Проф. Пламен Панайотов:
С предложенията за промени в НК ще криминализираме целия граждански оборот
Дълбоко погрешно е да се изравняват стандартите за борба с корупцията в частния и публичния сектор, обяснява ръководителят на катедрата по наказателноправни науки на Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“
Проф. Пламен Панайотов
Проф. Пламен Панайотов е роден на 20 януари 1958 г. Завършил е Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски“, а днес ръководи катедрата по наказателноправни науки. През 2001 г. е избран за народен представител от НДСВ, а през 2003 г. става вицепремиер в правителството на Симеон Сакскобургготски. Вече 10 години проф. Панайотов е извън активната политика.
Проф. Панайотов, в момента борбата с корупцията е една от горещите теми. Извън т. нар антикорупционен закон, в Министерството на правосъдието беше изготвен и проект за промени в Наказателния кодекс, фокусиран върху корупцията в публичния и частния сектор, който вече е внесен от правителството в Народното събрание. Сред текстовете, които се предлага да бъдат изменени, е и този на чл. 282 (виж всички коментирани предложения в прикачения законопроект – ЗИДНК) – основният състав на престъплението по служба. Какъв ще е ефектът от подобна промяна?
Предлага се нов състав по чл. 282, ал. 2 НК, който не съдържа от субективна страна изискване за преследване на каквато и да е било цел от страна на дееца. Казва се, че с наказанието по алинея първа, т.е. такова каквото сега предвижда Наказателният кодекс за другия основен състав, ще се наказва и „длъжностно лице, което наруши или не изпълни служебните си задължения, или превиши властта или правата си и от това произлязат вредни последици“.
Без никакви повече уточнения. Прави впечатление, че предлаганата нова разпоредба на втората алинея на чл. 282 не дава ясен и точен критерий за разграничаване на поведение, което ще обуславя наказателна отговорност, от поведение, което ще обуславя дисциплинарна или административна отговорност за съответното длъжностно лице.
В наказателната област такива разпоредби са известни като каучукови.
Какво означава това?
Това са разпоредби, които не дават никаква яснота относно критериите за това кога дадено поведение ще се счита за престъпно. А във всяка демократична държава именно в наказателното законодателство изрично се сочат тези критерии. В случая първият въпрос, който се поставя с предлаганата ал. 2 на чл. 282, е от тук насетне всяко ли нарушение на служебните задължения, което доведе до каквито и да е вредни последици, ще бъде престъпление. Защото това означава да обезсмислим наличието на редица други извъннаказателноправни разпоредби, които предвиждат, че при по-дребни нарушения това е основание за носене на дисциплинарна или на административна отговорност. Едва ли идеята на вносителите на проекта е такава, но това, което са предложили, води до такъв резултат.
Подобна разпоредба влиза в противоречие с основни принципи на наказателната политика и на наказателното законодателство. Първо, предложеното е в противоречие с принципа за правна сигурност, който предполага пределна яснота при дефинирането на признаците, които съставляват даден състав на престъпление и пределна яснота относно санкционните последици в случай, че той бъде осъществен.
Вторият принцип, който съществено се нарушава, е този за необходимостта, т.е. да се гледа на наказателното право като на ultima ratio – последно средство за реакция спрямо противоправно поведение. Това са основни принципи на правото на ЕС, на международното право и на нашето национално наказателно право.
Значи отваряме една широка врата за наказателно преследване на всяко едно нарушение на служебните задължения, от което са произтекли някакви вреди?
Точно така. Ще създадем огромен проблем, тъй като правоприлагащите органи в наказателната област няма да имат ясен и точен критерий за разграничаване на основанията за наказателна отговорност от основанията за дисциплинарна и административна такава. Очевидно е, че това ще предпостави най-малкото недоразумения в тяхната практика, а взето по-общо, може да доведе и до произвол при осъществяването на наказателната репресия.
Паралелно с това за първи път в нашия наказателен закон се регламентира длъжностно престъпление в частния сектор. Каква е нуждата от подобна разпоредба?
Според мен, такава изобщо няма. Вносителите предлагат да се създаде нов чл. 221. В първата му алинея е дефиниран основен състав, който гласи, че длъжностно лице, което наруши или не изпълни служебните си задължения, или превиши правата си и от това произлязат значителни вредни последици за друго физическо или юридическо лице, или обединение, се наказва по наказателен ред.
Предвиждането на такава разпоредба поставя въобще под въпрос разграничаването на основанията за носене на наказателна отговорност от тези за носене на гражданска отговорност.
Да си представим, че има каквото и да е нарушение или неизпълнение на служебните задължения на едно длъжностно лице в частния сектор. Да речем, че управител на ООД или изпълнителен директор на АД е сключил договор, независимо с какъв предмет, между съответното търговско дружество и друг стопански субект. По едни или други причини сме поставени в хипотеза на неизпълнение на договора, което е свързано с нарушаване на служебните задължения от това длъжностно лице. Произтичат и някакви вредни последици, които в ред случаи могат да са и значителни.
