Конституционният съдия Красимир Влахов:
Закон, приет „на тъмно” и без публично обсъждане, е лишен от легитимност
Тази седмица Конституционният съд (КС) се раздели във виждането си дали здравната реформа, прокарана в края на 2018 г. със закона за бюджета на Националната здравно-осигурителна каса, противоречи на Конституцията. Нито една от двете тези – за съответствие или противоречие с основния закон, не събра необходимото мнозинство от 7 гласа. Така реформата, направена с изменения в 17 закона чрез преходните и заключителните разпоредби на бюджета, остава в сила. Едва днес решението на КС беше публикувано (пълния му текст виж тук).
От него става ясно, че съдиите Борис Велчев, Анастас Анастасов, Мариана Карагьозова, Филип Димитров и Таня Райковска не виждат противоконституционност в този подход на законодателя. Те изтъкват, че промените са обсъдени и гласувани в пленарната зала след продължителен дебат и удължаване на работното време на Народното събрание. Нещо повече по тях са постъпили десетки становища. А и намират връзка между закона за бюджета на касата и направените в 17 закона различни промени.
„Преходните и заключителните разпоредби на даден закон са негова обособена част и поначало могат да имат неограничено във времето действие. Няма конституционно изискване при формиране или промяна на определена държавна политика и необходимост от осъществяване на реформа, синхронизацията в нормативната уредба да се постига винаги и единствено по пътя на приемането на отделни закони за изменение и допълнение на съответните закони. Абсолютизирането на подобен подход ще създаде предпоставки за съществуването на противоречива, неясна или взаимноизключваща се нормативна уредба, в нарушение на принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията“, обясняват те.
И заявяват, че неопределеността на нужното време за синхронизиране на законодателството, при условие че са необходими изменения и допълнения в различни закони, за да се постигне съгласуваност на уредбата в даден сектор, увеличава риска от противоречия и от „накърняване на регулаторната стойност на нормативните актове“. И напомнят, че в правовата държава във формален смисъл е държавата на правната сигурност, което на свой ред предполага законите да са ясни, точни и непротиворечиви.
Конституционните съдии Георги Ангелов, Гроздан Илиев, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов и Красимир Влахов обаче не са съгласни с тази теза.
Красимир Влахов е написал специално становище по делото, в което остро критикува този подход на законодателя. Поради значимостта на проблема – зачестилата практика закони да се изменят чрез преходните и заключителни разпоредби на други, „Лекс“ публикува цялото му становище:
Съгласен съм с тезата, че неизпълнението на изискването за извършване на предварителна оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица при изработване на проект за закон съгласно чл.18а от Закона за нормативните актове (ЗНА) обуславя извод за противоконституционност на оспорените разпоредби от ПЗР на ЗБНЗОК за 2019 г. поради нарушаване принципа на правовата държава, доколкото тези разпоредби не попадат в обхвата на изключенията на §1а ДР на ЗНА, за които не се прилагат глави втора и трета от закона.
Смятам, че в конкретния случай законодателят откровено е злоупотребил с властта си, изменяйки с преходни и заключителни закони на бюджетен закон редица други закони, които не само не са с бюджетен характер, но и в голямата си част дори нямат пряко отношение към формирането на приходите и разходите на бюджета на здравното осигуряване за 2019 г. (показателно е, че част от тях влизат в сила след приключване на бюджетния период), с цел да си спести провеждането на законовите процедури, предназначени да обезпечат прозрачността и ефективността на законодателния процес.
Такъв подход от страна на законодателния орган е конституционно нетърпим в държава, подчинена на върховенството на правото съгласно чл.4, ал.1 от Конституцията. Както е имал възможност да се произнесе Конституционният съд в Решение №1 от 27.01.2005 г. по к.д.№ 8/ 2004 г., „правова държава означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност”. Заслужава си да се припомни и друго основополагащо произнасяне на КС, обективирано в Решение № 17 от 01.10.1995 г. по к.д.№ 13/1995 г., според което бюджетният закон е само формален закон, тъй като в същинското си съдържание не съдържа правни норми, уреждащи обществени отношения по смисъла на ЗНА; по съществото си е управленски (административен) акт, издаден в присъщата на актовете на Народното събрание форма на закон, което обаче не променя основната му юридическа характеристика на сметка или списък от заложени приходи и предвиждани разходи на държавата; с ежегоден бюджетен закон не може да се „моделират държавните органи и съотношението помежду им съобразно с годишното структуриране на парламентарното мнозинство и малцинство”.
