Събиране на доказателствата при издаване на индивидуални административни актове след промените в АПК – част I
Промените в АПК през 2018 г. съществено засилиха служебното начало при събиране на доказателствата в първата фаза на административния процес и съществено надхвърлиха изискванията на така нареченото „комплексно административно обслужване“. Събирането на доказателствата в административната фаза на процеса има съществено значение и за съдебната фаза. Защото редовно събраните доказателства в производството пред административния орган ще са годни доказателства и в съдебната фаза.
Измененията и допълненията в чл. 36 АПК представляват съществено доразвитие на принципа на служебното начало в административното производство, прогласен и последователно прокаран в Кодекса (чл. 9, ал. 2). Различни са начините да се реализира принципното положение, че доказателствената тежест лежи върху водещия орган в производството по издаване на акта. Административният орган е длъжен да издири и събере всички доказателства, нужни за пълното изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая, независимо къде се намират доказателствата и/или съответните доказателствени средства. Разбира се, от общото правило може да се въвеждат отклонения в специалните закони. Обикновено специални закони, уреждащи производства по издаване на индивидуални административни актове в полза на молителя, изискват той да представи заедно с искането си определени писмени доказателства. Гаранция за изпълнение на подобно задължение представлява възможността от издаване на неблагоприятен краен акт, респективно отговорност за вреди, причинени на друга страна в производството.
Становището на административния орган по доказателствата ще бъде изложено в мотивите към крайния акт. Дори предварително да е указал на страна, че дадено доказателство няма целената доказателствената сила, това не може да е основание за самостоятелно оспорване, а защитата ще е срещу крайния акт.
С промени на АПК, в сила от 25 март 2014 г., в Кодекса изрично залегна валидното и досега (съобразно принципа на служебното начало) положение, че административните органи нямат право да изискват информация и документи, налични при тях или при друг орган, а ги осигуряват служебно за нуждите на съответното производство.
В частност, с оглед на яснота – поради честите случаи – изрично се изисква служебно да се установяват и данните за съдимост на българските граждани.
В какво по-точно се изразява същественото доразвитие на служебното начало при събирането на доказателства при последната реформа в АПК от 2018 г.:
Водещият орган служебно изисква от административните органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги, в рамките на своята компетентност да издадат и изпратят удостоверения, да изпратят документи, други доказателства или информация от значение за производството. Те са длъжни да сторят това незабавно, но не по-късно от 7 дни от поискването, при условията и по реда за обмен на електронни документи по чл. 18а от Кодекса. Ако в закон не е предвидено друго, при временна обективна невъзможност или при липса на техническа възможност за обмен на електронни документи или изпращане на доказателства по реда на чл. 18а, обменът се извършва чрез лицензиран пощенски оператор или по друг обичаен или подходящ начин.
На сайта на Министерския съвет се появи ЗИД на АПК на база резултатите от проект „Трансформация на модела на административното обслужване“, финансиран от Оперативна програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд. Целта на предлаганите промени е да се засили и по-обстойно да се регулира електронизацията и служебното събиране на доказателствата в административната фаза на производството, което по начало е чудесно начинание. В чл.36, ал.1 и в другите алинеи на чл.36 се предлага думите „административния орган“ да се заменят с „административните органи, организациите, предоставящи обществени услуги и лицата, осъществяващи публични функции“. Възниква въпросът защо се прави това при положение, че според §1 АПК „Административен орган“ е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги“. Така, с предлаганата промяна не се постига нещо повече – само би се утежнило изложението в Кодекса, където съществуващата дефиниция трябва да се повтори многократно.
И административните органи, и съдебната практика не привеждаха в действие досегашния текст на чл. 36, ал. 4 АПК, който е чувствително разширен в новоприетата ал. 6 на чл. 36 АПК. Това означава, че съществува опасност да не се прилага и новата ал. 6, която въвежда много по-разширено изискване към водещия производството орган да събира служебно доказателства от всички държавни органи и лицата, осъществяващи публични функции. В стария текст на чл.36, ал.4 пишеше, че административните органи не могат да изискват информацията, която се намира при тях или при друг орган. Но под „друг орган“ се разбираше друг административен орган, защото промените през 2014 г. бяха направени с цел по-пълното въвеждане на така нареченото „комплексно административно обслужване“ (приетият през 2014 г. чл.13а АПК във връзка с §1, т.5 АПК и чл.14б от Наредбата за административното обслужване, които уреждат служебен обмен на данни само в рамките на администрацията).
