Лично мнение
За вируса, правото и други важни неща
Сегашната ситуация с Covid-19 постави много въпроси от различно естество. Част от тях се задават постоянно и открито. Например какво да правим или да не правим, за да избегнем заразяване, измислиха ли вече хапче, добре ли е в крайна сметка да се правят масови тестове или не е добре.
Други въпроси се обсъждат главно в приятелски (вече виртуален) кръг. Например след като по статистически данни по време на карантината общият брой на смъртните случаи в София (където са 2/3 от заразените с новия вирус) на месечна база спрямо миналата година е намалял, вместо да се увеличи, дали пък да не обявим извънредното положение за постоянно. Друг пример – след като през последните години годишно у нас 600 души загиват от пътно-транспортни произшествия, дали да не забраним и движението на автомобили. Както и цяла друга група въпроси, засягащи действителния капацитет на българската здравна система (това, нека да подчертая, няма никакво отношение към факта, че българските медици и фармацевти добросъвестното, професионално и всеотдайно изпълняват задълженията си).
Всичко това са, разбира се, мисли, породени (надявам се) от моята социална изолация. Пък и кой съм аз, че да задавам такива въпроси? Нито съм лекар, нито статистик, нито даже финансист като министъра на здравеопазването.
Така че прибирам се в моя ограничен свят на юрист, за да се занимая с някой по-обикновен въпрос, като например каква е юридическата валидност на заповедта на министъра на здравеопазването, уреждаща задължението за носене на предпазни маски.
Досега се въздържах от юридически коментар, защото си казвах, че в остри социални ситуации е простено някой да не е докрай юридически прецизен, стига целите му да са благородни и резултатът – обществено полезен. През последните дни (да се чуди човек защо) вече не си казвам така и в резултат на това неказване написах този текст.
Задължението за носене на предпазни маски е въведено със Заповед № РД-01-197/11.04.2020 г. на министъра на здравеопазването (МЗ) за допълнение на друга заповед (№ РД-01-124/13.03.2020 г.), самата тя изменяна и допълвана многократно. Оставям настрана огромния брой заповеди на министъра, издадени по повод на извънредното положение (общият им брой надхвърли 100 на 18 април), които взаимно се изменят, допълват и отменят. Въпросът, който искам да поставя, е дали тази заповед има характеристиките на общ административен акт (ОАА), или по своята правна природа е нормативен административен акт (НАА), който погрешно е „облечен“ във формата на заповед. Обстоятелството, че актът се нарича „заповед” и като едно от основанията за издаването ѝ е посочена разпоредбата на чл. 73 от АПК (което означава, че заповедта определя себе си като ОАА, издаден в неотложен случай) не ме убеждават достатъчно.
Нека да припомня, че според разпоредбата на чл. 65 от АПК общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Разпоредбата на чл. 75, ал. 1 АПК пък очертава нормативните административни актове като подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие.
При добросъвестно тълкуване на двете разпоредби може да се видят разликите между ОАА и НАА. ОАА има еднократно правно действие, засягащо неопределен брой лица, докато НАА има многократно правно действие и се отнася до неопределен и неограничен брой лица (адресати). За да направим разграничението между ОАА и НАА още по-релефно, нека да вземем пример с два акта, издадени от един и същи административен орган. С Наредба № 3/17.05.2004 г. министърът на образованието и науката (МОН) определя условията и реда за организиране и провеждане на държавните зрелостни изпити (НАА). А със Заповед РД-09-1710/2018 г. МОН определя датите за провеждане на държавните зрелостни изпити (ДЗИ) и графика на дейностите за организацията, провеждането и оценяването на ДЗИ през учебната 2018-2019 г. (ОАА). В първия случай актът изисква многократно съобразяване с правилото, докато във втория – еднократно (в съответствие с определените дати).
