30 години конституционно правосъдие
За решенията на Конституционния съд, правовата държава и правосъзнанието
Настоящата 2021 г. е юбилейна – както за действащата Конституция от 1991 г., така и за нейния „пазител“ в лицето на Конституционния съд, сформиран на 3 октомври 1991 г. По традиция всеки юбилей е повод за равносметка, при която не само се отчитат постиженията, но и се открояват проблемите и предизвикателствата. По-долу ще става дума именно за такива.
В периода от създаването си Конституционният съд на Република България създаде богата тълкувателна практика в изпълнение на установеното в чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон правомощие да дава задължителни тълкувания на Конституцията (постановените тълкувателни решения са 81, като са налице и 3 висящи производства по постъпили тълкувателни искания). Без да се спирам подробно на основните белези и значение на тълкувателната компетентност на Съда, ще обърна внимание единствено, че тълкувателното решение има особеността след издаването му да се слива с тълкувания акт, т.е. да формира нормативно единство с него и по този начин тълкуваният (първичен) акт повече не може да се прилага по начин, който се различава от постановеното във връзка с него решение на Конституционния съд (Решение № 8 от 01.09.2005 г. по к.д.№ 7 от 2005 г.). Така, ставайки част от корпуса на самата Конституция, тълкувателните решения всъщност са важен инструмент за осигуряване на върховенството на Основния закон и превръщането му, съобразно терминологията на Решение № 10 от 6 октомври 1994 г. по к.д.№ 5 от 1994 г., в „живо, приложимо право”. Тези постановки, разбира се, звучат чудесно и без съмнение са верни.
Прилагат ли се обаче в действителност задължителните „нормативни” или „абстрактни” тълкувания на Конституцията, които дава Конституционният съд? Ще разгледам накратко два примера от практиката, които правят утвърдителния отговор на въпроса съмнителен, а това трудно се вписва в представата за правова държава, каквато би следвало да е Република България според чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Първият се отнася до мандатността на установените в Конституцията висши държавни органи. По въпроса за конституционното значение на мандатността като принцип на конституирането и функционирането на държавните органи е постановено Решение № 13 от 15 декември 2010 г. по к.д.№ 12 от 2010 г., според което „мандатността е основен принцип на конституирането и функционирането на органи на публичната власт, което е съобразено с разделението на властите и правовата държава; конституционното понятие мандат е установен период от време, в който орган на публичната власт осъществява правомощия, предвидени в Конституцията или в закон“. В мотивите на решението е посочено, че за правния режим на мандата „същностното е едно единствено – предоставени, по установен ред от Конституцията или основан на нея закон, правомощия за определен срок“. Очевидно е в този смисъл, че с изтичане на срока на овластяване властническите правомощия се прекратяват, без да е необходимо конституиращият орган да постановява изричен акт в този смисъл. Постановките, поставени в основата на посоченото тълкувателно решение, са намерили отражение и в някои предходни решения на Съда, постановени на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията при упражняване на контрол за конституционност на закони. Така с Решение № 4 от 21 април 2005 г. по к.д.№ 11 от 2004 г. е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл. 28, ал. 9, изр. 2 ЗСВ от 1994 г. (отм.), позволяваща председателите на върховните съдилища и главният прокурор да продължат да изпълняват длъжността си след изтичане на конституционно установения срок от седем години, до встъпване на новоназначените на техните места, като Съдът е отчел установената от Конституцията продължителност на срока за назначаване на тримата ръководители на съдебната власт и отсъствието на конституционно предвидена възможност за продължаването му. Това разбиране е препотвърдено в Решение № 1 от 7 март 2006 г. по к.д.№ 8 от 2005 г., с което са обявени за противоконституционни разпоредбите на чл. 5, ал. 2 от Закона за Конституционния съд и чл. 125а, ал. 8, изр. второ от Закона за съдебната власт от 1994 г. (отм.), предвиждащи възможност съответно конституционните съдии и административните ръководители в съдебната власт да изпълняват функциите си след изтичане на мандатите им до встъпване на техните приемници.
Ако може да се обобщи, принципът, който се извежда от проведеното задължително тълкуване на Основния закон, е, че установените в Конституцията мандати не могат да бъдат удължавани нито изрично – с акт на конституиращия орган, нито мълчаливо – с продължаване на фактическото изпълнение на функциите след изтичане на установения срок.
Обстоятелството, че по една или друга причина не е избран или назначен заместник, а същевременно липсва конституционно или законово основание за определяне на временно изпълняващ тези функции, по никакъв начин не може да обуслови извод за наличие на материална компетентност да се упражнява власт извън времевите параметри на овластяването (да не говорим, че пренесено на плоскостта на определени висши държавни длъжности, такова разбиране би могло при определени обстоятелства да отвори пътя към диктатура). Освен това, когато изобщо това е допустимо (да приемем условно, че е, щом мандатът не е конституционен, а е установен в закон, макар че от гледна точка на принципа това няма никакво значение), изпълнението на властническите функции след изтичане на мандата до встъпване на нов титуляр произтича винаги от изрична законова разпоредба в този смисъл (вж. например чл. 23, ал. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 12, ал. 4 от Закона за Българската народна банка, чл. 109, ал. 4 от Закона за адвокатурата).
Като се има предвид изложеното, трудно може да се приеме за съвместим с Основния закон установяващият се своеобразен „конституционен обичай” Народното събрание да „продължава” мълчаливо мандата на главния инспектор на Инспектората към Висшия съдебен съвет, отказвайки да изпълни задълженията си да избере нов титуляр на длъжността. Това вече се случи в периода 2013 г.- 2015 г., а сега се повтаря, тъй като мандатът на главния инспектор е изтекъл на 9 април 2020 г. При това проблемът засяга вече не само главния инспектор, но и членовете на Инспектората, чиито 4-годишни мандати са изтекли на 14 март 2020 г.
