Върховният административен съд с първо тълкувателно решение за 2018 г.
Срокът за произнасяне на шефа на РДНСК по жалба срещу разрешение за строеж е инструктивен, прие ВАС
чл. 216 от ЗУТ
Срокът, в който шефът на регионалната дирекция за строителен контрол се произнася по жалби срещу разрешения за строеж и срещу отказите за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти, е инструктивен. Непроизнасянето му в предвидените в Закона за устройство на територията (ЗУТ) 15 дни се смята за мълчалив отказ и подлежи на самостоятелно оспорване пред съда.
Това прие Върховният административен съд (ВАС) в първото си тълкувателно решение за годината (виж пълния текст на решението тук).
Предмет на тълкувателното дело е разпоредбата на чл. 216, ал. 7 от ЗУТ (виж карето), по която през 2015 г. главният прокурор Сотир Цацаров и омбудсманът, тогава Константин Пенчев, установиха противоречива съдебна практика и поискаха ВАС да я уеднакви. Съдилищата застъпваха различни позиции за това дали срокът от 15 дни, регламентиран в чл. 216, ал. 7 от ЗУТ, е инструктивен или преклузивен и съответно какви са последиците от неспазването му от шефа на РДНСК – налице ли е мълчалив отказ и допустимо ли е той да издаде заповед след изтичането му.
В тълкувателно решение №1/17.09.2018 г. Общото събрание на двете колеги на ВАС постанови: „Срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ, в който началникът на регионалната дирекция за национален строителен контрол или упълномощено от него длъжностно лице следва да се произнесе по постъпили жалба или протест срещу акт по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, е инструктивен“.
Мнозинството от върховните съдии прие още, че непроизнасянето на шефа на РДНСК в този срок няма за последица погасяване на правомощията му, както и влизане в сила на оспорения акт, а издадената след изтичане на срока заповед е действителен акт.
„Непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде заповед по чл. 216, ал. 6 ЗУТ и подлежи на самостоятелно съдебно оспорване“, постанови ВАС.
В решението върховните съдии очертават характеристиките и особеностите на производството по чл. 216 от ЗУТ. Като подчертават, че това е специален ред, извън предвидения в Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
„ЗУТ установява два способа за контрол за законосъобразност на издаваните индивидуални административни актове: пряк и непряк. На пряк съдебен контрол подлежат всички актове, с изключение на тези, издавани на основание чл. 216, ал.1, за които оспорването пред началника на РДНСК е въздигнато като абсолютна процесуална предпоставка за съдебния контрол“, пише в решението.
В него се подчертава, че производството по чл. 216 от ЗУТ не замества служебната проверка по чл. 156 от същия закон. „Приключилата служебна проверка не изключва производството по сезиране от заинтересувано лице. ЗУТ допуска произнасяне от компетентния орган по жалба или протест и след приключила служебна проверка, при която не са констатирани нарушения в изискванията за законосъобразност на контролирания акт“, пише ВАС.
В тълкувателното решение се посочва, че заповедта, с която шефът на РДНСК се произнася по законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 от ЗУТ, е индивидуален административен акт. И ВАС стига до извода, че производството по резултат е такова за издаване на индивидуален административен акт по устройство на територията, а по съдържание е контролно. Съдът напомня, че шефът на РДНСК не се произнася по целесъобразността на издадените разрешения за строеж, а само по законосъобразността им. Освен това той не решава спора по същество, а ако отмени разрешение за строеж или отказ за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти, изпраща преписката за преразглеждане от компетентния орган.
„Очертаните особености на производството по чл. 216, ал. 2-7 ЗУТ го характеризират като специално контролно производство върху актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ ( включително акт за узаконяване и отказ за издаване на такъв), което се извършва от специализиран административен орган и приключва с издаване на индивидуален административен акт, който е абсолютна процесуална предпоставка за съдебен контрол върху тези актове“, заявяват върховните съдии.
