Доц. Александър Корнезов, съдия в Общия съд на ЕС:
Порочна и безсмислена е практиката на върховните съдилища да заместват преюдициално запитване с тълкувателно решение
Санкции за неспазване на препоръките на ЕК могат да превърнат механизмите за наблюдение в особено ефективно средство за промяна, казва още доц. Корнезов
Доц. д-р Александър Корнезов
Александър Корнезов е роден през 1978 г.; завършва право в Софийския университет „Св. Климент Охридски“ (2002) и магистратура по европейско право в Колежа на Европа (Брюж, 2004); доктор по право (2008); адвокат в Брюкселската адвокатска колегия (2004-2006); преподавател по процесуално право на Европейския съюз в Университета за национално и световно стопанство (2008-2012) и в Софийския университет „Св. Климент Охридски“ (2010-2013); доцент по право на Европейския съюз и по международно частно право в Българската академия на науките (от 2014 г.); гост преподавател в Университета в Кеймбридж и в Льовенския католически университет; съдебен помощник в Съда на Европейския съюз (2007-2016); учредител и член на управителния съвет на Българската асоциация за европейско право; отговорен редактор на списанието за европейско право „Европейски правен преглед“; автор на многобройни публикации в областта на европейското право; съдия в Съда на публичната служба от 13 април до 31 август 2016 г.; съдия в Общия съд от 19 септември 2016 г.
Г-н Корнезов, вече изминаха над 10 години от прилагането на преюдициалното запитване в България. Каква е равносметката за този период?
Статистиката е особено ласкава за българските съдилища. По брой преюдициални запитвания, българските съдилища се нареждат сред най-активните юрисдикции от Централна и Източна Европа, като дори изпреварват и някои от старите държави членки, които са съпоставими с България по население и брой съдилища. Освен това, като цяло българските преюдициални запитвания са допустими и добре мотивирани, а някои от тях предизвикаха развитие на правото на ЕС и на съдебната практика в съответната област.
По-задълбоченият анализ обаче разкрива редица сериозни проблеми. Първият се състои в това, че българските върховни съдилища сравнително рядко отправят преюдициални запитвания, докато апелативните съдилища до този момент не са отправили нито едно запитване. В действителност, огромното мнозинство (89%) от всички преюдициални запитвания са отправени от първоинстанционни съдилища. Тези стойности са далеч по-високи от средните в повечето държави членки. Това е повод за притеснение, тъй като върховните съдилища по принцип са длъжни да отправят преюдициално запитване за тълкуване на правото на ЕС, което е относимо за решаване на делото.
Вторият повод за безпокойство се състои в това, че преюдициалните запитвания, отправени в областта на гражданското, търговското и наказателното право, са рядкост. 80% от всички преюдициални запитвания са отправени от българските административни съдилища. В съдийските среди битува мнението, че това е нормално, тъй като правото на ЕС имало отношение най-вече към административното право. Това разбиране за правото на ЕС обаче е доста остаряло и не отговаря на действителността. Това показва, че в българското наказателно, гражданско и търговско право правото на ЕС се прилага по-рядко.
Трето, обществена тайна е, че голяма част от преюдициални запитвания са дело само на няколко съдии от административните съдилища в София и Варна. Това всъщност показва, че успехът на преюдициалното запитване у нас всъщност се дължи в голяма степен на десетина магистрати. Те заслужават адмирации, доколкото благодарение на тях преюдициалното производство все пак намери приложение в България и редица национални разпоредби и практики бяха коригирани благодарение на отправени от тях преюдициални запитвания. Това обаче също така показва, че преюдициалното производство не е проникнало системно и повсеместно в българското правораздаване.
Какъв е все пак ефектът от преюдициалното запитване върху правораздаването у нас?
Преюдициалното запитване е механизъм, който помага на националния съдия да реши конкретно дело, в което правото на ЕС намира приложение.
Въпреки това и въпреки че преюдициалното производство в България се прилага неравномерно в различните съдилища, аз мисля, че то промени по безпрецедентен начин правораздаването у нас.