Според чл. 44, ал. 1 ЗСВ Народното събрание е длъжно да избере главен инспектор и инспектори не по-рано от 6 месеца и не по-късно от 2 месеца преди изтичане на техния мандат. В случая това означава, че за главния инспектор срокът за провеждане на такъв избор е изтекъл на 9 февруари 2020 г., а за инспекторите – на 14 януари 2020 г. Същевременно следва да се има предвид, че законът не предвижда прекъсване на функционирането на Инспектората – според чл. 47, ал. 1 ЗСВ главният инспектор и инспекторите встъпват в длъжност в деня на изтичане на мандата на лицата, на чието място са избрани. Тази непрекъсваемост е обезпечена именно от цитираната разпоредба на чл. 44, ал. 1 ЗСВ, изискваща парламентът да е попълнил състава на Инспектората своевременно преди изтичане мандатите на действащите негови членове.
Вече две поредни легислатури – 44 Народно събрание и 45 Народно събрание (независимо от краткия живот на второто), останаха пасивни при решаване на този въпрос, за значимостта на който е достатъчно да се посочи, че се отнася до законността на състава на конституционно установен държавен орган, чието функциониране е от важно значение за ефективността, отчетността и интегритета на съдебната власт. Едва ли оправданието следва да се търси в невъзможността да се сформира конституционното мнозинство от 2/3, което изискват ал. 2 и 3 на чл. 132а от Конституцията – как може отнапред да е известно, че такова мнозинство няма, след като не се обсъждат конкретни кандидати? Така или иначе, мълчаливото игнориране на факта, че в продължение на повече от година една отговорна държавна функция се изпълнява от лица с изчерпана компетентност, без да се положат каквито и да са усилия за избор на техни заместници, няма оправдание. А проведеното от Конституционния съд задължително тълкуване относно конституционната фигура на мандата се оказва лишено от каквото и да е значение – ако не изобщо, то със сигурност в разглеждания случай.
Вторият пример, макар и по-малко популярен, в същата степен поставя под въпрос функционирането на държавата като „правова”. Става дума за установения в Конституцията „монопол” на съдилищата по отношение на правораздавателната функция и отнасянето му към уредбата на дисциплинарната отговорност на адвокатите в Закона за адвокатурата и по-конкретно – към възможността за упражняване на съдебен контрол върху решенията на Висшия дисциплинарен съд. Компетентността на последния е уредена в чл. 129 Закона за адвокатурата (ЗА), който предвижда, че на Висшия дисциплинарен съд като първа инстанция са подсъдни дисциплинарните дела, образувани срещу членове на адвокатските съвети, на контролните съвети и дисциплинарните съдилища на колегиите, на Висшия адвокатски съвет, на Висшия контролен съвет и на Висшия дисциплинарен съд. Според ал. 2, Висшият дисциплинарен съд разглежда като втора инстанция жалбите срещу решенията на дисциплинарните съдилища при адвокатските колегии. Същевременно чл. 130, ал. 2 посочва, че решенията на Висшия дисциплинарен съд като първа инстанция подлежат на обжалване чрез Висшия дисциплинарен съд до Върховния касационен съд в 14-дневен срок от постановяването им.
Простият граматически анализ на уредбата разкрива липсата на изрично предвидена възможност за съдебна защита срещу решенията на Висшия дисциплинарен съд, функциониращ като втора инстанция по отношение на решенията на дисциплинарните съдилища при адвокатските колегии. На пръв поглед това не би следвало да е препятствие за достъпа до съд, особено когато наказанието има за последица лишаване на адвокат от правото да упражнява професията си (чл. 133, ал. 1, т. 4 и 5 ЗА), т.е. лишаване от право на труд, което има регламентация както в Конституцията (чл. 48, ал. 1), така и в чл. 15 ХОПЕС и чл. 6 от Международния пакт за икономически, социални и културни права, приет от Общото събрание на ООН на 16 декември 1966 г. Нещо повече – правото на труд е признато като основно човешко право според чл. 23 от Всеобщата декларация за правата на човека, приета от Общото събрание на ООН на 10 декември 1948 г. При това, както е разяснено в Решение № 2 от 4 април 2006 г. по к.д.№ 9 от 2005 г., правото на труд, разглеждано в контекста на основните права в социалната сфера, се определя като „съпричастно“ или „позитивно“, тъй като изисква от държавата активно поведение чрез осигуряване на условия и гаранции за реализиране на правото. Същевременно разпоредбата на чл. 56 от Конституцията, представляваща едновременно гаранция и способ за осъществяване на конституционните права на гражданите, има непосредствено действие, като тя може да действа самостоятелно като последна защитна възможност, щом други не са предвидени (Решение № 3 от 17 май 1994 г. по к.д.№ 1 от 1994 г.).
Както е посочено в Решение № 10 от 6 октомври 1994 г. по к.д.№ 5 от 1994 г., непосредственото действие означава, че не е необходимо да има опосредствуващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка, за да се прояви то. Непосредственото действие прави от Конституцията живо, приложимо право. Позоваването на Конституцията в един спор в областта на гражданското, наказателното, административното или някакъв друг клон на правото не изисква специален процесуален ред за разрешаването му. Защитата на правото, при което ще се приложи непосредственото действие на съответните конституционни норми, ще се осъществи по реда на Гражданския процесуален кодекс, Наказателно-процесуалния кодекс или Административнопроцесуалния кодекс, т. е. по действащия процесуален ред.
Според Решение № 14 от 4 ноември 2014 г. по к.д.№ 12 от 2014 г. „правото на съдебна защита, въпреки че не е изрично формулирано в основния закон, в рамките на по-общата постановка на чл. 56 от Конституцията трябва да се счита за принцип на правовата държава“. Този извод се основава на разбирането, че правото на защита не е просто инструмент, обезпечаващ останалите права, но и самостоятелно право със собствена ценност, „чието упражняване е насочено към реално утвърждаване на човешкото достойнство. Чрез него се налага дължимото от държавата и другите правни субекти въздържане от посегателства върху личната сфера на гражданина“. Същевременно правото на защита е функционално свързано с установената в Основния закон правораздавателна компетентност на съда като конституционно установен безпристрастен арбитър в отношенията между правните субекти, чиято добросъвестност не може да бъде поставяна под съмнение, и именно в тази връзка в решението се подчертава, че в демократичната правова държава „пътят към независимия и справедлив съд трябва да е открит“.
