.
Не е винаги безспорна практиката, че е нищожен административният акт, основан на друг нищожен административен акт (реш. №282/1971 г., III г.о. на ВС). Това би било така, ако нищожният административен акт е единствен юридически факт, за да се издаде последващият акт – възможна хипотеза при някои констативни актове. Последващият акт ще е нищожен и ако първоначалният нищожен акт е обявен за такъв от надлежен орган. В този случай ще има незачитане на влязло в сила решение на съд или на горестоящ административен орган. Когато нищожността на първоначалния акт не е обявена по съответния ред, в повечето случаи първоначалният нищожен административен акт е част от сложен фактически състав. Ако са налице останалите юридически факти, това, че един от юридическите факти е нищожен акт, би довело само до унищожаемост на новоиздадения акт, тъй като няма да е налице пълна липса на юридическите факти, предвидени в хипотезата на правната норма, т.е. нарушението не е толкова тежко. А и нищожността на първоначалния административен акт съвсем не винаги е толкова очевидна, което е от значение за правната сигурност.
В редица други случаи материално незаконосъобразните административни актове са приети за унищожаеми.
Из практиката на ВС такива са случаите, когато неправилно е било определено парично вместо имотно обезщетение за отчужден недвижим имот (реш. №187/1975 г., III г.о. на ВС, реш. №44/1977, III г.о. на ВС и др.), неправилно е определен размерът на обезщетение за вещно право върху отчужден недвижим имот (реш. №211/77, III г.о. на ВС).
ВАС приема за унищожаема заповед, издадена в несъответствие с норми на Закона за дипломатическата служба и Закона за държавния служител, тъй като нарушението не стига дотам, че актът да е изцяло лишен от предмет (реш. №3678/22.03.2021 г. по а.д. №11232/2020 г., 5 чл. с-в на ВАС). Унищожаем ще бъде и ревизионен акт, основан на погрешно тълкуване на закона, без обаче „допуснатото нарушение на материалния закон да е толкова тежко и нетърпимо нарушение на законността и поради тази причина да не може да породи правни последици“ (реш. №3747/23.03.2021 г. по а.д. №13348/2020 г., I отд. на ВАС).
Липса на материалноправни предпоставки за вземане на решението за определяне на финансова корекция по ЗУСЕФСУ е довела до отмяна на акта като унищожаем по а.д. №7190/2020 г., VII отд. (реш. №15253/09.12.2020 г.). По това дело би следвало актът да бъде обявен за нищожен, защото органът е водил производство и се е произнесъл по допустимостта на разходите или по така наречената верификация, а всъщност е трябвало да се произнесе по финансова корекция. Даже не може да се твърди, че е сбъркано правното основание, защото и размерът на сумата не е такъв, какъвто следва да се определи при спазване на материалноправните изисквания за определяне на финансова корекция. И съдът отбелязва, че „абсолютната сума на корекцията се изчислява върху допустимите разходи и обективно не може да съвпада като стойност със стойността на неверифицираните разходи“. В допълнение – дори да се приеме, че е имало производство по финансова корекция, един от актовете за финансова корекция е бил предмет на оспорване в друго съдебно производство.
Би било основание за отмяна на акта (т.е. той е унищожаем) поради материална незаконосъобразност повторното издаване на оттеглен индивидуален административен акт, без да са налице нови обстоятелства, а при същите фактически установявания (реш. №1717/07.02.2019 г. по а.д. №10000/2018 г., VIII отд. на ВАС). Така и реш. №7678/18.06.2020 г. по а.д. №12255/2019 г., II отд. на ВАС.
От дадените примери се вижда, че съдебната практика не винаги изхожда от съвсем точно определен критерий при произнасянето дали актът е нищожен или унищожаем. В заключение, може да се направи опит да се обобщи и да се изгради сравнително по-прецизен критерий за нищожност и унищожаемост при порока материална незаконосъобразност:
Според проф. Кино Лазаров „Когато сме изправени пред пълна липса на условията (предпоставките), визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; когато актът е изцяло лишен от законно основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган, налице е нищожност. В останалите случаи порокът материална законосъобразност води до унищожаемост.“[7]
Казаното е вярно, но би могло да се допълни и уточни:
Актът e нищожен поради материална законосъобразност, когато е изпълнено едно от двете условия:
- когато липсват едновременно всички юридически факти, предвидени в хипотезата на правната норма за издаване на акт с такова съдържание; или
- когато при каквито и да е юридически факти не може да се издаде акт, с който се създават съдържащите се в него права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси. Тоест, когато в диспозицията на правна норма не се предвижда в обобщен вид диспозитивът на административния акт или когато нормативен акт забранява да се издаде такъв акт по принцип или при конкретната правна ситуация при издаването на акта. В тези случаи е възможно само част от административния акт да е нищожна и съдът следва за обяви за нищожна само тази част, което ще е в съответствие с принципа за бързина и процесуална икономия. А принципите са „сред задължителните ориентири за извършване на тълкувателните операции“[8]
Чл.173, ал.1 от АПК изисква, когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът да реши делото по същество, освен ако не попада в изключенията от следващите алинеи на същия член. Практиката на Съда на ЕС се базира отново на принципа за процесуална икономия и съдът следва да може да събере всички възможни доказателства и да реши въпроса, без да връща делото на административния орган.[9]
[1] Във Франция също така се прави разграничение между съществени и несъществени форми (les forms substantielles et non substantielles)“ – Brown L. Neville, Bell, John S., French Administrative Law, Clarendon Press, 1998, с. 243..
