Противоречията в практиката по издаване на изпълнителен лист срещу държавата
Авторите
Адвокат Мария Дерелиева, докторант по административно право и процес в Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“, и адвокат Маргарита Иванова от адвокатско дружество „Георгиев, Тодоров и Ко.“ са специализирани в областта на медицинското право.
Те коментират противоречия в практиката на съдилищата по издаването на изпълнителен лист на основание на невлязло в сила въззивно осъдително решение срещу държавата, държавни учреждения и държавни лечебни заведения.
Съществува противоречива съдебна практика по въпроса за издаването на изпълнителен лист на основание на невлязло в сила въззивно осъдително решение срещу държавата, държавни учреждения и лечебни заведения по чл. 5 Закона за лечебните заведения (ЗЛС).
Невлезлите в сила осъдителни решения на въззивните съдилища подлежат на принудително изпълнение съгласно чл. 404 ГПК и въз основа на тях се издава изпълнителен лист. Съгласно разпоредбата на чл. 243, ал. 2 ГПК не се допуска изпълнение на невлязло в сила решение срещу държавата, държавните учреждения и държавните лечебни заведения.
Противоречието произтича от тълкуването на горепосочените разпоредби на процесуалния закон. Едни съдебни състави на въззивните съдилища уважават исканията на кредиторите и издават изпълнителни листове на основание на осъдителни въззивни решения срещу държавата, държавни учреждения и държавни лечебни заведения, а други ги отхвърлят, позовавайки се на приложимост на императивното правило на чл. 243, ал. 2 ГПК. Така се нарушава принципът за правна сигурност, тъй като за едни правни субекти се признава правото на изпълнителен лист, а за други то се отрича.
Какъв е проблемът в практиката и какви са правните последици за кредиторите?
Ще илюстрираме спорния въпрос по издаване на изпълнителен лист чрез хипотетичен казус на кредитор на държавно учреждение и евентуалните правни последици. Следва да се подчертае, че държавните учреждения имат двойствено положение – подчинени са на публичното право във връзка с осъществяването на възложените им държавни функции и на частното право – като носители на субективни права и правни задължения, както се коментира в Решение № 15 от 21.12.2010 г. по к.д. № 9 от 2010 на Конституционния съд[1].
В казуса след постановяване на осъдително въззивно решение лечебно заведение подава молба за издаване на изпълнителен лист срещу Националната здравно-осигурителна каса за вземане за т.нар. надлимитна медицинска дейност. До приемането на чл.45а ЗЗО, влизащ в сила от 1 януари 2019 г., договорите за оказване на медицинска помощ, въз основа на които възникват задълженията на НЗОК за плащане на медицинска дейност в полза на лечебните заведения, се считат за граждански, а не административни. Изрично се регламентират като административни договори[2] едва с §29 от ПЗР на ЗИД на АПК (Обн. ДВ, бр.77 от 2018 г., в сила от 1.01.2019 г.) и дотогава споровете относно тяхното изпълнение се разглеждат от гражданските съдилища[3]. Така се приема и в практиката на Върховния касационен съд – Определение № 236/05.04.2019 г. по ч.т.д. № 787/2019 г. на ВКС, II Т.О., Определение № 194/24.04.2019 г. по ч.т.д. № 362/2019 на ВКС, I Т.О. и Определение № 16 от 28.02.2019 г. по гр. д. № 4/2019 г. на смесен с-в на ВКС и ВАС: „при липсата на изрична нормативна уредба на административния договор в Закона за здравното осигуряване, който е специален закон по смисъла на чл.19а, ал.1 АПК (ДВ, бр. 74 от 20.06.2016 г.), споровете за изпълнение на сключените с НЗОК договори … следва да бъдат разглеждани по общия исков ред“.