След това те се спират на характера на срока за произнасянето на шефа на РДНСК.
„ЗУТ, в случаите, в които определя срок за издаване на индивидуални административни актове, се явява специален закон по отношение на чл. 57 АПК. Съгласно общоприетата постановка, сроковете за произнасяне на компетентен административен орган по искания за издаване на индивидуални административни актове са инструктивни. Неспазването им няма за последица погасяване на материалната му компетентност. Компетентността произтича от закона и изтичането на определен времеви период, с изключение на мандатността, не лишава органа от нея. След изтичане на сроковете органът не губи възможността да се произнесе“, пише ВАС.
В тълкувателното решение се посочва, че аргумент в тази насока се извлича от чл. 58, ал.3 от АПК, в който е предвидено, че при отмяната на мълчалив отказ се смята за отменен и последвалият го изричен такъв, т.е. органът може да се произнесе и след срока за това, включително и при жалба против мълчалив отказ. „Сроковете по чл. 57 и чл. 58 АПК са създадени за защита на правата на гражданите и юридическите лица, чрез пораждане на процесуално право за тях, ако органът не се произнесе в срок, да обжалват мълчаливия отказ“, пишат върховните съдии.
Що се отнася до преклузивния срок, те посочват, че изтичането му има за последица прекратяване на неупражненото навреме правомощие, а извършените след това действия са недействителни. „Тези правни последици следва изрично да са разписани в закона, за да се приеме срокът за преклузивен“, подчертава ВАС.
И приема, че след като заповедта по чл. 216, ал. 6 от ЗУТ, с която началникът на РДНСК се произнася по същество на оспорването на акта по чл. 216, ал. 1 от ЗУТ, е обявена за индивидуален административен акт, то производството е за издаване на такъв акт след сезиране (с жалба или протест) и срокът за това е инструктивен.
След това върховните съдии пишат, че шефът на РДНСК е обвързан да се произнесе до изтичането на срока по чл. 216, ал. 7 от ЗУТ, и „за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на административния акт“. „Неспазването на това задължение формира мълчалив отказ да се издаде заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ (с характер на мълчаливо отхвърляне на оспорването) и възниква процесуалното право на жалба срещу него ( в срока по чл. 215, ал. 4 ЗУТ, който е специален спрямо установения срок по чл. 149, ал. 2 АПК). Това разбиране е изцяло в полза на гражданите и юридическите лица като субекти в материалното и процесуалното административно правоотношение, за да имат възможност да се защитават срещу неправомерното бездействие на специализирания административен орган“, заявява ВАС.
В тълкувателното решение се посочва, че при жалба срещу мълчалив отказ съдът следва да прецени допустимостта на производството пред началника на РДНСК и при наличие на такава, да отмени мълчаливия отказ, и да върне преписката за произнасяне по същество. „Съдът не следва да се произнася по законосъобразността на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ, което се явява от изричната компетентност на началника на РДНСК“, подчертават върховните съдии.
Ако обаче шефът на РДНСК мълчи, а никой не е подал жалба или протест, производството остава висящо, става ясно от тълкувателното решение. „Неспазването на инструктивния срок за издаване на заповедта по чл. 216, ал. 6 ЗУТ, включително и след отмяна по съдебен ред на мълчалив отказ за това, има за последица неограничена във времето висящност на контролното производство и неяснота относно влизане в сила на оспорения акт, което не следва да бъде допускано от страна на органа. Това се явява в противоречие с принципите за законност, съразмерност, бързина и процесуална икономия, прогласени изрично от АПК“, пише ВАС. И напомня, че началникът на РДНСК дължи упражняване на правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо.
Особеното мнение
Трима върховни съдии не споделят позицията на мнозинството във ВАС, че срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е инструктивен. Галина Христова, Соня Янкулова и Юлия Ковачева са подписали тълкувателното решение с особено мнение.