На първо място, преюдициалното запитване се превърна в средство, което даде възможност на долните инстанции да не прилагат практиката на върховните съдилища, ако тя противоречи на правото на ЕС. Няколко решения на Съда на ЕС в това отношение се превърнаха в емблематични за българското правораздаване. В Елчинов (решение от 5 октомври 2010, C‑173/09), Съдът на ЕС постанови, че първоинстанционните съдилища не са длъжни да спазват „задължителните указания“, дадени им от върховен съд при отмяна на решението им и връщането му за ново разглеждане, ако тези указания противоречат на правото на ЕС. В Канон (определение от 28 октомври 2010, C-449/09, EU:C:2010:651) и Огнянов (решение от 8 ноември 2016, C-554/14) Съдът на ЕС заключи, че съдилищата следва да не прилагат тълкувателно решение или постановление на върховен съд, ако Съдът на ЕС установи, че последното противоречи на правото на ЕС. Тази практика беше потвърдена впоследствие и в други решения.
Това води до важна структурна промяна в правораздаването. Практиката на върховните съдилища, вкл. тълкувателната им такава, в областта на правото на ЕС, вече не обвързва безусловно долните съдебни инстанции. Те могат, чрез преюдициално запитване, да изразят съмнения в правилността ѝ и, ако Съдът на ЕС се съгласи с тях, да не я приложат.
Друга важна последица от прилагането на преюдициалното запитване у нас е, че българските съдилища нееднократно предизвикаха законодателни промени посредством отправянето му. В действителност, често предмет на запитването е несъответствието на разпоредба от българското право с правото на ЕС. Ако Съдът на ЕС заключи, че е налице такова несъответствие, българският законодател трябва да го отстрани. В мотивите на законодателя вече нерядко се цитират решения на Съда на ЕС, постановени именно по преюдициални запитвания, отправени от български съдилища.
Така първите 10 години на преюдициално запитване у нас доведоха, на практика, до съществено засилване на ролята на първоинстанционните съдилища, които, чрез преюдициални запитвания, предизвикаха законодателни промени и преразглеждане на практиката на върховните съдилища.
Казвате, че върховните съдилища у нас отправят изключително рядко преюдициални запитвания, а апелативните – нито едно. На какво се дължи този факт – на високомерие или причината е друга?
Това се питам и аз. Каквато и да е причината за тази пасивност, редно е, след 10 години членство, тя да бъде преодоляна. Пасивността на върховните съдилища всъщност доведе до „изземване“ на тяхната роля в областта на прилагането на правото на ЕС в България, от първоинстанционните съдилища. Те се превърнаха в своеобразен „коректор“ на върховните и апелативните съдилища в областта на правото на ЕС. За да избегнат конфуза от това първоинстанционен съд да сезира Съда на ЕС с преюдициално запитване и последният да установи, че практиката им противоречи на правото на ЕС, върховните съдилища трябва сами да започнат по-редовно да отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕС. Именно тяхна е отговорността.
Данните от останалите държави членки показват, че техните върховни и апелативни съдилища сезират Съда на ЕС много по-често от българските им колеги. И това е съвсем естествено, тъй като, както казах, за върховните съдилища това е задължение. Освен това, логично е именно върховните съдилища да следят за цялостното спазване на правото на ЕС на територията на съответната държава членка.
Нещо повече, наблюдавам и друг твърде обезпокоителен факт. Вместо да отправят преюдициално запитване относно тълкуване на дадена разпоредба от правото на ЕС, върховните съдилища понякога предпочитат да се произнесат по въпроса с тълкувателно решение. Тази практика е порочна, тъй като тълкувателните решения имат за цел да уеднаквят тълкуването на правото, а в областта на правото на ЕС, тази задача е възложена на Съда на ЕС именно посредством преюдициалното запитване. Така че върховните съдилища не могат и не трябва да изземват компетентността на Съда на ЕС да тълкува правото на ЕС erga omnes.