Наистина съществува известно колебание по въпроса кое правно действие е „еднократно“ и кое „многократно“. В теорията например е изказано мнение, че особеността на ОАА по отношение на останалите административни актове (АА) е в това, че той е „издаден по определен случай.“ Каквото и да означава това, препращането към неясен критерий, наличието на който е оставено на преценката на административния орган, издал акта, ми се струва нестабилна теоретична конструкция. Съдебната практика също не е безпротиворечива по този въпрос, което (според мен) произтича от невинаги достатъчно прецизния изказ. Правилната според мен теза е, че актове с еднократно правно действие са актовете, които изискват еднократно съобразяване с правилото от страна на адресатите (такива са и актовете, които еднократно променят правно положение, но това е друга хипотеза без отношение към нашия случай). С оглед на примера със заповедта на МОН, лицата, които следва да положат ДЗИ, ще се явят само веднъж на изпит по съответния предмет на съответните дати (и евентуално при неуспех ще направят това на датите на поправителна сесия).
„Кратността“ на действието на един правен акт наистина би могла да се влияе от неговия срок на действие, но само косвено. Например в Решение № 3666/2009 г. по адм. д. № 13872/2008 г., 5-чл. с-в ВАС приема, че ПМС № 127/02.06.2007 г. за утвърждаване на таксите за кандидатстване и обучение в държавните висши училища за учебната 2007 г.-2008 г. е общ ненормативен административен акт, тъй като макар да е отправен към неограничен брой адресати, актът има еднократно правно действие – само в рамките на една учебна година. Посоченото ПМС наистина е ОАА, защото неговото действие се изчерпва с еднократното му изпълнение от страна на адресатите (внасяне на съответната такса, макар и най-често на два пъти – съответно за всеки семестър). По косвен начин съдът е казал същото: всеки адресат следва да съобрази поведението си по веднъж, защото актът действа само в рамките на една учебна година. Липсата на ясно артикулиране на въпроса за кратността на правното действие на АА води до посоченото по-горе колебание. Например в Решение № 6609/2017 г. по адм. д. № 5173/2016 г., VІ отд. на ВАС четем: „Методиката има многократно правно действие, тъй като приложението ѝ не се изчерпва с еднократно действие нито по отношение на конкретния правен субект – адресат на определена норма от нея, нито във времево отношение“. Т.е. съдът сякаш допуска, че времевото действие на акта може да има и някакво самостоятелно значение при преценката дали се касае за ОАА или за НАА. В Решение № 2721/2016 г. на ВАС по адм. д. № 11508/2015 г., VII отд. съдът правилно (и което е по-важно – с ясен изказ) приема, че „Решение № 149, т. 1 и т. 4 на Столичен общински съвет няма еднократно действие, тъй като таксата се дължи всеки път, когато се извършва паркиране в зоните с въведен режим на платено паркиране (…..). Решението по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМДТ е различно от чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ (…..), защото определянето на годишен размер на такса битови отпадъци има еднократно правно действие в рамките на съответната година“.
Главната причина за обособяването на ОАА като самостоятелна категория АА е в принципа за правна икономия. Вместо да издаде примерно 52 000 ИАА (колкото е приблизително броят на зрелостниците през миналата година) с едно и също съдържание, но с различни адресати, МОН издава един ОАА.
В случая с изследваната заповед на МЗ това не е така. Смисълът на заповедта не е адресатите еднократно да съобразят поведението си с него (примерно през следващата седмица всеки да се яви, за да му бъде направено изследване). От тях се изисква да съобразяват многократно своето поведение с правилото – колкото пъти попаднат в описаната в хипотезата на правилото ситуация, толкова пъти да съобразят поведението си с това правило (в случая всеки път, когато адресатът е на закрито или открито обществено място). Изводът е, че от гледна точка на кратността на неговото правно действие изследваният акт има характеристиките на НАА.
Обстоятелството, че неговото действие е ограничено във времето, не променя този извод. Ако приемем противното, това би означавало, че ПМС № 82/26.04.2017 за приемане на Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността „Право“ и професионална квалификация „Юрист“, което предвижда, че тази наредба ще влезе в сила след известен период от време (от учебната 2018/2019 г.), с влизането си в сила превръща заварената наредба от НАА в ОАА (тъй като нейното действие във времето е вече ограничено).
