Защо на практика Конституцията няма непосредствено действие и не е върховен закон
Поводът за тази статия е започнатият от президента обществен дебат за бъдещи изменения в Конституцията на Република България. На проведените досега три кръга обсъждания неизменна тема са конституционните гаранции за независимостта, ефективността и оперативността на българския съд и прокуратура. На третия кръг, проведен на 16 януари 2020 г., са били обсъждани и конституционните гаранции за правата на личността и защитата на собствеността. Смятам, че, за да има конституционни гаранции по всички тези или каквито и да е други въпроси, е нужно да има гаранции преди всичко за непосредственото действие и върховенството на Конституцията. Именно те се нарушават от Народното събрание, от органите на изпълнителната и на съдебната власт всеки работен ден, а не само от време на време и в отделни случаи, както внушава текстът на съобщението, публикувано на сайта на Президентството на 19 декември 2019 г. Ако на практика Конституцията няма непосредствено действие и не е върховен закон, тя не е гаранция за спазването на което и да право на личността и не гарантира независимостта и ефективността на действията и актовете на който и да е държавен орган.
Същността на непосредственото действие на конституционните разпоредби е изяснена с решение №10/6.10.1994 г. на Конституционния съд по к.д. №4/1994 г. В мотивите му се приема, че „Непосредственото действие на конституционните норми е основен белег, който характеризира Конституцията като върховен нормативен акт и който полага основите на системата на действащото право в Република България. …Непосредственото действие означава, че не е необходимо да има опосредстващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка, за да се прояви то. Непосредственото действие прави от Конституцията живо, приложимо право. … Макар да са различни по своето съдържание, всички те (конституционните норми – бел. авт.) имат едно общо качество и това е непосредственото им действие. Това непосредствено действие се проявява по различен начин в зависимост от конкретното съдържание на всяка конституционна норма. …Проблемът за конституционосъобразността на завареното законодателство, който всъщност е частен проблем за прилагане на непосредственото действие на конституционните норми, е разрешим по принцип от компетентните за всеки конкретен случай правоприлагащи органи (съдебни, административни и др.). Това може да стане по повод на защита на конституционно прогласени права и свободи, по повод на защита на други имуществени или неимуществени права и законни интереси, по повод на реализиране на компетенции от страна на държавни и административни органи. Позоваването на Конституцията в един спор в областта на гражданското, наказателното, административното или някакъв друг клон на правото не изисква специален процесуален ред за разрешаването му. Защитата на правото, при което ще се приложи непосредственото действие на съответните конституционни норми, ще се …реализира по действащия процесуален ред. Решението по такъв спор няма да има общозадължителна сила, а ще породи действие само за конкретния случай. Инстанционната проверка на правилността му ще се осъществи на общо основание по реда на действащото процесуално законодателство.“
Въз основа на тези мотиви Конституционният съд решава, че:
- По силата на непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията (чл. 5, ал. 2) всеки гражданин и всяко юридическо лице може да се позовава на основния закон в защита на своите права и законни интереси.
- Разпоредбите на заварените закони и други нормативни актове по силата на §3, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 2 се прилагат само ако не противоречат на Конституцията. Защитата на конституционните права и законните интереси на гражданите и юридическите лица се осъществява по действащия процесуален ред.
- Решенията на правоприлагащите органи във връзка с прилагането на непосредствено действащите конституционни норми нямат общозадължителна сила, а пораждат действия само за конкретния случай, като подлежат на предвидения в съответните процесуални закони инстанционен контрол.
Това е точният смисъл на чл.5, ал.2 от Конституцията, установен от Конституционния съд, и на основание чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията и чл.14, ал.6 от Закона за Конституционен съд всички държавни органи, юридически лица и граждани са длъжни да разбират и да прилагат тази конституционна разпоредба точно в този и само в този неин смисъл.