В Решение № 1 от 1 март 2012 г. по к. д. № 10/2011 г. се подчертава, че „Конституцията е възложила осъществяването на правораздаване на съдилищата”. С известен нюанс тезата се поддържа и в Решение № 6 от 11 ноември 2008 г. по к. д. № 5/2008 г., според което за изпълнение на конституционното изискване правосъдието да се осъществява от съдилищата, е достатъчно да се гарантира, че окончателното разрешаване на правния спор ще е предоставено на някое от посочените в чл. 119, ал. 1 от Конституцията съдилища. В този смисъл е конституционно допустимо законът да възложи произнасянето по правния спор и на независим орган извън системата на съдилищата, но така, че окончателното решение да може, ако заинтересованите страни пожелаят, да бъде взето от съд, сезиран по пътя на обжалването. По този начин се гарантира спазването на принципа на правовата държава, изискващ последната и решаващата дума относно спазването на правата и законните интереси на гражданите и на юридическите лица и разрешаването на правни спорове да принадлежи на съда.
Също така, според Решение № 1 от 1 март 2012 г. по к. д. № 10/2011 г. и Решение № 14 от 4 ноември 2014 г. по к. д. № 12/2014 г., дейността по санкциониране на административни нарушения с наказателни постановления представлява правораздаване, а издаваните от административнонаказващите органи наказателни постановления са правораздавателни актове, поради което, за да се изпълни конституционното изискване за осъществяване на правораздаването от съдилищата, е задължително да се гарантира възможност за оспорване на тези актове пред съд, който окончателно да разреши правния спор. Както е посочено в Решение № 1 от 2012 г., „съдебният контрол за законност като същностен на правовата държава и на принципа за разделение на властите елемент предпоставя като своя закономерна последица изискването достъпът до правораздаване винаги да бъде открит. Конституцията е възложила осъществяването на правораздаване на съдилищата, като е определила, че те защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1). Следователно достъпът до съд едновременно като възможност и необходимост е жизненоважно условие за нормалното функциониране на правовата държава и на разделението на властите“. Аналогично разрешение е възприето в Решение № 11 от 4 октомври 2016 г. по к.д.№ 7/2016 г., според което „конституционното право на защита може да се реализира в своята пълнота, само ако пътят до съда не е затворен, тъй като единствено състезателният публичен съдебен процес при равенство на спорещите страни в смисъла по чл. 121 от Конституцията може да осигури разкриването на истината и точното прилагане на закона“.
Убедителни аргументи в подкрепа на тезата, че в правовата държава правото на труд, вкл. на лицата, упражняващи свободна професия, подлежи на съдебна защита, могат да бъдат почерпени и от практиката на Европейския съд по правата на човека, която изрично приема, че чл. 6 ЕКПЧ е приложим към дисциплинарни производства пред професионални органи, когато предмет на разглеждане е правото да се упражнява професия (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium; Philis v. Greece (No. 2), § 45). Същевременно, пак в контекста на приложимостта на чл. 6 ЕКПЧ по отношение на правото на труд ЕСПЧ е имал повод да посочи, че несъдебен орган по националното право може да бъде квалифициран като „съд“ в материалното значение на този термин, ако той несъмнено осъществява съдебни функции (Oleksandr Volkov v. Ukraine, §§ 88-91). В тази връзка повече от очевидно е, че Висшият дисциплинарен съд не е „съд“ по смисъла на Конституцията, който единствен по силата на цитираната по-горе практика на Конституционния съд може да има решаващата дума при решаване на правен спор. Именно в този смисъл е и заключението от 17 юни 2021 г. на генералния адвокат Михаил Бобек по дело C-55/20 Ministerstwo Sprawiedliwości, Полша, според което Дисциплинарният съд към Варшавската адвокатска колегия представлява „юрисдикция“ по смисъла на чл. 267 ДФЕС, тъй като e пocтoяннo дeйcтвaщ, пpилaгa пpoцecyaлнoпpaвнитe нopми, пpeдвидeни в Закона за адвокатурата и в Наказателно-процесулания кодекс, a peшeниятa мy ca зaдължитeлни и пoдлeжaт нa изпълнeниe, но не и юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тъй като нe мoжe дa ce въздъpжи oт paзглeждaнe нa виcящoтo пpeд нeгo дeлo, зa дa блокира eвeнтyaлнoтo пoдaвaнe нa касационна жaлбa пpeд диcциплинapнaтa колегия нa Bъpxoвния cъд.
От изложеното следва (или би трябвало да следва), че в Република България, самоопределяща се като „правова държава“ според чл. 4, ал. 1 от Основния закон, всеки, който е лишен от конституционното си право на труд, може да потърси защита на това право пред независим и безпристрастен съд. Оказва се обаче, че това не се отнася единствено за членовете на независимата адвокатура, лишени от право да упражняват професията си по силата на второинстанционно решение на Висшия дисциплинарен съд, само защото в ЗА липсва изрично предвидена възможност за оспорване на това решение пред съда.
На това основание в практиката подадените жалби без изключение се оставят без разглеждане или дори изобщо не се образуват в дела и се връщат, тъй като няма съдопроизводствен ред за тяхното разглеждане. Тази конструкция обаче, освен че като резултат обуславя нарушаване на забраната за неравно третиране въз основа на обществено положение (чл. 6, ал. 2 от Конституцията), напълно изпразва от съдържание и значение принципа за непосредствено приложение на Конституцията като „живо право“ и съдържащата се в нея гаранция за достъп до независим и безпристрастен съд. Обяснението не може да се търси в организирането на адвокатурата като самоуправляваща се професионална общност. Такива сред юридическите професии са и тези на нотариуси и частни съдебни изпълнители, при които обаче всяко дисциплинарно наказание подлежи на обжалване пред Върховния касационен съд (чл. 80, ал.1 ЗННД и чл. 73, ал. 1 ЗЧСИ). Вярно е, че чл. 134, ал. 1 от Конституцията признава на адвокатурата, че е „свободна, независима и самоуправляваща се“. Това обаче в никакъв случай не е основание в рамките на адвокатската общност да се изгражда своеобразен автономен правен ред, дерогиращ изключителната конституционна компетентност на съдилищата да решават правните спорове, при което е парадоксално, че в резултат се накърнява правото на защита именно на онези, които са призвани по Конституция да подпомагат упражняването му. Да не говорим, че няма никаква правна логика да се предвиди съдебен контрол върху отказа за приемане в адвокатска колегия, който съгласно чл. 7 ЗА подлежи на обжалване пред ВКС, а да се изключи такъв контрол в полза на вече допуснатите в адвокатската професия лица, санкционирани чрез лишаване от правото да упражняват професията си.
