Правен режим на извънредната епидемична обстановка в българското законодателство
Новата рубрика „Законодателство и актове във връзка с COVID-19
От днес „Лекс“ съвместно с Юридическо дружество по медицинско право и здравеопазване ще предлага периодичен синтезиран преглед на текущото законодателство и актовете във връзка с борбата с пандемията, причинена от COVID-19. Прегледът ще се публикува два пъти в месеца и ще обхваща съответния период (с първия можете да се запознаете тук).
Дружеството обединява водещи представители на правната наука като проф. Огнян Герджиков, проф. Дарина Зиновиева, проф. Живко Драганов и проф. Иван Тодоров, както и няколко млади учени с интерес в сферата.
В новата рубрика „Законодателство и актове във връзка с COVID-19“ (достъпна тук) ще можете да проследявате измененията на вече издадени нормативни актове, на административни актове – както на централната власт, така и на местни органи, включително и на специализирани администрации като Националната здравноосигурителна каса, Районните центрове по здравеопазване, Изпълнителната агенция по лекарствата, Изпълнителната агенция „Медицински надзор“ и др. Тя ще бъде своеобразно хранилище и архив на тези актове, със справочна цел и цялостна полезност.
Ще публикуваме и статии, които ще анализират различни аспекти на правните проблеми, породени от пандемията и мерките, които се предприемат за справяне с нея. Тъй като вече е очевидно, че разностранните ефекти от нея върху личния живот, икономиката и институциите ще бъдат дълготрайни, а трансформациите в законодателството ще продължат.
Днес ви представяме статия на проф. Зиновиева, в която тя разяснява всестранно и в детайли правния режим на извънредната епидемична обстановка. В статията са включени части от експертното мнение на проф. Зиновиева, представено по к.д.№ 7/2020 г. на Конституционния съд.
1.Правното понятие „извънредна епидемична обстановка” се регламентира в българското законодателство с чл.63, ал.1 от Закона за здравето.[1] Дефиницията за извънредна епидемична обстановка (ИЕО) се съдържа в §1, т.45 от закона, а именно „Извънредна епидемична обстановка по чл. 63, ал. 1 е налице при бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, предотвратяването и преодоляването на което изисква извършване на повече от обичайните дейности по защита и опазване живота и здравето на гражданите.” В чл. 63, ал. 1 от Закона за здравето (ЗЗ) се определя принципната предпоставка за наличие на извънредна епидемична обстановка в обективната действителност – непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от епидемично разпространение на заразна болест. Допълнително в чл.61, ал.1 от ЗЗ се определя и целта на този правен режим – защита и опазване живота и здравето на гражданите.
При систематичния анализ на относимите разпоредби от Закона за здравето, изводът е, че ИЕО се създава по определен законов ред, при законово регламентирани условия и се характеризира с определени в закона правни последствия за граждани и организации. Извънредната епидемична обстановка не възниква от настъпването на конкретен факт. Законът е регламентирал правно волеизявление на компетентен орган, с правопораждащо значение. За да е законосъобразно и целесъобразно това волеизявление, Законът за здравето регламентира както материалноправни, така и процесуалноправни условия, които органът следва да спази при издаването на административния акт.
Материалноправните основания за обявяването на ИЕО са регламентирани в чл. 63, ал.1 от ЗЗ, а именно:
- Наличие на епидемично разпространение на заразна болест по чл. 61, ал. 1;
- Наличие на непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от това епидемично разпространение на болестта;
- Наличие на необходима цел на административния акт- защита и опазване живота и здравето на гражданите.
Процесуалните условия в производството по издаване на този административен акт са уредени в чл.63, ал.2 и ал.3 от Закона за здравето. Следващите разпоредби на чл.63, а именно тези на ал.4-6 регламентират т. нар. принудителни мерки, които други административни органи могат да определят, като последица от акта, с който се обявява ИЕО.
2.Интерес представлява теорията за така нар. нормативна сила на фактите[2] и реализацията на елементи от нея при регламентацията на правния режим на ИЕО. Съществува разлика между факт с опасни последици за гражданите и обществото, който факт възниква с очевидно явни последици- напр. природни явления като буря, земетресение, пожар, и факт, за който законът предвижда юридическа форма на установяването му. Когато изрично закон въвежда юридическа форма на установяване на факти и обстоятелства, обикновено такава необходимост се обвързва с по-усложнена фактическа ситуация. Например, възможно е установяването да се извършва след експертни действия и доказване наличието на допълнителни конкретни факти, възможно е установяването да се извърши с определени конкретни процесуални действия (оглед), възможно е установяването да е обвързано с определяне степен на опасност по някакви показатели и пр.
Едва след установяването на изискуемите в закона факти, ведно с допълнителни условия, които законодателят поставя и обвързва с тези факти, са необходими последващи действия на държавни органи, свързани с преодоляването на опасността и/или възстановяването и възвръщането към нормалната житейска ситуация. Следователно наличието на обществените отношения и тяхната специфика са регулирани от държавата с правни норми, съответстващи на условията (хипотезата на нормата), на дължимото поведение (диспозицията на нормата) и на санкцията на нормата. Държавата е длъжна да реализира административен контрол (предварителен, последващ и текущ),[3] така, че да защити здравето на населението, изпълнявайки задължението си, съгласно чл. 52, ал.3 от Конституцията на Република България (КРБ).