В правно-информационните системи са публикувани над 3,2 млн. съдебни акта, но се намират едва десетина, с които, на основание §3, ал.1 от ПЗР на Конституцията и във връзка с нейния чл.5, ал.2, съдът е отказал да приложи закон, заварен от Конституцията, заради противоречието му с нея:
- с р. № Ф-25/16.03.1992 г. по ф. д. № 330/1991 г. и р. № Ф-51 от 15.04.1993 г. по ф. д. № 265/1992 г., състави на V г. о. на ВС отказват да приложат Закона за монопола на спирта и подсладените спиртни напитки и търговия с плодови ракии и вино от 1947 г. заради противоречието му с чл.18, ал.4 от Конституцията;
- с р. № 407/17.5.2003 г. по гр. д. № 252/2002 г. и р. № 881/16.6.2006 г. по гр. д. № 725/2005 г. състави на ІV г. о. на ВКС, отказва прилагането на чл.87, ал.2 от Закона за всеобщата военна служба в НРБ от 1958 г. заради противоречието му с чл.6 от Конституцията;
- с р. № 351/26.05.2004 г. по гр. д. № 1287/2003 г. състав на І т. о. на ВКС отказва да приложи чл.4, б.”д” от Закона за творческите фондове от 1973 г. заради противоречието му с чл.60 от Конституцията (това решение се позовава изрично на решение № 10/6.10.1994 г. на Конституционния съд);
- като се е позовал на приетото с решение № 10/6.10.1994 г. на Конституционния съд относно непосредственото действие на Конституцията, състав на II н. о. на ВКС, с р. № 4/11.4.2014 г. по н. д. № 2317/2013 г., е отменил въззивното решение като един от аргументите за отмяната е: „Въззивният съд не е изложил никакви съображения поради какви причини приема, че цитираните от него нормативни актове, вкл. и Конституцията на РБ, не могат да бъдат източник на задължения на Областен управител като орган на власт и длъжностно лице. Конституцията не е пожелание, а действащо право, в който смисъл е и р. 10/1994 г. на КС на РБ.“;
- с р. № 8214/5.11.2001 г. по адм. д. № 6568/2001 г. 5-членен състав на ВАС е приел, че чл.1, ал.1 от Закона за държавните такси, в сила от 1.1.1952 г. противоречи на чл.60, ал.1 от Конституцията и въз основа на това е обявил за нищожни приетите въз основа на противоконституционния закон ПМС №25/2001 г. и одобрената с него Тарифа за таксите, които се събират от Държавната комисия по далекосъобщенията;
- с определение от 14.11.2000 г. по ч.гр.д. № 2206/2000 г. състав на САС отказва да приложи чл.312 от ГПК от 1952 г. в частта му, която забранява допускане на обезпечение на иск за парични вземания срещу държавни предприятия заради противоречието му с чл.19, ал.2 от Конституцията;
- с определение от 26.09.2002 г. по ч.гр.д. № 1771/2002 г., друг състав на САС, също намира противоречие с чл.19, ал.2 от Конституцията на същата редакция на чл.312 от ГПК в частта ѝ за държавните предприятия, но не и в частта за държавните учреждения и с аргумента, че те са сигурни платци, отхвърля искането за допускане на обезпечение на иск за парично вземане срещу държавно учреждение и прилага чл.312 от ГПК като приема, че в частта му за държавните учреждения той не противоречи на Конституцията.
Няма публикувани решения на ВКС и на ВАС, с които, поради противоречие с Конституцията, се отказва прилагането на закон, приет след 13 юли 1991 г. Това би могло да се обясни с нейния чл.150, ал.2, който изисква от тях, когато установят несъответствие между закон и Конституцията, да спрат производството по делото и да внесат въпроса в Конституционния съд. От данните в сайта на Конституционния съд се установява обаче, че от над 500 дела за обявяване на противоконституционност на закон или за тълкуване на Конституцията само около 60 са образувани по искане на ВКС или на ВАС, като една шеста от тях се отнасят до Закона за съдебната власт или за бюджета на съдебната власт, а три четвърти от исканията на двете върховни съдилища за обявяване на противоконституционност на закон са изцяло или частично отхвърлени от Конституционния съд.
Конституцията задължава съдилищата да изследват служебно, и без да има позоваване от страна по делото, съответствието на закона с Конституцията, защото Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите (чл.4, ал.1), а Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да ѝ противоречат и нейните разпоредби имат непосредствено действие (чл.5, ал.1 и 2). ВКС и ВАС обаче прилагат, без да забележат противоречието им с Конституцията, закони, които по-късно Конституционният съд обявява за противоконституционни (тези закони са били точно толкова противоконституционни преди решението на Конституционния съд, колкото и след обявяването на противоречието им с Конституцията). Ето няколко примера:
- с решение №4/27.2.1996 г. по к. д. 32/1995 г., обн., ДВ, бр.21 от 12.3.1996 г., по искане на Главния прокурор, Конституционният съд обяви за противоречащ на чл.17, ал.1 от Конституцията чл.90а от ЗН, в частта му, постановяваща, че завещанието, съставено след включване в ТКЗС на имоти на кооператори, собствеността върху които се възстановява по чл.10, ал.3 от ЗСПЗЗ, няма действие за тези имоти. Чл.90а от ЗН е в сила от 28 юли 1992 г., а решението на Конституционния съд за обявяването му за противоконституционен е в сила от 15 март 1996 г. През тези около 4 години Върховният съд е имал възможност на констатира противоречието с Конституцията, но не го е направил, а с решение № 526а/11.07.1994 г. по адм. д. № 5223/1993 г. състав на ІІІ г. о. е приложил противоконституционния чл.90а от ЗН;
