Измененията и допълненията на АПК от септември 2018 г. относно общите административни актове
1. Приетите с ДВ, бр. 77/2018 г., изменения и допълнения на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) са най-мащабната му ревизия от приемането на кодекса през 2006 г. Още по време на приемането на ЗИД АПК отделни проекторазпоредби предизвикаха горещи дискусии, той беше приет след преодоляно вето на президента на Републиката, а след приемането му отдеделни разпоредби бяха атакувани от президента на Републиката[1] и от омбудсмана[2]. Как ще се произнесе Конституционният съд по оспорванията, е неясно, а въпрос на бъдеще е да се види дали по-нататъшното приложение на новите разпоредби на АПК ще има достатъчно благоприятно въздейстивие върху административния процес у нас. Настоящата статия е посветена само на три разпоредби от ЗИД АПК, които касаят общите административни актове.
2. Първата разпоредба от значение за издаването и оспорването на общи административни актове е новото изречение 2 на чл. 21, ал. 5 АПК, според което не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон не е предвидено друго.
В теорията вече са изказани две различни мнения относно обхвата и приложното поле на новата разпоредба.
Според едното разбиране актовете, визирани в чл. 21, ал. 5, изр. 2 АПК, поначало по съществото си са процедурни актове, поради което новата разпоредба иде само да пресече неправилна съдебна практика, която ги обявява за индивидуални административни актове[3].
Според второто разбиране актовете, с които се обявяват условия за участие в състезателна процедура за издаване на индивидуален адмнистративен акт, по естеството си са общи административни актове[4].
Аз поддържам становището, че визираните актове (да ги наречем актове-условия) са общи административни актове. Аргументите ми са следните:
Когато административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, като определя за първи път част или всички материалноправни условия за участие в състезателната процедура (които не са вече определени в нормативен акт), актът-условие има непосредствено, неопосредено от друг акт материалноправно значение, което само по себе си го превръща в административен акт, подлежащ на обжалване. Това значение се състои в това, че актът-условие е този, който създава непосредствено законния интерес на правните субекти да получат благото, възлагано с крайния акт на процедурата. Касае се именно за материалноправна възможност правните субекти да станат страна по бъдещото правоотношение, т.е. в тяхна полза да възникне субективното материално право – предмет на административния акт или на договора, сключван с адресата на административния акт. Ето защо актът-условие е административен акт, а не процедурен. Той има общ характер.
Лицата, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или застрашени от него, са потенциално неопределен брой – всеки, който би отговарял на изискванията за участие в процедурата и би проявил интерес за това. Затова е изпълнено изискването на чл. 64 АПК актът да поражда определени правни последици за неопределен брой лица. За да бъде общ административен, актът обаче трябва да има еднократно правно действие. Формално погледнато, актът се изпълнява с множество отделни действия – подаване на заявления за участие от отделните участници, приемането им от органа, водещ производството, подаването на конкурсна документация, наддаване и пр. Това обаче са фактически изпълнителни действия и затова не би могло да се приеме, че се касае за нормативен административен акт[5].
Няма обаче особено значение какво становище има теорията за този вид актове, а важното е как ще се отрази новата разпоредба на съдебната практика. Безспорно, съдиите, които досега са приемали актовете-условия за процедурни актове и занапред ще продължават да отказват да разглеждат съдебни оспорвания на такива актове. Безспорно е за мен, че съдиите, които досега са приемали актовете-условия за общи административни актове, и занапред ще допускат разглеждане на оспорването им, без да се впечатляват особено от чл. 21, ал. 5, изр. 2 АПК. Въпросът е за съдиите, които досега са приемали, че актовете-условия са индивидуални административни актове – дали те за в бъдеще ще приемат необжалваемост на тези актове. Предвид редакцията на новата разпоредба този извод се налага, но това от своя страна би противоречало на текста на чл. 120, ал. 2 КРБ, според който изключването на административни актове от съдебен контрол става с изрична законова норма.
Изобщо полезността на новото изр. 2 на чл. 21, ал. 5 АПК е съмнителна, а потенциалът за противоречива съдебна практика – голям.
3. Тричленни състави
Според новия чл. 182а АПК оспорванията пред съд на общи административни актове се разглеждат от съдебни състави от трима съдии. Разпоредбата трябва да бъде приветствана[6]. Известно е, че досега оспорванията на индивидуалните и общите административни актове ставаха пред еднолични съдебни състави, а на нормативните административни актове – пред тройни. Когато, както понякога се случва, съдът погрешно e определил като общ административен акт един акт, който по естеството си е нормативен, то той е разгледал спора еднолично, а не в троен състав и решението му съобразно практиката на ВАС би било нищожно. Сега тази опасност е премахната, тъй като съставът на съда е същият. А ако актът е индивидуален административен, а съдът го е приел неправилно за общ, то решението, постановено от по-голям от законния състав – трима, а не един съдия – по никакъв начин не би било опорочено. Разпоредбата ще доведе до прогласяване на нищожност на съдебното решение само в хипотезата, в която съдът погрешно е приел, че актът е индивидуален административен, а не общ, и е разгледал оспорването в състав от един съдия[7]. Това обаче би трябвало да са много редки случаи.
4. Десезиране на органа
В чл. 184 АПК, който предвижда субсидиарно приложение на правилата на оспорването на индивидуалните административни актове към оспорването на общите, изразът „с изключение на чл. 155“ се заличава. Така законодателят дава възможност оспорващият при всяко положение на делото да оттегли оспорването си или да се откаже от него (чл. 155, ал. 1 АПК) и така да прекрати делото. Изменението трябва да се характеризира като половинчато.
