Изходът от извънредното положение – време да реставрираме правовата държава
Статията на Михаил Екимджиев
„Лекс“ публикува със съкращения статията на адвокат Михаил Екимджиев, която предстои да излезе в пълния си обем на сайта „Права по време на криза“. На него юристи споделят дали, в каква степен и защо са ограничени правата на гражданите заради пандемията от коронавирус и какви са възможните решения в борбата с Covid-19.
В статията си адвокат Екимджиев излага виждането си за това какви поуки трябва да си направим от настоящата криза, за да може не просто да оцелеем при нова глобална заплаха, но и да използваме интересните времена, в които живеем, като възможност за реставрация на правовата държава.
Извънредното положение в България, въведено по повод пандемията от COVID-19, продължи (засега) от 13 март до 13 май 2020 г. Освен криза, то е уникален шанс, „стрес-тест“ за цялата система на държавно управление, за способността на институциите и на гражданското общество да взаимодействат, за да оцелеят и да се възстановят с поносими хуманитарни, икономически и ценностни загуби. От тази перспектива институционалният опит и изградената в обществото култура за адаптиране и справяне с екстремната ситуация са безценен инструментариум за преодоляване на бъдещи бедствия.
Ето защо, настоящата статия цели съхраняване на институционалната и обществена памет и маркира конкретни мерки, чрез които, с политическа воля и обществена енергия, могат да бъдат реставрирани разцентрованите от извънредното положение конституционни баланси между защитими ценности на демократичното общество и на правовата държава. Приоритизирането на обществения интерес от възстановяване на правовия ред при излизането от ситуацията на „ненормалност“ би позволило структурни дефекти на Конституцията и на законодателството, свързани с управлението на извънредни обстановки, да бъдат преодолени сравнително безконфликтно. Така не само ще бъдат възстановени принципите на правото и йерархията на нормативните актове, които са основа на правопорядъка, но и обществото ще е по-сигурно и подготвено за ценностно оцеляване в продължаващата пандемия.
Кризата – шанс за реставрация на правовата държава
Реставрацията, за разлика от реституцията, не е просто връщане на даден обект или възстановяване на старото обществено състояние. Подобно на добрия преводач, артистът-реставратор влага в реставрирания обект своя емоция, дух и култура. Затова в динамиката на общественото развитие реставрацията постига диалектическо „снемане“ на предходното състояние, но на еволюционно по-високо ниво. Поради това, изправени пред неотложната потребност от реставрация на правовата държава, точно сега имаме уникален шанс да вградим в Конституцията 30-годишния си социален и цивилизационен опит – прехода, влизането в ЕС, евроскептицизма, пандемията…
През юли 1991 г. бащите на приетата тогава Конституция, преживели последните 45 години при комунистическа диктатура, обективно не можеха да познават правата на човека, изкристализирали векове наред в старите демокрации. Човешките права и свободи добиват силует, плът и кръв само чрез тяхното отстояване. Затова в кризата, чрез болката и абстиненцията от тяхната „ампутация“, за пръв път осъзнахме същността и ценността им. Тази социална фрустрация, обогатена и от тридесетгодишен демократичен опит и ретроспективно познание, са достаъчно основание да искаме структурни промени в Конституцията, свързани с основните права и свободи. В това отношение не е нужно да откриваме топлата вода и колелото. Достатъчно е да заимстваме добрите образци от международните правозащитни актове и най-вече от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) и Хартата за защита правата на ЕС.
Да започнем с Конституцията
Чл.57, ал.3 от Конституцията не допуска дори в извънредно положение, дори временно, дори със закон правото на личен живот (чл.32, ал.1 от Основния закон) да бъде ограничавано. Следователно, за да бъдат конституционосъобразни, извънредните мерки, ограничаващи например сватби, погребения и репродуктивни процедури, от чл.57, ал.3 на Конституцията следва да отпадне абсолютната забрана за накърняване на правото по чл.32, ал.1. Макар че съществува близо 30 години, тази конституционна недомислица фокусира вниманието ни едва при извънредното положение. В КЗПЧОС и в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), независимо от характера и причините за извънредно положение – епидемия, природно бедствие, терористична заплаха или производствена авария, правото на личен живот подлежи на ограничения „в интерес на националната и обществената сигурност или на икономическото благосъстояние на страната, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защита на здравето и морала или на правата и свободите на другите“.