Обективността налага да се отбележи, че самата адвокатура демонстрира чувствителност по отношение на този въпрос. Според публикуваната на сайта на Висшия адвокатски съвет концепция за нов Закон за адвокатурата, липсата на съдебен контрол на актовете на дисциплинарните съдилища е отчетена като проблем, за чието преодоляване е предложено „въвеждане на съдебен контрол на всички актове на дисциплинарните съдилища, с които се налагат дисциплинарни наказания, с които адвокатът се лишава от право да упражнява адвокатска професия“. В тази връзка проектът предвижда Върховният касационен съд да се произнася по жалби срещу решенията на Висшия дисциплинарен съд, с които е наложено/ потвърдено налагане на наказание „лишаване от право да се упражнява адвокатска професия“ или наказание „лишаване от право да бъде избиран в органите на адвокатурата“.
Докато и когато тази идея бъде реализирана обаче, достъпът до съдебна защита на адвокатите, лишени от правото да упражняват професията си, ще продължава да бъде проблем, поставящ на изпитание професионализма на българския съд, призван да бъде гарант за правата и свободите на гражданите в държавата, самоопределяща се в Основния си закон като „правова“. Необходимо е обаче да се отбележи, че непосредственото действие на конституционните разпоредби поначало не изисква опосредяването им със закон, когато от самото им съдържание може да се изведе ясно определено и безусловно правило за поведение – противното напълно обезсмисля и изпразва от съдържание принципа на чл. 5, ал. 2 от Конституцията. Впрочем, в тази връзка тълкувателната практика на Конституционния съд разкрива една открояваща се празнота относно съдържанието и проявлението на принципа за непосредствено действие на конституционните разпоредби, тъй като до момента никой от субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията не е сезирал Съда с искане да упражни правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 1 по този въпрос.
Въпросът за необходимостта от зачитане на практиката на Конституционния съд, разглеждан в по-широкия контекст на темата за правосъзнанието като база за изграждане на необходимата за всяка демократична и правова държава правна и институционална култура, е свързан и с последиците от обявяване на закон за противоконституционен и конкретно с произтичащото от това (по подразбиране) задължение на законодателя занапред да се въздържа от приемане на уредба, идентична с тази, чието несъвместимост с Основния закон е установена от Съда. Още в първите години на функционирането си Конституционният съд е имал повод да отбележи, че незачитането от страна на законодателя на решение за установяване на противоконституционност на закон „е недопустимо както от конституционноправно, така и от обществено-политическо гледище“ (Решение № 13 от 8 ноември 1994 г. по к.д.№ 13/1994 г.). В случая Съдът е обявил за противоконституционно решение на Народното събрание за освобождаване на членовете на Висшия съдебен съвет от парламентарната квота и избиране на нови въз основа на закон, обявен за противоконституционен с оповестено предишния ден решение на Конституционния съд, и в този смисъл оспореното решение на парламента е счетено за противоконституционно, „защото има противоконституционна нормативна основа“.
В същия контекст си заслужава да се спомене и Решение № 14 от 21 декември 2010 г. по к.д.№ 17/2010 г. (с което е обявена за противоконституционна разпоредба от Закона за националния архивен фонд, идентична по съдържание с предходна такава, чиято противоконституционност е установена с Решение № 8 от 27 май 2010 г. по к.д.№ 2/2010 г.), според което „всяко действие на законодателния орган, което не е съобразено с решението на Конституционния съд или не зачита неговите правни последици, е нарушение на самия основен закон, защото засяга основните принципи, залегнали в чл. 4, ал. 1 за правовата държава, която се управлява според Конституцията и законите в страната“.
Това разбиране за значението на конституционното правосъдие и последиците от обвързаността на Народното събрание от обявяване на закон за противоконституционен е потвърдено в Решение № 1 от 12 март 2013 г. по к.д.№ 5/2012 г., в което е посочено следното: „Решенията на Конституционния съд са задължителни и като неразделна част от правовия ред осигуряват върховенството на Конституцията. Съгласно чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд те са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. От обвързващото действие на решенията на съда следва, че всички правни субекти са задължени да ги съобразяват. Решенията са задължителни и за Народното събрание като висш държавен орган. В правовата държава неизпълнението на решенията на Конституционния съд, неточното им изпълнение или заобикаляне е нарушение на Конституцията. Конституционният съд намира за необходимо да припомни, че той е създаден, за да охранява върховенството на Конституцията, поради което и парламентът е задължен да изпълнява решенията му. Обратното би означавало да се обезсмисли контролът на Конституционния съд и да се наруши принципът за разделение на властите, залегнал в чл. 8 от Конституцията. Съдът е длъжен да отбележи, че под задължителност на решенията му не е достатъчно да се разбира само неприлагане на обявените за противоконституционни закони и други актове на парламента. Принципът на правовата държава изисква съобразяване с решенията на Конституционния съд като част от действащото право и точното им изпълнение. Дадените от съда тълкувания и правни оценки трябва да се съобразяват в тяхната цялост, да не се извеждат от контекста и да не им се придава смисъл, какъвто решението не съдържа“.
Освен посочените по-горе примери, практиката познава и други случаи, при които законодателят си позволява да демонстрира незачитане на актове на Конституционния съд. Този, на който ще се спра по-долу, е свързан с един сам по себе си безспорно полезен инструмент в управлението на съдилищата, какъвто е т.нар. „съдийско самоуправление“.