От една страна, утвърждава се диспозитивното начало в процеса, като се дава правото на оспорващия по своя преценка да ликвидира участието си в спора. Това е положителната страна на изменението.
Негативът е, че при оспорването на общи административни актове се презюмира накърнение на особен колективен интерес, засягащ всички адресати на акта[8]. Точно по тази причина законът дава възможност на всеки заинтересован при всяко положение на делото – дори и в касационната инстанция – да се присъедини към оспорването. Няма норма обаче, която да предвижда, че така присъединилото се към оспорването лице става съоспорващ.
На практика, след десезирането на съда с оспорването по чл. 155 АПК, съдът не може да продължи делото с участието на присъединилото се към оспорването лице[9]. А лицето е напълно възможно да е предпочело да не обжалва самостоятелно акта само от съображения за процесуална икономия – тъй като е по-лесно да се присъедини към вече висящо оспорване, вместо да образува ново дело (което бездруго трябва да бъде съединено към първото, тъй като касае същия акт – арг. чл. 213 ГПК вр. чл. 144 АПК).
Необходимостта от защита на интересите на всички тези присъединили се към оспорването лица е повече от видна, а опасността безконтролното упражняване на правото по чл. 155, ал. 1 АПК от оспорващия – а това просто е първият по време адресат на акта, който е бил най-бърз в оспорването пред съд – да увреди интересите на трети лица, е очевидна.
При едно бъдещо прецизиране на нормативната уредба е необходимо законодателят да последва примера на уредбата в други клонове на законодателството ни (напр. чл. 74 от Търговския закон), която дава право на оспорващия на десезиране на съда с неговата жалба, но прозволява на всеки друг присъединил се към оспорването преди това да продължи делото. В този смисъл съм правил предложение de lege ferenda[10].
5. Като обобщение може да се посочи, че уредбата на издаване и оспорване на общите административни актове не е стояла във фокуса на законодателя при ЗИД АПК от септември 2018 г. – належаща е била реформата на други материи на АПК. По тази причина не всички от малкото на брой законови изменения, касаещи общите административни актове, са достатъчно прецизни.
*Авторът е съдия в Софийския районен съд. Доктор по право. Автор на монографията „Общият административен акт“. С., Сиела, 2017.
[1] По искането на президента е образувано конституционно дело № 13/2018 г.
[2] По искането на омбудсмана е образувано конституционно дело № 14/2018 г.
[3] Лазаров, К., Ив. Тодоров. Административен процес. 6 прераб. и доп. изд. С., Сиела, 2018, с. 158-159.
[4] Янкулова, С. В: – Янкулова, С., Николова, Т. Промените в Административнопроцесуалния кодекс 2018. С., Труд и право, 2018, с. 44.
[5] За повече аргументи в полза на тезата ми вж. Петров, В. Общият административен акт. С., Сиела, 2017, с. 339–348.
[6] Инак, Янкулова, С. В: – Янкулова, С., Николова, Т. Промените в Административнопроцесуалния кодекс 2018, с. 215, според която разпоредбата не е необходима.
[7] Така Янкулова, С. – Янкулова, С., Николова, Т. Промените в Административнопроцесуалния кодекс, с. 215.
[8] Петров, В. Общият административен акт, с. 139–160.
[9] Твърде смело ми се вижда становището на Янкулова, С. – Янкулова, С., Николова, Т. Промените в административнопроцесуалния кодекс 2018, с. 215, че делото продължава винаги в лицето на присъединилото се към оспорването лице. Според мен тази теза може да се поддържа само акто молбата за присъединяване към оспорването е подадена от третото лице в срока за обжалване на общия административен акт, който е текъл за него (чл. 179 АПК).
[10] Петров, В. Общият административен акт, с. 378.
8
Коментирайте
Кое дава право на автора да заявява, че като си мислели досега някои съдии, че актовете били общи, нямало са спазват закона и за напред? Това призив ли е?
Авторът пише, че с обявяването на процедурата се създавали материалноправните условия за издаването на бъдещия индивидуален адм. акт. Тогава ще излезе, че при абсолютно идентичното положение, когато се канят примерно трима участници да дадат оферти в тръжна процедура, се издават три индив. адм. акта, защото на 3 субекта се създават матер условия да придобият права и задълж. И тогава какво – могат и трите акта да се обжалват и това спира производството по тръжната процедура ли?
Абе Васко, защо си си цитирал собствения монографичен труд няколко пъти? Ти гледай да си изпишеш делата в СРС-то, остави АПК на административните съдии.
Всяка жаба да си знае гьола.
Всъщност прекрасно, че най-големият специалист в областта (с докторат, бекраунд и пр.) прави актуален анализ на измененията. А като знаем кои напоследък станаха административни съдии (имам поглед само върху съдилищата в и около столицата), като не може да се каже добро, по-добре да не казвам нищо, а и те нищо не могат да кажат по темата.
Много обширен и задълбочен анализ.
В целия АПК потенциалът за противоречива съдебна практика все още е много голям.
Напълно съм съгласен с атакуването на разпоредбите.
Разбирането, че актовете, визирани в чл. 21, ал. 5, изр. 2 АПК по съществото си са процедурни актове, е правилното и се поддържа от повечето административни съдии, по мое мнение.