Нека да разгледаме и втория критерий за разграничаване на ОАА от НАА – какво означава „неопределен брой лица“ и по какво това словосъчетание се различава от словосъчетанието „неопределен и неограничен брой адресати“. По правило ОАА би следвало да се отнася до неопределен, но определяем брой лица. Написаното от моя уважаван учител в правото проф. Кино Лазаров, че понякога адресатите на общия административен акт са толкова трудно определяеми, че може да се каже, че са „практически неопределяеми“, съвсем не значи да преосмислим дефиницията на ОАА. Въпросът за кръга от адресати като белег на ОАА е свързан с въпроса за кратността на неговото правно действие. Само АА, които имат еднократно действие в приетия от нас смисъл (еднократно задължение на съобразяване на поведението на съответните адресати), могат да имат определяем (макар и понякога само теоретично) брой адресати. В посочения по-горе пример броят на лицата, подлежащи на ДЗИ, е можел да се променя в периода между издаването на цитираната заповед и датата на провеждането на съответния зрелостен изпит, но към тази дата той е бил определяем.
Заповедта на МЗ се отнася до неопределен, но и неопределяем (неограничен) кръг лица. Тя се отнася и за онзи, който вчера е влязъл на територията на страната и така е станал неин нов адресат, но пък престава да се отнася за онзи, който днес напуска страната. Адресатите на заповедта трябва да съобразяват поведението си с нея многократно – всеки път, когато попаднат в съответната правна ситуация. Това на ново основание я изключва от категорията на ОАА и подчертава нейните характеристики на НАА.
Изводът, че изследваната заповед не е ОАА, а е НАА, поражда три проблема. Първо, налице е несъответствие между формалните характеристики на акта и неговия правен смисъл. Според разпоредбата на чл. 115 от Конституцията министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. А заповедта е по дефиниция ИАА или ОАА и със сигурност не е НАА. Второ, за разлика от ОАА, за които АПК урежда хипотези, при които може да не бъдат спазени изискванията за издаване, при НАА такава възможност няма. В случая – актът не е минал през задължително обществено обсъждане. И трето, всеки НАА като всеки НА подлежи на обнародване и не би могъл да породи правно действие, ако не бъде обнародван.
Написаното по-горе не е призив да не се спазва заповедта. Напротив, според мен всички трябва да я спазваме, но не защото е юридически валидна, а защото не бива да даваме на правителството шанс да се самоокичи с похвали, ако ситуацията се развие благоприятно (добре че ви казахме какво да правите, защото вие не бихте се сетили сами), и да прехвърли отговорността на хората, ако нещата тръгнат зле (стана така, защото ние ви казвахме, а пък вие не разбирате от дума).
И накрая, нека да се върна на това, което споменах в началото – сегашната ситуация с вируса поставя много въпроси. Но тя вече даде и един много важен (поне за мен) отговор. Вече няма съмнение как ще изчезне демокрацията. Тя със сигурност ще надживее отричащи я идеологии, диктатори и дори войни. Вече е ясно, че демокрацията ще изчезне по демократичен път – с решение на демократичните институции, приети по настояване на мнозинството граждани. Стига гражданите да бъдат изплашени подобаващо.
С това приключвам и отивам да препрочитам Платон, за да си припомня (за всеки случай) какво ставаше след демокрацията.
44
Коментирайте
Няма случайни неща. Има зависимости! Има интереси, болни души и „играчи”! Всичко е „политика” на знаещи и информирани в плануване, контрол и отговорност. Съществен е ИЗБОРА! Системата във всички случаи се храни най-вече от нашия страх, от нашето примирение, безсилие и това е на показ, естествено доставено където трябва чрез социалните групи. Това всъщност е начинът да се срине социалния имунитет, без значение на единиците приканващи към неподчинение,митинги, демонстрации, протести и прочие. Знаете ли, че за да се промени нещо на нашата планета е необходима колосална енергия, енергията на човешката тълпа. Ставали са такива промени, но както ни убеждава историята,… Покажи целия коментар »
Аз пък копнея някой да направи анализ, кои са мерките по чл.63 от ЗЗдр, които могат да се прилагат БЕЗ да е обявено извънредно положение и за кои мерки по 63 е необходимо да има обявено извънредно положение; в частност след като основни права могат да се ограничават само със закон, на какво основание това става със заповед на министър ??????? Айде аз съм прост, ама търся някой умен да ме светне.