С Решение № 13 от 16 декември 2002 г. по к.д.№ 17/2002 г. бяха обявени за противоконституционни редица разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (обн. ДВ, бр. 74 от 2002 г.) и в частност тези, установяващи „съдийско самоуправление“ чрез предоставяне на възможност на общите събрания на съдилищата, респ. на пленумите на ВКС и ВАС, да правят предложения за назначаване на председатели на съответните съдилища. Според мотивите на Съда, обосноваващи противоречие на тези разпоредби с Основния закон, „по волята на Великото народно събрание, отразена и в мотивите по приемане на Конституцията, осъществяването на кадровата политика в съдебната власт е възложена на конституционно установен нарочен орган – Висш съдебен съвет (чл. 129 от основния закон). Общите събрания на съдиите, прокурорите и следователите не са конституционно предвидени органи на съдебната власт. Същите могат да се създават, доколкото това е необходимо за уеднаквяване на практиката по приложение на законите, повишаване квалификацията на магистратите и т.н. Те обаче не могат да се превръщат в кадровици на съдебната система, което може да има като цяло дестабилизиращ ефект върху дейността на съдебната власт. (В този смисъл много категорично е становището на Съюза на съдиите в България) Конституционната функция на съдиите е не да решават кадрови въпроси, а да защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата, и да осъществяват правосъдие в името на народа- чл. 117, ал. 1 и чл. 118 от Конституцията; на прокурорите- да следят за спазване на законността- чл. 127 от основния закон, а на следователите- да осъществяват предварителното производство по наказателните дела- чл. 128 от Конституцията“.
Със ЗИД на действащия ЗСВ (обн. ДВ, бр.62 от 2016 г.) идеята за съдийско самоуправление беше реабилитирана и получи повторно регламентация чрез овластяване на общите събрания на съдилищата с редица нови функции, вкл. с възможността да правят предложения за назначаване на председатели и даване на становище относно предложенията на председателите за техни заместници. По този начин законодателят отново възприе уредба, идентична с обявената за противоконституционна през 2002 г.
Това обаче неизбежно поставя въпроса доколко демонстрираният законодателен подход е съвместим с принципа на правовата държава, в която Конституцията е върховен закон, а това върховенство се гарантира именно от Конституционния съд, упражняващ контрол за конституционност на законите. Интересно е, че според мотивите на законопроекта за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (одобрен с решение на Министерски съвет № 484 от 17 юни 2016 г.), същият е насочен към „засилване на самоуправлението на съдилищата чрез нови функции на общите събрания на съдиите“- т.е. идеята е представена като изцяло нова, без изобщо да е коментирано решението на Съда от 2002 г., което по този начин е напълно игнорирано (при това – едва ли несъзнателно, тъй като трудно може да се допусне, че относимата практика на Конституционния съд не е била позната на екипа на Министерство на правосъдието, изготвил промените). От друга страна, трудно може да се застъпва тезата, че тази практика е изгубила актуалност поради променена конституционна уредба след 2002 г. Точно обратното – с промените в Конституцията от 2003 г. (обн. ДВ, бр. 85 от 2003 г.) административните ръководители на съдебната власт получиха нарочна конституционна регламентация във връзка с уреждането на въпроса за продължителността и броя на мандатите им. По този начин може да се каже, че Основният закон е установил системата на управленските органи на съдебната власт в лицето на ВСС, респ. Съдийска и Прокурорска колегия, председатели на ВКС и ВАС и главен прокурор и административни ръководители на отделните звена, като в тази система не са намерили място общите събрания на съдиите.
В тази връзка си заслужава да се обърне внимание, че с Решение № 7 от 11 май 2021 г. по к.д.№ 4/2021 г. Съдът обяви за противоконституционни разпоредбите от НПК и ЗСВ, въвеждащи фигурата на прокурора по разследването срещу главния прокурор или негов заместник, включително защото този орган е извън конституционно определената структура на прокуратурата, съответстваща на тази на съдилищата. При това положение натоварването на общите събрания на съдиите с управленски и кадрови функции, независимо от несъмнената полезност от демократизирането на управлението на съдебната власт, изисква по-сериозен дебат и преценка на необходимостта от евентуални промени в Основния закон, чрез които съдийското самоуправление да бъде поставено на стабилна конституционна основа (достатъчно би било например в Конституцията да се приеме разпоредба, според която общите събрания на съдиите участват в управлението на съдилищата по ред, определен със закон). Това би дало също така и възможност за по-пълно разгръщане на идеята за съдийско самоуправление – например чрез предвиждане на възможност общите събрания на съдиите да предлагат не само назначаване, но и предсрочно освобождаване на председателите при неизпълнение на служебните им задължения или накърняване на престижа на съдебната власт, което би могло да бъде средство за непосредствен и ефективен контрол върху поведението на административните ръководители.
Разбира се, провеждането на съдийското самоуправление трябва да е внимателно премерено по начин, който да гарантира доброто управление (изискващо ясна и реализуема отговорност за всяко управленско решение), като се държи сметка, че според основополагащия принцип на народния суверенитет източник и субект на властта е народът и никоя организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на суверенитета (чл. 1, ал. 2 и 3 от Конституцията). В този смисъл съдилищата не принадлежат и не функционират в интерес на съдиите, а на суверена (затова и според чл. 118 от Конституцията правосъдието се осъществява в името на народа), което налага и тяхното управление да обезпечава изключително осигуряването на защита на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1 от Конституцията). Демократизирането на управлението на съдилищата не може да е самоцел, а само инструмент за постигане на ефективно управление в интерес на правосъдието, при което не бива да се допуска търсенето на гаранции срещу възможния властови произвол на едноличния ръководител да доведе до не по-малко вредната колективна безотговорност. В този смисъл е разумно общите събрания на съдиите да бъдат натоварени не с оперативни, а по-скоро с контролни функции, в каквато насока впрочем правилно е ориентирана и действащата законова уредба.
