Проблемите при спирането на изпълнението на актове, за които закон е допуснал предварително изпълнение
Броят на актовете, на които законът придава предварително изпълнение, главоломно расте и то не само в последните години.[1] По този начин се обезсмисля основополагащият правен принцип, че обжалването спира изпълнението. От друга страна, когато жалбите са твърде много и когато постановяването на окончателните съдебни решения се бави, държавата не може да допусне бавно управление.
Спирането на изпълнението на актове, за които законът е допуснал предварително изпълнение, е уреден в чл.166, ал.4 АПК[2], който препраща към ал.2 на същия член.
Работната група по създаване на АПК беше предвидила съдът да може да спира административните актове, чието предварително изпълнение е допуснато по силата на закон. И този ред беше аналогичен на предвидения в чл.60 АПК. Но в Министерския съвет тази възможност отпадна.[3]
Възприето е в практиката и теорията, че когато се говори за предварително изпълнение, става въпрос и за предварително действие. В частност няма как да се изпълни акт, който няма действие. При допуснато предварително изпълнение на конститутивните актове се придава предварително материалноправно действие, дори да не подлежат на изпълнение. И съответно – когато се спира предварителното изпълнение, спира се и допуснатото по закон предварително действие на акта. Естествено, при допускане на предварително изпълнение на акта, той не влиза в сила, защото може да бъде отменен.
1.При първо искане за спиране на акт, чието предварително изпълнение е допуснато от закон и когато искането е направено най-късно с подаването на жалбата, изискването „Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства“ обезсмисля искането за спиране.
Спирането на изпълнението при първо искане за спиране, когато органът е допуснал предварително изпълнение, е много сходен със случая, когато законът предвижда актът да подлежи на предварително изпълнение, защото и в двата случая имаме спряно действие на акта, и в двата случая може да има първо искане за спиране и съответно и в двата случая съдът за първи път ще се занимае с въпроса дали да отмени предварителното изпълнение. Естествено е да има разлика в доказателствената тежест[4] в двата случая, поради това че във втория случай следва да се оборва законово положение. Но разликите приключват до тук. Ето защо логично би било всичко останало да се преценява при еднакви условия. Но законодателят през 2011 г. с ал.4 на чл.166 е решил да препрати не към условията по чл.60 АПК, а към условията по чл.166, ал.2. А чл.166, ал.2 разглежда един различен случай – когато съдът се е произнасял вече или когато е пропуснат срока за обжалване на разпореждането за предварително изпълнение и такова се иска пред състава, който гледа делото по същество. Законодателят е предположил, че ако разпореждането за допуснатото в акта предварително изпълнение не е било атакувано в съда в 3-дневния срок по чл.60 АПК, тогава явно адресатът на акта е преценил, че няма достатъчно основания за искане за спирането му. Въобще не стоят така нещата с допуснатото предварително изпълнение по силата на закон – огромният брой искания в тези случаи ще се подават за първи път и в огромния брой случаи това става най-късно заедно с жалбата.
И съответно, първият проблем, който възниква, е дали трябва искането и съответно определението да се базира на нови обстоятелства, когато искането за спиране се подава за първи път в кратък срок след издаването на акта.
В много от случаите искането за спиране се подава 2-3 дни след постановяването на акта или след дни, но преди подаването на жалбата или с подаването на жалбата, поради това че предварителното изпълнение може да доведе до тежки последици за адресата. В такъв случай какви нови обстоятелства, т.е. новонастъпили след издаването на акта обстоятелства, могат да се случат в рамките на дни. Практически почти никакви. Освен в резултат на самото изпълнение, когато актът подлежи на изпълнение. Нещо повече – не е възможно за кратък период от време да се преценят каквито и да са вредни последици, ако не се сравни положението от преди издаване на акта с правното положение и произтичащите фактически последици след издаването на акта. Излиза, че ако в тези случаи актът ще се спира само въз основа на новонастъпили обстоятелства, това почти на 100% означава, че искането за спиране на изпълнението ще бъде отхвърлено, защото няма нови обстоятелства. От тук следва, че законовата разпоредба на чл.166, ал.4 АПК е практически безсмислена и ще доведе само до загуба на време в на практика всички случаи. И съответно, почти всички съдебни определения, в които се възприема, че исканията трябва да са базирани на нови обстоятелства, отхвърлят подадени за първи път искания за спиране на разглежданите актове. Но не бива една законова разпоредба да се тълкува в смисъл, че е безсмислена и представлява загуба на време за съда и страните. Това се споделя и в доктрината при анализ на съдебната практика.[5]
2. Практиката на ВАС е противоречива по въпроса.