Поначало в специалните закони не се предвиждат ограничения към възможността да се изискват служебно документи от държавните органи. Но за сметка на това изобилства с методически указания и инструкции, които в отклонение от закона установяват задължения на гражданите и организациите да предоставят документи и други доказателства пред водещия производството орган, с които страните не разполагат, независимо че са налични в други държавни органи. Страните биха могли да не се съобразяват с подобни актове на администрацията, които са в очевидно и пряко противоречие със законовите изисквания. Естествено в тези случаи съгласно чл.15, ал. 3 ЗНА единствено възможната защита на гражданите и организациите е съдебната защита, защото само съдът може да установи противоречието на подзаконовия акт със закона. В първата фаза на административното производство това е така, защото по принцип съдът може да прецени незаконосъобразността на подобни изисквания в следващата фаза на процеса.
Чл. 36, ал. 2 АПК указва, че страните „са длъжни да представят доказателства, които се намират при тях и не се намират при административния орган“. Интересен е въпросът дали би имало припокриване на случаи, уредени в ал.2 и ал.6 на чл.36.
Прави впечатление, че в ал. 2 се използва понятието „доказателство“, а в ал. 6 - понятията „удостоверения…, документи, други доказателства или информация“. Удостоверението е начин за оформяне или на изпращането на доказателствата, или на съдържанието на доказателствата. В голям брой от случаите, когато законът говори за доказателства, има пред вид не само правно и доказателствено релевантни факти, а и доказателствените средства[1]. Самото удостоверение, издадено от държавен орган, когато законът предвижда удостоверението да се издаде от този орган, представлява годно доказателствено средство от рода на официалните свидетелстващи документи. Понятието „информация“ е определено по-широко от понятието „доказателство“. Самата информация може да съдържа описание на доказателството, но може да съдържа и изводи от наличните доказателства, вкл. и изводи при наличието на експертни знания от длъжностните лица, които са персонален субстрат или обслужват съответния орган. Във философски смисъл понятието „информация“ е едно от най-широките. Но информацията няма как да съдържа напр. едно веществено доказателство, а евентуално само едно описание на такова доказателство. Поради това използваните в ал. 6 „удостоверения…, документи, други доказателства или информация“ са с по-широк обхват, и по-точно казано, имат по-голям обем, отколкото понятието „доказателство“ в ал. 2. Казано с други думи, понятията по ал. 6 включват понятието „доказателство“, използвано в ал. 2.
В хипотезата на ал. 2, когато доказателствата са в гражданите, те могат да се намират и при държавни органи, но може и да не са при държавни органи. В хипотезата на ал. 6, когато документите и информацията са налични в държавни органи, те могат да се намират и в гражданите и организациите, които са страни в производството, но може и да не се намират в гражданите и организациите, които са страни.
При това положение хипотезите на чл. 36, ал. 2 и на чл. 36, ал. 6 частично се припокриват – доказателствата не са налични във водещия производството орган, но са налични и в страна в производството, и в друг или други държавни органи. Възниква въпросът от кого водещият производството орган ще поиска съответните доказателства или доказателство в този случай. Ал. 2 има по-тесен обхват ал. 6, но това не прави ал.2 специален текст спрямо ал.6, защото ал.6 прави изчерпателно изброяване на видове доказателства – удостоверения и други документи и при това урежда всички видове доказателства като използва израза „други доказателства“. Поради тази причина никоя от двете алинеи не е специална спрямо другата. При това положение водещият производството орган ще се води от това кое е процесуално по-икономично и по-бързо, за да прецени дали да изиска доказателствата от страните или от съответните държавни органи. Това следва от прилагането на принципите на процесуалната икономия и бързина в производството.
В публикувания на сайта на МС ЗИД на АПК се предлага ал.2 на чл.36 АПК да се измени като в нея се дава определение на понятието за административен орган. Нещо, на което мястото му е в Допълнителните разпоредби на кодекса. Ето защо, даването на определения за общи за Кодекса понятия, извън Допълнителните разпоредби, е в пряко противоречие с чл.32 от УПЗНА. Не стига това, ами в §1 от Допълнителните разпоредби на АПК се дава определение за административен орган по различен начин. Нормално е в един законопроект да има противоречия. Това е нормално и за приет закон, когато става въпрос за отделни детайли – съвършени неща няма. Но все пак тези противоречия да са в подробности, а не в основополагащи положения.
Държавни органи, в които се намират съответните доказателства, не могат да преценяват законосъобразността и целесъобразността на действията на водещия производството орган с оглед на спазването на процесуалния закон – това е само негово задължение - чл. 36, ал. 3 АПК. В частност тези органи не могат да преценяват и действията на водещия производството орган по събиране на доказателствата - чл. 36, ал. 1 АПК.
