Проблемите от двойствения режим при принудителното изпълнение на публични вземания
Авторът
Донка Пехливанова е редовен докторант в докторска програма „Административно право и административен процес“ към катедра „Публичноправни науки“ на Юридическия факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“.
От 2013 г. работи в сферата на частното съдебно изпълнение като юрисконсулт. През 2015 г. придобива правоспособност за помощник-частен съдебен изпълнител и заема тази длъжност до момента.
Освен в принудителното изпълнение по ГПК, работи и по реда на ДОПК при събиране на публични вземания до промените през 2017 г.
С приемането на Закона за частните съдебни изпълнители през 2005 г. законодателят предостави възможност на частните съдебни изпълнители да събират публични вземания по възлагане от публичния орган, компетентен да установи вземането (по арг. от чл. 163, ал. 1 от ДОПК във вр. с чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от ЗЧСИ). Възлагането се оформя писмено в искане за образуване на изпълнително производство, като не са нужни други действия от страна на публичния взискател[1].
По отношение на правилата, по които се води изпълнителното производство от частния съдебен изпълнител, може да се каже, че претърпяха сериозна законодателна промяна в последните години. Последната се свързва с текста на чл. 163, ал. 4 от ДОПК (обн. в ДВ, бр. 86 от 27.10.2017 г.), който регламентира изрично, че когато публичните вземания са възложени за събиране на съдебен изпълнител, събирането им се извършва по реда на ГПК. Преди въпросната промяна в тази хипотеза принудителното производство се ръководеше от нормите на ДОПК. След като нито ДОПК и ГПК, нито ЗЧСИ съдържаха норми по този въпрос, на практика се възприе, че след като не е предвидено изключение по отношение реда на събиране на публичните вземания (ДОПК), щом те са възложени за събиране на съдебен изпълнител, той следва да изпълнява по реда на ДОПК.
Такова становище можеше да се обоснове и предвид постановените от съдилищата решения – определение № 3194 от 05.03.2012 г. по адм. д. № 2601/2012 г., I отд. на ВАС, определение № 327 от 25.06.2009 г. по ч. гр. д. № 302/2009 г., г. к., ІІІ г. о. на ВКС, определение № 356 от 29.06.2009 г. по ч. гр. д. № 307/2009 г., г. к., ІV г. о. на ВКС, определение № 352 от 11.07.2016 г. по ч. гр. д. № 2861/2016 г., г. к., ІV г. о. на ВКС. Цитираната съдебна практика касае спорове за подведомственост, при които ВКС приема, че компетентен да се произнесе по жалба срещу действията на ЧСИ по изпълнително дело за събиране на публични вземания е директорът на Агенцията за държавни вземания, а след 2010 г. – директорът на ТД на НАП. Изводът, който се налага, е, че щом контролът върху актовете и действията на ЧСИ по отношение събираемостта на публични вземания е възложен на административен орган, а не на съответния окръжен съд, безспорно производството се подчинява на нормите на ДОПК.
В този случай частният съдебен изпълнител провеждаше изпълнителното производство по реда на ДОПК, като имаше правомощията на публичен изпълнител, действията му се обжалваха пред съответния директор на НАП, а решението на последния – пред административния съд по седалището на териториалния директор на НАП. Изложеното до тук касае единствено породения тогава проблем с реда на събиране и то конкретно на публичните държавни вземания[2]. Частният съдебен изпълнител се приравняваше на орган по приходите – публичен изпълнител, но само по отношение на процедурата по принудително събиране на публичните вземания, правомощията, които са предвидени във връзка с това в ДОПК и обжалването на неговите действия и бездействия. Колкото до местната компетентност, то тя е поставена в зависимост от района на действие на ЧСИ. Съгласно чл. 2, ал. 4 от ЗЧСИ районът на действие на частния съдебен изпълнител съвпада с района на съответния окръжен съд. Нормата е императивна, поради което от нея не се допускат отклонения, нито се държи сметка за вида на събираните от ЧСИ вземания – публични или частни[3].
С приемането през 2017 г. на ал. 4 на чл. 163 от ДОПК законодателят сложи край на този механизъм на работа на частните съдебни изпълнители и еднозначно посочи, че редът на изпълнение в случай на събиране на публично вземане е по Гражданския процесуален кодекс. Това предопределя и реда за защита срещу изпълнението. Изначално неприложим е Дял трети „Обжалване“ от ДОПК. Разпоредбите на чл. 266-268 от ДОПК, уреждащи защитата срещу действията на публичния изпълнител, както и исковата защита по чл. 269 ДОПК на правата на трето лице, засегнато от изпълнението, остават без обхват, когато орган по изпълнение е ЧСИ. Съответно цялото производство и защитата срещу него следва да се водят по правилата на ГПК[4]. Обжалването на действията на съдебния изпълнител е регламентирано в Раздел първи, Глава тридесет и девета от ГПК „Обжалване на действията на съдебния изпълнител“ и това ще е приложимият режим на защита в случаите, когато ЧСИ събира публично държавно или общинско вземане.
Доколко това законодателно решение е правилно от юридическа гледна точка, целесъобразно ли е и до какви резултати води, може да има разнопосочни мнения. Един от основните доводи, които можем да изтъкнем, е, че ДОПК е специален закон, който урежда събирането на публичните вземания, спрямо ГПК като общ закон за принудително събиране на частни вземания, включително на частни държавни и общински вземания.