Подобна практика е също така безсмислена и вреди на имиджа на върховните съдилища, тъй като впоследствие който и да е български първоинстанционен съд би могъл, чрез преюдициално запитване, да отнесе въпроса до Съда на ЕС, който да се произнесе в обратния смисъл на тълкувателното решение на върховния съд. По този начин, тълкуването на правото на ЕС в тълкувателно решение на върховния съд създава сериозна несигурност и подкопава авторитета и правната сила на тълкувателните решения. Така че считам, че тази практика трябва да бъде преустановена и въпросите за тълкуване на правото на ЕС да се отнасят до компетентния за това съд, а именно Съда на ЕС.
Как оценявате подготовката на съдиите в сферата на правото на ЕС? Според Вас те познават ли го, познават ли практиката на Съда на ЕС?
В България има прекрасни съдии с висока професионална подготовка и безупречна етика. Подчертавам това ясно и безрезервно. За съжаление обаче те не дават цялостния облик на системата. Същото е и в областта на правото на ЕС. Последното е изключителна сложна материя, която се характеризира с редица особености, нетипични нито за националното, нито за международното право. Има съдии, които познават много добре правото на ЕС и мотивират задълбочено решенията си в това отношение. Но има и много други, за които то си остава „terra incognita“.
Това, което ми прави впечатление, когато чета българска съдебна практика е, че все по-често в съдебни решения се правят позовавания на правото на ЕС и на практика на Съда на ЕС чисто шаблонно, формално, без особен анализ или размисъл и често без съответното позоваване да има особена връзка с предмета на делото. Сякаш целта е да се покаже чисто формално, че българският съд е „приложил“ правото на ЕС. Подобни „сламки“, които се копират в стотици съдебни актове, е за мен порочна практика, която банализира правото на ЕС и го изпразва от съдържание.
Що се отнася до подготовката на съдиите у нас, струва ми се, че НИП играе важна роля в това отношение и допринесе много за обучението на магистратите у нас. Но всичко започва от студентската скамейка. Не може да очакваме чудеса от юридически факултети, които приемат студенти със среден (3) и които на практика предоставят на всички студенти диплома за юрист, независимо от качествата им.
Освен това, мисля, че начинът на преподаване на право у нас трябва да се преосмисли, като се постави по-сериозен акцент на изучаването на съдебна практика и решаването на казуси. Нещо повече, крайно време е дисциплините в областта на правото на ЕС и на международното право да започнат да се преподават на чужд език, като се канят редовно гост преподаватели от чужди университети и практици. Това разчупва много стереотипи, насърчава сравнително-правното мислене, което е особено важно в наши дни и окуражава конкуренцията в академичните среди. Това е практиката в най-добрите европейски юридически факултети и не виждам защо да не почерпим опит от нея.
Адвокати се оплакват, че върховните съдилища отхвърлят исканията им за отправяне на преюдициални запитвания до Съда в Люксембург, с аргумента, че разпоредбите на европейското право са ясни и не се нуждаят от допълнително тълкуване и така се препятства възможността да се преодолеят трайно установени в практиката у нас за неправилни разбирания относно съдържанието на норми на правото на ЕС. Как според Вас може да бъде преодоляно това?
Споделям тази констатация. Начините за преодоляването ѝ са два. Първият е върховните съдилища чисто и просто да започнат да изпълняват задължението си за отправяне на преюдициално запитване. Подчертавам отново, става дума за задължение – от което, вярно, има изключения, но те сякаш у нас се превърнаха в „правило“. Съгласете се, че не е редно върховен съд да не спазва задълженията, които са му изрично вменени от Учредителните договори на ЕС.
Другият начин са санкциите. Това е обширен и труден въпрос, но тук само ще го маркирам. Върховните съдилища трябва да са наясно, че неотправянето на преюдициално запитване по дело, по което е трябвало да бъде отправено такова, може да доведе не само до постановяването на неправилно съдебно решение, но и до сериозни последици.
Първо, държавата може да бъде осъдена да обезщети вредите, настъпили вследствие на постановяване на решение на върховен съд, без отправяне на преюдициално запитване, което е в противоречие с правото на ЕС.