Извън контекста на извънредните ситуации, може се да окаже, че норми от Закона за защита от домашно насилие, визиращи принудителното извеждане от семейното жилище, както и забраните извършителят да доближава жертвите на домашно насилие, противоречат на конституционната забрана за ограничаване на правото на личен живот. Същото се отнася до разпоредбите от НПК за личния обиск, текстовете на ЗМВР за задължителната полицейска регистрация…
След неотложната промяна на чл. 57, ал.3 от Конституцията, свързана с правото на личен живот, би следвало да се анализират детайлно всички разпоредби, визиращи основните права и свободи, които не посочват допустимите ограничения на тези права. За разлика от КЗПЧОС, Конституцията не прокарва последователно този структурен подход. Както беше посочено, чл. 57, ал.3 от Основния закон прогласява правилото, че повечето права и свободи подлежат на временни ограничения, предвидени в закон, но само в извънредно положение. Логично възниква въпросът дали „неотменимите“ според чл.57, ал.1 от Конституцията права и свободи могат да бъдат засягани, без да е обявено извънредно положение, каквато е ситуацията след 14 май 2020 г., при т.нар. „извънредна епидемична обстановка“?
Някои конституционни норми, следват структурната логика на КЗПЧОС. Прогласявайки защитимото право в първата алинея на съответния член, във втората алинея те изчерпателно изброяват допустимите му ограничения. Такава е структурата например на чл.35 и чл.37 от Конституцията, визиращи добилите особена актуалност в извънредното положение право на свободно придвижване и свободата на вероизповедание. Въпреки че изброяването на допустимите ограничения на тези права във вторите алинеи на същите членове не изглежда прецизно, все пак става ясно, че те могат да бъдат засягани в защита на ценности като националната сигурност, обществения ред, здравето, морала и правата на другите.
Други конституционни норми обаче не посочват допустими ограничения на визираните в тях основни права и свободи. Такова е например правото на живот по чл.28 от Конституцията. Дори конституционалисти твърдят, че то е абсолютно и не подлежи на засягане дори в извънредно положение, както погрешно е написано и в чл.57, ал.3 от Конституцията. Във война, която е вид извънредно положение, войниците не само могат, но понякога са длъжни да убиват от името на воюващите държави. В „нормалния“ живот всеки има право да убие при неизбежна отбрана. Тези специфични хипотези са отразени в чл.2 от КЗПЧОС, прогласяващ същото право, което, макар и базисно, не е абсолютно.
Подобна е ситуацията с чл.32 и чл.43 от Конституцията, визиращи неприкосновеността на личния живот и правото на мирни събирания. Както беше посочено, и двете права са едни от най-често ограничаваните в интерес на обществото не само в извънредно положение. Достатъчно е да припомним стеснения обхват на правото на личен живот на публичните фигури за сметка на разширения периметър на правото на информация и на обществена критика към тях, анализирани от ЕСПЧ, който задава правните стандарти в тази материя. Въпреки това, Конституцията не посочва хипотезите, в които упражняването на тези права може да бъде лимитирано.
Горните примери, без претенция за изчерпателност, илюстрират нуждата от нов структурен подход при дефинирането на основните права и свободи в Конституцията. Само чрез него и чрез задължителното прилагане на Основния закон от всички институции и във всички правоотношения, може да бъде вдъхнат живот на България като реално правова държава. Въпреки пряката приложимост на КЗПЧОС, визираните в нея ограничения на основните права и свободи преди всичко следва да са предвидени в националното право. Ето защо допустимото засягане на конституционните права следва детайлно и изчерпателно да бъде посочено в самата Конституция.
В подкрепа на тезата, че моментът е подходящ за структурни промени в уредбата на основните права и свободи е и фактът, че поради тесния кръг субекти, овластени да сезират КС, до момента той се е занимавал повече с инструменталния аспект на Конституцията – взаимоотношения и баланс между властите, срокове и мандати, отколкото с правата на човека, представляващи същността на съвременния конституционализъм. Ето защо новата конституционна уредба на основните права и свободи няма да е обременена от практика на КС, която да стагнира адекватното им тълкуване и прилагане.
