ВКС и ВАС се разминаха за правомощия на прокуратурата
Атакуваните разпоредби от ЗСВ (почерненият текст)
Чл. 145, ал. 1 При изпълнение на предвидените в закона функции прокурорът може:
- да изисква документи, сведения, обяснения, експертни мнения и други материали, като определя срок за получаването им;
- лично да извършва проверки;
- да възлага на съответните органи при данни за престъпления или за незаконосъобразни актове и действия да извършват проверки и ревизии в определен от него срок, като му представят заключения, а при поискване – и всички материали;
- да призовава граждани или упълномощени представители на юридически лица, като при неявяването им без уважителни причини може да разпореди принудително довеждане;
- да изпраща материалите на компетентния орган, когато установи, че има основание за търсене на отговорност или за прилагане на принудителни административни мерки, които не може да осъществи лично;
- да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение.
Двете върховни съдилища се разминаха в позициите си дали правомощия на прокуратурата са противоконституционни. Както е известно, служебното правителство оспори частично в Конституционния съд (КС) две разпоредби от Закона за съдебната власт (ЗСВ), които регламентират нейни правомощия извън наказателния процес. Министерският съвет поиска и тълкуване на основния закон, но КС отклони искането (повече виж тук) и сега предстои да се произнесе само по двете разпоредби от ЗСВ (кои са те виж в карето).
Правомощията на прокуратурата, чието съответствие с Конституцията ще бъде проверено от КС, са две. Първото е да възлага проверки и ревизии при данни за незаконосъобразни действия. Второто е въобще да възлага ревизии. А третото е да прилага законови мерки при данни, че може да бъде извършено закононарушение, а не престъпление.
Върховният касационен съд (ВКС) и Върховният административен съд (ВАС) обаче „прочетоха“ Конституцията и съдебния закон по различен начин и докато първите видяха противоконституционно дописване на правомощия на прокурора, вторите застъпиха позицията, че оспорените правомощия на обвинителите са необходими, за да следят те за спазването на законността.
ВКС: В закона са дописани правомощия на прокуратурата, а има и други противоконституционни
ВКС застъпва позицията (пълния текст на становището виж тук), че със Закона за съдебната власт са дописани правомощия на прокуратурата, извън наказателния процес, с каквито тя по Конституция не разполага. Върховните съдии посочват, че чл. 127 от основния закон регламентира функциите на прокуратурата, а чл. 145 ЗСВ ги конкретизира чрез правомощия за осъществяването им и това е нормалната законодателна техника.
„Проблемът, който възниква обаче при регламентиране правомощията на прокуратурата на законово ниво е, че по законодателен път са разширени нейните компетенции, които по този начин излизат извън рамките на конституционно определените ѝ функции. Така практически се стига до дописване на Конституцията чрез придаване на допълнителни функции на ПРБ, почти идентични със съществувалия в Конституцията от 1971 г. „общ надзор за законност“, заявява ВКС.
В становището последователно се коментират двете оспорени пред КС разпоредби. Първата е чл.145. ал.1. т.3 от ЗСВ (виж карето).
„За да бъде коректна преценката за това, дали всяко едно от предоставените с чл.145, ал.1 от ЗСВ правомощия на прокуратурата е насочено към осъществяване функциите ѝ по чл.127 от Конституцията, следва да се прецени дали то обслужва функциите ѝ в наказателния процес (доколкото участието ѝ в гражданския и административния процеси е строго ограничено от закон по силата на чл.127, т.6 от Основния закон). При тази преценка не будят съмнение за конституционосъобразността си правомощията на прокурора, свързани със събиране на данни, включително чрез извършване на проверки лично или чрез възлагане на компетентни органи, въз основа на които да се прецени наличието на предпоставките за образуване на досъдебно производство“, пишат върховните съдии.
Според тях обаче внимателният прочит на част от правомощията на прокурора дава основание за извод, че не обслужват функциите му в наказателния процес, „а са относими към т.н. „общ надзор“, присъщ за друг модел прокуратура, различен от приетия с Конституцията от 1991 г.“. Като посочват в този контекст не само атакуваните частично от МС разпоредби – т.3. и т. 6 на чл. 145, ал. 1, а и тези по т. 5 от същата разпоредба.
