КС постанови решение-ръководство в Правото на ЕС в помощ на всеки съдия
Фундаментално решение (пълния му текст виж тук), от чиито мотиви може да се ръководи всеки съдия, когато трябва да си изясни приложимото вътрешно право в контекста на Правото на ЕС (ПЕС), постанови Конституционният съд (КС).
То е по повод на разпоредба от Закона за водите (ЗВ), за която КС беше сезиран от състав на Върховния административен съд (ВАС) (повече за искането виж тук). С решението си конституционните съдии отхвърлят искането за обявяването ѝ за противоконституционна, но поради неизясняването в искането на последиците относно оспорената разпоредба от действието на правото на ЕС, намират за наложително да дадат за първи път в практиката си уточнения на последователните стъпки, които трябва да бъдат следвани от всеки съд по всяко дело, за да установи дали по делото му е приложимо Правото на ЕС. Мотивите дават ценни указания и по два други въпроса – кога е нарушен конституционният принцип на еднакво третиране и за конституционната основа на правния режим на таксите.
През последните две години КС предприе серия от мерки, за да убеди сезиращите го съдии да изследват приложимото ПЕС преди да се обърнат към него. Той прие специална разпоредба в правилника си (повече виж тук), а след това направо отклони искане заради липсата на анализ за относимото европейско право (повече виж тук). Сега пък дава подробни разяснения, които имат широко приложение и са валидни не само за върховните съдии, които единствени имат право да сезират КС, но и за всеки съдия по всяко дело, а се отнасят и за всеки, който прилага правна норма.
Решението е прието единодушно от десетимата конституционни съдии. Докладчик по делото е чл.-кор. на БАН проф. Атанас Семов.
Указанията на КС
„Съдът не отстъпва от своята позиция, че изясняване на приложимото вътрешно право в контекста на правото на Европейския съюз е необходимо винаги, когато приложима вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС и особено когато представлява акт по транспониране на съюзна директива (какъвто е Законът за водите) и поради това се дължи на общо основание (ipso jure) от всеки правен субект, който я прилага, и в частност от всеки съд в съдебната система“, заявява КС.
И подчертава, че България, като член на ЕС, е обвързана от принципите на непосредствена приложимост, примат и директен ефект на правото на ЕС и от задължението за съответстващо на ПЕС тълкуване на попадащите в неговото приложно поле вътрешните правни норми.
Ето какви указания дава КС: „Всеки съд от националната съдебна система по всяко дело следва служебно да провери дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му или по друг начин е свързана с него), и ако установи връзка – да съобрази в пълнота последиците от неговото действие. Това означава последователно да бъде установено дали в правото на ЕС има самоизпълними норми (годни за прилагане като източник на субективни права), ако не – кои са относимите съюзни правни норми (вкл. принципи); дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба; дали допускат изключение (дерогация); дали оставят на държавата свобода на преценка (дискреция) при приемането на вътрешни правни мерки (особено при транспониране на директива), дали са спазени границите на допустимата дерогация и/или дискреция; какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми, вкл. и дали то не преодолява евентуално съмнение за противоречие на тези норми с Конституцията; както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС. Ако съответстващо на правото на ЕС тълкуване на приложимата вътрешна правна норма се окаже невъзможно, тъй като би противоречало пряко на смисъла на нормата (тълкуване contra legem), е налице противоречие, при което вътрешната правна норма трябва да бъде оставена неприложена, без да се иска или изчаква отмяната на тази разпоредба по законодателен или друг конституционно предвиден ред (Съд на ЕС, дело A c/ B et a., C-112/13, ECLI:EU:C:2014:2195), с резервата за съмнение за порок на относимата съюзна правна норма (ultra vires или друг) или за нарушаване на националната конституционна идентичност, при което ще е необходимо произнасяне на Съда на ЕС. В случай на основателно съмнение относно валидността или тълкуването на относима съюзна правна норма националният съд също трябва да поиска преюдициално произнасяне на Съда на ЕС и да се съобрази с него“.
КС заявява, че само ако след осъществяването в пълнота на този анализ за съда остане или възникне основателно съмнение за противоречие с Конституцията на приложима вътрешна правна норма или на относима съюзна правна норма, той следва да потърси произнасяне на Конституционния съд.