Хипотезата на чл. 163, ал. 4 от ДОПК обаче не е прецедент в нашето законодателство, а има предходни подобни нормативно закрепени правила. На 1 януари 2011 г. влиза в сила Законът за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). С изменението на чл. 4, ал. 2 от ЗМДТ принудителното изпълнение на публични общински вземания, представляващи данъци, може да се извършва не само от публичен изпълнител по реда на ДОПК, а и от съдебен изпълнител по реда на ГПК[5]. Следва да се отбележи, че разпоредбата обхваща само и единствено местните данъци, а не всички публични общински вземания.
Друг пример може да посочим от 2012 г., когато с §82 от Закона за изменение и допълнение на Закона за публичното предлагане на ценни книжа 41-то Народно събрание изменя чл. 27, ал. 7 от Закона за комисията за финансов надзор. С цитираната разпоредба просрочените такси по ал. 1[6] подлежат на принудително изпълнение от публични изпълнители по реда на ДОПК или от съдебни изпълнители по реда на ГПК. Създава се и чл. 27а, като според ал. 1 на същия глобите и имуществените санкции подлежат на принудително изпълнение от публични изпълнители по реда на ДОПК или от съдебни изпълнители по реда на ГПК.
От юридическа гледна точка подобна постановка, в частност тази на чл. 163, ал. 4 от ДОПК, може би не е най-правилният вариант – едно и също по характер вземане да се събира по коренно различен ред (ДОПК или ГПК) в зависимост от органа, на който е възложено. Да, може да има различни органи, които да са натоварени с изпълнението, но правилно ли е редът на събиране да е различен? В настоящото изложение се застъпва становището, че водещо в случая за определяне реда на събиране би следвало да е естеството на вземането, а не органът, на когото е възложено. В този ред на мисли, щом вземането е публично, то трябва да се събира по специалния ред за това, определен в ДОПК и отчитащ спецификите в характера на вземането. Съобразявайки това, възприетият законодателен подход не изглежда много прецизен[7].
От гледна точка на целесъобразността обаче положението е различно и могат да бъдат изтъкнати някои плюсове на това законодателно решение. Статистиката за събираемост на публични вземания на съдебната власт показва, че частните съдебни изпълнители събират повече, отколкото публичните изпълнители[8], като изнесените данни обхващат както периода след въпросната промяна, така е предхождащата я година. За 2018 г. на ЧСИ от възложените 40 083 862 лева са събрани 2 392 237 лева или 5.97 % събираемост, а НАП от 74 396 601 лева е събрала 1 019 391 лева, което прави 1.37 % събираемост. Същото е положението и през 2017 г. – от възложените на ЧСИ 32 122 035 лева са събрани 2 222 637 лева, т.е. 6.92 %, а на НАП – от възложените 41 879 538 лева са събрани едва 907 115 лв. – 2.17%. А през 2016 г., когато частните съдебни изпълнители са събирали публичните вземания по реда на ДОПК, събираемостта е едва 0.67% – при възложени 18 340 258 лева са събрани 123 237 лева[9].
От изложените статистически данни ясно се откроява разликата в събираемостта, обосноваваща положително мнение за законодателната промяна по отношение на реда на събиране. Може да се направи заключение, че при изпълнение по ДОПК от страна на съдебните изпълнители е налице неефективност на производството, в частност бавност и тромавост при събирането на публични вземания. Това е възможно да се дължи и на недотам познатата им материя на изпълнението по ДОПК, но в крайна сметка се стига до по-нисък процент на събираемост в сравнение със следващите години, при които се прилага ГПК.
Нормата на чл. 163, ал. 4 от ДОПК е приета със Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс с вх. № 753-03-17/19.07.2017 г.[10]. В мотивите към Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс вх. № 754-01-12/30.05.2017 г., който е част от обединения законопроект, освен тези доводи се изтъква, че съдебните изпълнители, поради това че основно работят по ГПК, при събиране на публични вземания по реда на ДОПК срещали пречки и затруднения, включително и по отношение контрола за законосъобразност върху действията на изпълнителния орган, който от съдебен се превръща в административен. Последното не може да бъде споделено, тъй като, както беше изложено по-горе, в практиката беше възприето публичните вземания да се събират по реда на ДОПК и съответно и защитата се осъществяваше по същия кодекс. Това, че е имало неразбиране на материята от съдебните изпълнители, възможно объркване на длъжниците – например при адресиране на жалби и книжа до съответния Окръжен съд, вместо до компетентния тогава по-горестоящ административен орган, не може да е достатъчно обоснована причина на законодателя за тази особено съществена промяна, която намери израз в коментирания текст.
Освен като суми, трябва да отчетем превъзходство и по линия на факта, че на ЧСИ се възлагат приблизително двойно по-малко вземания, но въпреки това, събираемостта е по-голяма. Т.е. резултатът от новорегламентирания ред е повишена събираемост, което води и до по-широко действие на следващата от това превенция спрямо този тип задължения. Може да се говори както за индивидуална превенция, така и за генерална. Първата ще се прояви като въздействие върху длъжника в бъдеще да изпълнява доброволно, като с това ще цели да избегне евентуално принудително изпълнение. Генералната превенция ще се разгръща в осъществяване на две цели – общовъзпитателна, при която ще се въздейства върху правосъзнанието на останалите граждани да изпълняват публичните си задължения доброволно, и предупредителна, която ще се изразява в осъзнаване на субекта, че не само ще започне принудително производство, но то ще доведе и до реално събиране на задължението.