В една група определения се приема, че актовете, на които законът придава предварително действие, следва да се спират само при нови обстоятелства. Такива са напр. Опр. № 441/2015 г. по адм. д.. № 141/2015 Г., V отд.: „За да откаже спиране на изпълнението, съдът е изложил съображения за липса на нови обстоятелства по смисъла на чл. 166, ал. 4 във вр. ал. 2 от АПК, които да обосновават извод за причиняване на оспорващия на значителна или трудно поправима вреда. Този извод следва да бъде споделен…“, Опр. № 13667/2017 г. по адм. д. № 11728/2017 г., 5 чл. с-в., Опр.№ 2246/2013 г. по адм. д. № 1721/2013 г., 5 чл. с-в и др.
Във втора група определения, по искания за спиране на актове с предварително изпълнение по силата на закон, се приемат и разглеждат обстоятелства и доказателства, настъпили преди издаването на акта и без да се казва изрично се приема, че не се оценяват само нововъзникнали обстоятелства:
Опр. № 12162/2017 г. по адм. д. № 10910/2017 Г., ІІІ Отд.: „Определеният в заповедта 14-дневен срок за освобождаването на жилището е крайно недостатъчен предвид многото на брой лица, които живеят в него, и които са със затруднено материално положение.“ Обстоятелството, че много лица живеят на дадено място е от преди издаването на акта.
Опр. № 8115/2016 г. по адм. д. 4762/2016 Г., ІІ отд: „От една страна премахването на павилионите ще нанесе значителни вреди и от друга прекъсването на дейностите в същите ще затрудни в значителна степен ползващите услугите студенти от УНСС.“ Дейностите се извършват отпреди издаването на акта и се предполага сравнение на резултатите отпреди издаването на акта.
Опр. № 261/2014 г. по адм. д. № 16290/2013 Г., VІІ отд.: „От значение е обстоятелството, че децата от детската градина нямат възможност да достигнат до детската градина с МПС, като са представени доказателства.“ Сравнява се едно трайно положение, възникнало преди издаването на административния акт с положението след изпълнението на акта.
Опр.№ 9704/2017 г. по адм. д. № 6936/2017 Г., 5 чл. с-в: „Предварителното изпълнение на решението на Министерския съвет в оспорените части не би могло да причини на жалбоподателите твърдените от тях вреди, изразяващи се в невъзможност да експлоатират в пълен обем понтонните съоръжения, монтирани от тях във водите на язовир „Въча“. Принципно погледнато, стопанският интерес, който заявяват собствениците на съоръженията, не може да бъде противопоставен на обществения интерес…“ Обстоятелството, че има понтонни съоръжения, е от преди издаването на акта.
Опр. № 12113/2012 г. по адм. д. № 11738/2012 Г., ІV отд.: „Обосновал е искането си с крайно затруднено здравословно и материално положение на него и съпругата му. Като доказателства за твърденията си е представил две експертни решения на ТЕЛК. С тях е установил, че съпругата му има 95 % трайно намалена работоспособност, а той самият 100 % трайно намалена работоспособност с чужда помощ.“ Експертните решения на ТЕЛК са от преди издаването на акта.
В същия смисъл са Опр.№ 3221/2013 г.по адм. д. № 2862/2013 Г., І отд., Опр. № 3593 ОТ 21.03.2018 г. по адм. д.№ 2396/2018 г, 5 чл. с-в и редица други определения на ВАС.
3. Когато една разпоредба препраща към друга разпоредба или към друг раздел, глава или нормативен акт, съответните условия и ред, към които се препраща, следва да се прилагат съответно на естеството на материята, а не буквално, освен ако в препращащата разпоредба е казано друго.
Когато чл.74 АПК препраща за неуредените случаи в материята за общите административни актове към уредбата на индивидуалните административни актове, естествено е, че уредбата ще се прилага в съответствие с естеството на общите административни актове. Например, няма как да се използва декларация за доказване на факти и обстоятелства в производството по издаване на общи административни актове.
По същия начин стоят нещата и с други препращащи норми. Например чл.184 АПК, който препраща за неуредените случаи при оспорване на общите актове към оспорването на индивидуалните актове.
Безспорно по този начин стоят нещата и при препращането в АПК към ГПК.