„Когато една вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС, единствено прочитът ѝ в неговия контекст може да разкрие в пълнота нейните цели, съдържание и правни последици. Съответстващото на правото на ЕС тълкуване на вътрешната правна норма в неговия обхват е определящо за прилагането на тази норма. То може да позволи преодоляване на противоречие между вътрешната норма и правото на ЕС, от една страна, както и между вътрешната норма и националната конституция, от друга страна“, подчертават конституционните съдии. И посочват, че този подход е още по-наложителен в случаите (какъвто е и този със Закона за водите), когато оспорената пред КС норма транспонира съюзна директива.
В решението си КС сам дава пример как се прилагат тези правила, анализирайки в пълнота правото на ЕС във връзка с оспорените пред него такси по Закона за водите.
Кога една такса е противоконституционна
В решението се прави анализ и на друг въпрос, който има голяма практическа полза – на правния режим на таксите според Конституцията.
„Такса“ не е законово определено понятие. В доктрината и съдебната практика таксата се разглежда като вид вземане с финансовоправен произход, представляващо насрещна престация за определена публична услуга. Общата правна уредба се съдържа в чл. 60, ал. 1 от Конституцията и е доразвита на законово и подзаконово ниво“, посочват първо конституционните съдии.
Те обясняват, че таксите са дължимо парично плащане, което се закрепва и определя по размер едностранно от държавата чрез властническия метод на правно регулиране. И специално ги отграничават от данъците – „за разлика от данъците, таксите нямат безвъзмезден характер и имат разходопокривна цел, а в материята на околната среда са подчинени и на принципа „замърсителят плаща“, те се дължат за дейност или услуга, предоставени от орган с властнически правомощия (формулировката включва не само държавните органи, но и частни лица, които осъществяват публични функции срещу такса, като например нотариусите).
В решението се напомня, че за таксите се прилага принципът на законоустановеност – трябва да бъдат уредени със закон основанията и условията, при които се дължат, и начинът на определяне на задължените лица и на органа, в чиято полза следва да се платят. „По отношение на размера на таксата обаче, макар отново да е налице необходимост от регламентация в нормативен акт, не е задължително той да бъде закон в тесен смисъл – допустимо е това да се извършва и чрез подзаконов нормативен акт (обратното е валидно за данъците – арг. от чл. 84, т. 3 от Конституцията)“, пише КС.
Освен това той заявява, че при определянето на размера на таксите отделните дейности по предоставянето на услуга следва да бъдат ясно разграничени една от друга и обособени. И заявява: „Необходимо е още да бъдат спазени ясни правила, които да гарантират, че юридическите лица и гражданите няма да бъдат излишно и неоснователно обременени от финансовите задължения. Следователно необходимостта от плащането на такса трябва да е обективна, очевидна, обоснована и определена въз основа на прозрачна процедура. Следва да бъде съблюдаван и принципът на пропорционалност с оглед намиране на баланс между частния и публичния интерес. Необходимо е и така определените такси да бъдат насочени към постигане на целите на съответния закон“.
КС напомня, че по отношение на таксите няма изискване за еквивалентност на престациите, но свободата на преценка на законодателя не е неограничена: „Тя е рамкирана от различни конституционно установени ценности, въплътени в принципите за защита от дискриминация, еднакви правни условия за стопанска дейност, предотвратяване на нелоялната конкуренция и др.“.
За принципа на еднакво третиране
В решението се разяснява и конституционният принцип на еднаквото третиране и кому се дължи еднакво третиране в контекста на изискването за еднакви условия за стопанска дейност.
„Равенството е основен конституционен принцип на гражданското общество и правовата държава по смисъла на второто съображение в преамбюла и чл. 6, ал. 2 от Конституцията и е основа за тълкуване и прилагане на Конституцията и за нормотворческата дейност и основно право на гражданите. Принципът на равенство гарантира равенство пред закона. Равенството пред закона се изразява в две основни форми – задължение за равно третиране и забрана за произволно неравно третиране. Забраната за произвол е материален елемент от принципа на правовата държава и е насочен към държавните органи, включително и към законодателя“, пишат конституционните съдии.