По отношение правната уредба на ИЕО, законодателят следва да спази редица конституционни норми като напр. чл.4, ал.1 и ал.2, чл.8, чл.52, ал.1-7 от КРБ, което е направил с уредбата на правния режим на ИЕО в Закона за здравето.
Именно това са нормите на чл.63, ал.1-7 от Закона за здравето, които уреждат обществените отношения, свързани с възникването и преодоляването на негативните последствия за адресатите им, при наличието на ИЕО.
В чл.63 на ЗЗ се урежда подробно процесуалният ред за издаване на административния акт за обявяване на ИЕО. Процесуалният ред е административноправен и е обвързан с установени материалноправни условия, които ще поясним по-долу.
Законодателят определя компетентния орган, който следва да издаде акта за „обявяване” на ИЕО – Министерският съвет. Изрично определя и наименованието на този акт – решение. Решението, издадено на основание чл.63, ал.2 от ЗЗ, следва да съдържа определен период от време, т.е. срок, за който е обявена ИЕО.
Това решение след влизане в сила, може да бъде вече „основание”, съвместно с други законови изисквания, за издаване на общи или индивидуални административни актове, с които се предприемат „мерки” за овладяване разпространението на заразната болест. Мерките систематично са визирани в ал 4-7 от чл.63 на Закона за здравето.
Съдебната власт има контрол както върху законосъобразността на това Решение на МС, така и върху актовете, с които се засягат права и законни интереси на граждани и организации, издадени вследствие на обявената ИЕО.
Конституцията въвежда така нар. „непълна обща клауза” с чл.120, ал.1 която предвижда, че всички административни актове подлежат на съдебен контрол, освен тези, които според ал.2 може в специален закон да бъдат изключени от съдебен контрол.
В случая актът за обявяване на ИЕО от МС не е изключен от съдебно оспорване изрично, от което следва, че подлежи на съдебен контрол по общия ред – редът на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), както приема и аргументира в своето Решение № 10/2020 г. и Конституционният съд по к.д.№7 от 2020 г.
Решението на МС подлежи също и на парламентарен контрол от Народното събрание.[4] Възможно е той да се осъществи както с „вот на недоверие”, така и със по-специфичната правна фигура – „вот на доверие”, изразяваща се в искане от правителството НС да изрази отношението си към „стратегически или тактически действия”.[5]
3. Полезен за доктрината би бил сравнителният анализ между правната уредба за обявяване на ИЕО по сегашния актуален правен ред на чл.63, ал.1-7 от Закона за здравето и ситуацията през март 2020 г. в България, когато с Решение на НС бе обявено извънредно положение и се прие Закон за мерките и действията по време на извънредното положение (ЗМДВИП). [6]
Видно от ЗМДВИП, съдържанието му е с много по-широк обхват на правна регламентация на видовете обществените отношения. Те по своята разновидност надхвърлят по обем временните здравни мерки за овладяване епидемичната обстановка, предвидени в чл.63, ал.4-7 от Закона за здравето. Нещо повече – актовете на министъра на здравеопазването в ситуацията по време на действие на ЗМДВИП, бяха издавани на друго законово основание, различно от ЗМДВИП, а именно чл.63 от ЗЗ.[7]
В юриспруденцията ни също има практика, свързана с оспорване на актове, издадени през този период. Така Върховният административен съд беше сезиран срещу издадена заповед на министъра на здравеопазването, съдържаща ограничителна мярка за придвижване по време на действие на ЗМДВИП. Съдът се произнесе, че актът на министъра е законосъобразен по отношение материалноправното му съдържание и единствено обяви за нищожно волеизявлението за предварително изпълнение, което предвижда самият закон, и не следва да се повтаря като допълнително волеизявление от органа, автор на акта.[8]
4. Производството по издаване на акта за обявяване на ИЕО е усложнено съгласувателно [9]административно производство за издаване на административен акт. Производството е логически обвързано, с оглед спазването на Административнопроцесуалния кодекс, като приложим общ нормативен акт. Първоначалният акт е на главния държавен здравен инспектор, който следва да извърши т. нар. „оценка на съществуващия епидемичен риск”. Едва след тази оценка за наличие на такъв риск, актът на главния държавен инспектор служи за издаването на следващ акт – „предложението” на министъра на здравеопазването до Министерския съвет. Важен момент е правнообвързващата сила между всички издадени актове – оценката за епидемичен риск на главния държавен инспектор, предложението на министъра на здравеопазването и решението на Министерския съвет. Те не са изрично императивно обвързани по съдържание, а обвързването им е само процесуално. В конструкцията на сложното производство по издаване на Решението на МС водещ производството орган е Министерският съвет, а всички други актове са допълнителни произнасяния на други органи в усложненото административно производство. Именно затова трябва да се преценява всеки допълнителен акт по отношение на конкретната правна обвързаност с акта на водещия производството административен орган (в случая МС).
Така например, след като се издаде актът на главния държавен инспектор с оценка за епидемичния риск, следва преценка на министъра на здравеопазването да предложи или да не предложи на водещия производството орган – МС, да се обяви ИЕО. Министърът на здравеопазването има процесуални възможности в рамките на компетентността си, като централен орган с обща териториална компетентност и специална материалноправна компетентност. Отделно Законът за здравето изрично предвижда специална компетентност както на главния държавен инспектор, така и на министъра на здравеопазването. В дейността на изпълнително-разпоредителната власт именно посочените два органа имат специална компетентност[10] като административни органи в управлението на здравеопазването в България.