В него те първо анализират действието на двата паралелни режима за контрол на разрешенията за строеж от шефа на РДНСК – служебната проверка и такава по жалба. И стигат до извода, че жалбата срещу актовете, посочени в чл. 216, ал. 1 ЗУТ, би следвало да бъде считана за такава срещу акта на началника на регионалната дирекция, с който не е отменено разрешение за строеж или отказ за съгласуване и одобряване на инвестиционен проект.
„Но дори и да се абстрахираме от паралелното съществуване на служебното производство за контрол за законосъобразност на актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ и на производството за контрол за законосъобразност на същите тези актове, образувано по жалба на заинтересованото лице, и да приемем, както прие общото събрание – допускането компетентният орган да се произнесе по жалба срещу актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ и след като е приключил служебната проверка на същите актове, считаме, че срокът по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е преклузивен“, пишат трите съдийки.
Като заявяват, че няма правна и житейска логика срокът за правомощието на началника на РДНСК при служебната проверка да бъде преклузивен, а същото правомощие, по отношение на същия акт в рамките на производство, образувано по жалба на заинтересованата страна, да бъде инструктивен.
Христова, Янкулова и Ковачева посочват, анализирайки разпоредбите на ЗУТ, че очевидно законодателят е целял бърза проверка на законосъобразността на разрешението за строеж и стабилност на провереното от шефа на строителния контрол специализирания и влязло в сила разрешение за строеж.
Коментирайки приетата от мнозинството възможност непроизнасянето в срок на началника на РДНСК да бъде атакувано като мълчалив отказ, те заявяват, че в случая този инструмент не води до защита на правата на заинтересованите страни.
„Когато заинтересована страна подаде жалба срещу одобрени инвестиционни проекти или разрешение за строеж жалбата спира изпълнението – чл. 216, ал. 4 ЗУТ. Непроизнасянето на началника на регионалната дирекция в срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ е изцяло в интерес на страната, която е обжалвала разрешението за строеж и одобрените инвестиционни проекти – тя няма интерес да сезира съда за непроизнасянето в срока по чл. 216, ал. 7 ЗУТ на органа по ал. 2, защото действието на оспорените актове е спряно. Страната, за която актовете по чл. 216, ал. 1 ЗУТ са благоприятни, не разполага с абсолютно никакви правни средства, за да сезира съда с жалба срещу непроизнасянето в срок на началника на регионалната дирекция“, обясняват трите върховни съдийки.
6
Коментирайте
Въобще не съм съгласна, че непроизнасянето трябва да бъде атакувано като мълчалив отказ.
Тия въобще не си дават зор. Още през 2015 г. главният прокурор Сотир Цацаров и омбудсманът, тогава Константин Пенчев установяват противорвчива пеактика.
ВАС се сетиха за една от основните дейности, които трябва да вършат, а именно тълкувателните решения. Едно решение за 9 месеца е доста зле, но все пак е нещо. Дано с новия председател мързелът по отношение на тази дейност да бъде преодолян.
Адмирации за особените мнения.
Наистина няма никаква логика в това hyсрокът за правомощието на началника на РДНСК при служебната проверка да е преклузивен.
Решението по Соломоновски е балансирано.Но в житейски план е неправилно.Мълчаливият т.н.отказ от правомощия е сигнал или за корупция, или за несъгласие с предложението. Длъжностните лица и те са хора и могат да бъдат атакувани или съблазнявани.И докато не се даде зелена улица на медиацията, всяко т.н.бездействие на адм.орган е под съмнение. Имаме закон за медиацията, но несериозен, непълен без наредба за възнагражденията-и най-важното.Тази процудера не се предвижда да бъде преди всеки съдебен, спор предхождаща съдебната битка. Битки водим в съда, госпожи и господа.Битки, от които дори се умира.Интересите са вного сериозни и всеки ангажира средства за постигането им според своето… Покажи целия коментар »