Независимо от целите и съдържанието на обсъжданите разпоредби от ЗСВ обаче, подходът на законодателя при тяхното приемане поставя принципния въпрос за значението на конституционното правосъдие и необходимостта държавните органи да признават и зачитат постановеното от Конституционния съд. Конституционно нетърпимо е, по съображения за справедливост и стремеж за приемане на „добри“ закони, да се пренебрегват актовете на институцията, призвана да осигури върховенството на правото в държавата (именно в тази връзка, в становището си по к.д.№ 17 от 2018 г. съм обърнал внимание, че значимостта на един закон не е основание при неговото приемане законодателят да игнорира предвидените в Закона за нормативните актове изисквания за публично обсъждане и оценка на бъдещото въздействие на закона върху обществените отношения). Да не говорим, че субективната преценка за справедливост стои опасно близо до тази по целесъобразност, а целесъобразността лесно може да се превърне в правен произвол, „представляващ нарушение на обективен критерий като мащаб за справедливост“ (Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по к.д.№ 8/2004 г.). Освен това, в държавата, самоопределяща се като правова, справедливост не може да се осигури по друг начин, освен чрез върховенството на правото (Решение № 12 от 13 октомври 2016 г. по к.д.№ 13/2015 г., Решение № 8 от 27 май 2021 г. по к.д.№ 9/2020 г.).
Съвсем друг е въпросът, доколко сполучливо е проведена иначе добрата сама по себе си идея за съдийско самоуправление във всички разпоредби на ЗСВ. Като пример може да се посочи предвиденото в чл. 111, ал. 2, т. 4 и чл. 119, ал. 2, т. 4 ЗСВ изслушване на кандидати за председатели за отделения във върховните съдилища – неясно за какво предвид функцията на председателите на отделения да администрират делата съобразно съответните процесуални закони, при това без възможност за изразяване на становище по кандидатурата, което обезсмисля процедурата и я превръща в чисто фасадна. А Конституционният съд вече е имал повод да посочи, че правовата държава „не може да приеме в законите да се формулират текстове, предварително ампутирани в юридически план и с неясно предназначение“ (Решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по к.д.№ 13/2010 г., Решение № 8 от 27 май 2021 г. по к.д.№ 9/2020 г.).
Според установената практика на Съда (Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по к.д.№ 8/2004 г., Решение № 7 от 16 юни 2005 г. по к.д.№ 1/2005 г., Решение № 4 от 11 март 2014 г. по к.д.№ 13/2013 г., Решение № 10 от 29 септември 2016 г. по к.д.№ 3/2016 г.), „правова държава“ означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност. За да работи тази конструкция, е необходимо тези, които са натоварени с властта да приемат и прилагат законите, да притежават качеството „правосъзнание” като база за изграждане на институционална култура, без която нормалното функциониране на държавата е немислимо. В противен случай правовата държава остава куха, лишена от съдържание декларация, а Основният закон – не действащо право според терминологията на Решение № 10 от 1994 г., а красива фасада, прикриваща фактическо безправие.
С Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по к.д.№ 8/2004 г. е поставено началото на утвърдената практика на Конституционния съд, според която разбирането за правова държава включва както принципа за правната сигурност (формалния елемент), така и принципа за материалната справедливост (материалния елемент). Тази постановка обаче би била изпразнена от съдържание, ако не се отчете и един своеобразен „реален елемент“ – наличието на правосъзнание, без което регулативната функция на правото не може да намери пълноценно отражение в поведението както на облечените във власт, така и на гражданите. В правовата държава точното и еднакво спазване на законите и Конституцията е изискване, относимо към всички правни субекти, включително органите на публичната власт (Решение № 1 от 28 януари 2014 г. по к.д.№ 22/2013 г.).
Ако обаче последните могат да си позволят да игнорират актовете на органа, натоварен да осигурява върховенството на Основния закон, това подкопава фундамента, върху който е изградена конструкцията на правовата държава. И в този смисъл като че ли се налага констатацията, че у нас конституционното правосъдие по-скоро се търпи, отколкото се зачита в собствения смисъл на това понятие. Тезата се илюстрира достатъчно убедително и с пълната пасивност на Народното събрание при изпълнение на задължението му по чл. 22, ал. 4 ЗКС да урежда последиците от прилагане на закон, обявен за противоконституционен (значението на това задължение беше подробно разяснено в Решение № 3 от 28 април 2020 г. по к.д.№ 5/2019 г.); с „мълчаливия отказ“ за предоставяне на становища по конституционните дела, които в преобладаващата си част са образувани по искания за установяване на противоконституционност на приети именно от парламента закони (за последно такова становище беше дадено по к.д.№ 12 от 2018 г.); с практиката да се изменят оспорени пред Конституционния съд закони (редакционно, но не и съдържателно) с очевидната цел да се осуети обявяването им за противоконституционни.
Разбира се, зачитането на актовете на Конституционния съд е задължение не само на останалите държавни органи, но и преди всичко на самия Съд. Изискванията за правна сигурност и предвидимост, които принципът на правовата държава поставя пред законодателството, в същата степен са валидни и за практиката на институцията, призвана да гарантира върховенството на правото в държавата. В този смисъл Конституционният съд не може да си позволи да изпълнява своите правомощия по начин, който да провокира смущаващия реторичен въпрос, поставен в Решение № 15 от 19 декември 2013 г. по к.д.№ 19 от 2013 г.: „Правова ли е държавата, в която съдът, който трябва да брани Конституцията, не съобразява собствените си решения, включително и тълкувателните, които без съмнение го обвързват“. Необходимостта Съдът да е последователен в собствената си практика обаче не изключва, както е посочено в Решение № 3 от 28 април 2020 г. по к.д.№ 5/2019 г., „при обществена потребност и социална оправданост“ вече застъпени виждания да бъдат изоставени поради настъпили промени в общественото развитие и еволюция на правното мислене, при което е задължително всяко отклонение от съществуващата практика да бъде „обосновано и оправдано“. Мълчаливо игнориране на практиката, без да е налице нарочно и убедително аргументиране на различно становище, е несъвместимо с ролята на Конституционния съд като гарант на Основния закон и неговите принципи.
Всичко изложено показва, че обществото ни и в частност държавните институции все още имат да извървят дълъг път, за да реализират в пълнота потенциала на действащата Конституция. Този път се основава на правосъзнанието като форма на общественото съзнание, отразяващо общоприетите представи за правото като регулатор на обществените отношения, а то, както впрочем и моралът, не се изгражда на депутатската банка или на съдийското кресло – те само ги поставят на изпитание.
Като обобщение: само по себе си наличието на Конституция, чието съдържание отговаря на изискванията на съвременния конституционализъм, все още не прави държавата правова, а само я задължава да бъде такава. Което е отговорност на всички, натоварени с упражняването на публична власт. Впрочем, казал го е още Платон: „В истинско държавно управление управляющите не стоят над законите; напротив, те най-много им се подчиняват“.