По аргумент на противното на чл.36, ал.2, изр.2 АПК – когато доказателствата се намират в административния орган – той не може да изисква от страните да предоставят наличните в тях доказателства. Ал.4 на чл.36 разширява това положение и с наличието на информация и документи в административния орган, която не може да бъде искана от страните, дори да е налична в тези страни. Когато информацията не е доказателство и е налична и в страна, и в друг орган, по силата на ал.6 на чл.36 тя следва да бъде изискана от съответния орган. Когато водещият производството административен орган знае, че дадено доказателство се намира при държавен орган и не знае дали се намира в страна по производството, съгласно принципа за бързина и процесуална икономия водещият производството орган следва да поиска доказателството от държавния орган, при когото е доказателството.
Делегирането в специален закон даден административен орган да определя в подзаконов акт ред за провеждане на административно производство, по никакъв начин не променя правилото, че общият закон - АПК, ще има приоритет пред реда, детайлизиран от административен орган в подзаконовия акт.
Когато гражданите или организациите са задължени от специален закон да представят определени доказателства, тогава по силата на чл. 36, ал. 2, изр. 2 водещият производството орган не може да изисква от тях други доказателства.
Поради тази причина са незаконосъобразни разпоредбите на инструкции, методически указания или вътрешноведомствени актове - независимо как са наречени - които изискват представянето на доказателства от страните, когато тези доказателства не се намират в страна в производството. Административният орган прилага АПК и има право да изисква доказателства от страните, само ако тези доказателства са налични в гражданите и организациите. Ако не са налични, водещият производството орган следва да ги изиска от държавните органи, където те са налични или които могат да ги създадат. Ако създаването на доказателствата в други държавни органи може да стане само по инициатива на гражданите или организациите, административният орган следва да даде указания за това на страните и да поиска другите държавни органи да му изпратят служебно тези доказателства.
В публикувания на сайта на МС ЗИД на АПК, чрез нова формулировка на ал.6 на чл.36, се предлага да отпадне възможността административният орган да изисква доказателства, които се намират в гражданите и организациите, които са страни по делото, когато ги има в други държавни органи или субекти с властнически правомощия. Това би било чудесно, ако публичните структури имат готовност да предоставят такава информация своевременно. Дори да си представим, че в държавните и общинските структури всичко е перфектно, най-малкото „лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги“ не са готови за това. Нито имат необходимия софтуер, нито имат съответните подготвени служители, нито са включени в информационните системи на държавната администрация. Изпада се в ситуацията, когато желанията са по-големи от възможностите. И в много случаи, поне засега, е много по-бързо, по-лесно и по-точно, ако гражданите или организациите предоставят документи и други доказателства и доказателствени средства, които така или иначе се намират в тях.
В останалите предлагани промени в чл.36 някаква новост представлява само предлаганата нова разпоредба на ал.11 на чл.36: „Административните органи, лицата, осъществяващи публични функции, организациите, предоставящи обществени услуги и органите на съдебната власт, пред които следва да се установят обстоятелства, вписани в нормативно уреден публичен регистър или на които са необходими данни, налични в такъв регистър, приемат удостоверяването на обстоятелствата и данните с писмено посочване в съответното искане и/или заявление, уведомление, декларация или друг документ, с който започва съответното производство, без да изискват от заявителите и/или подателите представяне на доказателства за вписани в регистъра обстоятелства и данни.“ Чисто правно погледнато информацията в публичните регистри по начало влиза в съществуващата формулировка на чл.37, ал.2 АПК: „Общоизвестните факти, фактите, за които законът формулира презумпция, както и фактите, които са известни на органа служебно, не подлежат на доказване.“ Регистрите са уредени нормативно и затова са публични, за да може всеки да види информацията в тях, вкл. и държавните органи. За много от регистрите законът презюмира верността на фактите в тях, но това не се отнася за всички регистри. Независимо от това предлаганата формулировка по начало е полезна от информационна гледна точка, защото все пак пояснява изрично, че страните могат да се позовават на информацията в публичните регистри. Стои въпросът дали позоваването може да стане на всички нормативно уредени публични регистри в държавата, защото регистри има всякакви. От друга страна позоваването само на електронната информация в регистрите, а не на първичните документи, е полезно, само ако може да се разчита безусловно на електронната информация (бази данни) в съответните регистри. А това засега не винаги е така. Пък и се видя, че понякога регистрите не са достъпни, а и не винаги възстановяването на информацията при срив е сигурно.
В публикувания на сайта на МС ЗИД на АПК се предвижда създаването на нова „Глава седма „а“ АДМИНИСТРАТИВНО ОБСЛУЖВАНЕ“. В нея се дава определение на „административно обслужване“, което представлява издаване на административни актове по чл.21 АПК[2] – тези, които се издават искане на гражданин или организация и с които не се създават права или задължения.[3]
Вярно е че, в проекта за ЗИД на АПК, публикуван на сайта на МС, се предвижда една промяна в чл. 21, ал.1 АПК: „В ал. 1 след думите „друг овластен за това орган“ се поставя запетая и се добавя „лице“, а думите „лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги“ се заличават.“ Не е ясно защо се прави тази промяна, защото видяхме, че и в определението за административен орган на проекта за ЗИД на АПК се включват „лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги“.