По-долу ще разгледаме някои основни принципни разлики между производството по ДОПК и ГПК, които допълнително обосновават изпълнителният процес да е подчинен не на органа по изпълнение, а на вземането, което подлежи на събиране със средствата на държавна принуда.
На първо място трябва да се посочат правилата за несеквестируемост на длъжниковото имущество, които не са идентични при изпълнение по ДОПК и това по ГПК. Това води до различно третиране на лицата при двата вида изпълнение и на преден план възниква въпросът за социалната справедливост на това законодателно решение. Например, при насочено изпълнение срещу земеделски земи режимът в двата кодекса е различен: по ДОПК несеквестируеми са земеделските земи до една четвърт от притежаваните, но не по-малко от 3 дка, като същите трябва да са обработвани пряко от длъжника или от член на неговото семейство (чл. 213, ал. 1, т. 4 от ДОПК), а по ГПК несеквестируеми са земите само на длъжника – земеделски стопанин (градини и лозя с площ общо до 5 дка или ниви или ливади с площ до 30 дка). Т.е. ако лицето не е земеделски стопанин, ГПК не предвижда защита за него в това отношение (чл. 444, т. 5 от ГПК), докато по ДОПК несеквестируемостта може да почива и на фактическото ползване на имота.
Различна е постановката по двата кодекса по отношение на закрилата на т. нар. „единствено жилище“. ДОПК определя единственото жилище на длъжника като несеквестируемо (чл. 213, ал. 1, т. 2 от ДОПК), докато ГПК поставя изискване длъжникът и никой от членовете на семейството му, с които живее заедно, да нямат друго жилище, независимо от това, дали длъжникът живее в него (чл. 444, т. 7 от ГПК). Нещо повече – в производството по принудително изпълнение на публични вземания по реда на ДОПК e въведена изрична забрана с императивната норма на чл. 198, ал. 3 от ДОПК за налагане на възбрана върху имущество, към което не може да се насочва принудително изпълнение. Цитираната разпоредба е ясна и от нея не могат да се допускат отклонения. В тази насока е и трайната практика на съдилищата[11]. По-конкретно, възбрана не може да бъде наложена върху единственото жилище на длъжника, с изключение на случаите, в които жилищната площ е повече от 30 кв. м. за длъжника и за всеки от членовете на семейството му – поотделно, като разликата се продава, ако при тези условия жилището е реално поделяемо (чл. 213, ал. 1, т. 2 от ДОПК). В хипотезата на изключението, още преди да наложи възбраната, публичният изпълнител трябва да е изследвал дали жилищната площ надхвърля жилищните нужди и дали жилището е поделяемо, като и по двата въпроса събраните данни по делото следва да навеждат на тези изводи категорично[12]. В противен случай, ако се наложи възбрана на единствено жилище, без да е доказано в преписката по безсъмнен начин, че се касае за хипотезата на изключението, то постановлението на публичния изпълнител при атакуване ще бъде отменено.
Това правило не е възприето от ГПК, където няма подобно ограничение. Макар чл. 206 от ДОПК да препраща към ГПК по отношение действието на възбраната, то е само доколкото в ДОПК няма уредба. Ето защо, разпоредбите на ГПК в тази насока не могат да намерят приложение, включително неприложимо е тълкуването на нормите на ГПК, дадени с т. 1 от Тълкувателно решение № 2 от 26.06.2015 г. на ВКС по т. д. № 2/2013 г., ОСГТК. С цитираното решение изрично се допуска налагане на възбрана върху единствено жилище.
В тази връзка разпоредбата на чл. 198, ал. 3 от ДОПК търпи известна критика по две направления. На първо място се откроява различното третиране при принудително изпълнение в зависимост от органа, който изпълнява. Ако публичното вземане се събира от публичен изпълнител, то производството ще се води по реда на ДОПК и съответно въпросната разпоредба ще пази несеквестируемото жилище на длъжника от налагане на възбрана. Но ако публичното вземане се възложи за събиране на частен съдебен изпълните, той ще прилага ГПК, където няма подобно ограничение и тогава длъжникът ще бъде уязвим в това отношение. Освен това принципно различие, цитираната норма е изцяло в противоречие с основната цел на обезпечителната мярка, която е да запази длъжниковото имущество.
Въпросът е: Редно ли е на длъжник, който не изпълнява доброволно публичните си задължения, да се позволи да се разпорежда с жилището си, макар и единствено? Отговорът според нас е отрицателен. Например може да се стигне до случай, в който длъжникът да учреди ипотека върху единственото си жилище и да гарантира свой кредитор по частно вземане. Тогава, ако държавата беше обезпечила вземането си с възбрана (а това би станало само при липса на императивната норма на чл. 198, ал. 3 от ДОПК), тя би се удовлетворила в бъдещото принудително производство по ГПК не като присъединен кредитор на основание чл. 191 от ДОПК по реда на чл. 136, ал. 1, т. 6 от ЗЗД, а като привилегирован кредитор въз основа на наложената обезпечителна мярка, която щеше да предхожда вписаната ипотека по реда на чл. 136, ал. 1, т. 3 от ЗЗД. Такова е и решението на ВКС, дадено в т. 8 от Тълкувателно решение № 2 от 26.06.2015 г. на ВКС по т. д. № 2/2013 г., ОСГТК, съгласно която вземането, обезпечено с ипотека, вписана след вписването на възбрана върху имота, се удовлетворява в реда на хирографарните кредитори.