Освен това и сега се приема, че преценката за спиране на изпълнението по чл.166, ал.2 се прави не само въз основа на обстоятелствата по тази алинея. Съдебната практика, вкл. и ТР № 5/2009 г.[6] категорично приема, че следва причиняването на значителна или трудно поправима вреда да се съпостави с обществения интерес. Това липсва като текст в ал.2 на чл.166. След като може, съвсем правилно, да се добавят условия към чл.166, ал.2 АПК, тогава биха могли да се махат и условия, които са неприложими към други случаи с оглед на тяхната специфика, каквото е изискването за „нови обстоятелства“ в случаите, когато предварителното изпълнение е по силата на закон и имаме първо искане за спиране, подадено най-късно с жалбата.
Вече направихме извода, че ако се приложи последното изречение на ал.2 на чл.166 „Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства.“, това ще обезсмисли искането да спиране, когато то е подадено най-късно с жалбата срещу акта. Естествено, че не бива препращането на една разпоредба към друга да предвижда прилагане на положения от разпоредбата, към която се препраща, които правят безсмислено първото и относително бързо подаване на искане за спиране на акта, на който е придадено предварително изпълнение от закон. Както вече отбелязахме, не може една разпоредба да се тълкува в смисъл, че е безсмислена и едновременно с това да се прилага – не това е целта на разпоредбата и на закона. Следователно в случаите, когато се иска спиране на акт, на който е придадено предварително изпълнение от закон и когато искането се подава най-късно с жалбата, ал.2 ще се прилага с изключение на последното си изречение, т.е. няма да се изисква спирането да става само въз основа на нови обстоятелства.
4.Това тълкуване ще е в съответствие и с Тълкувателно решение № 5 от 8 септември 2009 г. по тълк. д. № 1/2009 Г., ОСК на ВАС: „Допуснатото предварително изпълнение от закона не съдържа законова презумпция за непогрешимост, за избягване на несъразмерност с конкретната ситуация и несъизмеримост на вредите с целите на издадения административен акт.“
Това тълкувателно решение като диспозитив вече не се прилага след въвеждането на ал.4 на чл.166 през 2011 г., но мотивите му запазват своето значение. „Конкретната ситуация“ винаги предполага сравняване на ситуацията от преди издаване на акта с тази след проявено действие и изпълнение на акта. Което означава, че следва да се вземат предвид и обстоятелства, които не са нови, ако не е изминало достатъчно време между издаването на акта и искането за спиране на изпълнението. Ако се обезсмисли разпоредбата на ал.4 на чл.166 АПК в случаите, когато искането за спиране се прилага най-късно с жалбата срещу акта, тогава няма въобще да се стигне до сравняване на конкретната ситуация с целите на издадения административен акт. В този случай ще излезе, че допуснатото от закона предварително изпълнение на определени видове актове е непогрешимо решение във всички случаи, което очевидно е опровергано от практиката. Изхвърлянето на улицата на едно семейство с бебета през зимата едва ли винаги е правилното. Събирането на огромни суми за акциз, които ще спрат дейността на дадено търговско дружество и ще то доведат до фалит с всички последици от това и за самото дружество, и за работещите в него, а и за хазната, едва ли винаги е правилно и за дружеството, и за обществения интерес. Довеждането до фалит на здравно заведение и прекъсването на лечението на пациенти и разхвърлянето им към непознати и понякога нежелани лекари и осуетяването на своевременното лечение на стотици хора също едва ли е винаги правилното решение и за дружеството, и за обществения интерес. Примери има много.
В същото Тълкувателно решение се казва, че „Разпоредбата на чл. 166 от АПК е съотносима към обезпечаване на правото на оспорване и за оспорващия е без значение дали предварителното изпълнение на акта, от което могат да настъпят вредите, е допуснато от административния орган или от закона, тъй като правната сфера на оспорващия и в двата случая се засяга еднакво.“ Същото становище изразява и един от говорителите на работната група по създаването на АПК съдия Георги Ангелов: „За оспорващия е безразлично, дали предварителното изпълнение, от което могат да настъпят вредите, е настъпило от административния орган или от закона. Остава да се разчита на прозорливостта на последния, че настъпването на вреди от предварителното изпълнение, което е допуснал, е абсолютно изключено.“[7] След като и в двата случая засягането на правната сфера е еднакво, то следва да се процедира и по принципно еднакъв начин. Т.е. и в двата случая, когато искането за спиране се прави за първи път и е в относително кратки срокове, не бива да се изисква обстоятелствата да са нови. Което е несъвместимо с разпоредбата на последното изречение на ал.2 на чл.166, която предвижда да се прилагат само „нови обстоятелства“, т.е. това изречение прави ситуацията коренно различна, когато за първи път се подава жалба в относително кратък срок срещу спирането на акт, на който закон придава предварително изпълнение. Еднаквото процедиране в двата случая на допуснато предварително изпълнение означава, че в случаите, в които искането за спиране на предварителното изпълнение, допуснато по силата на закон, то следва да е преди образуването на производство по обжалване на акта, каквато е идеята на чл.60 АПК. Ето защо, тази еднаквост при разглеждане на първи искания за спиране в кратки срокове след издаването на акта – и в случая на допускане от органа, и в случая на допускане от закона на предварително изпълнение – следва да води до тълкуване, че по същество тези процедури не са съвместими с прилагането на чл.166, ал.2, изр. второ, който текст е пригоден за подаване на искане за спиране след по-дълъг период от време, когато има шанс да настъпят нови обстоятелства.