Във връзка с последното следва да се отбележи, че конкретно с §13 и §18 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2019 г. е извършено именно своеобразно „моделиране” на държавни органи чрез закриване на Център „Фонд за лечение на деца”, респ. чрез преобразуване посредством сливане на Изпълнителната агенция „Медицински одит” и Изпълнителната агенция по трансплантация в новосъздадена Изпълнителна агенция „Медицински надзор”- трайни промени, които засягат системата от държавни органи, предназначени да действат неограничено във времето, а не само в рамките на бюджетната година, и са лишени от видима (т.е. пряка) връзка с формирането на приходите или разходите на здравното осигуряване за 2019 г. Нещо повече – част от промените, извършени с оспорените ПЗР на ЗБНЗОК, по същество са насочени към реализиране на цели нови секторни политики в областта на здравеопазването (създаване на Национална здравноинформационна система, създаване и поддържане на информационна база данни за лицата с трайно намалена работоспособност, промяна в реда за извършване на асистирана репродукция, въвеждане на процедура за пререгистриране на лечебните заведения и отнемане на разрешенията им за извършване на лечебна дейност и пр.), чиято очевидна обществена значимост не позволява компромис с императивното законово изискване на чл.18а ЗНА.
Константна и обилна е практиката на КС, според която всеки закон за изменение и допълнение, без значение дали е оформен отделно или в рамките на заключителните разпоредби на нов закон, с които се правят изменения и допълнения на друг закон, обслужва действащия закон и в този смисъл има вторичен характер; след влизането му в сила престава да бъде самостоятелен закон, тъй като става част от корпуса на закона, който се изменя и допълва (Определение от 10.07.2008 г. по к. д. № 5/2008 г.; Определение от 04.06.2009 г. по к. д. № 6/2009 г.; Определение от 29.09.2015 г. по к. д. № 6/2015 г.; Определение от 10.03.2016 г. по к.д. № 13/2015 г.; Определение от 9.10.2018 г. по к.д. №12/2018 г., Определение от 15.01.2019 г. по к. д. № 16/2018 г. и други). Следователно е очевидно, че когато с преходни и заключителни разпоредби на бюджетен закон се изменят и допълват други закони, които нямат този характер (каквито в конкретния случай са например Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите, Закона за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина или Закона за лечебните заведения), изменените и допълнени норми са част не от закона за бюджета, а от съответния действащ закон, промените в който на общо основание подлежат на оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. При това дори е без значение дали тези норми са в състояние да окажат косвено въздействие върху приходната или разходната част на съответния бюджет. Такава връзка поначало е налице по отношение на твърде значителна част от законодателството- например при такива типични разходно ориентирани сектори като отбрана, вътрешен ред и сигурност, наука и образование, култура и пр., което обаче не може да е основание законите, уреждащи тези значими обществени отношения, да бъдат изменяни и допълвани чрез закона за държавния бюджет, като по този начин „технически” се спести общия ред на ЗНА.
Ако косвената връзка между изменяния или допълван закон върху съответния бюджет представлява оправдание за преодоляване на общия ред за приемане на законите, то на това основание би следвало да поставим от гледна точка на законодателната процедура знак за равенство между бюджетен и данъчен закон, доколкото последният очевидно има определящо значение за формиране на бюджетните приходи. Мислимо ли е обаче именно данъчните закони, които пряко и съществено засягат имуществената сфера на всички граждани и юридически лица, да бъдат изменяни и допълвани при незачитане на установената процедура за прозрачност и полезност на законодателния процес?
Допуснатото от Народното събрание нарушение на законодателната процедура при приемане на оспорения закон в частите му, които нямат пряко отношение към съответния годишен бюджет и следователно са подчинени на общия ред за приемане на законите, провокира разсъждения по базовия въпрос изобщо за обвързаността на държавата от собствените ѝ правила – същите правила, облечени във формата на закон, чието неспазване от страна на останалите правни субекти е скрепено по правило със санкция.