С оглед на изложеното съвсем не е без значение за събираемостта критикуваният текст от ДОПК, защото едно е публичното вземане да се удовлетвори преди вземане на ипотекарен кредитор и съвсем друго е след него, тъй като обикновено обезпечените с ипотека вземания са в голям размер, поради което суми по разпределенията за държавата по чл. 136, ал. 1, т. 6 от ЗЗД обикновено не остават. Допълнително може да се отбележи още, че стопанският оборот вече е динамичен, продажбата и придобиването на имущество също, поради което „единственото жилище“ във всеки един момент може да бъде отчуждено, а в някои случаи и възможността за единственото обезпечение на публичното вземане да бъде пропусната. Именно това е и идеята на възбраната – да съхрани имуществото в собственост на длъжника, но ако все пак го отчужди –разпоредителната сделка би била относително недействителна спрямо публичния взискател, обезпечен с вписана възбрана. Още повече, че една наложена възбрана като обезпечителна мярка по никакъв начин не нарушава и не ограничава правото на собственост извън аспекта на правото на разпореждане, т.е. по отношение на владение и ползване[13].
Предвид всичко гореизложено, както и с оглед защита на публичния интерес, обосновано е да се предложи de lege ferenda, нормата на чл. 198, ал. 3 от ДОПК да бъде прецизирана и от текста ѝ да отпадне забраната за налагане на възбрана на несеквестируем недвижим имот.
Доскоро голяма разлика се открояваше и в режима на несеквестируемия доход, произтичащ от трудово възнаграждение, обезщетението по трудово правоотношение, пенсията или стипендията, който в публичното принудително изпълнение беше в размер на 250 лв. месечно (чл. 213, ал. 1, т. 5 от ДОПК в редакцията до 9а прил 2020 г.), а при изпълнение по ГПК – в размер на минималната работна заплата, установена за страната, след като бъдат приспаднати дължимите данъци и задължителни осигурителни вноски (чл. 446, ал. 1 от ГПК). С промените, въведени от ДВ, бр. 34 от 2020 г., в сила от 9 април 2020 г., това принципно различие беше премахнато, като се постигна уеднаквяване на минималния праг за несеквестируемост – минималната работна заплата за страната. Решението е правилно и социално справедливо, като се има предвид различният режим на третиране на длъжниците в зависимост от органа по изпълнение (публичен изпълнител или ЧСИ).
Редакция обаче не получи текстът на чл. 213, ал. 1, т. 3 от ДОПК, който предвижда защита за постъпленията по банковите сметки на длъжника до 250 лв. за всеки член от семейството. Разпоредбата е ясна като текст, но неясна като приложение. До къде ще се простира закрилата, ако длъжникът има няколко банкови сметки в различни банки? Този въпрос стои и по отношение на ГПК, където също няма отговор. На практика е възможна хипотеза, при която по всяка сметка сама по себе си наличната месечно постъпваща сума да е несеквестируема предвид размера си, но общият месечен доход в различните банкови сметки да обуславя секвестируемост на паричното вземане. Последицата ще е избягване на изпълнението, защото всяко от третите задължени лица-банки ще направи преценка, при която ще констатира несеквестируемост, в следствие на което няма да изпълни наложения запор. Ще се стигне до момента, в който никой не носи отговорност за неизпълнение, но не може да се обоснове и вина за това. В бъдеще може да се помисли по този въпрос и вариант за разрешение например е общ регистър между банките, включващ само лица с наложени запори. Би могло този регистър да включва единствено лица с повече от една сметка в повече от една банка, като в него да се отразяват наложените запори върху сметките и изпълнението им от третите задължени лица.
ДОПК определя като изцяло несеквестируеми сумите по дарение от физически и юридически лица, получени от лица с трайни увреждания с намалена работоспособност или определени вид и степен на увреждане над 50 на сто и други категории лица в неравностойно социално положение. Подобна протекция не е предвидена в ГПК, което означава, че при изпълнение на публични вземания от ЧСИ, при наличие на подобни суми същите ще бъдат събрани принудително и публичното вземане ще бъде погасено, което при изпълнителен процес по ДОПК няма да бъде възможно.
Безспорно тази разпоредба е похвална от хуманна гледна точка, но юридически може да създаде немалко проблеми, както и да бъде ползвана от определена категория лица с цел избягване на изпълнението. В тази връзка първата предпоставка за прилагане на закрилата е акт на дарение. Интересно е, че ДОПК не отчита целта на ползване на сумите по дарението, т.е. реално за какво се потребяват те. Може би идеята на законодателя е била да се разходват за подобряване физическото състояние на лицата, предвид предпоставката да са с определени увреждания, или например за вещи от първа необходимост като дрехи, храна, отопление, но това не е изрично залегнало в текста, поради което не може да се въздига и като изискване. На практика нищо не спира тази категория лица да уговарят с трето лице, което им дължи вземане, последното да се оформи като дарение, въпреки че реално е имало налице престация от тяхна страна. Още повече, че форма за дарението не се изисква, което от своя страна евентуално води до трудно доказване при случаите на заобикаляне на закона. В тази връзка de lege ferenda бихме предложили нормата да се прецизира съобразно изложеното.