В проекта на сайта на МС в ЗИД на АПК се предлага още една промяна в чл.21, ал. 2 „думите „когато волеизявлението е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения“ се заличават.“ Тези думи бяха поставени с промените от септември 2018 г. Целта беше при декларативните (констативните) административни актове да не се допуска смесването им с вътрешнослужебните актове (например актовете за общинска и държавна собственост). Това допълнение се подразбираше и преди да бъде направено и беше добавено за яснота. Но при евентуалното му премахване, тълкуването ще е, че индивидуалните актове ще включват и актовете, при които волеизявлението не е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. Т.е. че се включват и вътрешнослужебните актове. А това противоречи на елементарни положения и в административноправната теория и на трайната практика на ВАС и е изключително опасно. Но при всички положения, предложеното отпадане не ограничава обхвата на индивидуалните административни актове.
В такъв случай предлаганите промени в чл.21 АПК с нищо не променят извода, че „административна услуга“ по смисъла на АПК би било издаването на административен акт по молба на гражданин или организация и който не е конститутивен акт. При това положение понятието за „административна услуга“ би било частен случай на понятието за „индивидуален административен акт“ по смисъла на чл.21 АПК, като повечето от административните актове ще са административни услуги. Предлаганото в проекта понятие за „административна услуга“ ще е по-тясно от сега действащото понятие за „административна услуга“ в Закона за администрацията и в Закона за електронното управление.
Тогава възниква въпросът за какво се предвижда отделна процедура при извършване на административната услуга. А едно производство по издаване на индивидуални административни актове, след като бъдат конституирани страните, не се различава съществено поради обстоятелството кой точно е инициирал производството и дали актът е конститутивен или констативен. В някои случаи установяването на права и задължения е по-сложно, отколкото създаването на нови. Ако установяването на правата и задълженията беше толкова просто, нямаше да има гражданско правораздаване. Стиковането на правилата на двете производства ще представлява съществено затруднение и ще доведе до неясноти и противоречия. Например в чл.106в, ал.2 се предвижда, че „При извършването на вътрешни административни услуги се прилага служебният обмен на информация…“. Следва ли по аргумент на противното, че когато административен акт се издава по инициатива на административен орган, или когато трябва да се издаде конститутивен акт, тогава при извършването на вътрешни административни услуги не се прилага служебният обмен на информация. Не, естествено. Примери могат да се изложат още. Една такава уредба би предизвикала истинско бедствие. Не е лошо при обсъждането на промени в АПК да се включват поне повече съдии от Върховния административен съд.
Абсолютно недопустимо е в кодекс, а и в който и да е нормативен акт, да има общо препращане към сбор от закони и подзаконов акт. А точно това се прави в чл.106а, ал.2 от предлаганите в сайта на МС промени в АПК: „административните органи, организациите, предоставящи обществени услуги, лицата, осъществяващи публични функции и органите на съдебната власт извършват административно обслужване, при спазване на принципите, предвидени в този кодекс, в Закона за администрацията, в Закона за електронното управление и на правилата и стандартите за административното обслужване, определени в наредба, приета от Министерския съвет по чл. 5а от Закона за администрацията.“
Всъщност обект за уреждане поради спецификите им биха могли да бъдат едностранните волеизявления на организациите, предоставящи обществени услуги, но само когато имат монополно положение. Например отказ или забава за включване към електроразпределителната мрежа или към съответната водоснабдителна система. И една от най-изразените възможности за едностранно въздействие е предлагането на определени клаузи на договори при наличието на монополно положение. Не е ясно защо трябва да се приравняват на административни актове например някои телекомуникационни услуги, които се предоставят от десетки фирми спрямо всеки един гражданин или организация.
Самият АПК все още не съответства напълно на изискванията за кодекс. По начало не би следвало да има препратки към ГПК. Затруднение е и препращането към други производства на АПК. Но това предполага една по-дълготрайна съвместна работа на специалисти в материята, което е правилният подход при промяна на кодекс.