Второ, вече има установена практика на Съда в Страсбург, според която неспазване на задължението за отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС представлява нарушение на чл. 6 ЕКПЧ, на основание на което може да се претендира обезщетение.
Трето, Европейската комисия може да започне производство срещу България за нарушаване на задълженията ѝ. Вече има такъв прецедент – преди няколко години ЕК беше образувала такова производство по повод на тълкувателно решение на ВКС по въпроса за изчерпване на правото на търговска марка.
Но за мен най-голямата санкция е моралната – когато Съдът на ЕС установи, по преюдициално запитване, отправено от първоинстанционен съд, че практиката на върховния съд противоречи на правото на ЕС.
Като говорим за годишнини, вече над 10 години България е под наблюдение за напредък в областта на правосъдието. Каква е Вашата оценка за напредъка?
Оценката я дават хората. В крайна сметка, правосъдието трябва да служи на хората. А тяхната оценка си остава отрицателна.
Може ли и по какъв начин Съдът на ЕС да помогне в реформирането на българската съдебна система?
Винаги съм казвал, че не можем да чакаме някой от вън да реформира съдебната ни система. Това няма да стане. Трябва сами да се заемем с тази задача.
Но Съдът на ЕС е силен съюзник на всеки компетентен български съдия с висока професионална етика. Най-мощният инструмент на българските съдии в това отношение е именно преюдициалното запитване. То им позволява, уповавайки се на решение на Съда на ЕС, постановено по конкретно висящо дело, да превъзмогнат всякакъв натиск и да решат делото по съвест, в съответствие с правото на ЕС.
Властите у нас много искат мониторингът да отпадне. Факт е обаче, че редица препоръки в годишните доклади по МСП на ЕК са константни. Въобще има ли ефект от това наблюдение? Според Вас дали нещата биха се променили, ако се въведе новият механизъм за наблюдение върху състоянието на демокрацията, върховенството на закона и основните права във всички държави от ЕС, приет с резолюция на ЕП през 2016 г. Неговата идея е изработването на специфични за всяка държава препоръки, които да бъдат базирани на показатели като разделението на властите, свободата и плурализма в медиите и достъпа до правосъдие.
Разбирам и споделям констатацията, че подобно наблюдение само за България и Румъния е неоправдано, особено като се има предвид, че и в други държави членки, които не са предмет на подобно наблюдение, има проблеми с върховенството на правото. Така че подобно наблюдение трябва да се въведе по отношение на всички държави членки.
При все това, съществуващият механизъм за наблюдение ни напомня, че някои аспекти в работата на съдебната ни система не функционират добре. Иначе рискуваме да си помислим, че всичко е наред и съвсем да забравим да я реформираме.
Що се отнася до създаването на механизъм, който да следи за зачитането на демокрацията, върховенството на закона и основните права, който да се прилага за всички държави членки, мисля, че това е наложително. Съществуващата в момента процедура е неефективна (чл.7 ДЕС), тъй като изисква единодушие на всички държави членки. С други думи, достатъчно е Унгария да се противопостави на започването на процедура срещу Полша, за да бъде блокирана процедурата. Но без промяна в договорите, за което в момента е невъзможно да се мисли, това няма как да се промени.
При това положение, създаването на нов общоприложим механизъм отново ще трябва да си служи с „препоръки“. Последните могат да създадат известен политически натиск или импулс за промяна. Но си остават „препоръки“. Без санкции, съобразяването с препоръките ще зависи, както до сега, от добрата воля на съответната държава.
За това, напоследък все по-често се говори за възможността за налагане на санкции, като напр. спиране на европейските фондове. Това може да превърне подобен механизъм в особено ефективно средство за промяна.
България пое председателството на Съвета на ЕС. Според Вас в какви насоки тя може да се възползва от тези шест месеца, през които е начело на ЕС? Председателят на ЕП Антонио Таяни заяви по време на посещението си у нас, че Европа се нуждае от силни институции. Може ли да отговорим на тези очаквания и как?