На второ място, търпи критика неизчерпателността в разпоредбата по отношение на лицата – освен лица с трайни увреждания с намалена работоспособност или определени вид и степен на увреждане над 50 на сто се включват и всички други категории лица в неравностойно социално положение. Кой и по какви критерии следва да установи дали едно лице е в „неравностойно социално положение“? Преценката е изцяло лична и субективна, но направата ѝ ще има обвързваща сила, по-конкретно при прилагането ѝ с цел закрила на получения доход от разглежданото лице. Най-общо, лице в неравностойно социално положение може да се определи като лице, което без помощта на другиго не би могло да задоволи своите основни жизнени потребности (вж. чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗСП). А съгласно §1, т. 1 от ДР на Закона за социалното подпомагане „основни жизнени потребности“ са достатъчно храна, облекло и жилище, съобразно социално-икономическото развитие на страната. Предвид изложеното, цялостната постановка в чл. 213, ал. 2, т. 3 от ДОПК се нуждае от редакция, която да въведе яснота по отношение на горепосочените пропуски.
С десинхронизация се отличава и защитата срещу принудителното изпълнение по ДОПК и ГПК. Докато по ДОПК на обжалване подлежат всички действия на публичния изпълнител, то по ГПК те са лимитивно изброени в чл. 435 от ГПК.
Разпоредбата на чл. 268, ал. 2 от ДОПК изрично установява, че решението на административния съд е окончателно и не подлежи на обжалване, освен в случаите, когато се прегражда пътят за по-нататъшни действия в производството. Изключението е уредено в чл. 151, ал. 3 от ДОПК, съгласно който, когато производството е прекратено поради просрочена жалба или след изтичане на определения срок за отстраняване на нередовностите, ако това не е сторено, актът на съда може да се обжалва пред ВАС. Идентична е и процедурата по обжалване актове и действия в съдебното изпълнение по реда на ГПК. По силата на чл. 437, ал. 4 от ГПК постановеното от окръжен съд решение по повод депозирана срещу изпълнението жалба не подлежи на обжалване. Двуинстанционен съдебен контрол на извършеното от ЧСИ действие има в два случая – при оспорване на изготвено разпределение (чл. 463, ал. 2 от ГПК) и постановлението за определяне на равностойността на движима вещ (чл. 521, ал. 3 от ГПК) – в които решението на окръжния съд подлежи на съдебен контрол от страна на апелативния съд.
Нормативната постановка в ДОПК е критикувана в правната литература, като доводите, които се излагат против едноинстанционното съдебно производство са, че е неприемливо „процесуалната икономия в данъчния процес да е за „сметка“ на длъжника“. Предлага се двуинстанционност на съдебното обжалване, като за целта ще е необходимо решението на съда по повод действия и актове по принудително изпълнение да подлежи на касационно обжалване[14]. Изложеното мнение има своята логическа опора, но тя не е достатъчна, за да го възприемем, поради няколко причини.
Най-напред, при въвеждане на двуинстанционност на съдебното обжалване ще се стигне до висока натовареност на горестоящия съд (по ДОПК това ще е ВАС, а по ГПК – съответният апелативен съд), което е нецелесъобразно. Подобно решение ще доведе до бавност на изпълнителния процес, което се избягва умишлено от законодателя. Производството по принудително събиране на вземанията трябва да е бързо, икономично и навременно, защото в противен случай има голяма вероятност да се стигне до невъзможност за събиране на вземането поради укриване на имущество от страна на длъжника, злоупотреба с процесуални права с цел шиканиране на процеса и прочее. След като вече се е стигнало до принудително изпълнение на установено и прогласено публичноправно вземане, което при това е законоустановено, няма практическа необходимост от удължаване на процедурата по събирането му. Трябва да се отчете и правната природа на производството по обжалване на този вид действия и актове. Съдът обикновено не е с роля на въззивна инстанция, а е в качеството си на контролно-отменителен орган, който може да отмени незаконосъобразното действие или отказ. Затова, след като постанови отмяна на порочното действие, съдът няма правомощия да реши спора по същество, а връща преписката на компетентния орган с указания за изпълнение.
С оглед гореизложеното, съобразявайки целите на законодателя, но и необходимостта от засилена защита на търпящия принуда, може de lege ferenda освен посочените два случая в ДОПК, да се въведе двуинстанционен контрол по подобие на ГПК за въпроси, имащи съществено значение в процеса по принудително събиране на публичните вземания, като например несеквестируемост на обекта на принудително изпълнение, разпределение на постъпили суми, законност на публичната продан.
Трябва да се обърне внимание на последователността на погасяване на вземането по пера. При изпълнение по ДОПК в сила е нормата на чл. 169, ал. 8, според която публичните вземания се погасяват в следната последователност: разноски[15], главница, лихви. Докато при изпълнение по ГПК редът на погасяване е установен в чл. 76, ал. 2 от Закона за задълженията и договорите – погасяват се най-напред разноските, след това лихвите и най-после главницата. Тази разлика е още един проблем, следващ от въвеждането на различен ред на събиране, в зависимост от органа. При едно разсрочено плащане, което е често срещано на практика и в двете производства, се оказва, че длъжникът ще плати различна сума. В производството по ДОПК, в което се погасява най-напред главницата преди лихвите, длъжникът ще дължи в крайна сметка по-малко, защото лихвоносното вземане се погасява с привилегия. И обратното – когато главницата се погасява последна, тогава вземането ще е в по-голям размер в края заради натрупаната през времето лихва. Като се прибави и различният подход на работа и различните тарифи за такси и разноски в производството, ще се окаже, че разликата между това, което би събрал публичният изпълнител и ЧСИ, при едно и също възложено вземане, е значителна. От тази гледна точка въведената промяна не е напълно справедлива и социална, в полза на гражданите, а е ориентирана към интереса на фиска.