Трудно би било да се възприеме, че еднаквостта означава, че искането за спиране на акт, с предварително изпълнение по силата на закон, следва да стане в 3-дневен срок, за да не се прилага второто изречение на чл.166, ал.2. Да, вярно е, че в този случай ще има пълна еднаквост с условията и реда по чл.60 АПК. Но след като по чл.166, ал.4 не се предвижда изричен срок за подаване на искането, биха се засегнали съществени права на гражданите и организациите, ако спрямо тях се приложи срок, който не е изрично предвиден в закона. Освен това, след подаването на жалбата срещу акт, за който законът допуска предварително изпълнение, вече има образувано производство по същество и в този случай са приложими всички условия на ал.2 на чл.166, които уреждат подаването на искане за спиране след като е образувано делото по същество въз основа на жалбата. Чл.166, ал.2 е замислен именно само за тези случаи и поради това не може да бъде изцяло приложим в случаи, когато искането се подава преди да има образувано дело.
Поначало приетата през 2011 г. ал.4 на чл.166 неправилно препраща към ал.2 на чл.166. Би следвало законът да препрати по реда на чл.60, ал.5-8 в случаите на първо искане за спиране. Противоречивата съдебна практика е сериозен довод за такава стъпка. Или поне за приемане на тълкувателно решение.
Освен това, би следвало да се предвиди, че едно от условията за спиране на всякакви актове, на които се придава предварително изпълнение, е вероятната основателност на жалбата – нещо, с което много от съставите фактически се съобразяват и сега, без да го изписват в определенията си. Такова е и разрешението в ГПК – чл.391, ал.1, т.1 „искът е подкрепен с убедителни писмени доказателства“. Както правилно се посочва и в доктрината, това не предрешава делото.[8]
5. Неправилна е практиката, която казва, че имуществените вреди могат да се компенсират по ЗОДОВ и поради това не следва да се спира производството.[9] По този начин всички дела, по които страните претендират настъпването на имуществени вреди, няма да имат право да искат спиране на изпълнението, защото, видите ли, след години можело да осъдят държавата и общините за вреди. В чл.166, ал.2 АПК много ясно се казва условието за спиране на предварителното изпълнение: „ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда“. След като вредата е значителна, за закона е без значение дали тя е „трудно поправима“. Използването на съюза „или“ създава недвусмисленост за такова тълкуване. А и откъде следва, че делата по ЗОДОВ ще бъдат заведени, за да стане една вреда нетрудно поправима? Ако дружество фалира и бъде заличено, как ще е лесно да се предяви искът по ЗОДОВ? А и да не фалира, откъде следва, че някой има условията да води дела по ЗОДОВ? А и да се заведе делото, откъде следва, че ще бъде водено правилно и ще се стигне до осъждане на държавата или на съответната община – отмяната на акта съвсем не е единственото изискване за успешно осъждане.
И още един съществен и често срещан частен случай – фалитът на едно търговско дружество е равнозначен на смъртта на физическото лице и това не е само имуществена вреда, а слага край на дейността на правния субект, което при всички случаи е значителна и освен това непоправима вреда. В този случай потенциалната вреда за дружеството от обоснована възможност за фалит е винаги съществена и винаги е трудно поправима, т.е. двете алтернативни изисквания на закона в този частен случай са налични кумулативно.
6. Дали спирането на изпълнението е обезпечителна мярка по смисъла на ГПК?
Чл.397, ал.1, т.3 ГПК изрично казва, че „спирането на изпълнението“ е обезпечителна мярка. Естествено, тук се има предвид спиране на изпълнение на гражданскоправно задължение. Но един административен акт често е юридически факт за възникването на гражданскоправни задължения и спирането на акта води до неизпълнение на гражданскоправни задължения.