След тези принципни коментари, ВКС се заема с анализа на чл.145, ал.1, т.3 от ЗСВ, от който е атакувано въобще правомощието на прокурора да възлага ревизии, както и възможността да възлага проверки и ревизии при данни за незаконосъобразни действия. Върховните съдии заявяват, че няма конституционен проблем с правомощието на прокурора да възлага ревизии, тъй като ревизионните актове, с които са установени задължения за данъци и осигуровки, и приложените към тях ревизионни доклади са писмени доказателствени средства в наказателния процес.
Не такова е становището на ВКС относно правомощието на прокуратурата да възлага проверки и ревизии при данни за незаконосъобразни действия, които не са престъпления.
„По силата на чл.127, т.5 от Конституцията на прокуратурата е възложено да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове. Формулировката на конкретното правомощие в чл.145, ал.1, т.3 от ЗСВ недопустимо разширява нейната компетентност извън атакуването на незаконосъобразни актове, при това чрез неясния израз „незаконосъобразни действия“, каквито не са законово регламентирани нито в гражданския, нито в административния процес. Това води до възможност за противоречиво тълкуване на обсъжданото правомощие, например в смисъл, че под незаконосъобразни действия следва да се разбират незаконосъобразни актове на администрацията, постановени чрез конклудентни действия. Изложеното води до извод, че поради своята неяснота, непрецизност и двусмислие, атакуваната норма създава правна несигурност, което е в противоречие с принципа за правовата държава по чл.4, ал.1 от Основния закон и обуславят нейната конституционна нетърпимост“, заявяват върховните съдии.
След това коментират другата оспорена разпоредба – чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ. Според ВКС дадените с нея превантивни правомощия на прокурора изцяло противоречат на Конституцията. МС обаче атакува само превенцията на закононарушения, различни от престъпления.
„Предоставянето на превантивно правомощие за предотвратяване не само на престъпления, но и на други закононарушения, обуславя навлизане на прокуратурата в компетентността на изпълнителната власт, на която е възложено да установява и санкционира правонарушенията. Изводът, който следва от това е, че съдебната власт навлиза в правомощията на друга (изпълнителната) власт, което несъмнено е нарушение на конституционния принцип за разделение на властите по чл.8 от Конституцията на Република България, а това обуславя конституционна нетърпимост и на тази разпоредба“, заявява ВКС и заключава, че Конституционният съд трябва да уважи искането на служебното правителство.
ВАС: Оспорените правомощия не излизат извън функцията на прокуратурата да следи за спазване на законността
В становището си (пълния му текст виж тук) ВАС проследява възникването на института на надзора за законност и заключава, че още от времето на Търновската конституция „прокурорът не е само обвинител в наказателния процес, а и орган, наблюдаващ правилното прилагане на закона“. ВАС сочи, че след 1989 г. на прокуратурата се възлага спазването на законността, но тази ѝ функция е значително намалена по обем в сравнение с периода след 1944 г. „Това се дължи на факта, че прокуратурата е част от съдебната власт и „надзорът“, който осъществява върху органите на изпълнителната власт, е законодателно уреден и е само за законосъобразността на техните актове и действия (бездействия)“, пишат върховните съдии.
Те коментират, че принципът на разделение на властите в действителност не изглежда съвместим с осъществяването на „общ надзор за законност“ от прокуратурата. „Но евентуалната колизия е свързана основно с широките възможности за пряка намеса в дейността на съдилищата и органите на изпълнителната власт, с която прокуратурата разполага по отменената правна уредба. Правомощието на прокурора да обжалва незаконосъобразни административни актове не е тоталитарна специфика и негов аналог може да бъде открит в правните системи на редица демократични страни“, изтъква ВАС.
В становището се подчертава, че правомощието на прокурора да предприема действия по отмяна на незаконосъобразни актове, е предвидено като средство за защита на обществения интерес. Според върховните съдии да се допусне ограничение на това правомощие, като се изключи чрез закон, означава да се допусне „ограничена“ или „непълна“ защита на обществения интерес в случаите, когато той е застрашен или накърнен. И допълват: „Обратното означава да се предпостави недобросъвестност на прокуратурата, което е недопустимо“.