При събиране на публични вземания от ЧСИ се поставя още един проблем и той е свързан със заплащането на дължимите авансови такси по изпълнение. Макар че ЧСИ изпълнява публични функции, възложени му от държавата, той в крайна сметка е частно лице, което се самоиздържа, т.е. дейността му не е обезпечена финансово от държавата. В този смисъл таксите, събирани от съдебните изпълнители по реда на Тарифата за таксите и разноските към ЗЧСИ, са своеобразно възнаграждение за извършените процесуални действия. Законодателят е уредил този въпрос в чл. 81 от ЗЧСИ. Съгласно цитираната разпоредба публичният взискател е освободен от заплащане на авансови такси, а те се събират директно от длъжника. Идентична е уредбата, предвидена и в ДОПК, където в чл. 240, ал. 1 и 2 е установено, че всички разноски, свързани с обезпечаването и принудителното изпълнение на публичните вземания, са за сметка на длъжника. Същите се начисляват в хода на делото и се покриват от постъпилите суми при реализиране на някой от способите, предвидени в кодекса, за осребряване на длъжниковото имущество. При несъбираемост на вземането натрупаните такси остават за сметка на съдебния изпълнител. Това е още една причина публичните вземания да бъдат възлагани за събиране на ЧСИ с оглед финансовия интерес на държавата. На практика, ако те биват събирани от публични изпълнители, държавата ще направи разходи за това под формата на разноски, заплати за служители, техните социални и здравни осигуровки и прочее, докато при едно частно изпълнение този въпрос не стои предвид цитираната по-горе разпоредба. Ето защо от тази гледна точка на държавата ѝ е по-изгодно да възлага вземанията си на ЧСИ, а не на своите служители.
Обобщено погледнато, с оглед всички проблемни и положителни моменти, които се постигнаха с извършената промяна, държавата получава едно по-ефективно изпълнение, с висока събираемост в сравнение с досегашното, провеждано от публичните изпълнители, при това без да е нужно да прави каквито и да е разходи. Безспорно е обаче, че подобни решения са и пример за случаи, в които интересът на държавата е поставен по-високо от този на гражданите ѝ.
[1] Например отношенията по възлагане за събиране на вземания на съдилищата в Република България се предхождат от сключено между Висшия съдебен съвет и Камарата на частните съдебни изпълнители споразумение за сътрудничество за принудително събиране на вземанията на органите на съдебната власт, което е прието с решение на ВСС. С последното са оформени условията и правилата, които следва да се съблюдават при прилагането му.
[2] По отношение на общинските публични вземания – за тях има специална норма в чл. 4, ал. 2 от ЗМДТ (в сила от 2011 г.), според която невнесените в срок данъци по този закон се събират заедно с лихвите по Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания, като принудителното събиране се извършва от публични изпълнители по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс или от съдебни изпълнители по реда на Гражданския процесуален кодекс. Вж. още определение № 479 от 11.10.2017 г. по ч. гр. д. № 3748/2017 г., г. к., ІV г. о. на ВКС, определение № 158 от 07.04.2015 г. по ч. гр. д. № 765/2015 г., г. к., І г. о. на ВКС, определение № 81 от 21.09.2012 г. по адм. д. № 73 от 2012 г. на 5-членен състав на ВКС и ВАС, определение № 92 от 22.11.2012 г. по адм. д. № 74 от 2012 г. на 5-членен състав на ВКС и ВАС, определение № 8 от 31.01.2013 г. по адм. д. № 1 от 2013 г. на 5-членен състав на ВКС и ВАС, определение № 28 от 29.05.2013 г. по адм. д. № 7 от 2013 г. на 5-членен състав ВКС и ВАС и др.
[3] Така Попова, В., Трионджиев, Ал. Някои въпроси във връзка с компетентността на частните съдебни изпълнители и дължимите към тях такси, при възлагане за събиране на публични вземания, сп. Норма, 2015, бр. 3, с. 30-39.
[4] Вж. Определение № 48 от 22.05.2018 г. по адм. д. № 34/2018 г., смесен 5 чл. с-в на ВАС.
[5] Съгласно чл. 4, ал. 2 от ЗМДТ невнесените в срок данъци по този закон се събират заедно с лихвите по Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания. Принудителното събиране се извършва от публични изпълнители по реда на ДОПК или от съдебни изпълнители по реда на ГПК.
[6] Съгласно чл. 27, ал. 1 от Закона за Комисията за финансов надзор (обн. ДВ. бр. 8 от 28 януари 2003 г., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 42 от 28 май 2019 г.) Комисията събира такси на основание, по ред и в размери съгласно тарифа, определена в приложение към закона.