В гражданското право е известно, че неизпълнението на договорите влече гражданскоправни последици. То не може по принцип да се криминализира.
А от начина, по който е формулирана разпоредбата на чл. 221, ал 1, ще излезе, че всяко неизпълнение на какъвто и да е граждански договор може да постави въпрос за носене на наказателна отговорност.
Защо?
Защото виждате, че вредните последици според проекта могат да настъпят за което и да е друго физическо или юридическо лице или консорциум. Не е ясен дори механизмът, по който настъпват тези вредни последици. Това е недопустимо и означава на практика да криминализираме целия граждански оборот.
Чл. 221 е замислен като огледален текст на чл. 282, само че относим към частния сектор. Самата идея за това е неоснователна. Тя поставя въобще под съмнение смисъла от наличието на свободен граждански оборот в условията на пазарно стопанство, респективно смисъла от това да има регламентирана гражданска отговорност за неизпълнение на гражданскоправни задължения.
В мотивите на проекта се сочи, че препоръки за изменения са отправили европейските прокурори, които изготвиха т. нар. функционален и структурен анализ на българската прокуратура.
Този доклад не е основание за подобни изменения. Аз прегледах тези около 30 страници, в които е изразено становището на колегите експерти, които са дали мнение по въпросите, свързани с наказателното законодателство и поставят акцент в борбата с корупцията и организираната престъпност. Никой от тях обаче не си е позволил да дава препоръки в противоречие, както с минималните, така и с максималните стандарти при формиране на наказателното законодателство, възприети в правото на ЕС, в международното право, а и в националното право на държавите членки на ЕС.
Говорите за „минимални и максимални задължителни стандарти“ т.е. има не просто базисни изисквания, които трябва да покрием, но има и граници, които не трябва да преминаваме, като преследваме по наказателен път дадено поведение?
Да, а повечето колеги забравят, че наред с минимални задължителни стандарти за криминализиране на един или друг тип поведение, актовете, които са да речем източници на правото на ЕС, залагат и максимални стандарти.
Те се предопределят от основните принципи на наказателното законодателство на ЕС и от приравнените със значимост на тях основни права на човека, дефинирани чрез Хартата на основните права на ЕС и Европейската конвенция за защита правата на човека. Това е изрично разписано в договорите, в първичното право на ЕС. С други думи, не е възможно всяка от държавите членки да счита, че като съобрази минималните задължителни стандарт от там насетне би могла да дефинира каквото ѝ хрумне.
Според вас с така формулирания състав на длъжностно престъпление в частния сектор кои от тези максимални стандарти са прекрачени?
Отново е налице незачитане на два от основните принципи, които характеризират наказателното законодателство на ЕС – този за правната сигурност и този за необходимостта.
Значи ли, че според вас по принцип не е обосновано съществуването на предложеното длъжностно престъпление в частния сектор?
Категорично няма потребност от подобен текст в Наказателния кодекс. Наказателното право няма място при решаването на гражданскоправни спорове.
Подкупът в частния сектор отдавна е криминализиран – чл. 225в е в НК от 15 години, но статистиката показва, че делата за общи стопански престъпления са по-скоро изключение, ако не броим безстопанствеността. По данни на НСИ през 2016 г. са приключени 8 дела по текстове от тази глава от НК (4 с условна и 4 с оправдателна присъда). Сега се предлагат доста по-детайлни разпоредби. Според вас те ще доведат ли до по-ефективно преследване на корупцията в частния сектор?
И тук се налага да започна коментара си с констатацията, че предлаганите текстове категорично не са съобразени със стандартите – нито по линия на ЕС, нито по линия на международното публично право. Ще отбележа, че те основно са регламентирани в следните източници – Рамково решение 2003/568/ПВР на Съвета от 22 юли 2003 г. и две конвенции – една по линия на Съвета на Европа, която е ратифицирана от България и е част от вътрешното ни право още преди ЕС да приеме съответното рамково решение, с което препоръчва на тогавашните държави членки да се присъединят към тази конвенция. И конвенцията по линия на ООН от 2006 г.
Всеки от тези три нормативни акта съществено различава стандартите за преследване на корупцията в частния и в публичния сектор. И това не е случайно.
Задължителният стандарт за преследване на корупцията в частния сектор, според трите нормативни акта, предполага да има нарушение на задълженията при осъществяване на съответната стопанска дейност и едва тогава да става дума за корупция в частния сектор. Това е изцяло съобразено в действащите норми от НК.
Но с проекта се предлага изменение, с което това изискване да отпадне. По 225в, ал. 1, така както е подготвен от вносителите, основният състав не предполага да има такова нарушение. Едва когато става дума за по-тежко наказуем състав, по аналогия на чл. 301, ал. 2 НК, се поставя това изискване за нарушение на служебните задължения.
Да разбирам ли, че от вашия прочит на предлаганата разпоредба излиза, че е възможно да се преследва приемането на облага дори и при правомерно поведение?
Да, този текст поставя под съмнение свободата на договаряне в частния сектор и въобще наличието на пазарна икономика.