73
Коментирайте
уважаени г-н влахов в правовите държави не продават БЕЗВЪЗМЕЗДНО И БЕЗПЛАТНО апартаментите на психично болни и да ги оставята да умрат на улицата, в резултат от нотариалнотата дейност на жена ВИ
В унисон с правилата на правовата държава ли е милиционер принудително, и без съгласие на задържана, и то при изричното и несъгласие да я гали за косата? Става дума за протестите от миналата година, когато качвайки задържана в милиционерския микробус милиционер почва принудително, и при изричното й несъгласие да гали задържана. Каква е правната квалификация на подобни действия-„галене“ ,без съгласие на жената? Отговорът е ясен дори и за третокурсник, ама явно не е ясно на прокуратурата.
Явно е законно-щом прокуратурата, който е сезирана, а има и медийни публикации не реагира https://www.mediapool.bg/mvr-pazi-protesta-biyte-gi-dokato-ne-im-se-slozhat-beleznitsite-news309975.html
Тук прокуратурата трябва да ден сезира, за да провери, колко е платено на галената и от кой, за да създава пореден скандал, който да бъде повод за уронване на авторотета на държавните органи, осигиряеащи сигурността ни. Същото важи и за платените статии в “Медиапул” – дайте пълна информация са това откъде са им парите и тогава ще бъдат приети като медия… защото сега те просто са платен тираж на позиви, в повечето случай съдържащи статии с антихристиянски и антидържавни внушения.
Ще трябва да се чете, явно – това ще са ни цензорите дълго време напред, жалко, че имаме и шанс да сме културна и европейска страна.
Когато правото започне да служи на “върховенството на закона”, а не за да се урежда реалните нужди на хората и за да има справедливост се явява феномена на дългото говорена с цел да се замаже тази очевидна истина.
На кого/какво служи правото, зависи от изпълнителите. Какво предлагаш?
върховенството на процедурата е политиката на правото
върховенството на Човека по достойнство е правото на правата!
Гледам на бая народ е бръкнал в… Влахов. Евала, копеле! Точкова е тотално нагла, за да стои една година! Адвокатите имат право на достъп до съд! А съдийското самоуправление е като самозадоволяването, хубаво е, ама има и по-хубаво!
Няма какво да се добави към имиджа на човек, който от харесвашите го хора е наричан “копеле”.
Методи, стига си писал глупости и стига си завиждал на Краси, срещу него да тичаш не можеш да го настигнеш.
Да, истина е, че за да стигнеш американците се искат специфични качества и нещо различно от изконните български ценности и християнски морал. Не е заяждане. Трудно се стига до там …истина е. Не става с тичане. Има други положения на тялото, които трябва да се овладеят…
Какви американци Ви гонят, направо руснаците да приемем, имаме си прекрасно съвременно българско право и традиции.
Съдия Влахов въведе маса поразии в съдебната система и е редно да замълчи понякога, макар че – то няма край самолюбието му и егото.
С тези кокили докога ще се разхожда услужливо и ще лобира само един Бог знае, защото всичко случващо се с кариерните подскоци и болните амбиции на Влахов и ССБ е по негово допущение. След „богатата“ тълкувателна практика на ВКС, сега ни се сервира оооооще от същото, но във Конституционния съд.
Да, някаква професионална логорея ги обхваща, аз не знам какво е семейното им положение на конституционните съдии, не ми и трябва да вниквам в емоциите им.
Господ ме е надарил с акъл и с приятно прекарване на времето със себе си, а тези господа от съда имат странни представи за убиване на скуката.
Честит празник на КС!
Влахов! Блестящ както винаги.
Много изчерпателен и точен анализ.
Не сте имали късмета да му ядете попарата, аз нямам избор освен да пригласям на колективното – но е меко казано странен човек.
Аз съм майстор по стечение на обстоятелствата и оправям съдби и се налага всеки ден да управлявам събития, дотук – ще си замълча все пак.
Точкова, ади бе. Ко чакаш. С кран ли да тъ разкарат от там.
Сладка службица…
Влахов, толкова поразии направи с тълкувателната си дейност… Имах те за компетентен съдия преди време, но с делата си показа, че или не си бил такъв, или си опортюнист в името на кариерата. За жалост все повече са конюнктурните кадри-опортюнисти, за които е важно първо да се домогнат до даден пост без оглед на избрания метод, а знанията и уменията – после (ако разполагат с тях). Та колкото и да не ти се иска, вече изгуби симпатиите и авторитета си сред голямо множество колеги…
Ако не беше той, нямаше да “проработи” новият ГПК! Впрочем какво опортюнистично виждаш в тази статия?
Кое точно му „проработи“ на ГПК?
Новият ГПК е пълна бутафория, аз за пръв път виждам да се прави кодекс наново, за да се въведе няколко нови члена, но – това е характерно.
Юрист съм от 20 години и слабо ме интересува цялостното развитие на науката и техниката, знам какво се случва.
По-скоро е чиста проба злоба.Все едно в чера беше шеф на РС. Стигна до КС, а няма и 50 години.
Завиждаш ли?
Не, никак. Просто обективна истина, която има винаги две страни.
Защо да е злоба, а не мнение?
Пълни глупости! Работих с него когато беше шеф на ГК на ВКС. Страхотен човек и перфектен колега.
Трябва да мълча – както в онази – твърде близка до реалностите притча за един митичен Цар и козите му уши, само дето в България и дупка няма.
Може би трябва да ходим до Царичина, там да викаме, не, не, нещата са дълбоко повредени, жалко за идеята на Конституционните парламентаристи едно време.
Едно време студентите по право кряскахме – Янаки Стоилов, любовникът на Лилов!
Сега какво да кажем за Любимец 13 на Лазар Груев?
Е и? Да не са били любовници. А Груев само ще го търсим.
Мамин сладур!
Такъв си е от край време. А и с него се работи много лесно.
Така е Наденце! За съжаление от такива кадри и такива работи сега сме на това дередже.