Според новата разпоредба на чл. 36, ал. 7 АПК „Лицата, организациите и органите по ал. 1 са длъжни в рамките на своята компетентност да издадат и изпратят поисканите от тях удостоверения, да изпратят поисканите документи, други доказателства или информация незабавно, но не по-късно от 7 дни от поискването, при условията и реда за обмен на електронни документи по реда на чл. 18а“. Интересно е сравнението с чл.57, ал.4, където се предвижда, че „Служебното уведомяване по смисъла на Закона за електронното управление се извършва незабавно.“. Чл.36, ал.7 също предвижда незабавно уведомяване, но се слага допълнително ограничение уведомяването да е до 7 дни. На пръв поглед, има голяма разлика между „незабавно“ и „7дни“. Но действителността показва, че и при наличието на изискване за незабавното уведомяване много често то се проточва доста повече от 7 дни. А понятието „незабавно“ все пак не е точно определен срок и подлежи на някаква оценка съобразно обстоятелствата. Поради това понятието „незабавно“ се оказа твърде разтегливо. Лесно можеше ограничението след изискването за незабавно издаване да бъде 3 дни или даже 2 дни, а защо не и един ден. Но тези срокове просто масово нямаше да се спазват. Допълнителното ограничение от 7 дни при сегашната ни действителност е реалистична мярка. И този срок не е пречка да се преследва целта изпращането на съобщенията с исканите доказателства по електронен път да става в рамките на 1-2 дни. Което засега по-често е едно добро пожелание, което може да се реализира с редица организационни мерки – изграждане на по-пълни и леснодостъпни бази данни, специализиран персонал, до който да се изпращат исканията, обучение, обвързване на възнаграждението с бързината на действията на служителите и редица други. За неголяма и небогата държава като България би било правилно решението информационната система, изградена в съответствие със ЗЕУ, да се прилага и в съдебната система.
Да, ако служебното уведомяване се забави 7 дни и повече, въпреки изискването за незабавно изпращане на информацията и ако срокът за издаването на акта е 7-дневен, няма да бъдат събрани необходимите доказателства за издаването на акта в 7-дневния срок за издаването му. В този случай следва да бъде постановен изричен отказ да се издаде актът поради липса на доказателства. Тогава няма да настъпи мълчалив отказ или мълчаливо съгласие. В случай, че отказът се обжалва и доказателствата пристигнат след произнасянето, органът винаги може да отмени изричния отказ и да се произнесе с нов акт. Най-често при забавяне на предоставянето на информацията би се стигнало до мълчалив отказ, което е практически целесъобразно поведение, ако единствената причина е непредоставянето на информацията в срок. След като съответните доказателства бъдат изпратени до няколко дни органът може да се произнесе изрично, тъй като срокът му за произнасяне е инструктивен. Ако се удовлетвори искането, в големия брой случаи ще отпадне нуждата от обжалване на акта. Абсолютно същите ситуации бяха възможни и се случваха преди въвеждането на допълнителното ограничение от 7 дни към изискването за незабавно предоставяне на информацията в ал.7 на чл.36 при промените от 2018 г. Като не се предостави незабавно информацията, според изискването на чл.57, ал.4 и това забавяне продължи 7 или повече дни, се стига до абсолютно същата ситуация, каквато е в момента. С тази съществена разлика, че ограничението от 7 дни ще създаде много по-точен критерий за търсене на административно-наказателна отговорност при забава, защото ще указва, че независимо от ситуацията администрацията трябва да създаде необходимата организация и да изпълни задължението си за предоставяне на информацията до точно определен срок.
Ал.7 на чл.36 влиза в сила на 10 октомври 2019 г. В зависимост от изграждането на информационните системи на съответните държавни органи, вкл. и за съдебната система, следва да се прецени реалната възможност за бърз обмен на информация във всички случаи. И в съответствие с това, евентуално да се коригира или срокът за изпращане на електронните документи, или да се удължи срокът за издаване на административни актове, когато доказателствата се предоставят от друг орган. Няма смисъл да се слагат срокове, като с промените в АПК от 2014 г., които просто не се спазват. Например несъобразено със степента на реална електронизация – и на изграждане на базите данни, и на изграждането на съответните информационни системи, и на създаването на знания и умения на служителите – беше да се предвиди през 2014 г., че актовете ще се издават незабавно при производствата, които могат да бъдат разгледани на основата на доказателства, представени от друг административен орган. Със същата промяна през 2014 г. в текста за сроковете за издаване на административните актове се уреди и срокът за предоставяне на информация от административните органи – незабавно.
Няма смисъл да се слагат и нереалистично кратки срокове и за в бъдеще. В проекта на ЗИД на АПК, публикуван на сайта на МС, се предвижда незабавно предоставяне на информация и незабавно издаване на акта, в зависимост от заявената готовност в регистъра по чл.61от Закона за администрацията. Но дори от регистъра да се вижда, че няма готовност за незабавно издаване на акта – той трябвало да се издаде до края на деня, в който е направено заявлението. Излиза, че ако заявлението се подаде примерно 15 минути преди края на работното време, прави се справка в регистъра, че няма готовност да се издаде актът незабавно, но това не пречи проектозаконът да изисква да се издаде след 15 минути. В допълнение – систематичното място на сроковете за представяне на доказателствата е в чл.36 АПК, който урежда събирането на доказателствата, а не при сроковете за издаване на акта.