Въз основа на акта на министъра на здравеопазването – предложение за обявяване на ИЕО, МС като централен колективен орган взема решение да обяви ИЕО за определен период от време. Следователно, усложненото съгласувателно производство завършва с административен акт, издаден от компетентния централен изпълнително-разпоредителен орган, въз основа на предварителни два акта, нужни за неговата редовност, а именно – предварителната оценка за епидемичен риск, който акт е част от преценката за целесъобразност на решението на МС и предложението на министъра на здравеопазването, който акт допълва целесъобразността.
Редовността на окончателния акт, издаден от МС, се състои от законосъобразността и целесъобразността му. В случая законодателят е взел под внимание значимостта на втория компонент от така нар. „редовност” на административния акт – целесъобразността на акта на МС, като е регламентирал по-сложно производство с акцент върху гаранцията за целесъобразност.
АПК предвижда в чл.169 възможност да се оспори и съответно отмени издаден административен акт, поради неспазване на изискванията за целесъобразност. Следователно съдебната власт има правомощието да контролира дали актът на МС е издаден не само законосъобразно (чл.146 от АПК), но и дали са спазени рамките (изискванията) за целесъобразност (чл.169 от АПК). Следва да се добави и Тълкувателно решение №4 от 2004 г. на ОС на ВАС, свързано със съдебния контрол върху административни актове, издадени в условията на оперативна самостоятелност (дискреция).[11]
В случая законодателят предоставя дискреционна компетентност на МС да определи и срока на ИЕО, като регламентира и критерии за определянето му. Тук особеността се състои в това, че краят на срока следва да се определи в зависимост от критериите за оценка на риска, предвидени в Закона за здравето. Възможността за удължаване на този срок не е произволна, а с рамкови критерии. В тези рамкови критерии административният орган трябва да прецени дали са отпаднали конкретни факти, които са основания за съществуващия риск, доколко този риск във времето стои или е намалял, или е отминал. В административното право дискреционното правомощие се предоставя от законодателя, когато от две или няколко законосъобразни решения трябва да се избере най-правилното, най-точното решение, с което органът трябва да постигне целта на приложимия закон. В случая целта на Закона за здравето е ясно определена в чл.2 – опазване здравето на населението. Тази цел на закона е съответна йерархично и на чл.52, ал. 1-5 от КРБ, според която конституционна норма държавата е длъжна да осигури здравеопазване на населението.
Ако изпълнително-разпоредителният орган (МС) не изпълни нормата на чл.2 от Закона за здравето, съответно ще бъде нарушена и разпоредба от чл.52, ал. 1-5 от КРБ.
Следователно с нормата на чл.63, ал.2 от ЗЗ законодателят предоставя на изпълнителната власт такива правомощия и с такъв законодателен подход, че да гарантира спазването на основните права на гражданите – правото на живот (чл.28 изречение първо от КРБ, във връзка с чл.4, ал. 2 от КРБ) и правото на здраве, чрез осигуряване от държавата на достъпно здравеопазване (чл.52, ал.3).[12] При тази правна регламентация, МС е органът, който има правомощието да осигури здравето на населението, съгласно чл.3 от Закона за здравето. В административното право терминът „правомощие” означава едновременно право на административния орган, но и задължение на този орган. В случай, че този орган не изпълни задължението си да осигури правото на здраве, ще е нарушил точно тези две основни норми на КРБ. Акцентираме върху тази хипотеза с оглед на дефиницията в Закона за здравето, цитирана по-горе, която включва защита и на двете права – правото на здраве и правото на живот.
Видно от целта на закона, ИЕО е обстановка, изискваща бързи и експедитивни действия, свързани с осигуряване на достъп на пациентите до лечебните заведения и своевременното оказване на медицинската помощ. Също така в организацията на системата изпълнително-разпоредителните органи трябва да извършат адекватна реорганизация/подготовка на системата за оказване на медицинска помощ в лечебните заведения в състояние на криза, поради евентуално увеличаване броя на пациентите. Например – да се предвидят лечебни заведения, в които е налице съответно оборудване, медицински персонал, медикаменти, консумативи и др.[13]
В здравноосигурителната система[14] също може да се наложи да се вземат решения, с които да се постигне по-добра достъпност на медицинската помощ на здравноосигурените пациенти (така напр. по време на извънредното положение се измени инцидентно националният рамков договор между НЗОК и Българския лекарски съюз).
С оглед на повдигнатия спор по к.д.№7 от 2020 г. и обсъжданото различие между извънредна епидемиологична обстановка и извънредно положение, считам, че може да се дискутира различие между двете фактически положения, което различие се определя от евентуалния интензитет на готовност на държавата да преодолее настъпила криза или да предотврати такава. Напр. при пренатоварване на здравната система, което би се явило като по-тежката степен, в сравнение със степента на обществена опасност при ИЕО, може да се коментира настъпването на по-тежка степен на извънредност на ситуацията, в смисъл на спешност, на неочакваност, на внезапност и пр. В тази ситуация например Народното събрание може да приеме по-широки законови мерки, с които да се преодолее опасността от претоварване на здравната система или да се нормализира, ако е настъпила вече такава ситуация. Разсъжденията са хипотетични и дискутабилни с оглед тънката граница между двете правни явления. В други правни изследвания напр. се казва, че извънредната епидемична обстановка следва да се разглежда като етап (стъпка) към възможно (но не и задължително) извънредно положение с медицинска онтология, т.е. провокирано от разпространението на заразно заболяване.[15] Конституционният съд в Решение №10 от 2020 г. по к.д. №7 от 2020 г. също казва, че редица въпроси не са уредени на конституционно ниво и с оглед тълкуването на условията за извънредно положение КС ползва и международни договори, като част от вътрешното право, както и юриспруденция на ЕСПЧ.[16] Така Конституционният съд достига до извода, че „явявайки се „извънредна“, една криза, застрашаваща обществото, не води непременно до обявяване на извънредно положение”. В тази връзка, КС пояснява, че извънредни ситуации могат да бъдат правно регулирани в специален закон, като се държи сметка за запазване на определени права, какъвто е случаят с уредбата на ИЕО в чл.63, ал1 от Закона за здравето.