ВАС изрично заявява, че надзорът за законност не означава, че прокуратурата разполага с административни правомощия по отношение на държавните органи и че може да се намесва в оперативната им дейност и да влияе на тяхната независимост. „Противното би означавало, че тя би се превърнала в административен орган, а не орган на съдебната власт, а надзорът за законност – в административен контрол, може би от различен вид, но все пак административен контрол“, категорични са върховните съдии.
В становището подробно се анализира надзорът за законност върху административните актове, който осъществява прокуратурата и правомощията, с които разполага в тази връзка, както и принципите на законност, ефективност, независимост, самостоятелност, на служебното начало и на отчетност и прозрачност, на които трябва да стъпва.
След това ВАС се спира на първата частично оспорена пред КС разпоредба – чл. 145. ал. 1, т. 3 ЗСВ, която дава право на прокурора „да възлага на съответните органи да извършват проверки и ревизии в определен от него срок, като му представят заключения, а при поискване – и всички материали“, което може да се упражни при данни за престъпления или данни за незаконосъобразни актове и действия.
Върховните съдии излагат няколко хипотези, в които прокурорът ще възложи проверка или ревизия заради незаконосъобразни актове и действия. Ето как ги разяснява ВАС:
„Първата от тях обхваща случаите, когато данните, с които прокурорът разполага, са относими към изричен акт на орган на държавно управление (административен акт, съдебно решение или др.), за който се твърди, че е незаконосъобразен. Тогава чрез упражняването на правомощието по чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ прокурорът проверява достоверността или основателността на данните за незаконосъобразността на акта. Резултатите от контролната дейност могат да са основание за две последващи алтернативни юридически възможности за прокурора. Ако данните са достоверни и основателни да се направи обосновано предположение, че актът е незаконосъобразен, прокурорът следва да упражни правомощието си по чл. 145, ал. 6 ЗСВ – да сезира съд или друг орган, който в конкретния случай е компетентен да се произнесе по този акт, като спази реда, предвиден в съответния за този случай закон. Ако в рамките на контролната дейност не се потвърди достоверността или основателността на данните, че актът е незаконосъобразен, правно основание за предприемане на последващи действия от прокурора няма.
Втората хипотеза обхваща случаите, когато данните, с които прокурорът разполага, са за незаконосъобразност, но не са относими към изричен акт на орган на държавно управление. Тя е възможна в административното право, предвид че властническото си волеизявление органът на държавно управление може да изрази и чрез конклудентни действия или знаци. Тогава контролната дейност, която прокурорът може да осъществи на основание чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ, следва да е насочена към установяване дали съответните действия са административен акт, или са фактически действия на орган на държавно управление, както и да провери основателността на данните относно законосъобразността.
В тази хипотеза последващите действия на прокурора се определят от резултатите на контролната дейност. Ако чрез нея се установи, че действията са властническо волеизявление на орган на държавно управление и то е незаконосъобразно, прокурорът упражнява правомощието си по чл. 145, ал. 6 ЗСВ, т. е. предприема необходимите действия за спазване на законността – така, както и при изричен незаконосъобразен акт. Ако чрез контролната дейност се установи, че са извършени фактически действия от орган на държавно управление или длъжностно лице, които не се основават на административен акт или на закона, прокурорът преценява кое друго негово правомощие може да упражни като последващи свои действия, напр. друго правомощие по чл. 145, ал. 1 ЗСВ или правомощия по АПК.
Независимо от използвания съюз „и“ в чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта „незаконни актове и действия“ необходимостта от упражняване на това правомощие може да има и трета хипотеза. Тя обхваща случаите, когато данните, с които прокурорът разполага, са само за незаконосъобразни действия и е възможна като самостоятелна във връзка с някои от случаите, предвидени в закон, за участие на прокурора в граждански дела. Тогава прокурорът може да упражни правомощието си по чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ за установяване на достоверността и основателността на данните, за да може да упражни законовото си правомощие да инициира съответното гражданско производство. Напр. данните дават основание прокурорът да упражни правото си на иск в охранително производство“.
Затова ВАС заключава, че правомощието на прокурора да възлага проверки и ревизии при данни за незаконосъобразни актове и действия“ е относимо към способите, предвидени в чл. 127 от Конституцията – да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и да участва в граждански или административни дела в случаите, определени в закон. И не излиза извън обхвата на основаната функция на прокуратурата да следи за спазване на законността, установена с Конституцията.
