Подлежат ли на обжалване актове за откриване на процедури по отдаване под наем на държавни или общински имоти
През годините съществуваше колебание у съда дали актовете за откриване на процедури по отдаване под наем на държавни или общински имоти подлежат на обжалване. Според една част от съдебните състави актът за откриване на процедурата подлежи на самостоятелно обжалване, тъй като по съществото си представлява индивидуален административен акт (така: определение №2223 от 27.02.2015 г. по адм.д. № 1832/2015 г., ІV отд. на ВАС, определение №15637 от 28.11.2011 г. по адм. д. №13888/2011 г., ІV отд. на ВАС, решение №13342 от 7.11.2014 г. по адм. д. №5777/2014 г., ІV отд. на ВАС).
Аналогично становище се поддържа и в друга група съдебни актове, постановени по повод контрол върху крайния акт за класиране на участниците. В тях се застъпва становището, че върху законосъобразността на крайния акт не могат да оказват влияние пороци, съществуващи в акта за откриване на производството, тъй като той има самостоятелно значение и веднъж необжалван, той се смята за влязъл в сила и неподлежащ на ревизия (така: решение №8934 от 26.06.2014 г. по адм. д. №990/2014 г., ІV отд. на ВАС, решение №13342 от 7.11.2014 г. по адм. д. №5777/2014 г., ІV отд. на ВАС, решение №9015 от 11.07.2017 г. по адм. д. №3019/2017 г., ІV отд. на ВАС).
В изолирани случаи, съдебни състави са приемали също така, че актът за откриването е общ административен акт с произтичащите от това последици (така: определение №4920 от 30.05.2005 г. по адм. д. №882/2004 г., IV отд. на ВАС, определение №10066 от 2.12.2004 г. по адм. д. №4002/2004 г., ІV отд. на ВАС), въпреки че е очевидно, че тези актове не създават права и задължения за неопределен, но определяем кръг от адресати.
По-значителната част от съдебните състави застъпваха тезата, че актовете за откриване на процедури за отдаване под наем на държавни или общински имоти не подлежат на обжалване, тъй като са подготвителни по своя характер. Те определят условията за провеждане на процедурата и посочват предпоставките и реда за издаване на крайния акт за определяне на класиране (така: определение №12777 от 1.11.2010 г. по адм. д. №5675/2010 г., ІІІ отд. на ВАС, определение №11669 от 24.09.2012 г. по адм. д. №10889/2012 г., ІІІ отд. на ВАС, определение №6496 от 14.05.2013 г. по адм. д. №5364/2013 г., VІІ отд. на ВАС, определение №3602 от 31.03.2015 г. по адм. д. №3386/2015 г., VІІ отд. на ВАС, определение №9447 от 25.06.2013 г. по адм. д. №8043/2013 г., VІІ отд. на ВАС).
За аналогична по смисъл може да бъде приета и практиката на съда, че пороците на акта за откриване на процедурата могат и следва да бъдат взети предвид при проверка на законосъобразността на крайния акт за определяне на победител (така: решение №10909 от 22.10.2008 г. по адм. д. №6697/2008 г., ІV отд. на ВАС, решение №5543 от 28.04.2010 г. по адм. д. №13329/2009 г., ІV отд. на ВАС, решение №10027 от 4.07.2013 г. по адм. д. №1630/2013 г., ІV отд. на ВАС).
Поради наличието на толкова разнородни виждания на съдебните състави, при значителната реформа на АПК от 2018 г. бяха въведени изрични пояснителни текстове в разпоредбата на чл.21 от АПК, които да премахнат колебанията относно характера на актовете за откриване на подобни производства.
Според чл. 21, ал. 5, изр. 2 „Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго“.
В случая, препращането към специален закон касае предимно процедурите по Закона за обществените поръчки (ЗОП) и Закона за концесиите (ЗК), където уредбата изрично описва условията за обжалване на актове за откриване на посочените състезателни производства. Процедурите по Закона за държавната собственост (ЗДС) и Закона за общинската собственост (ЗОС) не съдържат разпоредби, разрешаващи обжалването на актовете, с които се откриват състезателните производства по тези два нормативни акта.