В случай на издаване на изпълнителен лист лечебното заведение кредитор не може да предприеме принудително изпълнение, тъй като е предвиден специален ред по чл. 519 ГПК – да предяви изпълнителния лист пред финансовия орган на съответното учреждение. Вземането по изпълнителния лист следва да се изплати от бюджета на НЗОК, в който ако няма предвиждане на парични средства, следва да се предвидят необходимите такива най-късно в следващия бюджет. Ако след издаване на изпълнителния лист НЗОК подаде касационна жалба, тя не спира изпълнението на въззивното решение и делото се насрочва в закрито заседание. Дотук правата на НЗОК не са засегнати по никакъв начин, а кредиторът е предявил вземането си с оглед задължението на финансовия орган да го включи в бюджета за следващата календарна година. Ако касационната жалба не бъде допусната за разглеждане от Върховния касационен съд (ВКС), въззивното решение ще влезе в сила и лечебното заведение ще получи плащане. Ако обаче на кредитора не бъде издаден изпълнителен лист, съществува угрозата той да не се снабди с такъв своевременно и плащането на вземането за медицинска дейност да се измести с още една допълнителна календарна година. Ако касационната жалба бъде допусната за разглеждане, ще се насрочи открито съдебно заседание и след това ВКС ще постанови решение в законовия срок. След като има допусната касация, НЗОК би могла да спре изпълнението на осъдителното въззивно решение по реда на чл. 282, ал. 2, т. 1 ГПК и да внесе вече предвидените в бюджета ѝ парични средства по депозитна сметка на ВКС. По този начин държавното учреждение ще си гарантира, че сумата няма да бъде изплатена на кредитора преди въззивното решение да е влязло в сила, а кредиторът ще си гарантира, че би получил плащане в случай, че въззивното решение влезе в сила.
Практическият пример има за цел да покаже, че издаването на изпълнителен лист в полза на кредитор на държавата или държавно учреждение няма опасност да доведе до злоупотреба с права, а напротив – би гарантирало своевременно упражняване на правата на субектите в правоотношението. Обратното, отказът за издаване на изпълнителен лист води до забава в плащането на вземането, което накърнява правата на кредитора, а и би довело до натрупване на дължими законни лихви за забава до окончателното плащане, с което допълнително да се натовари публичният бюджет.
Какво е разрешението, давано противоречиво от съдилищата?
Според едното становище, възприето в практиката на съдилищата, забраната за предварително изпълнение по чл. 243, ал. 2 ГПК се прилага само за решенията на първоинстанционните съдилища и не се отнася за издаването на изпълнителен лист въз основа на въззивни осъдителни решения. Разпоредбата на чл. 404, т. 1, предл. трето ГПК не провежда разграничение между субектите, в тежест на които с осъдителните решения на въззивните съдилища се присъжда изпълнение на парични задължения. Точният разум на текста на чл. 243, ал. 2 ГПК (чието заглавие е „Недопустимост на предварителното изпълнение“) е, че срещу държавните учреждения не се допуска предварително изпълнение на невлязло в сила първоинстанционно решение. Изпълнителната сила на въззивните решения не е „предварителна“ по смисъла на чл. 243 ГПК, тъй като не е постановена с изричен акт на съда, а следва на основание на закона – чл. 404, т. 1 ГПК.
В Определение № 733 от 20.10.2014 г. по ч.т.д. № 2806/2014 г. на ВКС, I Т.О. четем: „Съгласно чл. 404, т. 1, предл. 2-ро ГПК подлежат на принудително изпълнение (нещо различно от „Допускане на предварително изпълнение“ в изричните хипотези по чл. 242 ГПК) „осъдителните решения на въззивните съдилища“. Систематичното място на текста относно допускането на предварително изпълнение, е в гл. ХVІІІ на ГПК и поради това се отнася за решенията на първостепенния съд – не и за тези на въззивните съдилища“. В практиката ежедневно се наблюдават хипотези, при които въззивните съдилища издават изпълнителен лист по реда на чл. 404, т. 1 ГПК срещу държавни учреждения, които хипотези не са представени на вниманието на ВКС[4].