Общоприето в Гражданския процес е, че един от двата основни вида обезпечения е „отнемане на правни възможности, с които иначе ответникът разполага“[10] . Е, спирането на изпълнението на административния акт е точно такава обезпечителна мярка[11]. След като спирането е обезпечителна мярка и съобразно субсидиарното прилагане на ГПК спрямо съдебното оспорване по АПК, то налагането на обезпечителната мярка „спиране на изпълнението“ от първата инстанция има незабавно действие. Това е и смисълът на всяка обезпечителна мярка. Ако мярката нямаше незабавно действие, то административният орган има достатъчно време да изпълни акта преди да се произнесе втората инстанция, което в много случаи ще обезсмисли спирането на изпълнението и в частност ще обезсмисли произнасянето на втората инстанция.
В подкрепа на този извод е и изискването на АПК (чл.60, ал.6 и чл.166, ал.3) произнасянето на съда по искането за спиране да е „незабавно“. Има смисъл произнасянето да е „незабавно“, ако произнасянето ще има незабавно действие. При обжалване на спирането на изпълнението вече не се изисква незабавно произнасяне, което означава, че законодателят не е имал пред вид обезпечението да влиза в сила едва след евентуалното потвърждаване на спирането.
Административният орган не следва да бъде уведомяван за искането на налагане на обезпечителна мярка. На първо място, това се определя от субсидиарното прилагане на ГПК. Ако административният орган разбере, че се иска спиране на изпълнението на акта, то органът най-често има време и може да изпълни акта и с това в много случаи ще обезсмисли спирането на изпълнението. А не е целта на закона да се обезсмисли налагането на една обезпечителна мярка. Изискването в някои случаи на преписката от съда не е сигурна индикация за административния орган, че това става във връзка с искане за спиране.
Естествено е обезпечителните мерки в административния процес да имат специфики, но това не ги лишава от качеството им на обезпечителни мерки.
Въпреки изложените аргументи, в доктрината и съдебната практика съществуват известни колебания по въпроса за правната природа на спирането от страна на съда на предварителното изпълнение на индивидуалните административни актове (допуснато от административния орган или предписано от специален закон).
Безспорно е, че подобно спиране разкрива съществени прилики със спирането на изпълнението като вид обезпечителна мярка по висящ граждански процес. По-конкретно, и в двата случая се цели да се предотврати настъпването на непоправими промени в застрашените материални права, и в двата случая се касае за временна защита - докато спорът е висящ.
Изтъква се обаче, че имало и съществени различия[12], сред които основното било, че предмет на съдебното административно производство са не пряко субективните материални права на оспорващия, а законосъобразността на административния акт. Освен това, обезпечителните мерки по висящ граждански процес имали за цел да лишат ответника от възможността да въздейства върху предмета на спора, докато в съдебното административно производство се атакувал административен акт, чието предварително изпълнение било вече допуснато, т.е. въздействието върху материалната сфера на оспорващия било вече факт. В гражданския процес основна цел на допуснатото обезпечение били бързината и изненадата, докато в административния съдебен процес не можело да има изненада, тъй като самият орган (респ. законът) бил допуснал предварително изпълнение. Различни били и предпоставките за удовлетворяване на молбата за спиране: в гражданския процес - обезпечаваният иск да е допустим и вероятно основателен, а по чл. 166 АПК - да съществува риск от настъпване на значителни или трудно поправими вреди. От изложеното се прави извод, че спирането на изпълнението по АПК имало специфичен характер, поради което и субсидиарното прилагане на разпоредбите на ГПК било недопустимо. Подобни съждения вероятно стоят в основата и на неправилната практика на някои състави на ВАС - да се дава възможност на издалия акта административен орган да направи възражение по постъпилото искане за спиране на изпълнението (обратното се приема напр. в Опр. № 7453/28.05.2012 г. на ВАС, 7-чл. с-в).
Не може да се съгласим с изложените аргументи.