Всъщност и в предходната си редакция разпоредбата на чл.21, ал.5 от АПК постановяваше, че не са индивидуални административни актове действията на администрацията, когато са част от производствата по издаване на индивидуални административни актове. Още при приемането на АПК през 2006 г. в ал.5 се предвиди, че „Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове“. В доктрината правилно се отбеляза, че „това положение бе валидно и при заварената правна уредба, но за съжаление не винаги намираше вярна трактовка в съдебната практика.“[1]
Ето защо новият текст на чл.21, ал.5, изр.2 АПК не създава тепърва уредба, която да урежда правилата за характера на административния акт. Той винаги е бил един и същ и не се е променил от включването на тази разпоредба. В този смисъл е и доктрината относно промените на чл.21, ал.5 от АПК от 2018 г., където се посочва че „Всъщност, чл. 21, ал. 5 не създава нищо различно в сравнение с чл. 21, ал. 1 – тя само уточнява и конкретизира това, което недвусмислено следва и от ал. 1 – а именно, че актовете, които не предизвикват материалноправни последици, не са индивидуални административни актове. Казано с други думи – акцентира се, че предизвикването на процесуални последици по принцип не е основание за самостоятелно обжалване. Ал. 5 на този член беше включена, за да се прекрати описаната по-горе незаконосъобразна практика да се допуска оспорване и на чисто процесуални актове“[2].
Въпреки това, редица състави продължават (вероятно по инерция или заради превратно тълкуване на закона) да образуват производства по жалби срещу откриване на процедури по ЗДС и ЗОС и да постановяват актове по същество. Така, от една страна, допускат нарушения на закона и бавят административните производства, а от друга – създават затруднения за гражданския оборот, а държавата и общините се лишават от приходи.
В този смисъл са:
- Определение №5159 от 8.04.2019 г. по адм. д. №3336/2019 г., ІV отд. на ВАС, според което нормата на чл.21, ал.5 от АПК създава напълно нова и противоположна уредба на съществувалата до този момент и актовете по откриване на процедури, постановени преди 1 януари 2019 г. са индивидуални административни актове.
- Решение №188 от 7.01.2019 г. по адм. д. №12131/2017 г., ІV отд. на ВАС, с което е потвърдено съдебно решение за отмяна на заповед за откриване на процедура по отдаване под наем на имот – публична държавна собственост.
- Определение от 29.03.2019г. по адм. д. №394/2019 г. на АССГ, с което е спряно производството по делото, заради наличие на преюдициално дело относно законосъобразността на акта за откриване на процедурата за отдаване под наем.
- Определение №2090 от 13.02.2019 г. по адм. д. № 15349/2018 г., ІІІ отд. на ВАС, с което е отменено определение, с което е спряно изпълнението на заповед за откриване на процедурата за отдаване под наем.