[7] Това становище застъпва и доц. д-р Кр. Мутафов в статия на тема „Държавата и общините като активни субекти в данъчното право“ (публикувана в сп. Норма, 2019, бр. № 7, с. 5-32), като излага подробни доводи и прави извод, че производството по ДОПК е съобразено с вида на вземането, средствата за защита на длъжника са с по-голям обхват, което свежда до минимум възможността за превратно упражняване на власт при събиране на публичните вземания. Не на последно място по важност правилно изтъква, че в принудителното производство по реда на ДОПК е правно уредена възможността да се извърши прихващане в хода на изпълнението съобразно чл. 223 от ДОПК, каквато опция по ГПК няма. Действително, ако предпоставките за такова прихващане са налице е в обществен интерес то да се извърши, защото вземането ще се погаси по-бързо и ще се спестят разноски за принудителното му събиране.
[8] По събираемост публичните изпълнители към НАП са на последно място, ЧСИ на второ, а първото място по събираемост се заема от държавните съдебни изпълнители.
[9] Източник на статистиката: виж тук
[10] Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс с вх. № 753-03-17/19.07.2017 г. е достъпен в базата данни на Народното събрание. Същият е изготвен на основание чл. 81, ал. 2 от Правилника за организация и дейност на Народното събрание, въз основа на приетите на първо гласуване на 7.07.2017 г.: Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс, № 754-01-4/10.05.2017 г., Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс, № 754-01-5/12.05.2017 г., Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс, № 754-01-12/30.05.2017 г. и Законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс, № 754-01-34/04.07.2017 г.
[11] Решение № от 05.02.2018 г. по адм. д. № 967/2017 г. на Административен съд – Велико Търново, Решение № 836 от 22.04.2016 г. по адм. д. № 156/2016 г. на Административен съд – Пловдив, Решение № 2164 от 09.11.2015 г. по адм. д. № 2617/2015 г. на Административен съд – Пловдив, Решение № от 12.06.2019 г. по адм. д. № 349/2019 г. на Административен съд – Хасково и др.
[12] Хипотезата, в която може да се пристъпи към осребряване на единствено жилище, ще е възможна при две условия, които следва да са налице кумулативно. Първото от тях е жилището да надхвърля жилищните нужди на длъжника и семейството му. ДОПК не дава легално определение на понятието „семейство“, но такова се съдържа в § 1, т. 1 от ДР на Закона за семейните помощи за деца и в Списъка на вещите, върху които не може да бъде насочено принудително изпълнение, приет с Постановление № 167 на МС от 15 юли 1996 г., обн. ДВ. бр. 64 от 30 юли 1996 г. Съгласно последния „семейство“ по смисъла на този списък са всички лица, които живеят съвместно с длъжника и се издържат от него. Тук понятие семейство включва един много разширен кръг от лица, които може даже да нямат връзка на родство по между си, а ще е достатъчно просто фактически да живеят с длъжника и да бъдат издържани от него, докато в ЗСПД е стеснен кръга на лицата, които се числят към семейството.
За да се обоснове надхвърляне на жилищните нужди законодателят предвижда необходимия минимум – по 30 кв.м. на член от семейството, т.е. сборът от всеки 30 кв. м. на член от семейството да е по-голям от квадратурата на жилището, за да се обоснове наличие на „надхвърляне на жилищните нужди“. Не без правно значение в тази насока е приетата с ПМС № 31 от 15.02.2008 г. Наредба за жилищните нужди на длъжника и членовете на неговото семейството. за която може да обосновем приложимост в настоящото производство за неуредените от ДОПК случаи на основание § 2 от ДР на ДОПК. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от цитираната Наредба изрично установява, че при определяне на необходимата жилищна площ се взема предвид и детето, което ще се роди, което е напълно обосновано. Съгласно § 1 от ДР на Наредбата жилищната площ се определя като сбор от площите на помещенията в жилището, предназначени за обитаване – дневни, спални, детски стаи и трапезарии (когато има кухня с място за хранене), измерени по вътрешния контур на съответните вертикални конструктивни елементи – стени и колони, като в площта не се включват: кухненските боксове, самостоятелните кухни, трапезариите (когато няма кухня с място за хранене), вестибюлите без пряко осветление, нишите за спане, както и обслужващите и спомагателните помещения – бани, тоалетни, преддверия, коридори, килери, складове, изби, тавански помещения и други подобни. От изложеното се налага изводът, че при определяне на въпросните 30 кв. м. законодателят държи сметка за пълноценно обособена площ, в която не се включват помощните помещения. Второто условие необходимо, за да се пристъпи към принудително изпълнение срещу единствено жилище, е същото да е реално поделяемо, да е възможно да се обособят самостоятелни обекти от общия такъв. Т.е. секвестируема е само онази част, от жилището, която като площ надхвърля жилищните нужди на длъжника и може да се обособи като отделен обект. Последното е уредено като процедура в ЗУТ, която включва изготвяне на архитектурен проект и издаване на разрешение за строителство. За да може да се обособи отделно жилище от площта, която надхвърля жилищните нужди на длъжника, трябва да се съобрази и нормата на чл. 40, ал. 1 от ЗУТ, според която всяко жилище трябва да има самостоятелен вход, най-малко едно жилищно помещение, кухня или кухненски бокс и баня-тоалетна, както и складово помещение, което може да бъде в жилището или извън него. Допустимо е помещенията да бъдат пространствено свързани с изключение на тоалетни и бани-тоалетни. Цялата тази тежка процедура, имаща за цел да се изнесе на публична продан секвестируемата част от единственото жилище на длъжника, е много трудно приложима по две причини. Първата е, че в производствата по ЗУТ страната, която следва да инициира и движи процедурата по поделяне на жилището, е длъжникът, който обаче обикновено няма интерес от това. На практика заинтересуван да осребри това имущество е публичният изпълнител, поради което на същия следва, при бъдещи промени в ЗУТ, да му се възложат подобни правомощия с оглед разпоредбата на чл. 213, ал. 1, т. 2 от ДОПК. Втората причина, поради която биха се породили затруднения в процедурата, това са разноските по евентуалното поделяне. Да кажем, че държавата в лицето на публичния изпълнител, ще е освободена от заплащане на иначе високите държавни такси в производството по изготвяне на разрешение за строеж и други документи, но на практика кой ще финансира реалното поделяне при строителните дейности? Това следва да е публичният взискател, който в широк смисъл на това понятие е Държавата. Този въпрос остава отворен и в този ред на мисли се нуждае от прецизна правна регламентация с оглед практическото приложение на тази хипотеза на изпълнение. Допълнително следва да се отбележи, че само за нуждите на налагане на възбрана върху единствения имот е немислимо посоченото по-горе изследване, предвид което императивната норма търпи критика.