многократно и еднократно спазване ??? означава ли че е неободимо да имаме нормативен акт за сваляне на маските ,когато не си на улицата , приет по процедурата за подзаконови нормативни актове?
Даниелчо,
чети Платон и не забравяй, че несъстоялия се цар, комуто ти пригласяще, допусна своя главен гавазин в държавното управление. Мутрата сега е султан на раята, ограден с калинки и сричащи ибрикчии, които списват правните норми.
Любопитно е, според професора, защо все пак ние имаме вторите най-добри показатели в света в борбата с короновируса след Словакия? Кого да хвалим в крайна сметка – правителството, народа или…Платон?
А приповдигнатият менторски тон идва малко в повече, но това е друга тема. Снизходително ще го отдадем на депресията вследствие на самоизолацията.
Защото имаме един от най-ниските проценти на тествани хора 😀 и също защото имаме най-ниската средна продължителност на живота в ЕС, 74 години срещу 80-82 за повечето страни. Тоест хората в рисковите групи у нас са далеч по-малко. Те са си отишли още преди коронавируса. Но ако непременно искате да хвалите правителството, едва ли някой ще ви попречи
А хуленето на правителството по-добро решение ли е в критична ситуация? Преди бой, по време на война, приемливо ли е да се хули командира? Винаги може да се намери под вола теле, за да се подкрипи контратеза, но това не променя все пак добрите резултати. Когато дойде време за избори, всеки има право да даде оценка на правителството. В шаха има утвърдена максима: „По-добре с лош план, отколкото без такъв“. Ако разбираш от шах… Лидери в борбата с коронавируса са словаците (Словакия), а продължителността на живот при тях е сходна с тази у нас. Тогава? Извод: който има желание да… Покажи целия коментар »
Съвсем точно. Това правителство поунищожи от старуте, а на младите раздава заеми. Нямало да краде деца? А, не деца, друго щяло да краде …..
Заради задължителното от средата на миналия век БЧЖ
Нещо този помпозен тон не ми се харесва. Нищо лично.
Само зная, че когато беше министър на образованието и науката, ни върна с години назад. Пълен провал.
Бива го повече за философ, донакъде за юрист и най-малко за администратор.
Този винаги е страдал от нарцисизъм, но поне се прикрива, като много по-интелигентен от Тиквата.
Не виждам какво значение има наредбата за носене на маски какъв вид акт е. Така или уначе не се спазва от всички.
Жалката действителност! Поредното безотговорно отношение на българина.
Интересна статистика на база на ПТП-тата.
Този е от една известна кантора, в София, вероятно е добър адвокат, лични битки – с него – не съм имал, пък и то – все в моя полза ще да са.
Защо казвам така – наопаки – натруфеният стил ми вреди на мозъка, хайде нещо да се изрече по напевно, само професор Владикин е в умението си – да си изрази мисълта – пряко, кратко и – лаконично.
Лаконизъм. Че то – докато – го прочета и – корабът – ми заседнал в нивата на нос Калиакра.
Уважаеми професор Вълчев,
който не ви познава, не познава и тънкото ви чувство за хумор.
аз съм имал удоволствието да слушам ваши лекции по Конституционно право и се забавлявах с горния, бих го квалифицирал не текст, а памфлет..
теорията, правото и практиката, а още по-малко философията, за съжаление често са далеч едни от други.
Благодаря ви, че ми помогнахте да се усмихна в този мрачен априлски ден!
искренно ви желая здраве и професионално дълголетие!
😀Тази статия спокойно можеше да мине без минорните два последни абзаца.
Преди няколко дни философът Георги Каприев отрече в България да има демокрация. Определи системата като охлокрация ( за евентуално заинтересуваните, интервюто му е в off news).