Все пак отново да отбележим, че формално противоречие между чл.36, ал.7 и чл.57, ал.4 АПК няма, тъй като в чл.36 само се въвежда допълнително ограничение при задължението едно действие да се извърши незабавно (както е в чл.57 АПК), т.е. за максимално кратък и приоритетен срок. Седемте дни са само една допълнителна уточняваща гаранция, която не променя изискването за незабавност. Което означава, че по начало до ограничението от 7 дни би могло да се стига само в крайни случаи при действаща електронна система, изградени бази данни и обучен персонал. Действаща електронна система има. Базите данни се доизграждат и персоналът се обучава.
В доктрината се поставя въпросът дали 7-дневният срок за произнасяне по чл.57, ал.4 АПК се изключва от допълнителното ограничение от 7 дни при изискването за незабавно изпращане на информацията.[4] Всъщност този въпрос може да се зададе по същия начин и преди промените от 2018 г. – изключва ли се 7-дневния срок за произнасяне, когато при задължение за незабавно изпращане на исканата информация, тя се изпрати след срок, по-дълъг от 7 дни. Това е съвсем реален и чест случай. Защото и след промените, срокът е същият – информацията следва да се изпрати незабавно. Незабавно означава веднага да се предприемат действия. Естествено, ако има кой да ги предприеме и ако информацията я има в съответните бази данни. Ако няма как да се набави информацията за по-малко от 7 дни, или ако просто администрацията не изпълни изискването за незабавно предоставяне на информацията и ако тази забава продължи повече от 7 дни, няма как 7-дневният срок за издаване на акта да се спази. Естествено, това не променя срока за издаване на акта, който е законоустановен. В тези случаи просто актът се издаваше със закъснение. Както вече споменах, абсолютно същото най-често ще се случва и след промените от 2018 г., когато информацията не само че не се изпрати незабавно, но се надхвърли и допълнителното ограничение от 7 дни.
Дори да би се приело в противоречие с изричния текст на чл.36, ал.7 АПК, предвиждащ незабавно изпращане на информацията, че допълнителното ограничение от 7 дни променя срока за незабавно изпълнение, то следва да се има предвид, че тъй като промените в чл.36 са по-нови, те биха имали приоритет пред промените в чл.57. Срокът по чл.57, ал.4 за незабавно предоставяне на информацията от административните органи не е специален спрямо срока по чл.36, ал.7 за незабавно предоставяне на информацията от „Лицата, организациите и органите“ по тази алинея. Въпросните „лица, организации и органи“ са тези, от които водещият производството административен орган по ал. 1 на чл.36 може да събира служебно доказателствата – това са описаните в ал. 6 на чл.36: „Органът, водещ производството по своя инициатива или по искане на страна, изисква от съответните административни органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги …“. Вижда се, че има изчерпателно изброяване на административни органи, други държавни органи и осъществяващи публични функции организации и лица. В това изчерпателно изброяване изрично са упоменати и административните органи и поради това 36, ал.7 е еднакво специална по отношение на чл.57, ал.4.
Възможно е в специален закон да се предвиди, че предоставянето на определена информация става само със съгласието на предоставилите информацията. Така например съгласно чл.27, ал.5 от Закона за статистиката „Националният статистически институт и органите на статистиката използват индивидуалните данни по чл. 25 само за статистически цели, освен ако субектите, за които се отнасят тези данни, са дали писменото си съгласие относно тяхното използване за други конкретно посочени цели.“ Когато предоставилите информацията са страни в производство, възниква въпросът дали в подобни случаи водещият производството орган е длъжен да събере такава информация съгласно чл.36, ал.6 АПК. Специалният закон въвежда условие, при което може да се ползва тази информация – а именно съгласие на предоставящите информацията. Това изискване на закона не освобождава водещия производството административен орган от задължението му по чл.36, ал.6 АПК да събере необходимата информация. Просто се поставя законово условие, което следва да се спази – страните, в производството, които са предоставили информацията до НСИ, трябва да дадат съгласие тя да се ползва и водещият производството орган следва да поиска съгласието им. По същия начин са стояли нещата и със задължението за събиране на доказателствата и преди промените на АПК от септември 2018 г. – при условията на чл.36, ал.4 АПК, когато информацията можеше да се поиска само от друг административен орган (обратното се приема напр. в р. № 10378/2018 г.). Естествено, ако страна в производството разполага с тази информация, водещият производството орган може да я поиска от тази страна.