Нуждата от „кодификация“ на мерките в извънредни ситуации
След належащите промени в Конституцията, които биха позволили въвеждането със закон на разумни и пропорционални ограничения на основните права и свободи, подходящо е да бъде „кодифицирана“ материята, уреждаща мерките в извънредни ситуации, която в момента е фрагментарна и разхвърляна в няколко закона – Закона за здравето, Закона за защита при бедствия, Закона за въоръжените сили и Закона за противодействие на тероризма.
Извънредното положение по естеството си не подлежи на точно дефиниране и може да бъде причинено от твърде различни поводи, които не могат изчерпателно да бъдат изброени и уредени в закон. От тази перспектива най-подходяща изглежда законодателната техника, при която в един закон се дава нормативен алгоритъм за институционални действия при най-честите, предвидими и относително познати кризи, водещи до извънредно положение – природни бедствия, терористични заплахи, военни конфликти, епидемии и промишлени аварии.
Важно е законодателното фиксиране на „протокол“ за стъпките на държавните органи, за тяхната последователност, темпо и взаимодействие, да бъде съчетано с широка дискреция на администрацията, която понякога „ръчно“ управлява бедствия от различно естество, налагащи различно противодействие. Съвсем различни са защитните тактики и стратегии при зараза от HIV и от COVID-19, при радиационна заплаха и при земетресение… Затова е важно законът да изброява, макар и неизчерпателно, типичните предвидими ограничителни мерки, да посочва, когато е обективно предвидима, тяхната максимална продължителност и правомощията на институциите, овластени с управлението на кризите. Поради непредвидимостта на извънредните ситуации, изключително важно е законът да гарантира средствата за правна защита срещу злоупотреби с власт. Затова следва да бъдат предвидени императивни кратки срокове за произнасяне на КС по конституционосъобразността на актовете на НС, свързани с извънредното положение и на административните съдилища за законосъобразността на извънредните административни мерки.
В същата насока е и необходимостта от законодателно уреждане на възможността за дистанционно провеждане на съдебни заседания, съвещания на съдебни състави и постановяване на съдебни решения.
Несъмнено ограничаването на принципите за публичност и откритост на съдебните заседания в известна степен би руинирало гаранциите за справедлив съдебен процес по смисъла на чл.6§1 от КЗПЧОС. Според практиката на ЕСПЧ обаче тези гаранции не са абсолютни и подлежат на ограничения в интерес на обществото. Затова, при алтернативата достъпът до съд да е виртуален или никакъв, разумният избор допуска тези компромиси.
Изглежда подходящо, по аналогия с държавния резерв и с т.нар. „студен резерв“ в енергетиката, законът да предвиди предприятия и/или производства, които в извънредна ситуация да могат гъвкаво и бързо да пренастроят дейността си или част от нея за противодействие на предвидимите бедствия.
Нуждата от „кодификация“ на материята, уреждаща различните извънредни положения, пролича ясно при кризата, причинена от COVID-19. Дори опитни юристи не бяха наясно дали в случая ограничителните мерки следва да бъдат наложени на основание ЗЗ или на основание Закона за защита при бедствия (ЗЗБ), който определя като бедствие и „масовите заболявания от епидемичен и епизоотичен характер“ (вж. §1 от ДР във връзка с чл.2). За разлика от ЗЗ, чл.19 от ЗЗБ много по-детайлно регламентира дейностите по защита на населението при бедствия, каквото според закона е и епидемията. Пак в сравнителен аспект, чл.52 от ЗЗБ много по-подробно и прецизно изброява правата и свободите, подлежащи на засягане при бедствено положение „в неизбежно необходимия обем и продължителност“.
На последно място, чл.62а от ЗЗБ, а не ЗЗ, предвижда създаване, със заповед на министър-председателя, на Национален щаб, с писмено определени ръководител и членове, отговорни за изпълнението на Националния план за защита при бедствия.