Спирането на допуснатото изпълнение е законоустановена мярка, която е приспособена към нуждата от обезпечителна защита в административния процес, като осуетява осъществяване на материалните права или задължения, създадени с акта. По този начин спирането на изпълнението привременно брани заплашената правна сфера на жалбоподателя - характеристики, присъщи на обезпечителните мерки въобще и в частност - на тези по ГПК[13]. Не можем да се съгласим, че специфика при административния процес е това че „предмет на съдебното административно производство са не пряко субективните материални права на оспорващия, а законосъобразността на административния акт“. Да, предмет на делото е да се установи законосъобразността на акта. Но преценката на законосъобразността на административния акт на първо място означава, че следва да се прецени налични ли са административните материални права и/или задължения за издаването на този акт – това е всъщност основна и неделима част от установяването на законосъобразността на акта. Освен това, преценката за законосъобразността на акта предполага и преценка на материалните права, задължения и законни интереси от различни клонове на правото, които той засяга или създава, вкл. и когато е юридически факт за възникването им.
С допускането на предварително изпълнение на акта не се осъществява автоматично предписаното в него, т.е. няма пълното въздействие върху правната сфера на оспорващия в степента на предвиденото в акта – така както би въздействал влязъл в сила акт. То и с предявяването на иск се застрашават материалните права на ответника и по този начин не само процесуално се засяга правната му сфера. Самото допускане на предварително изпълнение на административния акт по съществото си също представлява една обезпечителна мярка. С една обезпечителна мярка в гражданския процес се засягат поначало също интензивно материални права на ответника, а е възможно да се засегне и правната сфера на ищеца. Ето защо и в гражданския, и в административния процес с налагането на обезпечителни мерки се въздейства върху материалноправната сфера на ответника, понякога и на ищеца. При отмяна на допуснатото предварително изпълнение по АПК „възстановява се положението, съществувало преди изпълнението“ (чл.167, ал.3 АПК). Административният акт не влиза предварително в сила. Когато административният акт бъде отменен, след като е започнало неговото изпълнение, административният орган в едномесечен срок възстановява нарушеното право, а ако това е невъзможно – удовлетворява засегнатото лице по друг законен начин (чл.301 АПК). В повечето случаи, ако актът е изпълнен преди съдът да постанови спиране на изпълнението и когато не може да се възстанови предишното положение, тогава съответно спирането на изпълнението ще се обезсмисли и - съответно - искането ще бъде отхвърлено. Но ако случаят е такъв, няма полза от спиране на изпълнението дори и то да се разглежда като специфична за АПК мярка и да се налага по-особен за съдебното административно производство ред. Когато актът е конститутивен и отнема или дава правни качества – напр. отнемане на разрешение (лиценз) за извършване на определена дейност – в този случай има въздействие върху правната сфера на адресата, но спирането на изпълнението ще се изрази в спиране на действието на невлезлия в сила акт и отново дейността ще може да се извършва, т.е. въздействието върху правната сфера на оспорващия е обратимо. При всички случаи наличието на някакви специфики в интензитета на правно въздействие с нищо не изисква спирането на обезпечението да не се счита за обезпечителна мярка и по смисъла на ГПК. Различните обезпечителни мерки по ГПК също имат различия в интензитет на правно въздействие, което не им пречи всички те в еднаква степен да са обезпечителни мерки.
Предлаганата чрез спирането защита и в административния процес трябва да е бърза и внезапна, за да е ефикасна - няма причина за административния орган да не може да е изненадващо временното осуетяване на предварителното изпълнение на акта. Напротив, ако бъде предупреден за възможността от спиране, е логически вероятно административният орган (издателят на акта) да предприеме незабавни стъпки по изпълнението, като така обезсмисли търсената привременна защита.
На последно място, потенциалът за настъпване на значителни или трудно поправими вреди се изследва и от гражданския съд като елемент от обезпечителната нужда. От друга страна, една очевадна недопустимост или неоснователност на жалбата, чието обезпечаване се иска, вероятно биха били отчетени и от административния съд[14]. Но дори наличието на конкретни условия за допускане на една обезпечителна мярка в административния процес по никакъв начин не се отразяват на целта и останалите характеристики на мярката като обезпечителна.
Считаме, че различията в спирането на изпълнението по АПК и обезпечителните мерки по ГПК не са съществени, за да обосноват заключение, че се касае за две самостоятелни правни явления.
Спирането на изпълнението и допускането на предварително изпълнение са най-типичните за административния процес обезпечителни мерки, поради което са изрично уредени в АПК. Това обаче не изключва субсидиарното приложение на общите правила, регулиращи обезпечителното производство в гражданския процес (Част Четвърта от ГПК), когато въпросите не са уредени в АПК. В частност това означава, че няма пречки административният съд да наложи и друг вид обезпечителни мерки или да замени един вид допуснато обезпечение с друг, ако така ще се отговори по-адекватно на обезпечителната нужда в конкретния случай.