Срокът за предоставяне на информация на хартиен носител не е незабавен, а е 3-дневен. За съжаление този срок, въведен през 2014 г. и то в текста за сроковете за издаване на административните актове, а не при събирането на доказателствата, много често не се спазва.
Интересен е въпросът какво представлява предвидената в чл. 36, ал. 8 „временна обективна невъзможност или при липса на техническа възможност за обмен на електронни документи или изпращане на други доказателства по реда на чл. 18а“. Временна обективна невъзможност означава, че поради причини, независещи от субекта, който следва да изпрати или получи електронни документи и да изпрати други доказателства по реда на чл. 18а, тези действия следва да се извършат по предвидения в ал. 8 ред - чрез лицензиран пощенски оператор или по всеки друг обичаен или подходящ начин. Подходящ е начинът, по който документът или доказателството ще стигнат при добро съчетание между бързина, разходи и сигурност. Липсата на техническа възможност, независимо дали е правомерна - поради повреда, или неправомерна - поради това, че не са изпълнени законовите изисквания - води до прилагането на предвидения в чл. 36, ал. 8 АПК ред. В чл.36, ал.8 се използва следният израз: „изпращане на други доказателства по реда на чл. 18а, обменът по ал. 2 се извършва чрез“. Възниква въпросът какво се има пред вид под „ал.2“. Номерът на алинеята се споменава веднага след чл.18а и навежда, че тя се отнася към чл.18а. Това категорично и очевидно следва от обстоятелството, че за обмен само на информация в електронна форма става въпрос само в ал.2 на чл.18а. В този текст има пълно изброяване на органите, организации и лицата, които следва задължително да осигурят техническа възможност за електронен обмен на информация, което по-нататък се урежда именно между тези органи, организации и лица и в другите текстове на чл.18а и в други текстове на Кодекса. Подаването на заявления до определените в ал.2 на чл.18а органи, организации и лица е вид обмен на информация. В ал.2 на чл.36 въобще не се говори за обмен на електронна информация и става въпрос за отношения между водещия производството орган и страните, като когато страни са граждани, въобще не е задължително използването на обмен на информация в електронен вид. Ето защо не става въпрос за обмен само на електронна информация в ал.2 на чл.36. Поради това там не може въобще да се говори за алтернатива на единствено възможното електронно предоставяне на информацията. В такъв случай няма как в чл.36, ал.8 да се има пред вид ал.2 на чл.36. Дори да не се споменава каквато и да е ал.2, ясно е между кои органи, лица и организации има задължителен обмен на електронна информация. Независимо от яснотата на отговора, напълно правилна е бележката, че добрата законодателната техника изисква изрично да се уточни, че става въпрос за обмен на информация между водещия производството орган и административните органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги по ал.2 на чл.18а.[5]
В случая на ал.8 на чл.36 при предоставяне на информация на хартиен носител от друг административен орган, ще се прилага 3-дневният срок по чл.57, ал.4 АПК. В останалите случаи срокът ще се определя от водещия производството административен орган.
И преди промените в АПК от септември 2018 г. имаше задължение за служебно събиране на документи и информация на водещия производството орган от други административни органи. Административните органи нямаха право в тези случаи да изискват от страните да осигуряват тези документи и информация. В противоречие с това задължение беше вече отменения през 2018 г. чл.42, който даваше възможност страните да поискат удостоверение и за събиране на документи или информация от други административни органи. Но на практика много често административните органи не изпълняваха задължението си да събират документи и информация от другите административни органи, защото им беше по-лесно да издадат удостоверение на страните да се занимават с тази дейност. Сега водещият производството орган е задължен да събира служебно доказателствата от всички държавни органи и други натоварени с публични функции лица и организации. Ето защо, правилно беше отменен чл.42 и се премахна възможността административните органи да не изпълняват задълженията си като ги прехвърлят съм гражданите и организациите. Когато страната вижда, че административният орган не събира определено доказателство или даже ако се притеснява, че органът може да пропусне да събере определено доказателство, тя винаги може изрично да поиска това доказателство да бъде събрано. Разбира се, органът може да наруши задължението си и да не събере доказателството. Но по същата логика, органът може при поискване от страна да не изпълни задължението си и да не ѝ издаде удостоверение за събиране на доказателство. По същата логика и органът, който е трябвало да представи доказателство по силата на удостоверението, е могъл да наруши задължението си да не представи доказателството. Правният ред би следвало да се базира на ясни задължения, в които се знае кой точно за какво е отговорен и които не могат да се заобикалят като се стоварва противозаконно доказателствената тежест върху страните, за които висенето по опашки с удостоверения в ръка и разкарването в дебрите на администрацията представлява много по-тежко преживяване.