5. ИЕО, обявена с акт на МС, е волеизявление на изпълнително-разпоредителен орган, присъщо за оперативността на изпълнително-разпоредителната власт. Законът определя този орган да е централният орган с обща компетентност. [17]
Видно от правната уредба, при обявяване на ИЕО от изпълнително-разпоредителния централен орган (МС), не се отнема правомощието на Народното събрание да издаде акт за обявяване на извънредно положение. Издаденият акт на МС няма правно и фактическо отношение към „разпускане” на НС. Напротив, НС е действащ орган при обявена от изпълнителната власт ИЕО и с оглед на неизбежните за самата обстановка ограничения по отношение някои действия и права на гражданите или организациите, така нар. „мерки”. НС може да приеме акт, с който да предприеме законови норми, като създаде права или задължения за граждани и организации, вследствие на ИЕО, които имат по-широк обхват от сферата на здравеопазването – напр. банков сектор, социална сфера, трудов пазар и пр. В решението на КС по к.д.№7 от 2020 г. са развити обстоятелствени доводи по този въпрос.
Впрочем, в правната доктрина по света се коментира, че в много държави е възникнало тълкуване на конституционни норми по въпроса за извънредното спешно положение, по повод COVID-19. [18]
Със специалната уредба на обявяването на ИЕО в Закона за здравето, законодателят прави разлика и със Закона за защита от бедствията, а КС също потвърждава наличието на такава разлика. Основният критерий е специалната правна уредба, свързана с редица специфики на управлението на здравеопазването в България. В този смисъл в Решение №10 от 2020 г. Конституционният съд счита, че в правната ни система са налице два отделни специални закона за кризисна ситуация, която ситуация от една страна е различна от понятието „извънредно положение”, а от друга страна предметите на двата специални закона (Закон за защита при бедствия и Закон за здравето) се различават откъм специфики на обществените отношения. Така КС казва „ЗЗБ позволява определен кръг защитни и ограничителни мерки, които се въвеждат при обявено „бедствено положение“. Това е специфичен режим за справяне с кризисна ситуация, който е значително по-облекчен от конституционния институт на извънредното положение, обявявано от Народното събрание по чл. 84, т. 12 от Конституцията. Чрез режима на „бедственото положение“ се урежда взаимодействието и координацията на органите на държавното и местното управление, на организациите и на гражданите при и по повод на възникването му. В зависимост от териториалния обхват, бедственото положение се обявява от Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи, от областните управители или от кметовете на общини (чл. 49, ал. 1; чл. 50, ал. 1; чл. 50а ЗЗБ). Този закон обаче е фрагментарен относно обсъжданата по настоящото дело материя. Въпреки че включва епидемиите в своя обхват, той съдържа алгоритъм за действие на властите и предвижда мерки главно при природни бедствия, аварии и катастрофи, но не и при епидемии. Централна роля според него се отрежда на министъра на вътрешните работи и на органите по пожарна безопасност и защита на населението, което не би могло да е адекватно положение в случаи на епидемии.”
Тълкуването на КС е, че самият Закон за бедствията се различава и в целта на закона, в сравнение с целта на Закона за здравето. Така ЗЗБ урежда цялостната организация за управление на посочени бедствия в държавата ни, определя компетентните органи, както и видовете права и задължения както на тези органи, така и на гражданите. Целта е преодоляване на бедствената ситуация. При обявена ИЕО, заедно с изискуемите от закона задължения на граждани и организации, които в определени части от двата закона са близки, се изискват в по-голям обем специални действия от квалифицирани лица, като напр. медицинско лечение, санитарни действия, медицинска профилактика и др. Системата на управление на здравеопазването има изключително детайлна, взаимообвързана и систематизирана правна регламентация в Закона за здравето. Така в ЗЗ са уредени специалната компетентност на различни държавни органи, взаимовръзката и правоотношенията между тях, здравната информация и документооборота, правоотношенията между при оказване на медицинска помощ, информирано съгласие на пациента[19], контрола и др. Друг важен момент е препращането на Закона за здравето към други специални закони от правната уредба на управление на здравеопазването (напр. Закона за здравното осигуряване, Закона за лечебните заведения, Закона за лекарствата и аптеките в хуманната медицина, Закона за трансплантация на органи, тъкани и клетки, законите, регламентиращи съсловните организации, като напр. БЛС), както и препращането към голям обем подзаконови нормативни актове, като Националните рамкови договори, наредби, регулиращи така нар. медицински стандарти за лечение и др. Добавяме и международни договори, по които България е страна, като част от вътрешното право (напр. т. нар. накратко Биоконвенция). [20] Всички правни източници, регламентиращи управлението на здравеопазването у нас, представляват правната система, в която прилагането на голяма част норми от различни актове са взаимообвързващи.[21]
Юриспруденцията ни е непротиворечива относно това, че медицинската професия не може да се упражни от всеки гражданин, тъй като е професия, която представлява източник на повишена опасност, съгласно трайната практика на ВКС. Именно в дефиницията на ИЕО нормата предвижда „повече от обичайни действия”, което според нас включва и това съображение на законодателя. Няма спор, че някои ситуации могат да са близки до възникнали бедствени ситуации по см. на ЗЗБ. Обаче в ситуацията на ИЕО превалират напр. действията на медицинските специалисти. ЗЗ съдържа императивни норми относно законосъобразното упражняване на медицинската професия. Тези примери илюстрират нуждата от детайлна уредба именно в закон, чийто предмет и цел са опазване здравето на населението, какъвто е Законът за здравето. [22]
6. Нормата на чл.63, ал. 3 от Закона за здравето регламентира рамковите критерии, на които следва да отговаря „оценката” по ал.2 на чл.63 за съществуващия епидемичен риск, както и наличието на „непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите”. Явно, че законодателят в известна степен отъждествява определянето на налична „непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите” с критериите, които определя за съдържанието на акта на главния държавен инспектор – оценката на епидемичния риск.