Поставените в изложението проблеми са важни и по тях трябва да мислят хората, които имат властта да ги решат. Анализът е много точен и обоснован.
Същевременно, всички юристи трябва да се научим да четем, да осмисляме и да се позоваваме на конституционноте разпоредби в ежедневната си работа.
Поздравления, съдия Влахов!
Коева, ти ваксинира ли се?
Да. Нещо против?
Явно ваксината е фалшива! Сигур е руска, како викат у Шопско.
Красьо от Плевен е на 98% много умен! Много е някак си и посвоему догматичен, схоластичен и логорестичен! По дагейски. Почти по данайски.
КС, та КС? До 1920 г. е нямало никъде КС. Швеция продължава да няма. И да е по-зле от BG, или по-малко социална не дай Боже? Преливане от пусто в празно. Др. Андрей Карлович и с-ие направиха и невъзможното да бетонират във вече третата независима власт кадрите обрасли със социалистически реализъм! И се получи впечатляващо добре. Даже за татко Карло. Резултатът е видим – 90% недоволство, 1 млрд. бюджет, независимост в пълния смисъл, самодостатъчност, самоуправление на сметката на суверена и ако някой скочи срещу цялото това безобразие – ОА и да му мисли! Естествено „политиците“ това ги устройваше през последните… Покажи целия коментар »
Като открият петрол в бг и ние ще станем социални и справедливи
Сега като тръгне турския паток, дето вчера го откриха изцяло – за има-няма година ще станете и социални и справедливи!
АМИН
И този ли ще ми говори за право, справедливост, корупция, а?!?!?!
Красьо от Плевен?!?!?!
Има ли значение къде си роден?
Големо значение има, Слави! Град на българо-руската бойна дружба и не само.
Влахов като конституционен съдия не разочарова, стабилен и последователен. Повечето попаднали там приемат „присъствието“ си в КС по-скоро като спокоен пристан, докато той е наистина активен, дали заради възрастта, дали заради съвестта … дали и двете.
Ти ваксинира ли се Пижо?
Аз съм си такъв по рождение, не ми требе ваксина 😉
Аз съм истинският Пижо. Да, отдавна съм ваксиниран – от хорската простотия…
И какво излиза сега – Красю бил лют фен на решението на агент Николай от 2002 г. против съдийското самоуправление. И то да беше някакво велико самоуправление, а то сал едно нещастно право да може ОС да прави предложения до ВСС, които не обвързват ВСС по никакъв начин. Странно защо Красю не видя нищо нередно в съществуващото до преди конкурсното начало право на всеки адм. шеф да предлага на ВСС назначенията на съдиите в съответния съд – то също май не е уредено в Конституцията. След като правото на ОС да прави необвързващи предложения до ВСС било нарушение, то на… Покажи целия коментар »
Тъкмо се чудех кога ли дървените сесебейски кратни ще се включат, за да оплюят вижданията на автора за „съдийското самоуправление“, известна още като Съдийска анархия.
Не е важното дали си фен, а дали се спазват РКС – хубави, лоши това са. Другото е правен нихилизъм
Добър материал. Определено има много истини в него!
И много хляб има в него! По водите.
Човека рови там, където другите спират.
Страхотно. Благодаря.
Категорично ми харесва, когато се правят интервюта с ерудирани и разбиращи от материята хора.
Добри думи!
В колкото дела съм се позовавал на директно текст от Конституцията, по отношение на спорни текстове от закони и, че и наредби, толкова пъти са ми заявявали, че са длъжни да спазват закона, а не Конституцията ??? Трябва в Института по правосъдието, СПЕШНО да променят обучението и да набият в главите на съдиите, че имат право на инцидентен контрол за противоконституционност. В резултат спрямо страните по спора не се прилага противоконституционната разпоредба. А КС си има правото да отмени изцяло противоконстиуционният текст на закон по отношение на всички, съответно на ВАС по текст от наредба. Ей това елементарно нещо не… Покажи целия коментар »
вматериала няма качества да правораздава!
имаш право на поправка протокола ……
Въпросът за съдийското самоуправление е спорен. Общите събрания не кадруват в истинския смисъл, те само предлагат, а ВСС, респективно колегиите са тези, които преценяват дали да назначат или не даден магистрат. Едно време председатели от по-горни съдилища предлагаха, но и те не кадруват. А и както знаем КС си мени практиката, еволюира 😊
Освен това ВСС неведнъж показа, че общите събрания нямат значение за избора им, тоест кадровият орган е конституционнопослушен 🙂 Разбира се, когато му оттърва.
Точкова, прочети материала, после си стегни багажа и чао.
Тя от чувство за институционална отговорност седи, недей така 😀
За да издава актове, които после да падат в съда, ако ВАС си беше на мястото ли
Всъщност това поставя и въпросът защо съдилищата не се съобразяват с решенията на КС
ИВСС от повече от една година е в незаконен състав. Няма право да взема никакви решения и съдът трябва да незабавно да ги обявява за нищожни! Случващото се с този орган е срам за цялата съдебна система!
Браво, бе, Влахов, бръкна в точно в три гнезда с оси!
Железен е!
Слон да го такова, нема да мръдне от КС!
Ново
-
Защо КС се раздели 6 на 5: Аргумент за недопустима индулгенция за бездействие срещу мотив да се прекрати нетърпимата безмандатност
-
Конкурсите да се обявяват на конкретни дати, нови правила за атестиране, командироване и избор на ИВСС
-
ВКС се заема с противоречия в практиката по спорове за собственост след сделки с реституирани земи
Прекрасен правен анализ , публикуван точно навреме.Странното е, че тази статия не засяга актуалният за момента въпрос допустимо ли е да се предявява иск с правно основание /непосредственото действие на /правна норма от Конституцията .Щото НС през последните години натвори доста закони,чиито разпоредби дръзко противоречат на норми от КРБ, но никой от правосубектите , посочени в чл.150 от КРБ не го е грижа.В правната теория е застъпен един важен елемент, посочен в пар.3 „Разпоредбите на заварените закони /преди 1991 г./се прилагат,ако не противоречат на Конституцията“В ал.2 и 3 се посочва, че самото НС трябваше да отмени такива закони,но и до… Покажи целия коментар »