Препрочитането на “Държавата” от Платон иначе е полезно за всеки юрист, но ракурсът е исторически 😀
Изразявам съгласие с 85 процента от съдържанието на статията, и 15 процента несъгласние- в частта й, в която се твърди, че заповедите на министъра на здравеопазването са НАА, а не ОАА. Тъй като аз съм единственият коментатор в този сайт, който при обосноваването на тезата си използва чл.73 от АПК в предходна статия, а именно- “….26 адвокат–сак|нерегистриран 19 април 2020, 17:34 1-1 До 25- Не съм политически трол, не членувам и не съм симпатизант на която и да е политическа партия, така, че сарказмът Ви е безсмислен. Докажете, че е налице законосъобразно оспорване на заповедта на министъра от 16.04.2020г. и… Покажи целия коментар »
Интерсени мисли по принцип. Но, отраслите си имат своята дълбочина и детайлност. Тънка, ама много тънка разлика е налице, уловима от изсладватели на ОАА и НАА. Затова при подобни ситуации се търсят/четат/цитират тесните специалисти- започваме от отрасъл и стесняваме до материята и проблема. Има дисертация, има и книга, има повече административноправни изследвания.
До преди няколко дни редица кметове, а и един областен управител издадоха заповеди за налагане на вечерен час. Тези заповеди си ги самоотмениха, а и са нищожни според мен, защото кметът, съответно областния управител няма такива правомощия. Но не коментираме валидността на наложените вечерни часове тук, а дали тези заповеди за налагане на вечерен час бяха общ или НАА, с оглед изложеното в темата? Това ми е питането.
Ако е НАА всички осъдени за неспазване на заповедта, заради ноторната нова норма в НК намират спасителната „сламка“. Тези заповеди не са публикувани в ДВ, ерго те са нищожни нормативни АА(ако се окажете прав де), ерго осъдените са осъдени незаконно, тъй като не са нарушили валидно правило. Нищожен нормативен административен акт(ако се окаже такъв-това не е сигурно докато съдът не каже,че наистина е НАА!) не следва да бъде спазван. В момента текат множество дела за оспорване на заповедите, и ако съдът потвърди,че това е НАА, а не ОАА, всеки осъден може да иска възобновяване на делото и оправдаване по наказателните… Покажи целия коментар »
И моето питане е същото, дали г-н Вълчев ще има смелостта да упражни гражданските си права в съда или ще бъде като повечето драскачи из нета. Не подценявам настоящата статия, напротив радвам и се, но ми писна от смелчаци на хартия. Аз пуснах моята жалба и знам за себе си какво направих реално в настоящото ИЗВЪНРЕДНО ПОЛОЖЕНИЕ.
Няма да ги упражни разбира се, защото винаги е бил мижитурка, което негово качество навремето бе оценено от крадлив дедо Мадридски.
Както един колега е написал по-долу, ВАС няма да разгледа нито една от подадените жалби преди да са изтекли 15-18 месеца от отменянето/изменението на заповедта. След това всички жалби ще бъдат отхвърлени поради липса на правен интерес, независимо от тежките последствия на незаконосъобразната заповед (както се случи и с наредбата за градския транспорт в София преди няколко години). Никой не може да задължи ВАС да правораздава, а със сегашния му председател (както беше и с предишния) това никога няма да се случи. Завиждам на всички оптимисти, които вярват в обратното.
Много уважавам Вълчев, интелигентен и начен човек е, но заповедите са ОАА и са напълно законни, дали са целесъобразни, ефективни и тн. е съвсем друг въпрос
Най-хубавото е,че дали е ОАА или НАА ще се види надявам се скоро тъй като съдът ще си каже тежката дума по множеството жалби. Каквото каже съдът-това е. Ако е НАА по „правна природа“, но съдът каже,че е ОАА , значи е е ОАА-това е чудноватия ефект на действие на съдебното решение-понякога и …правопроменящо 🙂
Съдържанието на един АА е определящо за вида му, а не наименованието. Заповедите може да са ОАА, но въпросната заповед доста безспорно съдържа норми, правейки я НОРМАтивен АА. Също така, никой няма да получи отогвор на въпроса си, ако чака съдът да вземе становище, тъй като ВАС ще прекрати всички дела срещу жалбата поради липса на интерес години след като всички дори са забравили за тази заповед. Оттам и призива на Вълчев за гражданско мнение.
Сега не е време за вайкане за демокрации, закони и т.н., запазете си тази енергия за след края на извънредното положение при условие, че мерките продължат без правно основание.