От гледна точка на сравнително най-пълната регулация на специфичната правна материя, свързана с извънредни ситуации, причинени от различни по естеството си бедствия, ЗЗБ изглежда най-подходящ като нормативна основа на цялостния закон за извънредните положения. Разбира се, няма пречка да бъде приложена и законодателна техника, предвиждаща препращане (кореспонденция) между норми от общия закон към специалните ЗЗ, Закона за отбраната и др.
Заключение
Ако е вярно „китайското“ клише, че всяка криза е и нова възможност, добре би било да използваме правозащитния колапс, причинен от пандемията, като мотивационен тласък не просто за рестарт, а за реставрация и усъвършенстване на нормативната „машинария“, която поне външно прави държавата ни правова. „Интересното време“, в което живеем, позволява фрустрацията и лошият опит, свързани с COVID-19, да бъдат трансформирани в експертна енергия, която, чрез законодателни сътресения, да постигне конституционен катарзис.
„Време има за всяка работа под небето;
… време да събаряш и време да съграждаш;
… време да разхвърляме камъни и време да събираме камъни;
време да прегръщаш и време да избягваш прегръдки!“
Еклесиаст; Глава 3
37
Коментирайте
Коментарът е толкова нелеп и ограничен, че ще бъде срамно ако наистина сте „advokat“ и колега на адв. Екимджиев. Не зная какво имате предвид провинциализъм в адвокатурата, но прочете поне малка част от материалите и биографията на адв. Екимджиев. Лично за мен той е пример за успял и съвестен адвокат, а и не само за мен – провинциализъм ли? Не само, че знанията и успехите му не са локално ограничени, а има солидна практика на европейско и международно ниво. Пример – има много повече спечелени дела в Европейския съд по правата на човека, от доста столични адвокати, взети заедно. Четете,… Покажи целия коментар »
Безспорно е добре да има анализи какво се случи и т.н. Доколкото от извадката може да се получи цялостна представа за конкретния анализ, има някои непълноти.За коментарът е по-важен въпросът за промяната КРБ. Когато една конституция се заобикаля,какво значение има съвършенството и. Може ли да се посочи съдебно решение мотовирано с непосредственото действие на конституцията, т.е. съдът не прилага дадена законова разпоредба защото противоречи на К. … Най-вероятно потребността от промяна на К. е налице, въпросът е, точния момент ли е?5
интересно ми е как ще си върнем правовата държава без промени в конституцията и без ревизия най-малкото на прокурорската институция и специализирания съд. това става на ниво НС. Всички виждаме тази недосегаемост и незнание на Конституцията в последните месеци от тези институции, но освен да пишем драсканици по форумите, никой няма реалната законова възможност за реакция. Просто нищо не може да направим с този законов ред. Дори най -малкото, да припомним, че в българия имаме презумпция за невиновност
Не съм съгласен с предложеното от автора. Имайли предвид кой ни управлява и по какъв начин го прави, за момента Конституцията не трябва да се променя изобщо – единствено тя в момента е наистина някакъв стожер, който ни предпазва от тоталната диктатура…
РЕСТАВРИРАНЕТО НА ПРАВОВАТА ДЪРЖАВА ПРЕДПОЛАГА ПОЛИТИЧЕСКА ВОЛЯ, А ТАКАВА В ТОЗИ ИЗЧЕРПАЛ СВОИТЕ ВЪЗМОЖНОСТИ ПАРЛАМЕНТ НЯМА ! ЕДНОЛИЧНИТЕ СОБСТВЕНИЦИТЕ НА ДПС И ГЕРБ НЯМАТ ИНТЕРЕС ОТ РЕФОРМИ, КОИТО ДА САНИРАТ ПРАВОВАТА ДЪРЖАВА. ГОТВЕНАТА ОТ ТЯХ КОАЛИЦИЯ, САМО ЩЕ ВЪЗПРОИЗВЕДЕ НЕПРОДУКТИВНОТО СТАТУКВО. НА ПОЛИТИЧЕСКИЯ ХОРИЗОНТ НЯМА НОВИ ДОСТАТЪЧНО СПОСОБНИ ПОЛИТИЧЕСКИ ЛИДЕРИ, КОИТО ДА МОТИВИРАТ ИЗПАДНАЛИЯ В ЛЕТАРГИЯ НАРОД ДА ГИ ПОДКРЕПИ. ЗАТОВА НЯМА ИЗГЛЕДИ ЗА ПРАВОВА ДЪРЖАВА В СЛЕДВАЩИТЕ НЯКОЛКО ГОДИНИ. ЕДИНСТВЕНО ЗАТЪВАНЕТО НА ВСЕ ПОВЕЧЕ БЪЛГАРИ В МИЗЕРИЯТА ИЛИ НЯКАКЪВ ГРАНДИОЗЕН ПРОВАЛ НА БЪДЕЩАТА КОАЛИЦИЯ, МОЖЕ ДА ИЗВАДИ НАРОДА ОТ СЪСТОЯНИЕТО, В КОЕТО ПОНАСТОЯЩЕМ СЕ НАМИРА.