Този извод следва, както от систематичното тълкуване на ал.2 във връзка с ал.3 на чл.63 от ЗЗ, така и от дефиницията на ИЕО в т.45 от ДР на ЗЗ.
Считаме, че уредбата на рамковите критерии в т.1-8 на тази норма са именно гаранцията, която законодателят регламентира с оглед правилното упражняване на дискреционна компетентност от административния орган. Като специална материя, изискваща експертни познания, именно специалният Закон за здравето е поставил ясни, експертни критерии за евентуален епидемичен риск. Вече пояснихме по-горе, че актът на МС, издаден при дискреционна компетентност, подлежи на съдебен контрол дали са спазени рамките, които законът регламентира. И точно изрично посочените в т. 1-8 на тази норма критерии ограничават изпълнително-разпоредителния орган от евентуален произвол, с оглед изричната норма на чл.169 от АПК, уреждаща проверка от съда на законовите рамки на дискреционната компетентност. Видно от изброените критерии за оценка на епидемичния риск, макар поотделно критериите да са в алтернативен порядък, в голяма част от всеки един от осемте критерии е налице вътрешна кумулация и алтернативност на фактори (така са напр.в т.1 „множествен път на предаване или здравно носителство и/или източникът, механизмът и пътят на предаване са необичайни или непознати” ; т.3 „липса на лечение и/или ваксина и/или наличие на многобройни огнища…”; т.6 „има по-висока заболеваемост и/или смъртност; т.7 с имунен дефицит и/или с хронични заболявания). Този законодателен подход изисква подробна, усложнена, обстоятелствена мотивираност на акта на главния санитарен инспектор. А при съдебен контрол по чл.169 от АПК, изискването за спазване на критериите за дискреционна компетентност включват и логическа обоснованост на взетото решение, независимо, че съдът не може да контролира самото съдържание на административния акт и правилността му. [23]
Следва да се подчертае, че трайната съдебна практика у нас е установила общи сигурни критерии по отношение на преценката на административните органи за наличие на непосредствена опасност за здравето и/или живота на населението. Тази трайна практика е свързана с реализиране на нормите на чл.60 от АПК (предварително изпълнение на административните актове), което всеки административен орган може да разпореди, ако са налице обстоятелства като непосредствена опасност за здравето и/или живота на населението. С регламентиране на тези критерии в Закона за здравето изпълнителната власт е ограничена със стабилни експертни критерии. В Решение №10 на КС по к.д.№7 от 2020 г. съдът е акцентирал също върху възможността за съдебен контрол на рамките на дискреционната компетентност.
7. В доктрината и практиката у нас и в други държави се коментира съразмерността на ограничителните мерки, свързани с преодоляване на пандемията от COVID-19. Преценката за тази съразмерност на ограниченията на правата на гражданите се извършва от самия изпълнително-разпоредителен орган, спазвайки разпоредбите на чл.6 от АПК. Също така спецификите на административното производство по издаване на окончателния административен акт от водещия производството орган – МС, дават възможност да се извърши тази преценка. Така актът на главния държавен инспектор, съдържащ оценка на епидемичния риск, е само част от усложненото съгласувателно производство. Този акт не е самостоятелен акт и от него не възникват преки правни последици за гражданите и организациите по смисъла на АПК. Именно водещият производството орган следва да издаде законосъобразен акт, отговарящ на изискванията на чл.146 от АПК, както и целесъобразен акт.