7. Може ли искането за спиране на акт, чието предварително изпълнение е допуснато от закон, да се разглежда от състав, различен от този, който гледа делото по същество?
Когато искането за спиране е подадено преди да се подаде жалба срещу акта, няма друг начин освен да се приложи по аналогия чл.60 АПК и съответно искането да се разгледа от състав, който не гледа делото по същество. Забавянето на разглеждането на искането до образуване на дело по съществото на спора, в големия брой случаи би обезсмислило разглеждането на искането, поради изпълнение на акта. А не това е целта на съответните разпоредби и на закона.
Когато искането се подаде заедно с жалбата или след подаването на жалбата в съда, по силата на чл.166, ал.2 АПК искането следва да се разглежда от състава, който гледа делото по същество.
[1] Еленков, А., Ангелов, А., Дюлгеров, А., Дишева, А., Панов Л., Казанджиева М., Янкулова, С., Николова, Т., Ковачева, Ю., Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика., 2013 г., с.1122. Този факт се констатира и в цитирания труд.
[2] „Спиране изпълнението на административния акт
Чл. 166. (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт.
(2) (Изм. и доп. – ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства.
(3) (Изм. – ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му.
(4) (Нова – ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2.
[3] Вж. Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б., Административнопроцесуален кодекс. Коментар., 2006 г., с.329.
[4] Напр. в опр.№ 3221/2013 г. се обосновава: „При действието на състезателното начало в процеса, в чието съдържание чл. 8, ал. 2 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК включва правото на страната да посочи фактите, на който основава исканията си и да представя доказателства за тях, както и по общото правило на чл. 154, ал. 1 от ГПК в тежест на адресата на акта е да установи предпоставките по чл. 166, ал. 2 във вр. с ал. 4 от АПК.“
[5] Еленков, А., Ангелов, А., Дюлгеров, А., Дишева, А., Панов Л., Казанджиева М., Янкулова, С., Николова, Т., Ковачева, Ю., Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика., 2013 г., с.1119 „Този ограничен период от време … в някои случаи прави невъзможно релевирането въобще на каквито и да било факти и обстоятелства. … има актове …, съдържанието на които е отнемане на правото да се извършва определена дейност. В тези случаи границата между вреди от акта и вреди от предварителното изпълнение е изключително тънка и почти неустановима.“
[6] „за избягване на несъразмерност с конкретната ситуация и несъизмеримост на вредите с целите на издадения административен акт“
[7] Вж. Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б., Административнопроцесуален кодекс. Коментар., 2006 г., с.329.
[8] Еленков, А., Ангелов, А., Дюлгеров, А., Дишева, А., Панов Л., Казанджиева М., Янкулова, С., Николова, Т., Ковачева, Ю., Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика., 2013 г., с.1123.
[9] Опр.467/2013, Опр.6891/2013, Опр.3771/2013 и др. – Вж. Еленков, А., Ангелов, А., Дюлгеров, А., Дишева, А., Панов Л., Казанджиева М., Янкулова, С., Николова, Т., Ковачева, Ю., Административнопроцесуален кодекс., Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика., 2013 г., с.1118-1119.
[10] Сталев, Ж. и колектив. Българско гражданско процесуално право. 2012 г., с.1205.
[11] Това се споделя в някои определения на ВАС – напр. опр.14798/2012: „По същество целите които спирането предварителното изпълнение на административния акт с цитираните разпоредби от АПК преследва, е тъждествено с обезпечаването на иска чрез налагане на предвидените в чл. 397 от ГПК обезпечителни мерки в исковото производство.“
[12] Еленков, А., А. Ангелов, А. Дюлгеров, А. Дишева, Л. Панов, М. Казанджиева, С. Янкулова, Т. Николова, Ю. Ковачева. Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика. с. 1111–1112.
[13] Сталев, Ж. Българско гражданско процесуално право. С., Сиела, 2001, с. 807–882.
[14] Същото в крайна сметка се приема и в Еленков, А., А. Ангелов, А. Дюлгеров, А. Дишева, Л. Панов, М. Казанджиева, С. Янкулова, Т. Николова, Ю. Ковачева. Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика, с. 1123.