Впрочем, във връзка с последното цитирано определение, би било подходящо да се цитира друго определение, в което въпросът относно обжалваемостта е разгледан точно и категорично – определение №5024 от 4.04.2019 г. по адм. д. №2981/2019 г., ІV отд. на ВАС:
„Разпоредбата на чл. 60 АПК е посветена в цялост на предварителното изпълнение на административните актове. Нормата е част от Раздел І от кодекса – Индивидуални административни актове. Систематичното ѝ място ясно показва, че допускането на предварително изпълнение е част от производството по издаване на самия индивидуален административен акт. Допуснатата самостоятелна възможност на отделно обжалване само на волеизявлението за допускане на предварително изпълнение е неразривно свързана с наличието въобще на административен акт. Поради това процесуалната допустимост на жалбата, макар и насочена само срещу клаузата за предварително изпълнение, задължително преминава през проверка за наличие/липса на основанията по чл.159 АПК по отношение на самия акт. Точно това е направил първоинстанционният съд. Обосновано е приел, че актът, от който произтичат правните последици за жалбоподателя, е решението на комисията по чл.23, ал.1 ЗНЧ, в какъвто смисъл е цитирал и утвърдената съдебна практика. На тази база е приел, че заповедта на кмета на общината за назначаване на временна комисия, определяне на датата на заседанието ѝ и задължението да състави за него протокол, няма самостоятелен характер. По смисъла на чл.21, ал.5 АПК тя не съставлява индивидуален административен акт и не подлежи на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност. Съответно и придаденото на заповедта предварително изпълнение не попада в обхвата на чл.60 АПК. Подадената срещу него жалба е лишена от предмет. Като я е оставил без разглеждане, съдът е постановил правилно определение, което следва да се остави в сила.“
Считам, че подходът на това определение следва да се приложи и към всички останали случаи и да се преустанови практиката за образуване на дела по недопустими жалби, съставите да се произнасят по същество по искания за спиране на изпълнение на актове, които не са индивидуални административни актове, да се спират дела, когато т.нар. преюдициално дело е образувано по недопустима жалба.
В доктрината също така се пояснява, че „Много често в практиката се допускат грешки като процесуални актове се обявяват за индивидуални или общи административни актове. Така например ВАС е приемал, че обявяването на условията на състезателна процедура е общ административен акт, защото било насочено към неограничен кръг адресати. По този начин излиза, че началото на производството за издаване на индивидуален административен акт се поставя от общ административен акт. А всъщност това е процесуалният акт, с който се слага началото на производството по издаване на индивидуален административен акт. Именно този акт е неделима част от динамичния фактически състав, от който последователно възникват следващите процесуални действия“[3].
Едва ли следва да има съмнение, че и преди промените на АПК въпросните актове за откриване на процедури са с процесуален характер. Те поставят началото на производството и съответствието им със законовите изисквания би следвало да се разглежда само в светлината на законосъобразността на крайния акт за приключване на производството (бил той за определяне класиране или прекратяване на процедурата).
Все пак следва да се приеме за положително развитие фактът, че огромната част от съставите на административните съдилища (както преди промените на АПК, така и след тях) не са изпитвали колебания да оставят без разглеждане (съответно да обезсилват съдебни актове в касационното производство) недопустими жалби в посочените случаи.
[1] Административнопроцесуален кодекс – Коментар, Пенчев К. и колектив, 2006 г., стр.96.
[2] Лазаров,К., Тодоров, И., Административен процес, 2018г. „Сиела“, стр. 158
[3] Лазаров,К., Тодоров, И., Административен процес, 2018г. „Сиела“, стр. 158
5
Коментирайте
Това, което прави съдът е безобразие! В АПК на 3 места изрично е написано, че процесуалните актове не са административни актове. При последното изменение на АПК се написа, че процесуалните актове в тръжните производства също не са административни актове. Какво повече да се напише? Межоду другото това говори и за лошо образование по административно право и процес в България.
Това е само един от проблемите, по които човек се чуди не дали някои съдии са изгубили разум, а дали въобще могат да четат нормативен акт. Това в съчетание с високото самочувствие заради дадената правораздавателна власт, води до безумия.
Поздравления за проф. Хрусанов – точно в това е ролята на доктрината, да коментира проблемите в практиката, не да се затваря само в сухата теория, а да бъде коректив на практиката, когато упорства в извратена посока… Наскоро тук беше поставен въпросът за т.р. по т.д. 2/2015 на ВАС, което е изцяло извън пътя
Надявам се сега с аналитичното звено във ВАС тълкувателната им дейност да добие друг облик.
Добре е, че има още теоретици, които изследват реални практически проблеми, а не се чудят какви теории за правото и вселената да развиват. Затова браво на проф. Хрусанов и дано да има сега и кой да я прочете тази статия по съдебните състави.