[13] Василев, Ив., Иванов, Д. Възбраната. Практически аспекти в изпълнителния процес по ГПК и в производството по вписване. С., 2019, Нова звезда, с. 25. Главата е под авторството на Д. Иванов.
[14] Така Стоянов, Ив. Данъчно право. Седмо прераб. и доп. изд., С., 2018, Сиела, с. 506.
[15] Следва да се отбележи, че под „разноски“ се има предвид разноските, направени от взискателя до започване на производството по принудително събиране на вземането, както и разноските, сторени от същия в хода на самия изпълнителен процес.
19
Коментирайте
Хубава статия, поздравления за създателят и.
Изключително полезна статия.
Наиситна да остане човек безмълвен от нещата ставащи в таси страна
Вече нищо не може да ме учуди.
Хубава статия … защо се пропуска, че авторът е била и главен юрисконсулт на ТД НАП -Пловдив ? Друг основен проблем по ДОПК е, че не може длъжник да обжава пред съд действията на публичен изпълнител, по изпълнително дело за събиране на суми по изпълнително основание с изтекла давност!!! Не е случайно, че чл. 268 от ДОПК практически лимитира съда, какво да проверява. Съдебната практика на адм. съдилища е точно в това направление … дори да е загубена изпълнителната сила и годността на изпълнителното основание, по време на изпълнението, длъжникът не може да оспори действята на публичния изпълнител. Така се… Покажи целия коментар »
ЧСИ не познавали ДОПК както ГПК и затова събират публични вземания по ГПК? Сериозно ли това е бил мотивът?! Ми четете бе колеги, учете се!
Както някой написа по-долу ДОПК беше приет преди ГЕРБ, но явно при ГЕРБ непознаването на закона е основание за неговото изменение.
Без думи съм…
Хаха, точно така излиза! И досега не съм чул ЧСИ да се оплакват от промяната, явно им отърва. Правя изключение за авторката, която ги е разкостила по правото точка по точка. Някой да го прати на Мендето или на нея й е по-лесно да премахва съдебния контрол за неустойки по бързите кредити, а туй ще й дойде сложно?
И защо да й го праща – по-голяма събираемост и държавата доволна, и ЧСИ доволни, че си знаят ГПК? Нещо работи, но видите ли имало някакви дребни разлики в режима и дайте да го премахнем
Разликите в поредността на погасяването и при несеквестируемостта на единственото жилище дребни ли са? Хмъ убийш, ахйде да не си пишем празни приказки по форумите. Нека да те видим, ако имаш ПЗ дали ще предпочетеш да ти го събират по ГПК или по ДОПК..
Мендето я бива много в схемите, примерът е точно а неустойките. Дай й да внася и конституция
ГЕРБ какъв закон познава изобщо? Те са събрани там кухи лейки
как нямат нито един свестен юрист. Само нелепи предложения правят тези.
Ами, да се запознаят.
Чета, че г-жата е помощник ЧСИ, браво, бе! Щом има такива помощници, явно не е толкова загнила тази система. Много компетентно и обективно изложение.
Статията излага доста сериозен проблем по отношение на защитата на длъжник с публично задължение. Няма никакъв спор, че ДОПК, който беше приет преди идването на власт на днешните безхаберници отчете по-силната позиция на държавата и в изпълнителното производство по събиране на нейните публични вземания и даде напълно съзнателно и основателно, а не с мятане на боб, по-голяма защита на длъжника от тази в ГПК, където се уреждат отношения между равнопоставени субекти. И изведнъж, понеже ПИ предпочита да се чеше или не му плащат достатъчно или са малко, задължението се изпраща на ЧСИ и длъжникът се оказва в схемата Давид срещу… Покажи целия коментар »
Най-големият проблем е в поредността на погасяването по ГПК! И няма да се уморя да повтарям, че докато се погасява разноски, лихви, главница, населението ще затъва в дългове и никакви тъпотии като абсолютна давност няма да го спасят. Но е по-лесно да изпраскаш 10 години в ЗЗД отколкото да скършиш хатъра на банките и да измениш поредността тъй че хората да погасяват главница.
че кой ще иска да отпуска кредити при това условие, бе, колега, мисли малко преди да пишеш
Тук да припомним и ВКС удари едно рамо 😉
За държавата едно по-ефективно изпълнение, а за длъжника?