11
Коментирайте
ОСПОРВАМ КАТО НЕПРАВИЛНО СТАНОВИЩЕТО НА ПРОФЕСОРИТЕ ,ЧЕ В ИСКАНЕТО ЗА СПИРАНЕ НА ДОПУСНАТОТО ПО СИЛАТА НА ЗАКОН ПРЕДВАРИТЕЛНО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ АКТ СЛЕДВА ДА СЕ ПРЕЦЕНЯВА ДАЛИ Е НАЛИЦЕ ВЕРОЯТНА ОСНОВАТЕЛНОСТ НА ОСПОРВАНЕТО НА АДМИНИСТРАТИВИНЯ АКТ, ТЪЙ КАТО ТОВА ПРОТИВОРЕЧИ НА ЦЕЛИТЕ НА УРЕДЕНАТА ПРАВНА ВЪЗМОЖНОСТ ДА СЕ СПРЕ ДОПУСНАТОТО ПО СИЛАТА НА ЗАКОН ПРЕДВАРИТЕЛНО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВИНЯ АКТ. ОСВЕН ТОВА ,ТЕЖЕСТТА ДА СЕ ДОКАЖЕ ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТТА НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ АКТ ЛЕЖИ ВЪРХУ ОРГАНА ,КОЙТО ГО Е ИЗДАЛ , А НЕ ВЪРХУ ОСПОРВАЩИЯ.НА СЛЕДВАЩО МЯСТО ПРОЦЕСА ЗА СЪБИРАНЕ НА ДОКАЗАТЕЛСТВА ЗА УСТАНОВЯВАНЕ НА ФАКТИЧЕСКИТЕ ОСНОВАНИЯ ,ПОСЛУЖИЛИ ЗА ИЗДАВАНЕ НА АДМИНИСТАТИВНИЯ АКТ СЕ… Покажи целия коментар »
Прави са колегите, автори на статията. Предварителните изпълнения следва да са изключения от правилото. Затова и специалните закони трябва да са малцина. А сега законодателят превърна изключението в правило. Така беше преди АПК с изключването на съдебното обжалване на актове на министри и на МС, докато се произнесе накрая КС, че трябва да се изключват по изключение.
Интересен е казусът с „конкретната ситуация“. Тя винаги предполага сравняване на ситуацията от преди и след издаване на акта. Така че е редно да се вземат предвид и обстоятелства, които не са нови, ако не е изминало достатъчно време между издаването на акта и искането за спиране на изпълнението. Но обикновено този срок е само няколко дни.
Абсурдно е актът да се спира само въз основа на новонастъпили обстоятелства. Това прави искането за спиране на изпълнението безсмислено и то естествено ще бъде отхвърлено, защото няма нови обстоятелства.
Крайно време е ВАС да спре това безобразие и да оставя администрацията да си прави каквото исдка чрез административни актове, на които законът придава предварлително изпълнение. Сега голяма част от съставите във ВАС оставят исканията за спиране без уважение, защото – видите ли – обстоятелствата не били нови. Ами то е невъзможно да са нови за няколко дни. Чудесна обосновка на авторите – Браво!
Поздравления за почитаемите професори! Какви нововъзникнали обстоятелства може да има 2-3 дни след издаването на акта, освен ако вече не е изпълнен и белята е свършена… Върви тогава води дело по ЗОДОВ. Възможността за тази обезвреда не може да е извинение за светкавични безобразия…
Напълно споделям! Спирането на предварителното изпълнение на акта е обезпечителна мярка пар екселанс. И както в гражданския процес се налагат запори и възбрани без да бъде уведомяван ответникът и тук издателят на акта не трябва да бъде! Друг е въпросът, че сигурно ще предугади, че по всяка вероятност преписката е изискана от съда именно заради подадено искане за спиране на предварителното изпълнение.
ако се търсят аналогии например с обезпечението на бъдещ иск, трябва да се въведат и сходни гаранции. все пак ИАА може да се окаже напълно законосъобразен и спирането на изпълнението да уврди държавния интерес. Но няма спор, че почти не останаха специални закони, в които да не е придадено предварително изпълнение. А за бързата кучка, знаем – срам за майстора 😉
Така е – ГПК се прилага субсидиарно и би следвало да може да се поиска гаранция в някои случаи. Но с оглед на това, че се иска защита срещу едностранни действия на администрацията, тя не би следвало да е в такива размери, каквито е в гражданския процес. И сега по АПК може да се иска гаранция от страна, в полза на която органът дава предварително изпълнение на акта.
Има шанс и да помисли, че е пусната жалба направо до съда и поради това съдът изисква преписката.
This was the case before the APC with the exclusion of judicial appeal of acts of ministers and the Council of Ministers, until the smash karts CC finally ruled that they should be excluded exceptionally.