Безспорно законодателната дейност на Парламента е от фундаментално значение за самото функциониране на държавата, тъй като е насочена към създаване и поддържане на система от общозадължителни и еднакво важащи за всички правила за поведение, без които е немислимо да се говори за държавно организирано общество, подчинено на реда, а не на произвола. Компетентността обаче обуславя и отговорност. Публичната власт в държава, която се самоопределя като „правова” (чл.4, ал.1 от Конституцията) следва на това основание да е в състояние да се самоограничава и самовъзпира, т.е. да се осъществява в границите, очертани от самата нея посредством системата от правила за поведение, предназначени да регулират отношенията в различните сфери на живота в общ (по подразбиране) интерес, като се зачитат правата и свободите на индивида.
Изискването за извършване на предварителна оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации в рамките на законодателния процес, което е проявление именно на такова самоограничаване на законодателната власт, не е самоцелна формална процедура, а гаранция, ако не за конституционосъобразността, то със сигурност поне за полезността и качеството на законите, респ. за доверието на гражданите в способността на последните да уреждат обществените отношения (разбира се, доколкото отделни видове закони разкриват специфики, изключващи необходимостта от прилагане на тези процедури, законодателят е имал основание да ги извади от приложното поле на глави втора и трета от ЗНА с изричната разпоредба на §1а от Допълнителните разпоредби на закона – какъвто е например случаят със законите, свързани с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства, при които ускоряването на законодателния процес е естествено обусловено от необходимостта за приемане на съответната регулация).
Затова закон, приет при незачитане на установените – и то не как да е, а именно със закон, правила за нормотворчеството е изначално обременен с липса на доверие в неговия регулативен потенциал, а доверието, наред с респекта, е същностна характеристика на държавната власт. Без доверие, явяващо се функция на осъзнатата необходимост от доброволно самоограничаване на гражданите чрез спазване на създадените от държавата правила за организиране на живота в общността по полезен за всички начин, авторитетът на държавната власт би се основавал преимуществено на принудата, което рискува израждането на държавния правопорядък в проста държавна репресия.
От друга страна, ако държавната власт пренебрегва приетите от самата нея норми за собственото ѝ функциониране, как би могла да изисква от гражданите зачитане на установените за тях правила?
Никакви съображения за целесъобразност или полезност на закона не са в състояние да оправдаят нарушаването на основополагащи правила за неговото изработване (каквито са именно изискванията на чл.18а ЗНА), изхождащи тъкмо от органа, овластен по Конституция да приема законите. Закон, приет „на тъмно”, без спазване на приложимите за него изисквания за публично обсъждане и оценка на бъдещото му въздействие върху обществените отношения, на това основание е лишен както от фактическа, така и от формалноправна легитимност. Значимостта на закона още по-малко може да служи като оправдание за приемането му „по бързата писта”, изключваща приложението на предвидените в Закона за нормативните актове „обременителни” процедури на нормотворческия процес – това би означавало, че установеният от държавата правопорядък се прилага само за маловажните въпроси, докато за тези, които държавата е преценила като значими, тя разполага с възможността да се самоосвободи от собствените си правила.
В крайна сметка обаче власт, която погазва установените от самата нея норми за собственото ѝ функциониране, се превръща в отрицание на самата себе си.
Защото идеята за държавно организирано общество е свързана именно с налагането и спазването на единни правила за поведение, които в еднаква степен обвързват гражданина и властника, но именно последният разполага с компетентността да санкционира нарушаването им- а това естествено би следвало да изключи санкциониращия от кръга на нарушителите.
В обобщение: закон, който е приет при незачитане на установената от самия законодател процедура, обезпечаваща качеството и прозрачността на законодателния процес, е несъответен на идеята за държава, управлявана именно от закона, поради което такъв акт е несъвместим с Конституцията на Република България. Възприемането на противното не само превръща една задължителна законова уредба в чисто пожелателна, с което на практика я обезсмисля, но и не позволява пълноценното реализиране на заложения в Основния закон замисъл конституционното правосъдие да служи като коректив на властта.
22
Коментирайте
Бриилянтен както винаги!
Добър юрист е – но имаше навремето една нелепа наредба-указание – а и да не забравяме методическият наръчник. Но е едно – да си носил отговорност, друго е да си помирисвал барут – трето е само на шампанско и сълзи.