Съдът, който упражнява контрол върху издадения акт от МС, се произнася при съдебната проверка и по чл.6 от АПК, озаглавен „съразмерност”, като основен принцип в глава „Втора“ на АПК. В трайната съдебна практика на административните съдилища нарушението на принцип от глава „Втора“ се приравнява на материална незаконосъобразност на акта, а именно нарушение на чл.146, т.4 от АПК. При тази систематика на приложимите процесуалноправни и материалноправни норми, преценката за съразмерността е контролируема и е гаранция за ненарушаване на основни права на гражданите. Считаме, че именно правната фигура на т. нар. ИЕО дава основание в правната доктрина да се изследва интересният и практически полезен въпрос за „конкуренция” или „преимущество” на отделни основни права на гражданите, в ситуация като извънредната епидемична обстановка. Така например, ограничителната мярка „изолация” или „карантина” на болно лице или „контактно” със заразноболен лице от една страна е ограничение на негово основно конституционно право на свобода и/или придвижване, обаче, от друга страна с реализацията на тази мярка се осигуряват основни конституционни права на същото лице – на живот и на здраве. По-детайлните изследвания на тези въпроси в ситуацията на ИЕО биха представлявали интерес за доктрината и практиката. В чуждестранната доктрина са разглеждани въпросите за ефективността на ограничителните мерки и органът, който може да се произнесе при нарушения на така нар. непропорционалност, а именно ЕСПЧ.[24]
8. Издаване на административните актове, предвиждащи мерки по време на ИЕО
Редът за издаване на противоепидемичните мерки е регламентиран в чл.63, т.4-7 от ЗЗ. В това административно производство водещият орган е министърът на здравеопазването, а съгласувателният допълнителен орган е главният държавен здравен инспектор, който издава акт – предложение за въвеждане на временни мерки за преодоляване или преустановяване на епидемията. Актовете, с които министърът въвежда временна мярка, може да са общи или индивидуални административни актове и производството по издаването им е уредено изрично в чл. 63, ал.4 от ЗЗ. Оспорването на акта на министъра е уредено както в общия приложим закон – АПК, така и изрично в ЗЗ. С оглед на това, че окончателният акт е на министъра на здравеопазването, от него произтичат задълженията или ограниченията за граждани и организации. Следователно предложението на главния инспектор се явява вътрешнопроцесуален административен акт и не се оспорва самостоятелно. Министърът може да съобрази предложените мерки, може обаче да издаде акт с друго съдържание. И по този въпрос Конституционният съд по к.д.№7 от 2020 г. е обосновал мнение в посоката, коментирана по-горе.
Актът на министъра трябва да е законосъобразен и целесъобразен и видно от изричната регламентация в Закона за здравето, е подсъден на съответния административен съд. Действието му е конститутивно, тъй като създава задължения за адресатите. Безспорно е, че актът на министъра следва да е съобразен с целта на закона, условие за неговата законосъобразност, на основание чл.146, т.5 от АПК. Приложимият закон е Законът за здравето, а законодателят е определил ясно в чл.2 целта му – опазване здравето на населението.
В разпоредбите на ал.5 и 6 от чл.63 законодателят е посочил ограничителни мерки, които е характеризирал като противоепидемични, като например ограничаване на придвижването, временно спиране на работата на обекти, изменение на режима на работа (труд). Очевидно законодателят е отделил в изрични норми (ал.5 и ал.6) временни мерки, които засягат основни права, с цел да бъдат предвидени в закон. Условно можем да разделим временните противоепидемични мерки на такива, които засягат основни конституционни права и такива, които имат деривативен конституционен характер. Видно от регламентацията в ал.4, 5, 6 на чл.63 от ЗЗ, законодателят е предоставил компетентност в рамките на правомощията му като специализиран орган на централната изпълнително-разпоредителна власт.
В ал.7 е предвидено административно производство за издаване на акт от директора на РЗИ за определяне на временни противоепидемични мерки на конкретна територия (местно ниво). Производството е отново усложнено – изисква се предварително съгласуване с главния държавен здравен инспектор. Нормата съдържа препращане към ал.4, с което обвързва приложимостта на материалноправните основания, визирани в ал.4, 5 и 6 на чл.63 ЗЗ.
Така и в това производство законодателят е регламентирал издаване на административен акт от специализиран орган с местна компетентност, като целта е същата – опазване здравето на населението, съобразно чл.2 от ЗЗ.
Всички административни актове, съдържащи ограничителни права на гражданите – т. нар. мерки, подлежат на съдебен контрол пред съответния административен съд. Нещо повече – макар законът да съдържа нормата на чл.61, ал.10, която предвижда предварително изпълнение на принудителни мерки, това изпълнение също подлежи на съдебен контрол, като съдът може да го спре, ако установи незаконосъобразност.[25] С този подход на законодателя се предоставя нужната правна гаранция на гражданите, предвидена в чл.4, ал.1 от КРБ и чл.56 от КРБ. В доктрината и на други държави се обръща съществено внимание на ролята на националните съдилища по време на извънредните ситуации, свързани с пандемията COVID-19. Така напр. в чешката доктрина Ян Петров специално разглежда ролята на националните съдилища в няколко посоки. От една страна с оглед избягване на злоупотреба с ограничаване на права на граждани, а от друга страна – с оглед съдебния контрол към гражданите за спазване на законосъобразните мерки.[26]
9. Отношения с други държави от ЕС в ситуация на обявена ИЕО.
Когато извънредната епидемична обстановка е предизвикана от епидемия или пандемия, както е случая с пандемията, предизвикана от COVID -19, действията на държавните органи може да се наложи да се координират с действия на държавни органи от други държави – обикновено съседни по граница, или там, където е налице взаимно обединение на ресурси (Европейски съюз).