Изключително полезен и задълбочен анализ. Остава да си вземем нужните поуки.
Изключително важно е ограниченията на основните права и свободи да са разумни и пропорционални.
Каква пропорция? Та те ни нарушиха правото на личен живот!
Тази криза, освен че ни научи на ред и самодисциплина наистина ни дава шанс за реставрация на правовата държава.
Taзи реставрация трябваше да бъде направена много по-рано.
Стрес-тестът в крайна сметка се отрази на хората и най вече на тези, които останаха без работа.
значи е противоконституционно да не могат младите да си направят сватба. Хайде да се репродуцират наали е проблем, там двама участват, но да не могат да сключват брак…
Добър анализ. Поздравления. Научих кое е редно и кое не .
Изцяло мисля, че се загуби правтото на хората по време на пандемията. И се страхувам, че и на есен ще е пак така.
Повече от трудно е да се спазват закони и конституция по време на Извънредно Положение. Тогава нормалност няма
Подкрепям и се радвам на таквиа нализи. Много са полезни да знаем кое е правилно и кое не. Защото за Буда всичко е ОК, ма може и да не е в действителност.
Уви няма държава…
„Чл.57, ал.3 от Конституцията не допуска дори в извънредно положение, дори временно, дори със закон правото на личен живот (чл.32, ал.1 от Основния закон) да бъде ограничавано. Следователно, за да бъдат конституционосъобразни, извънредните мерки, ограничаващи например сватби, погребения и репродуктивни процедури, от чл.57, ал.3 на Конституцията следва да отпадне абсолютната забрана за накърняване на правото по чл.32, ал.1. Макар че съществува близо 30 години, тази конституционна недомислица фокусира вниманието ни едва при извънредното положение“ Аз не знам кога ни фокусира, но мен ме фокусира, защото не мога да си направя планирана сватба. Искам, но не мога. Няма как от 150… Покажи целия коментар »
Поздрави на Емиджиев. Добър анализ. Подкрепям
Закон за извънредното положение се пише, когато държавата не е в извънредно положение, за да не може да е повлиян от временни конюнктурни интереси, а да решава принципно въпросите. В този ред на мисли, май ни е рано…
Конституцията не е свещена крава! Ако това бъде осъзнато, ако можеше да се разчита на разумните действия в законодателния орган, то може би, евентуално…Останалото са добри пожелания.
Тя е нещо повече. Защото брани свещените ни права. А за нормотворците ни, това е друга тема.
Колегата Екимджиев поставя напълно адекватни въпроси, които съвсем логично са намерили не до там прецизни разрешения през 91 г., когато по-старите от нас помнят фокусът беше съвсем друг. А решенията всъщност въобще не са трудни, топлата вода е измислена, Конвенцията е написана, само трябва адаптирам препис, но кой ли ще го направи, се питам? Нивото на парламента ни е под критичния минимум, че онова ВНС, в което тогава се ядосвах какви простаци са влезли ми се струва направо концентрация на ерудиция и правна мисъл в сравнение с днешния
Хм, хм, доста дискусионно и на моменти провокативно. Напълно подкрепям предложението за кодификация, за закон за изъвнредното положение, като в САЩ и Русия, който изключително улеснява нещата и най-вече не позволява да се твори на коляно в екстремни условия, а дава възможност всичко да е предварително обмислено и да се действа без изненади за граждани, за бизнес и тн.