Поначало при нея няма нормирани цени на стоките и услугите. А свободата на волята предполага страните и след изпълнение на съответните договорни задължения, ако някоя от тях прецени, че качеството на предоставената стока или услуга надхвърля обичайното, на едно или друго основание да предвиди и даде допълнителен бонус. В това няма нищо, което да поставя под съмнение функционирането на пазарното стопанство.
Не трябва да забравяме, че подреждането на определени разпоредби по дадена глава в особената част на НК предполага съобразяване с родовия обект на посегателство, който характеризира всички състави в съответната глава. В случая това е нормалното функциониране на пазарното стопанство.
И затова, според задължителните минимални стандарти, наред с тази уговорка, че трябва да има нарушение при осъществяване на търговската дейност, се предоставя една допълнителна възможност на държавите. И тя е в посока още повече да се стесни обхватът на наказателната репресия, за да няма основания за недоразумения. Тя е да се каже, че не е достатъчно даже да има нарушение на задълженията при осъществяване на търговската дейност, а е важно това нарушение да води до накърняване на конкуренцията.
Бихте ли дали пример за обичайна ситуация в търговския оборот, която може да изпълни състава на това ново престъпление.
Първо ще откроя друга разлика между корупцията в публичния и частния сектор. При пасивна корупция в частния сектор нямаме задължително изискване съответното лице да има длъжностно качество. Сега да си представим – какъвто и да е служител или работник в едно юридическо лице, което има отношение към осъществяване на стопанска дейност, без да извърши каквото и да е нарушение, приеме бонус от насрещната страна, която е изключително доволна от изпълнението на даден договор. Ще излезе, че това е престъпление.
Вижте какво са обявили изготвилите проекта, като допълнителен мотив за измененията в НК, извън съобразяването на въпросния доклад за прокуратурата – да приравним стандартите за наказателно преследване на корупцията в частния сектор към тези за публичния сектор.
Това е дълбоко погрешно. Тъй като в частния, за разлика от публичния сектор, пазарното стопанство не предполага нормиране на отношенията по начина, по който те са нормирани при осъществяване на публични функции. Затова самата идея, която е заявена изрично в този смисъл, би довела до изключително неприемливи, особено от наказателноправна гледна точка, последици.
До къде може да се стигне в тези, определяни от вас като неприемливи, последици?
С предлаганите изменения в чл. 225в единствено се предвижда разширяване на обхвата на наказателната репресия и ожесточаване на същата. Няма никакъв стандарт дори за маловажни случаи на престъпление. Да не говорим за стандарт подобно поведение да се преследва по гражданскоправен или поне по административен ред – няма такъв.
Следователно трябва да приемем, че ако доволен клиент даде един обичаен подарък на служител в търговско дружество, например бутилка скъпо уиски, е осъществена корупция в частния сектор, съобразно стандартите, които се предлагат в чл. 225в.
7
Коментирайте
Споменатият член 282 от НК отнася ли се за съдии и прокурори? Защото ,ако има корупционен елемент в решението на съдебният състав,то тогава как потърпевшия ще се защити ,а извършителите ще бъдат наказани.
Много добър анализ!
От самото начало тези промени са крайно съмнителни и неясни. Щом като и проф. Панайотов не ги разбира, смятайте… Чудя се не се ли препълниха магистратските чекмеджета със спящи папки, че сега вадят нов повод да събират компромати. А и как ще криминализират т.нар. връзки в бизнеса и връщането на услуги? Те са истинската корупция, а не парите и това важи за всички – от общинската служба до шефовете на холдинги.
По принцип тази работа с корупцията в частната сфера е толкова мъглява. Чудя се дали това не е направено, за да притиснат бизнеса с измислени разследвания, защото половината комисионерски бизнес май го хващат тия предложения
Анализа на професора няма слабо, ама ще го чуе ли някой? Що не ги викат тези хора преди да пишат закони!
Вярно е, ама чукча не е читател, а законодател.
Ново
-
Защо КС се раздели 6 на 5: Аргумент за недопустима индулгенция за бездействие срещу мотив да се прекрати нетърпимата безмандатност
-
Конкурсите да се обявяват на конкретни дати, нови правила за атестиране, командироване и избор на ИВСС
-
ВКС се заема с противоречия в практиката по спорове за собственост след сделки с реституирани земи
Относно зададения въпрос и коментар;Споменатият член 282 от НК отнася ли се за съдии и прокурори? Защото ,ако има корупционен елемент в решението на съдебният състав,то тогава как потърпевшия ще се защити ,а извършителите ще бъдат наказани.Искам да приложа пояснение със следният пример; Магистрат умишлено пропуска да изпълни задълженията си указани в НПК разкриващи обективната истина по казус,за да набави на една от страните основание за придобиване на финансова или материална облага опорочавайки съответното дело. Въпросът който възниква е следният; Магистрат който въздейства с влияние върху съдебните заседатели за вземане на решение и отсъждане на право в нарушение на разпоредбите… Покажи целия коментар »