Такъв пример може да се даде с Регламент (ЕС) 2020/559 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2020 г. за изменение на Регламент (ЕС) № 223/2014 по отношение на въвеждането на специални мерки за справяне с избухването на епидемията от COVID-19. Регламентът е приет по повод пандемията и съдържа норми, свързани с възможността държавите-членки да изменят по своя преценка сключените вече договори с лица-съконтрахенти, когато техният предмет е свързан с доставка на хранителни или други стоки от първа необходимост. Такъв е напр. чл. 23, в който се добавя нов §4a: „Храните и/или основното материално подпомагане могат да бъдат предоставяни на най-нуждаещите се лица пряко или непряко, например чрез ваучери или карти в електронна или друга форма, при условие че такива ваучери, карти или други инструменти могат да бъдат обменяни само срещу храни и/или основно материално подпомагане.“.
В същия Регламент са предвидени хипотези на признаване на финансови разходи, които облекчават финансовото състояние на съконтрахенти по договори с предмет, посочен в Регламента.
В същото време държавите-членки на ЕС подписаха споразумение да се даде възможност ЕС да следи за ненарушаване принципите на пропорционалност, срочността на мерките, които държавите вземат, с цел ограничаване разпространението на пандемията, причинена от COVID -19. [27]
В заключение: С оглед на казаното по-горе и както Конституционният съд на РБ се произнесе в Решение № 10 по к.д. №7/2020 г., Законът за здравето регламентира обявяването на ИЕО с цел защита на здравето на населението, като законодателят е съобразил правните възможности да се гарантират другите основни права на гражданите. Акцентът на държавното управление е върху задължението да гарантира правото на здраве и на живот. В случай, че тази извънредна епидемична обстановка е с по-широк териториален обхват, както пандемията, предизвикана от COVID-19, държавите могат да предприемат координирани действия, както с цел ограничаване на епидемията, така и с цел гарантиране на правата на гражданите. С оглед на това, че всички държави, в които пандемията, предизвикана от COVID -19, предприемат правно регламентирани действия, спешно и сравнително неочаквано, нормални са както дискусиите в правната доктрина, така и повдигнатите правни спорове по редица въпроси от нормативната уредба. Именно затова правните изследвания по темата у нас, както и изследването на чуждестранните законодателства и юриспруденция, считаме за полезни, с цел оптимизация на законодателството и неговото прилагане.
[1] Обн. ДВ. бр.44 от 13.05.2020г.
[2] Повече Сталев Ж. Нормативната сила на фактическото, С, 2010г.
[3] Така в дефиницията за ИЕО в пар1 т.45 от ЗЗ включва именно този контрол, чрез израза- „предотвратяването и преодоляването на което изисква извършване на повече от обичайните дейности по защита и опазване живота и здравето на гражданите“.
[4] Така Спасов Б, Органи на изпълнителната власт, 2001 стр72., Друмева Е Конституционно право, 2008, стр463 и сл.
[5] Танчев Е, М.Белов, Сравнително конституционно право, стр.549
[6] Анализ на чл.2 от закона прави и В.Бакалова, като отбелязва, че министърът на здравеопазването има правно основание да издава мерки както на основание Закона за здравето, така и в „други действащи закони” в „Административната дейност по време на извънредното положение, статията виж тук
[7] При действащата редакция към момента тогава.
[8] Административно дело № 3706 от 2020 г.,Върховен административен съд
[9] Зиновиева Д. Съгласуване волеизявленията на административните органи, сп. Правна мисъл, 1995г.
[10] Зиновиева Д, Медицинско право, 2016, второ преработено и допълнено издание, С, стр.40-41
[11] За границите на дискрецията и практиката на ВАС – вж. повече А.Еленков и колектив, Административно-процесуален кодекс, систематичен коментар, проблеми на правоприлагането, анализ на съдебната практика, С, ИК Труд и право, 2013, стр1139-1140.
[12] За правната основа на чл.52 от Конституцията на РБългария и организацията на системата на здравеопазване вж Салчев П. Бизнеспланиране и управление на доболничната медицинска помощ, 2000г., стр7-13.
[13] Вж. за спецификите и сложността в управлението напр. на доболничната медицинска помощ – Салчев П. Бизнеспланиране и управление на доболничната медицинска помощ, 2000г./бел.моя- авторът коментира въпросите в нормална ситуация, а не при ИЕО/.
[14] Кр. Средкова казва, че „Здравното осигуряване е система за здравна защита”, като коментира и връзката между тази цел на Закона за здравно осигуряване и чл.4, ал.2 от КРБ, в Здравно осигуряване, 1999, С, Сиби, стр. 9-10.
[15] Ставру С. Извънредно положение (дефиниции), авторът коментира периода преди приемането на разпоредбата, предмет на статията. Статията виж тук
[16] „На конституционно ниво редица въпроси, сред които съдържанието на конституционното понятие „извънредно положение“, легитимните основания за преминаване към такъв „авариен“ режим на функциониране на конституционната система и неговите времеви предели остават неуредени. Това налага да се вземат предвид някои основни международни стандарти относно извънредното положение, произтичащи от международни договори, които са част от вътрешното право съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията, както и действащата законова уредба в страната.” – РКС №10 от 2020г.
[17] За възможностите за институционално и функционално извънредно изключване на съдебен контрол, вж. повече Зиновиева Д. Проблемът за изключване на съдебния контрол върху индивидуалните административни актове, сп.Административно правосъдие, бр.5-6, 1998, стр 15-27. В този смисъл, видно от правната уредба на ИЕО в Закона за здравето, не е целено това, а напротив законодателят не е дерогирал общата клауза на чл.120, ал1 от КРБ.
[18] Jan Petrov ,The COVID-19 emergency in the age of executive aggrandizement: what role for legislative and judicial checks? р 4-6.