Съгласно правната доктрина предварителното изпълнение представлява изтегляне на момента на изпълнение преди проявяването на сила на пресъдено нещо на решението, т.е. предпоставка за допустимостта му е наличието на осъдително решение. Това „преместване“ на изпълнението напред може да следва от законова норма при изрично регламентирани видове парични вземания (за издръжка, за възнаграждение и обезщетение за работа) и се постановява служебно от съда. Предварително изпълнение може да се допусне и по искане на ищеца при наличие на определени от закона предпоставки.[5] Законодателят много внимателно и ограничително е регламентирал хипотезите, в които е допустимо „антиципираното“ изпълнение на първоинстанционните решения. На първо място, са регламентирани случаи, при които трябва да се защитят особено важни интереси на определена група кредитори (такива, поставени в уязвимо положение – кредитори на вземания за издръжка, възнаграждение и обезщетение за работа). На следващо място, са регламентирани случаи, в които съдът има право на преценка дали по искането на ищеца да допусне предварително изпълнение при предоставяне на надлежно обезпечение (например когато вземането произтича от официален документ). От систематичното място на разпоредбата на чл. 243 в Глава ХVІІІ на ГПК ясно следва, че предварителното изпълнение е институт, приложим по отношение на първоинстанционните осъдителни решения. Възприема се в правната теория, че: „Предварителното изпълнение (чл. 242-245) предпоставя невлязло в сила първоинстанционно решение със съдържание, годно за изпълнение. Такова е обжалваемото първоинстанционно осъдително решение.“[6].
Предвид изричната императивна забрана по чл. 243, ал. 2 ГПК първоинстанционният съд ще следва да откаже допускането на предварително изпълнение и респективно издаването на изпълнителен лист в производство по гл. XVIII, Раздел II срещу посочените в разпоредбата субекти – държавата, държавните учреждения и лечебните заведения по чл. 5 ЗЛС. Относно въззивните осъдителни решения законодателят не е направил разграничение на хипотезите, при които да се изпълнява въз основа на невлязло в сила осъдително решение или субектите, срещу които може да се изпълнява. Така изрично четем в Определение № 90 от 21.01.2014 г. по ч. т. д. № 3644/2013 г., на ВКС, І Т. О. „Разпоредбата на чл. 404, т. 1 ГПК не провежда разграничение между субектите, в тежест на които „осъдителните решения на въззивните съдилища“ поставят определени парични задължения.“[7]
По-новата практика на ВКС представя друго становище, според което разпоредбата на чл. 243, ал. 2 ГПК се явява специална по отношение на общата разпоредба на чл. 404, ал. 1, предл. 2 ГПК и изключва нейното приложение, поради което изпълнителен лист срещу посочените привилегировани субекти не може да бъде издаден преди влизане в сила на решението.[8] Приема се, че приложението на забраната по чл. 243, ал. 2 ГПК по отношение на изпълнение на въззивно осъдително решение не нарушава конституционния принцип за равенство на страните в процеса, тъй като законодателят има правото да предвиди група субекти, които да получат специфичен тип защита с оглед особеното им качество[9]. Въпреки систематичното място на разпоредбата, се приема, че чл. 243, ал. 2 ГПК не касае единствено предварителното изпълнение на първоинстанционните решения, а се отнася до всички невлезли в сила решения.[10] Възприема се, че след като държавните учреждения са на бюджетна издръжка, те следва да заплащат дължимото по съдебни решения само след тяхното окончателно влизане в сила.[11] Предложеното разрешение на въпроса се позовава на характера на специфичните субекти като лица, които осъществяват публични функции в полза на обществото.
Както посочихме по-горе, ползата от издаване на изпълнителен лист срещу държавата и държавните учреждения на фаза въззивно решение, е в процесуалната бързина по предявяването му. При издаден изпълнителен лист, кредиторите, след евентуалното окончателно решение на ВКС в тяхна полза, вече ще са предявили своето вземане, а учрежденията ще са направили съответното планиране в бюджета си по това задължение. Държавата и държавните учреждения остават защитени от реда по чл. 519 ГПК или от възможността да спрат изпълнението по реда на чл. 282, ал. 2 ГПК, докато делото е висящо пред ВКС. Налице е нужда от своевременно издаване на изпълнителен лист, който да бъде предявен пред финансовия орган на съответното учреждение и съответно да се изплати след планиране в бюджета. Така се приема в Определение № 733 от 20.10.2014 г., по ч.т.д. № 2806/2014 г., I т.о. на ВКС: „В заключение, съгласно чл. 519 ГПК не се допуска изпълнение на парични вземания срещу държавни учреждения, защото те се изплащат от предвидения за това кредит по бюджета им, като за целта „изпълнителният лист се предявява на финансовия орган на съответното учреждение“. Последното обаче явно предпоставя издаването му.“
Гореизложената противоречива съдебна практика следва да бъде преодоляна с оглед правната сигурност. Според нас дължимото разрешение съгласно нашата нормативна уредба е, че издаването на изпълнителен лист въз основа осъдителни въззивни решения срещу държавата, държавните учреждения и държавните лечебни заведения е допустимо. Предварителното изпълнение е специфичен институт и лимитативно урежда случаите, в които се допуска с нарочен съдебен акт изпълнение на първоинстанционно решение. Регламентирането на неговата недопустимост срещу държавата, държавните учреждения и държавните лечебни заведения се обосновава с по-голямата степен на вероятност решенията на първата инстанция да бъдат отменени като неправилни. Но при въззивните решения вече е налице проверка от две съдебни инстанции и липса на суспензивен ефект на касационната жалба.