След това ВАС се спира на оспореното правомощие на прокурора по чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ – да прилага мерки при наличие на данни не само за престъпление, но и за „друго закононарушение“, т. нар. превантивна дейност.
„Очевидно данните, с които прокурорът разполага, следва да са за нарушение, предвидено в закон. Съотнасянето на това съдържание към действащото законодателство дава основание за извода, че другият вид правонарушения, наред с престъпленията, съществуването на които се основава на принципа на законност за установяването им, са административните нарушения (чл. 2, ал. 1 ЗАНН)“, пише ВАС.
След това в становището се разсъждава какво е „наличие на данни“ „Да се приема, че основанието е налице, когато данните дават основание да предположи, че може нарушението да се извърши, е несъответно на останалата част от уредбата в ЗСВ, която има отношение към мястото и ролята на прокурора в административния процес“, заявяват върховните съдии.
Те сочат и каква е единствената възможна мярка при упражняването на правомощието по чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ – материалите да се изпратят на компетентния орган за налагане на превантивна принудителна административна мярка, ако прокурорът не може да я наложи лично.
За разлика от ВКС, ВАС застъпва виждането, че макар в Конституцията да не е заложена превантивна функция на прокурора, тя е иманентна част от правозащитната функция на съдебната власт.
„Като отчита основната функция на прокуратурата като подсистема на съдебната власт и способите, чрез които се осъществява, възможността нейните органи да осъществяват и превантивна дейност намира систематичното си място като конкретно правомощие също в нормативен акт с ранг на закон – чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ. С начина на формулирането му законодателят изразява воля този орган на съдебната власт да осъществява превантивна дейност както в случаите, когато законен интерес е застрашен от предстоящо извършване на престъпление, така и когато застрашаването е от предстоящо нарушаване на реда на държавно управление, т. е. от извършване на административно нарушение. При спазване на друг основен правен принцип – на органите на държавно управление е позволено само разрешеното със закон, наред с възлагането на това правомощие се указва и механизмът за неговото упражняване – сигнално правомощие на прокурора до контролен орган, който по силата на друг закон е компетентен да осъществи конкретни свои правомощия (превантивни или по същество на дейността му) за защита на застрашения интерес“, заявяват върховните съдии.
33
Коментирайте
Ако някой се заблуждава, че редовите прокурори им се занимава с надзора за законност по чл. 145, Ал. 1, т. 6, алт. 2 на ЗСВ е далеч от истината. За нас ще бъде една грижа по-малко. Проблемът е, че в БГ контролните органи не функционират адекватно и когато и този надзор отпадне от функциите на прокуратурата това ще бъде една голяма крачка към хаоса в държавата. Но, нали това е целта. Има си и хубава страна, ще отпаднат едни субекти с вегетативни функции във ВАП, но като цяло ефектът от произнасяне за противоконституционност ще бъде отрицателен. Между др. така Гешев… Покажи целия коментар »
През 2005- 2007 закриха финансовия контрол нарочно, с цел такъв външен надзорен срециализиран орган да не съществува. Оставиха една излишна структурка без правомощя, от която в този й вид няма смисъл.
Не мога да се съглася, че сега и прокуратурата няма да може да упражнява контрол.
Това ще е тотален монопол на МС, което е чиста партокрация.
„САЩ наложи нови санкции на 22 физически лица и компании, свързани с Русия“
„Санкционираната българска компания е „Ю-СТОУН ЛИМИТЕД ООД”, ръководена от Александър Волфович.“
Волгин се изцепи за народния съд подобно на Зарков.
От Радев, натовския генерал и ОФ- то му от ПП, БСП, и ДБ – толкоз.
Кой съд на кого е – това ви е домашното…
Кви са теа глюпости ? Аре че зъминавам за Дуспат
Браво ВАС ! Браво и на професора по адинистративно раво, който е написал становището си ! Личи си високата класа. И освен това е много прав.
Съгласен съм напълно с позицията на ВКС.
Тая скапана прокуратура що ми се бърка у работите. Я че си продам фирмата със задължения, щото не е незаконно, а пък ощетеният бюджет да си търси парите от глупаците…
E, заради такива като Вас държавата ни е на тоя хал.