И подчертават, че равенството пред закона означава относителна, а не абсолютна равнопоставеност. Т.е. законодателят е задължен да урежда „подобните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен”, съответно публичната власт „да третира „еднаквите еднакво“.
КС прави следното уточнение: „Еднакви са ситуациите, между съществените характеристики на които няма разлика. Сходни са ситуациите, които не са еднакви, но са съпоставими в съществените си характеристики и между които няма съществени разлики, което изключва случаите на привидна съпоставимост или близост без реална връзка. Преценката за еднаквост или сходство в съществените характеристики или за наличие на съществени разлики не може да бъде направена абстрактно – тя зависи от обективните особености на конкретната материя (в частност икономическа дейност) и се прави за всеки отделен случай с оглед характеристиките му“.
Той сочи, че ако за едно и също право или задължение законът предвижда диференциация, това не означава нарушаване на конституционния принцип на равенство пред закона: „Без диференциация не биха могли да се отчетат обективните или субективните различия, изискващи нееднаква правна уредба, за да се постигне равенство пред закона“.
В решението за пореден път КС напомня, че конституционните принципи на свободна стопанска инициатива и еднакво третиране – чрез еднакви правни условия за стопанска дейност, закрепват правно, а не икономическо равенство и не са абсолютни, а може да бъдат ограничавани с оглед защитата на други конституционни ценности, както и при наличие на съображения за обществено значими и приоритетни цели.
„Различните стопански дейности се характеризират с вътрешни специфики, които по необходимост изискват прилагането на гъвкав нормативен подход за постигане на целите на правната уредба. Поради това при определени условия някои конституционни норми допускат нюансирано законодателно решение“, пише КС. И уточнява, че възлагането на субектите на нееднакви задължения, е въпрос на социална, икономическа и политическа целесъобразност, но критерият трябва да е закрепен в закон или да може да бъде изведен от съответната правна уредба и да отчита спецификата на извършваната дейност.
18
Коментирайте
Е, сега върховните имат материал за четене. Отделен е въпросът дали ще го направят.
Много полезни разяснения. Личи си подчеркът на Семов.
което ще рече много дрънкане за нещо,което може да се каже с 2 думи
Много добре, че са обърнали внимание на принципа на еднакво третиране.
Добре е, че са уточнили всеки съд служебно да проверява дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС.
Така няма да се налага КС да отхвърля искания.
Много напудрена реч, с кухи фрази – лозунги без реално приложение от най-натоварените звена на районно ниво. Поредното бля, бля. Така, когато превръщаме съд в бутиков, дублиращ СУ – само теория без реално приложение.
Типично за ЮФ на СУ – празни приказки, ала-бала, никаква практическа насоченост. Понякога ме е срам, че съм го завършил.
В ЮФчето, спомням си по търговско право при тази Анета Антонова, която ми преподаваше сухите си безвкусни лекции, чиста теория. После, за да си наваксам търговското, баща ми се познаваше с един синдик, та ме прати при него, тема по тема ми обясняваше нещата на практика. Антонова ни беше объркала всичко в главите.
Т’ва са сигурно дрънканиците на Семов, които са изкуствено напарфюмирани и фрезовани.
Семов е корифей в тази насока.
Предлагам ВСС да „облече“ това решение на КС в книжка и да я раздаде най-напред на съдиите от ВАС и ВКС, и после на който иска
Много добра идея. Така няма да заливат КС с нелепи решения.
Струва ми се, че не за първи път КС обръща внимание на съдилищата за ПЕС, ама няма кой да чете, особено върховните магистрати
Пак ли ВАС. Там има някакъв сериозен проблем с прилагането на правото на ЕС. Чолаков да вземе да обърне внимание на това, а не само на ВСС
Личи си преподавателският уклон в това решение : )
Ми като не прихващат от друго. Положението с ПЕС в главите на върховното ниво, често е доста омазано
Често исканията за прилагане на ПЕС са основателни и са водели до промяна в законите, но съдилищата първо не познават ПЕС, второ – нямат кураж да не приложат нашия закон. Семов отдавна пропагандира за опознаване и прилагане на ПЕС, но почти никой не го слуша, за съжаление. Неговият език няма как да не бъде академичен. Вярно, че може да го каже и по-просто, за да бъде разбран. Но не и по-просто.