Като цяло текстът е нечетим – имаме 2 минути да се ориентираме в една статия, не да си цъкам. Живот да им се дава – избрали са тази нелека професия – търтейска, но – пък явно и търтеите имат някакъв принос в обществото.
Въобще е абсурдно тази професия да се сравнява с бездействието на търтеите.
Ах, Методи,Методи няма ли вече да спреш да завиждаш, не разбра ли ,че срещу него да тичаш няма как да го настигнеш.
Краси Влахов отново на най-високо ниво, страхотен професионалист, някой хора много имат да учат от него и сега е момента да си записват . Адмирации
След като наредбите без публично обсъждане се отменят, то естествено е и че подобни закони са нелегитимни.
Просто чудесно, ще продължава безумната практика, с ДР на З-на за народната просвета да се изменят ДР З-на за БНБ, с които се изменят ДР на З-на за предприятията на социалната и солидарна икономика, с които се изменят ДР на З-на за изпълнение на накзанията, с които се изменят ДР на КМЧП, с които се изменят ДР на Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения и за обявяване на разпространителите и доставчиците на медийни услуги…да продължавам ли, уважаеми съдии от КС?
Константин Пенчев вероятно е отсъствал при гласуването. Жалко, сигурен съм, че щеше да бъде седмият глас и допълненията в ПЗР на закона за бюджета на НЗОК щяха да паднат.
„Без доверие, явяващо се функция на осъзнатата необходимост от доброволно самоограничаване на гражданите чрез спазване на създадените от държавата правила за организиране на живота в общността по полезен за всички начин, авторитетът на държавната власт би се основавал преимуществено на принудата, което рискува израждането на държавния правопорядък в проста държавна репресия“. Хората отдавна са подложени на държавна депресия. Чрез държавата една групичка граби, унижава, управлява, обвинява и т.н. Сатрапи, но не знам какво трябва да се случи вече, за да се променят нещата.
Страхотно написано и право в целта. Но се чудя – скоро да се освобождава някаква позиция, защото ми се струва, че Влахов не случайно стреля така
Дайте да го правим председател на ВКС, идеалка е
Той е невероятен ръководител и колега. Адмирации!
Мнозинството много добре знае за какво става дума и се чудя защо не са ги скастрили. Обаждания ли е имало, какво ли?
Хем звучи хубаво критично, хем „реформата“ мина…
Този изключително гнусен порок с изменения през ПЗР ще бъде изкоренен само когато обществото узрее да не избира порочни хора, които да го практикуват. Явно, че и през КС няма да го бъде превъзпитанието.
Подкрепям с две ръце! Когато най-висшият орган в държавата не спазва собствените си правила в името на „целесъобразност“ и „бързи писти“ и други подобни измислици, каква правова държава е това?
Те формално са спазени
Още се чудя какво прави човек като Райковска в КС.
На фона на Влахов този въпрос не е лишен от смисъл.
Много моля да не се пропуща Анастас Анастасов
И аз се чудя ? А се възмущавам, че някои корумпирани съдии издрапаха до ВКС, та дори една от тях стана зам.председател ! А навремето като съдия във фирмено отделение си искаше подкупи за бърза регистрация и лично ми се е оплаквала от ниската си тогава заплата. Под носа на тогавашния председател на СГС (сега съдия във ВКС) деловодителки искаха 50 долара за незабавно издаване удостоверение за актуално състояние. Когато официално поставих въпроса, уволниха една служителка и с това всичко приключи. Позор !
Според френския Конституционен Съвет има ограничения при въвеждането на несвързани с първоначалния проектозакон изменения след първо четене, тъй като парламентарните дебати трябва да са ясни и искрени. Тези изключения са следните :
– предложенията трябва да имат пряка връзка с вече предложена и оставаща за разглеждане разпоредба или
– да се налагат с цел осигуряване спазването на Конституцията или
– да се налагат с цел поправяне на фактическа грешка или да се налагат поради необходимост от съгласуване на текстове, които са преминали първото четене).
Ето и пример за решение, в което тези въпроси се обсъждат. Критериите са дадени още в първите параграфи.
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2017/2016745DC.htm?fbclid=IwAR3mmqqPFyIEQDD31TNqON-P0K6vRUPHm-1Uu9vFarlIp7IyAPNmd6Dd-4s