След като чл.36, ал.6 АПК изрично възлага на водещия производството орган да събере служебно доказателствата, които се намират в държавните органи и другите определени от кодекса организации и лица и след като е отменен чл.42 АПК, предвиждащ издаване на удостоверения за събиране на доказателства от страните, то тогава в противоречие със задължението на водещия производството орган по чл.36, ал.6 ще бъде да издаде удостоверение на страните те да събират доказателствата, вместо водещия производството орган.[6]
Част II на статията – Събиране на доказателствата в тръжните производства след промените в АПК – виж тук.
[1] Сталев, Ж. и колектив, Българско гражданско процесуално право, 2012, с. 265-266.
[2] Чл. 106б. (1) Административна услуга е:
-
предвиденото в нормативен акт издаване на индивидуални административни актове, с които се удостоверяват факти с правно значение;
-
предвиденото в нормативен акт издаване на индивидуални административни актове, с които се признава или отрича съществуването на права или задължения;
-
издаването, на правно основание, на документи, предоставянето на информация или данни на граждани и организации, с които се удостоверяват факти с правно значение или които са от значение за признаване, упражняване или погасяване на техни права или задължения.
[3] За понятието за „административна услуга“ по смисъла на ЗА и ЗЕУ вж. Тодоров, И., Уредба на съобщенията по АПК след промените от септември 2018 г., Lex.bg, 17.10.2018.
[4] Янкулова С., Николова Т., Промените в Административнопроцесуалния кодекс 2018, Труд и право, 2018 г, с.144.
[5] Янкулова С., Николова Т., Цит. Съч., с.145.
[6] Обратното се приема в Янкулова С., Николова Т., Цит. Съч., с.146.
9
Коментирайте
Истината е, че при тръжните процедури всички доказателства се искат от страните и не се събират служебно от водещия производството орган. И съдът мосово потвърждава актовете. Особено когато става въпрос за големи строителни проекти, където действа телефонното право.
Добро тълкуване и изчистване на евентгуални съмнения при прилагането. Разширяването на събирането на доказателствата от всички държавни органи (а не само от административните) и от лицата с публични функции е голяма стъпка напред.
Проектът на МС на ЗИД на АПК не е писан от хора, които се занимават сериозно с Административно право. Хайде стига с отчитането на проекти с цел прибиране на пари и вкарването им като закони.
Би било целесъобразно системата, изградена в съответствие със ЗЕУ, да се прилага и в съдебната система.
Залагането на нереалистично кратки срокове би объркало доста неща
С последните промени и най -вече изискването за обмен на електронни документи, административният процес се ускори.
Какво правим, когато въз основа на невярно отразена информация – в е-регистъра за държавна собственост например, административният орган е отказал издаване на ИАА, при положение, че проверката в актовите книги би установила съвсем друго положение – в полза на издаването на акта? Да приемем, че е плод на грешка, а не на злонамерено действие, но резултатът за страната е същият. Ще жалиш отказ, ще водиш дело… Да неговорим за ситуация, като тази през лятото с търговския регистър… Не съм фен на хартъията, но все още действителното съдържание на актовете може да бъде установено по сигурен начин единствено и само не… Покажи целия коментар »
Ще призная, че съм объркан от целта на коментирания ЗИД на АПК, който става ясно е работен по поредния европроект, при положение, че имаме току-що влезли в сила, дори не изцяло, значими промени в кодекса. Нито има логика, нито каквато и да е целесъобразност подобна материя да се преурежда минути след като това вече е направено без дори да се е видял какъвто и да е ефект от приложението на разпоредбите. Да не кажа, че особено притеснително е когато така се пипат базови понятия.
Напълно съм съгласна. Не само, че се пипат базови понятия, но се създава пълен хаос в понятията. Какъв е смисълът част от административните актове да се наричат административни услуги и да им се създават допълнителни правила, които не са стиковани с основните.
Ново
-
Защо КС се раздели 6 на 5: Аргумент за недопустима индулгенция за бездействие срещу мотив да се прекрати нетърпимата безмандатност
-
Конкурсите да се обявяват на конкретни дати, нови правила за атестиране, командироване и избор на ИВСС
-
ВКС се заема с противоречия в практиката по спорове за собственост след сделки с реституирани земи
Издаването на удостоверения на гражданите и фирмите сами да си събират доказателствата беше в явно противоречие с принципа за служебното начало. Хвърлят едно листче на тражданина и го пускат да се моли на администрацията. Много правилно заличиха тази възможност и напълно подкрепям, че сега не могат да се издават такива удостоверания. Ако законодателят искаше да се запази издаването на удостоверение за събиране на доказателства, нямаше да отменя въпросната възможност.