[19] За тази специфика в здравеопазването, вж повече Мавров М. Правният институт на информираното съгласие на пациента, 2018 г, Стови груп,
[20] Вж повече Tom Goffin, Darina Zinovieva, Pascal Borry, Kris Dierickx, Herman Nys; Patient’s rights in the EU-Bulgaria, Leuven, 2007.
[21] Зиновиева Д., Медицинско право, 2004, С, Сиела ,стр.24-28, Медицинско право, второ преработено и допълнено издание, С, 2016г, стр… Също за такава взаимовръзка между чл.52 от КРБ, няколко изброени от автора закони в здравеопазването, международни актове и подзаконови актове само в системата на здравното осигуряване коментира и Мръчков.В. Осигурително право, 2010г, С, Сиби, стр.444.
[22] Вж. напр. нормата на чл.183 и сл. от Закона за здравето
[23] За така нар. съдържателност на мотивите при дискреционна компетентност, Зиновиева Д. Дискусионни тези в административното право и процес, 2009, С, Сиела, стр. 103-110, също така вж. практиката на ВАС по този въпрос, Еленков А и колектив, пак там.
[24] Вж. повече Prof Kanstantsin Dzehtsiarou, What Can the European Court of Human Rights do in the Time of Crisis? April 14, 2020 Guest Blogger Covid-19, https://strasbourgobservers.com/2020/04/14/what-can-the-european-court-of-human-rights-do-in-the-time-of-crisis/
[25] Вж повече ЛазаровК, Ив.Тодоров, Административен процес,2018, С, Сиела, стр 296-297.
[26] Jan Petrov, The COVID-19 emergency in the age of executive aggrandizement: what role for legislative and judicial checks? , The Theory and Practice of Legislation Journal, https://doi.org/10.1080/20508840.2020.1788232
[27] Съвместно изявление – върховенство на закона в контекста на кризата Covid-19 /Публикуван 01 април 2020 г. · Актуализиран 08 април 2020 г. Съвместно изявление на Швеция, Белгия, Дания, Естония, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Италия, Ирландия, Латвия, Литва, Люксембург, Холандия, Португалия и Испания. България, Румъния и Унгария са се присъединили към него.
21
Коментирайте
Статията повтаря мотивите на решението на КС по излишно многословен начин и заобикаля основните проблеми в института на ИЕО. В случай че има съмнения, главният проблем е чл. 63, ал. 11 от ЗЗ, която в явно несъответствие със горните алинеи на същия член и с чл. 76, 77 и 78 от АПК, предоставя нормативни правомощия на министъра на здравеопазването, които той упражнява без обсъждане и без обнародване. Допълнителен проблем е фикцията за съдебен контрол на въпросните актове. Всеки запознат е наясно, че административното правораздаване в България отнема буквално години и подобен „контрол“ не може ефективно да гарантира права на граждани,… Покажи целия коментар »
Иска ми се ЕС да следи за ненарушаване принципите на пропорционалност. А дано тогава правителството си подаде оставка.
Супер думи от жената
Изключителен анализ на жената
Голям професионалист е професорката. Браво.
Като си сменим правителството ще го мислим
Много добра статия. Браво.
Ако се смени правителството ще има и нови мерки срещу заразата, надявам се по-твърди и принципни от сегашните и затова ще е нужна помощ от юристите, за да не се нарушават човешки права например.
Въобще не виждам как ще се смени. Пуснали са корени и това е. А и Валерката обясни, че разбираш ли, в момента имат много работа.
Дарина ми е състудентка и се гордея. Да знаете, че щом е написала нещо го е премислила и стои зад всяка дума.
Административното право не ми е материя, но виждам проф. Герджиков в екипа и ще следя с надежда за публикация от областта на Търговското право, че тази епидемия май повече гражданскоправни отколкото медицински проблеми нарои. Lеx бройте го като заявка
колега, нали не очакваш Герджика с една статия да ти реши делата 😉
Не, ама ще помогне за писането на ИМ
Когато става дума за административно и медицинско право Дарина Зиновиева е човекът. Поздравявам я за труда, който е положила на полза роду, защото от началото на кризата се нароиха писания и коментари от две млади колежки, от които може да ти настръхне косата.
подкрепям! виждам, че си се въздържал да им напишеш имената и ще уважа това, но мисля, че всички колеги се досетихме за кого става въпрос. не са лоши момичетата, но трябва още да помислят и почетат и не трябва да ги анатемосваме.
Блестяща както винаги. Поздравления.
Много прецизно, в детайли! Май ще четем цитати от тази статия в решенията на адм. съдилища. И ще има защо.
Всъщност ИЕО е доста елегантна правна фигура и чак се чудя кой им я измисли на гербаджиите. Трябва да се отбележи, че заради липсата й, то и у нас я нямаше, но се регламентира при това удачно, има държави, които все още са в извънредно положение. Представете си и в България да беше така. Който я измисли, един орден стара планина, ама честно
Ох ще я живеем тази обстановка и тази, че и другата година 🙁 Много добра инициатива и то от какви хора! Браво!
Ще видите септември месец. Чака ни нова вълна със сигурност.
Уважението ми към Дарина изисква да отговоря на коментара долу- тя е написала правно мнение за делото на КС и е обозначила това тук с бележка под линия. Правните мнения се дават и публикуват преди да е готово решението на КС. И се публикуват! Прочети, преди да злобееш