За да има Европа силни институции, държавите членки трябва да осъзнаят, че това е в техен собствен интерес. Не може едновременно да обвиняваме Европа, че е слаба, без да ѝ предоставим необходимата компетентност да решава проблеми, които засягат всички европейски граждани, като борбата с тероризма, общата отбрана, борбата с „данъчните убежища“ и данъчните измами, връщането на нелегалните имигранти и пр.
Именно по подобни теми България трябва да се превърне в изразител на общия европейски интерес и да положи усилия те да получат конкретно изражение. Създаването на европейската прокуратура например, чието изпълнение започва именно по време на българското председателство, е една от тези изключително важни теми, които биха могли да върнат доверието на европейския гражданин в европейския проект. Наскоро президентът Макрон обяви, че би подкрепил европейската прокуратура да получи правомощия и по отношение на борбата с тероризма, която в Европа очевидно надхвърля националните граници.
Много ми се иска България да постави в дневния ред на ЕС един от най-тежките проблеми в Европа, а именно демографската криза, която засяга не само България, но и много други държави членки. Ето една тема с огромно значение за България и за Европа, по която Европейският съюз остава пасивен.
Какво според Вас ще е отражението на Брекзит върху Съда на ЕС? И как се отразява на дейността на Съда в Люксембург надигащият се евроскептицизъм, включително и към законодателството на съюза?
Извън бюджетните изражения, отражението на Брекзит върху правораздавателната дейност на Съда не се очаква да е голяма, тъй като, от една страна, броят на делата, по които Обединеното кралство е страна, не са много. От друга страна, очаква се английският език да остане сред най-предпочитаните като език на производството и след Брекзит, доколкото много компании, които са жалбоподатели в преките производства пред нас, ще продължават да предпочитат да водят делата си на английски език.
Най-голямата опасност от Брекзит за европейското правораздаване обаче се крие в риска постепенно да загубим съзнанието за важността на англосаксонското право за развитието на правото на ЕС. Това би било жалко, тъй като едни от най-големите учени и практици в областта на правото на ЕС са именно британци и рядко има по-голямо удоволствие от това пред теб да пледира Queen’s Counsel.
Що се отнася до евроскептицизма, за който споменавате, Съдът на ЕС не е политическа институция и правораздавателната му дейност не се влияе от политическите тенденции на момента. Въпреки това, истинският риск се състои в това някои държави членки да откажат да се съобразят с решенията на Съда на ЕС, с които не са съгласни. Това обаче ще доведе до сериозна криза във върховенството на правото в ЕС с непредвидими последици.
6
Коментирайте
Оценката е отрицателна……
https://www.facebook.com/100001445278551/posts/2783725218352293/?app=fbl
БЛЕСТЯЩА СТАТИЯ !!!!!! С ТАКИВА ЮРИСТИ КАТО Г-Н КОРНЕЗОВ Р. БЪЛГАРИЯ ЩЕ ПРЕБЪДЕ !!!!!! ПОЗИТИВНОТО ОТНОШЕНИЕ КЪМ ПРАВОТО Е КЛЮЧ НА СТРАНАТА НИ, РАЗБИРА СЕ СПАЗВАЙКИ СТРИКТНО ПУСТОЛАТИТЕ ПОСОЧЕНИ ОТ ЕС !!!!!
Страхотна статия. Хубаво е повече юристи да имат същото отношение към правото и правосъдието както интервюирания доц. Корнезов.
Естествено, че е така. Европейското право най-добре ще се тълкува от Европейския съд.
Или пък никой не е пророк в собственото си село 🙂
Ново
-
Защо КС се раздели 6 на 5: Аргумент за недопустима индулгенция за бездействие срещу мотив да се прекрати нетърпимата безмандатност
-
Конкурсите да се обявяват на конкретни дати, нови правила за атестиране, командироване и избор на ИВСС
-
ВКС се заема с противоречия в практиката по спорове за собственост след сделки с реституирани земи
https://www.facebook.com/100001445278551/posts/2783725218352293/?app=fbl