Основния проблем в България е в това как да се търси отговорност от държавата и политиците!
Посоченият пример с войната – ясно показва изключение от правото на живот. Тук в България обаче напълно отсъства дебатът за правото на смърт, правото да избереш да не бъдеш лекуван, до степен, че Ананиев издаде онази безумна заповед, че всички на 60 г. и с хронични заболявания трябва да бъдат насилствено натикани в болница. Не казвам да стигнем чак до евтаназията, но има други не така усложнени аспекти, по които нашите конституционалисти мълчат
Много добре е, че някой най-после поставя дебата на конст. ниво. В Германия вече се води много интересна дискусия, която всеки колега, който се интересува е добре да проследи – за конфликта между достойнството, защитено в техния чл. 1 от основния закон и правото на живот. При нас разбира се чл. 1 или урежда ръководната роля на партията или държавното устройство, въпрос на ценности, но изложената в статията напълно отговаря на ЕКПЧ.
При нас бегло в преамбюла се споменава достойнството… За разликата между конституционализма в Германия, макар някои виждания там да са обусловени от резултата от ВСВ, и България не е тема, която ми се отваря. За съжаление българският юрист, освен шепа учЕни, не обръща внимание на високата абстракция, а се самоограничава в злободневието на правния позитивизъм. Добре, че Екимджиев поставя тези въпроси, дори и само така да си останат в статия, трябва някой да е пръв
Ето, на който му се чете един интересен разговор, който онагледява най-високо ниво за какво разсъждават във ФРГ
http://culturecenter-su.org/wp-content/uploads/2020/05/%D0%A0%D0%B0%D0%B7%D0%B3%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%80-%D0%BC%D0%B5%D0%B6%D0%B4%D1%83-%D0%AE%D1%80%D0%B3%D0%B5%D0%BD-%D0%A5%D0%B0%D0%B1%D0%B5%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%81-%D0%B8-%D0%9A%D0%BB%D0%B0%D1%83%D1%81-%D0%93%D1%8E%D0%BD%D1%82%D0%B5%D1%80.pdf
по време на война няма възможност за разискване
политиката също е война
правата на човек трябва в основата си да дават свобода и сигурност за достоен живот, следва държава и на края политиката ………..
Напълно се съгласявам, с изключение на това, че Германия има „оправдание“ да се вторачи в достойнството, а ние – не. Мисля, че 45-те години преди написването на нашата Конституция, са дали доста основания и нашите автори да се чувстват задължени. Но не са се…
Ами не е точно така. Ето ти тази част от статията: Чл.57, ал.3 от Конституцията не допуска дори в извънредно положение, дори временно, дори със закон правото на личен живот (чл.32, ал.1 от Основния закон) да бъде ограничавано.
Дали е случайно вторачването на нашите автори тъкмо в правото на личен живот? Тоест, може да се разсъждава, че и тук се твори на база на личния опит и преживявания.
действащата …….
много е важна гледната точка!
наложително е прочистване цялото общество по достойнство ……..
Основния проблем в България е в това как да се търси отговорност от държавата и политиците!
Много интересен анализ, който признавам не очаквах от т. нар. правозащитници…, част от които доста безпринципно развиваха определени тези само и само да опозиционерстват. Поздравления за Емиджиев – ясна и обоснована мисъл и съвременни разбирания!
Може би е добър юрист, но не е лежал в белодробна клиника – тук в София е най-добрата клиника на Балканските страни – следващата спирка е Виена, там има професор – който му даваш лепта – тоест за консултация 500 евро и ти казва. Ужасиите по вирусите са страхотно неприятни – слава богу имаме лекари, това са щамове (отделни породи вируси – примерно – в центъра на града е един щам, в покрайнините е мутирал), така че заигравка на темата – не трябва да се допуска. Кой пусна Екимджиев да излиза – да не излиза, за него е по-добре да… Покажи целия коментар »