че той дори не се е овайкал, казва си човекът какво ни чака и изглежда напълно прав
Сега заповедта за маските ще бъде изменена. Скоро ще станат задължителни само на закрити обществени места, както е и редно и въобще с недомислия сами си правим извънредното положение извънредно тъпо положение. И казвам това като човек, който стриктно спазва мерките. Ама с качването на температурите, населението съвсем ще избуши и ще се изпозадуши с маски по улиците и ще се се усетят, че това трябва да отпадне
Щом Вълчев чете Платон, значи си стои вкъщи, спокоен съм.
E, той порациите ги направи навремето като министър, сега е безопасен.
Във всички тези промени има единствено политика, сами по себе си те са тест, политически.
Тя е ОАА, ама трябва да е НАА, баш така си е! Но това си остава в теоретичните разсъждения на съда, докато ВАС не се произнесе по жалбите. И тогава ще е длъжен да каже, че на практика си имаме работа с НАА, маскиран като ОАА. Друг е въпросът, че в извънредно положение, а и предвид разпоредби на ЗЗ, няма как да се издават НАА по третираните в заповедите въпроси
Не знам дали има юрист, влизал в съдебна зала и с елементарни познания за административен процес, който да има и най-малки илюзии, че ВАС ще излезе с решение по това дело или другите срещу заповедите на МЗ във връзка с извънредното положение.
Тепърва ще се обнародва обявление в ДВ, тепърва ще се насрочва заседание. Разбирай – чакаме извънредното положение да изтече, да се прекрати действието на акта, с него и правния интерес и делото резонно да бъде прекратено.
Няма да отпадне правния интерес и след края на извънредното положение. Най-малко подсъдимите, а и осъдените ,вече не малко на брой за неспазване на мерките имат правния интерес да се изясни дали заповедтта е валидна или нищожна-все едно каква е ОАА или НАА.
Колега,правният интерес следва да е налице по време на обжалването на акта и по време на неговото действие, да не говорим, че в някой случай има практика и за обжалване на актове след тяхното действие, стига лицата да докажат, че са имали интерес към момента на неговото действие.
Колеги, вие може да сте прави за правния интерес, но ВАС не споделя виждането ви. Делото срещу незаконната наредба за цената на билета в градския транспорт в София беше прекратено поради липса на интерес 2 години, след като наредбата беше (уж) влязла в сила и жалбата срещу нея беше подадена. 2 години, в които в София са били събирани без основание пари от пътуващите в градския транспорт. 2 години, в които ВАС бавеше делото, докато не бъде приета нова наредба. Съжалявам, но не смятам, че сега ще бъде по-различно.
Киро Ананиев е едно недоразумение на този пост, той е може би добър финансист, но от здравеопазване и право нищо не вдява.
А къде е юридическия екип на МЗ, министърът не е длъжен да разбира и от право.
Няма нужда от спорове, извънредното законодателство се пише извънредно, набързо, с грешки и от хора, които са много слаби юристи.
Ново
-
Защо КС се раздели 6 на 5: Аргумент за недопустима индулгенция за бездействие срещу мотив да се прекрати нетърпимата безмандатност
-
Конкурсите да се обявяват на конкретни дати, нови правила за атестиране, командироване и избор на ИВСС
-
ВКС се заема с противоречия в практиката по спорове за собственост след сделки с реституирани земи
А с този закон: ЗАКОН за ограничаване носенето на облекло, при- криващо или скриващо лицето (ДВ. бр. 80/11.10.2016 г.) КАКВО СЕ СЛУЧВА? Г л а в а п ъ р в а ОГРАНИЧАВАНЕ НОСЕНЕТО НА ОБ- ЛЕКЛО, ПРИКРИВАЩО ИЛИ СКРИВАЩО ЛИЦЕТО Чл. 1. Този закон урежда ограничаването на носенето на облекло, прикриващо частично или скриващо напълно лицето. Чл. 2. (1) На публични места на терито- рията на Република България не се допуска носенето на облекло, прикриващо частично или скриващо напълно лицето. (2) Публично място по смисъла на ал. 1 е всяко обществено достъпно място на тери- торията на Република България.… Покажи целия коментар »