[2] Стайнов, П., „Административните актове в правната система на НРБ“, 1952, с. 208.
[3] Лазаров, К., Актуални трудове, 2017 г., с. 241.
[4] Неслучайно в някои анализи те са наричани типично „съдебно нормотворчество“ – Kuhn, Z., Interpretational Statements of Supreme Courts in Central and Eastern Europe. // Европейски правен преглед, 2016, № XV.
[5] Стайнов, П., Ангелов, А., „Актовете на държавно управление и контролът за тяхната законосъобразност“, Д., 1952, с. 198 – 199.
[6] Лазаров, К., Актуални трудове, 2017 г., с.280, 284, 285.
[7] Лазаров, К., Актуални трудове, 2017 г., с.286
[8] Стоилов, Я, „Правните принципи – теория и приложение“, 2018 г., с. 90.
[9] Schwarze, Jurgen, European Administrative Law, Revised 1st Edition, Sweet & Maxwell, 2006. P.1428.
16
Коментирайте
Поздравления. Дано който трябва го прочете
Добър анализ
Забрави да спомене, че единствено и само административноправните норми не важат за Сметната палата на Р. България, която е върховен одитен орган, замислен като “държава в държавата”. Нито ВКС, нито ВАС могат да я задължат и да й вменяват правила за правно поведение. Сметната палата се отчита само и единствено пред Народното събрание.
Разглежданият въпрос е може би единственият в административното право, при който важността е съизмерима като мащаб с неяснотата, защото досега никой не е формулирал достатъчно конкретни, универсални критерии за разграничаване на двата вида пороци на акта и понякога си мисля, че това се прави умишлено, защото често пъти икономическите интереси за определена отмяна на волеизявлението на органа налагат диференциране на ситуациите – веднъж ще е изначална невалидност, друг път унищожаемост и накрая копче не можеш да им кажеш, щото е „по преценка на съда“, досадно, но факт. Касателно тезата на автора, изглежда кредибилна, стеснявайки обхвата на нищожността до наистина грубо… Покажи целия коментар »
„Настоящата статия в значителна степен се базира на съответния материал в учебника на проф. Кино Лазаров и проф. Иван Тодоров „Административно право, Обща част“, 2024 г.“
Да попитам – ще раздадат по десетина по административните съдилища и по един на състав във ВАС, че ми се чини народополезно 🙂
Трябва да се отчете, че животът, а от там и правото значително се усложниха и старите дефиниции, освен при класическите институти на гражданското право, а в някои случаи и там, вече не работят. Много народ още чете от старите книги и там винаги можеш да попиеш принципните положения, но… професорът много добре е проследил теоретично и доктринерно развитието.
Затова от време оно най-полезни винаги са били на писанията на преподаватели, които са и практици – съдии, прокурори и адвокати. Друго си е да си го живял и осмислил през реални дела, а не на гола теория.
Допълвам: Горното важи и за новия академик Русчев, чието признание е напълно заслужено.
Пак Кино:
„Както големите гладиатори
вече ги няма под свода син,
малко останахме големите автори,
много сме малко – един.“
Напомнянето на финала – без връщанки, ако обичате, е в десетката.
Съгласен, но все пак трябва да се признае, че през последните години положението не е толкова плачевно, каквото беше. Преди съдът в 70% от случаите отказваше сам да се произнесе и връщаше за всичко на адм. орган.
Това е един от въпросите, колкото и базисен, толкова и хлъзгав при гранични ситуации и за съжаление оставя възможност за абсолютен произвол в практиката на съда. В статията добре се посочени пример, от които става ясно, че в немалко случаи ситуацията е „г-н съдия, въртите си члена (от АПК), както си искате“.
затова винаги гледат да се измъкнат с процесуални нарушения, че там е по-лесно
Ще цитирам самия Кино Лазаров, по-добре не може да се каже:
„С две неща се обяснява
туй, което става днес:
енергична простотия,
съюзена с интерес.“
Съгласен със с всичко написаноо