Сложно ли е да прочетеш становищата на ВКС и ВАС през каментара на т.н. „Спецов“? А и името май не е съвсем случайно… И аз не го харесвам.
Простотията е пълна
Пълно мазало, отново
Няма скоро да се оправим. И това е така, защото ние сме произвели такива, кто каскета, не е спуснат от космоса
E, спуснат е от Тиквуций.
каскета докато е в САЩ тука се творят глупости
Определено много лошо, че се получи така. Ще видим какво ще стане в бъдеще
Тия са тотално зле. Ама тотално
Дебили
Ама пълни!
И двете становища звучат логично, но сякаш това ВКС е по-издържано, тъй като не може правомощията на прокуратурата да се тълкуват разширително до безкрай. Така като са тръгнали ще се окаже, че всяко едно действие може да бъде изтълкувано като потенциално престъпление, което да оправдае намесата на държавното обвинение, пък било то и чрез възлагане на административен орган. Според мене това е израз на недоверието, че изпълнителната власт може да си свърши работата, както трябва и затова е необходимо да бъде постоянно надзиравана и побутвана. За българската действителност това може и да е донякъде целесъобразно, с оглед драстичните разлики в… Покажи целия коментар »
Изпълнителната власт не може да си свърши работата! Или по-скоро неиска
По скоро- второто.
А какво страшно има, ако на прокуратурата наистина не се пречи да си реализира правомощията по чл. 127, т. 5 и 6 от КРБ, които й предоставят право да оспорва всякакви актове /не само административни – т.5/, както и действия и бездействия, които също могат да имат характера на актове по чл. 21 от АПК? Кой се плаши от възможностите за подобнипроизводства, само защото са инициирани от прокуратурата или тя взема участие в тях? След като е в обхвата на съдебната власт защо да няма надзор за законност? Или просто на някой не му харесва терминът? Понеже иска по-нов –… Покажи целия коментар »
Съгласен съм, че трябва да има контрол на няколко нива, касателно закносъобразността, но само на актовете, без дейсвията, които са прекалено обща категория.
Не са чак толкова обща категория. Чл. 21, ал. 1 от АПК ги приравнява на административни актове в доста случаи дори. Има чисти фактически действия, които също подлежат на оспорване. Важни за обществото са колкото административните актове. И при тях е нужно да се контролира законността. Напр. събарят Ви къщата, спират Ви колата от движение с отстраняване на табелите. Администрацията не бива да се оставя безконтролна в никакъв случай. Точно защото тези, които я ръководят, са всъщност политици, а не специалисти в ресорите – министри, ръководители на агенции, дирекции. Там са политически назначения. И контрол е направо задължителен. А съдът… Покажи целия коментар »
След като действията са включени в определението за ИАА, какъв е смисълът да се дублират тогава? И да, подкрепяйки становището на ВКС имах предвид точно това, че чл.21 вече уредба конкурентите актове. Контролът и върху фактическото поведение на администрацията вече ми идва в повече, то едвам подлежи на контрол по АПК, какво остава за формалистичния подход на прокуратурата. Излишно разширяване на правомощия е това
А изпълнителната власт, върши ли си работата?
ВАС и Каскета = на вечна дружба
Това си е точно така. Ама защо ДБ не направи нищо за да го махне, като се смени ВСС, на което така и така му изтече мандата
Защото така им изнася.
Защото ДБ е част от издънките на БКОП: ГЕРБ, ПП, БСП, ДПС, СДС. Само си играем в България на опозиция още от 1989 година. Никога не е имало истинска такава. Тя бе задушена в зародиш и сега сме на театро, но на практика всяка управляваща и управлявала от тогава Бългалрия партия си е част от общото старо статукво.
По темата
-
КС отказа да тълкува Конституцията за надзора за законност, но ще провери някои правомощия на прокуратурата
-
Питат КС: Жив ли е в практиката премахнатият през 1991 г. общ прокурорски надзор за законност
-
Надзорът за законност не е нито общ, нито всеобхватен – с него прокуратурата встъпва на страната на гражданите
-
Гешев: Изключително опасно е да бъде отменено правото на прокуратурата да противодейства на административния произвол
Махайте го тези правомощия и хората да си върнат последиците. Тъкмо по-малко работа.Прокуроритв ще са доволни!