Създаването на привилегия в полза на горепосочените субекти не е регламентирано от законодателя, тъй като систематичното тълкуване на разпоредбата на чл. 243, ал. 2 ГПК предпоставя приложимост на забраната само спрямо предварителното изпълнение на първоинстанционните решения, но не и спрямо въззивните осъдителни решения, които представляват изпълнителен титул във всички случаи.
[1] Решение № 15 от 21.12.2010 г. по к.д. № 9 от 2010 на Конституционния съд: „Те са юридически лица с двойствено положение (М. Павлова): подчинени са на публичното право във връзка с осъществяването на възложените им държавни функции – имат за основен предмет нестопанска дейност, която осъществяват в интерес на широк кръг лица, респ. в общонационален интерес; подчинени са и на частното право като носители на субективни права и правни задължения.“
[2] Вж. Проф. д.ю.н. Иван Русчев и проф. д-р Дарина Зиновиева, Дължи ли здравната каса плащане на лечебните заведения за надлимитна дейност?
[3] Дерелиева М., Гражданските или административните съдилища разглеждат делата на болниците срещу здравната каса за надлимитна дейност?
[4] Разпореждане от 18.07.2019 г. по т.д. № 3749/2018 г. по описа на САС за издаване на изпълнителен лист въз основа на Решение № 946/14.05.2018 г. На САС, срещу Институт по публична администрация; Разпореждане от 10.12.2019 г. по в.т.д. 1466/2019 по описа на САС за издаване на изпълнителен лист въз основа на Решение № 1978/31.07.2019 г. срещу НЗОК; Разпореждане от 04.03.2020 г. по в.т.д. № 4879/2019 г. по описа на САС за издаване на изпълнителен лист въз основа на Решение № 2820/17.12.2019 г. срещу НЗОК; Разпореждане от 28.02.2020 г. по т.д. № 3091-2019 г. по описа на САС за издаване на изпълнителен лист въз основа на Решение № 39/07.01.2020 г., Определение № 1486 от 15.06.2017 г. по в. ч. гр. д. № 1485/2017 г. на Окръжен съд – Пловдив и други.
[5] Благовест Пунев и колектив, Граждански процесуален кодекс, Второ преработено и допълнено издание, С., 2017, с. 579, ИК „Труд и право“
[6] Сталев, Живко. Българско гражданско процесуално право, Десето преработено и допълнено издание. София, „Сиела Норма“ АД, 2012, с. 351
[7] Определение № 90 от 21.01.2014 г. по ч. т. д. № 3644/2013 Г., т. к., І т. о. на ВКС;
[8] Определение № 437 от 11.10.2019 г. по ч. гр. д. № 3127/2019 г., г. к., ІV г. о. на ВКС; Определение № 26 от 04.03.2009 г. по гр. д. № 282/2009 г. Г.К.,IV г.о. на ВКС; Определение № 113 от 16.03.2009 г. по ч. гр. д. № 100/2009 г. Г.К. 2 г.о. на ВКС; Определение № 345 от 03.07.2012 г. по ч. гр. д. № 325/2012 г. Г.К., 1 г.о. на ВКС; Определение № 247 от 08.04.2013 г. по ч. т. д. № 970/2012 г. т.к. II Т.О. на ВКС; Определение № 333 от 31.05.2013 г. по ч. гр. д. № 3165/2013 г. Г.К. III Г.О. на ВКС; Определение № 488 от 22.07.2013 г. по ч. гр. д. № 4594/2013 г. г. к., ІV Г. О. на ВКС; Определение № 187 от 04.03.2014 г. по ч. т. д. № 107/2014 г. т. к., І т. о. на ВКС; Определение № 439 от 14.07.2014 г. по ч. гр. д. № 4170/2014 г.; Определение № 397/09.06.2014 г. по гр. д. № 3328/2014 г., III г. о. на ВКС; Определение № 104 от 13.02.2015 г. по ч. гр. д. № 76/2015 г. ІІІ г. о. на ВКС; Определение № 186 от 25.04.2016 г. по ч. т. д. № 432/2016 Г., т. к., І т. о. на ВКС; Определение № 22 от 15.01.2018 г. по ч. гр. д. № 100/2018 г., г. к., ІІІ г. о. на ВКС; Определение № 121 ОТ 19.02.2018 г. по ч. т. д. № 286/2018 г., т. к., ІІ т. о. на ВКС и др.
[9] Определение № 413 от 27.09.2019 г. по ч. гр. д. № 3366/2019 г., г. к., ІV г. о. на ВКС;
[10] Определение № 450 от 28.09.2017 г. по ч. гр. д. № 3277/2017 г., г. к., ІV г. о. на ВКС;
[11] Определение № 450 от 28.09.2017 г. по ч. гр. д. № 3277/2017 г., г. к., ІV г. о. на ВКС
18
Коментирайте
Твърдо подкрепям твърденията на преждеговорившите
Ааа много добра статия
Изключително полезна преди всичко.
Противоречивата практика в случая не ми звучи да е от незнание, за съжаление.
Този проблем много ми прилича на времената когато държавата бавеше връщането на ДДС с месеци и ни разказа играта.
Е, сега вече не е така. Нещата се нормализираха.
Съжденията винаги трябва да са на плоскостта на баланса на правата, нещо което буквоядите в нашата съдебна система не могат или не им отърва да правят. Ами задайте си простия ленински въпрос – какъв е ефектът от отказа да се издаде ил срещу държавата въз основа на въззивно решение – и двете колеги са го обяснили напълно честно и ясно в статията – кредиторът, който може да е всеки от нас, е прецакан да чака да му предвидят плащането в следващия бюджет, а за кредитора няма никаква вреда! Какво има да се мисли тогава?!
да се поправя, че съм допуснал ОФГ в предния си пост – за длъжника няма никаква вреда
Не намира обяснение и опора в закона новият тренд в практиката на ВКС, още повече, че за разлика от ВАС, където определено има уклон към привилегировано третиране на държавата, ВКС не е известен с подобен подход. За съжаление при едно ТД съвсем не е ясно дали нормалната логика ще вземе превес
Това се отразява пряко на бизнеса, особено в положение като сегашното, което е финансова и икономическа криза.
Глупости, никаква криза няма според държавата, която и пари раздава и се грижи. Какви изпълнителни листове, какви глупости? Мъка.
Разбирам иронията и за съжаление не е смешно. Държавата афишира уж помощ, която обаче не стига до малкия и средния бизнес. Той все още не е обезщетения за пролетното затваряне. Избират се само фирми, близки до управляващите. Другите да се оправят кой как може
За съжаление малкият бизнес е обречен. Още повече в тази ситуация с пандемията.
Каквато и да е ситуацията, когато принудителното изпълнение срещу държавата е недопустимо, да се прави подобно стеснително тълкуване по отношение на ил е направо престъпно! Единственото, което ти се разрешава да направиш, е да си предявиш листа и иска да се предвидят пари в бюджета за него и да ти се казва, че трябва да чакаш и ВКС е убийство за икономиката
За съжаление кризата покрай Ковид няма да притесни ВКС, там предозират със самочувствие и не ги интересува баланса
Този проблем не е поставян пред ВКС в пряк смисъл, тъй че да не бързаме – т.е. като противоречие в практиката със за и против за двете виждания. Познавам доста свести колеги от там, които четат това издание и следят публикациите, надявам се да се сезират, защото пътят за разрешаването му е само тълкувателно решение. И не съм вярвал, че някога ще го напиша – но подкрепа за колегата Владимир Илич 😉
Е, нали са „върховни“.
Вярно е като бавенето на ДДС едно време