- с решение №6/18.4.1996 г. по к. д. № 31/1995 г., обн., ДВ, бр.40 от 10.5.1996 г., по искане на 51 народни представители, Конституционният съд обяви за противоконституционен чл.23 от ЗСВЦВК относно разрешителния режим за сделки и действия на български граждани, определени като чуждестранни лица по чл.5 от същия закон. Актуалната редакция на чл.23 от ЗСВЦВК е в сила от 26 декември 1989 г. Решението на Конституционния съд за обявяването на противоречието му с Конституцията е в сила от 14 май 1996 г. – почти 5 години след влизането в сила на Конституцията от 1991 г. През този период Върховният съд е имал възможност да констатира противоречието с Конституцията, но не го е направил, а с решение №602/01.11.1995 г. по гр. д. №551/1995 г. състав на І г. о. е приложил противоконституционния чл.23 от ЗСВЦВК;
- с решение №7/10.4.2001 г. по к. д. № 1/2001 г., обн., ДВ, бр.38 от 17.4.2001 г., по искане на състав на ВАС, Конституционният съд обяви за противоконституционен §6 от ПЗР на ЗДС. Тази разпоредба е в сила от 1 юни 1996 г., а решението на Конституционния съд е в сила от 21 април 2001 г. – почти 6 години по-късно. През този период обаче и други състави на ВАС са имали възможност да забележат противоречието с Конституцията, но не са го направили, а с решение №6598/07.12.1999 г. по адм. д. №6223/1999 г. състав на ІІ отд. на ВАС е приложил противоконституционния §6 от ПЗР на ЗДС. Състав на ІІ отд. на ВАС с решение №8475/25.06.2009 г. по адм. д. № 12447/2007 г. също е приложил противоконституционния §6 от ПЗР на ЗДС, въпреки изричното позоваване от жалбоподателя на решение №7/2001 г. на КС, с аргумента, че по времето, когато са възникнали спорните отношения, разпоредбата не е била обявена за противоконституционна, че решенията на КС действат само занапред и че няма закон, с който да са уредени последиците от прилагането на противоконституционния §6 от ПЗР на ЗДС;
- същият като противоконституционния §6 от ПЗР на ЗДС беше и §6 от ПЗР на ЗОС. За него никой от субектите по чл.150 от Конституцията не е правил искане до КС за обявяване на противоконституционността му. Осем години след влизането му в сила Народното събрание го отмени – ДВ, бр.101/16.11.2004 г. През този период състав на ІV отд. на ВАС по адм. д. №9742/2008 г. е бил изрично сезиран с противоконституционността на разпоредбата, но не се е произнесъл на това искане – р. 5111/16.4.2009 г.;
- чл.3, ал.2 от Закона за подземните богатства, в сила от 16.3.1999 г., обяви за общинска собственост подземните богатства – строителни материали, когато се използват за задоволяване на строителните нужди на населението и се добиват по кариерен способ в обеми не по-големи от 10 000 куб. метра годишно. Със ЗИДЗПБ, обн. ДВ, 70/8.8.2008 г., тази алинея 2 е отменена с изричното отбелязване в мотивите на вносителя Министерския съвет, че е противоконституционна (противоречи на чл.18, ал.1 от Конституцията). В съответствие с отмяната на ал.2 на чл.3, с §66 на същия закон са отменени чл.6, ал.1, б.„г” и раздел V от глава ІІІ на ЗМДТ, а с §67 – думите „или за добив на подземни богатства – публична общинска собственост” от чл.21, ал.1 на ЗОС. ВАС е имал възможност да констатира, че разпоредбата на чл.3, ал.2 от ЗПБ е противоконституционна, но не го е направил, а с решение №241/8.1.2009 г. по адм. д. №6736/2008 г. състав на ІV отд. я е приложил. Чл.3, ал.2 от ЗПБ беше приета в съответствие с §7, ал.1, т.2 от ПЗР на ЗМСМА, която, в частта ѝ за подземните богатства (кариери за инертни и други материали от местно значение), и до момента не е обявена за противоконституционна, нито е отменена;
- с решение №4/16.6.2009 г. по к. д. № 4/2009 г., обн., ДВ, бр.47/23.6.2009 г. Конституционният съд, по искане на Омбудсмана, обяви за противоконституционен чл.280, ал.1 ГПК в частта относно думата „съществен”. За 1 година и 4 месеца, през които разпоредбата действаше в първоначалната си редакция, състави на ВКС не допуснаха до касационно обжалване стотици въззивни решения, именно защото поставените от касаторите материалноправни или процесуалноправни въпроси не са „съществени” по смисъла на чл.280, ал.1 от ГПК, без да забележат, че тази част от разпоредбата е противоконституционна. Посочвам само определенията с по-характерни мотиви: опр. № 112/27.11.2008 г. по т. д. № 448/2008 г., ІІ т. о.; опр. № 159/30.12.2008 г. по гр. д. № 3471/2008 г., ІV г. о.; опр. № 179/30.12.2008 г. по т. д. № 610/2008 г., ІІ г. о.; опр. № 60/30.01.2009 г. по гр. д. № 98/2009 г., І г. о.; опр. № 96/12.02.2009 г. по гр. д. № 699/2008 г., І т. о.; опр. № 82/13.02.2009 г. по ч. гр. д. № 2140/2008 г., ІV г. о.; опр. № 110/13.02.2009 г. по гр. д. № 93/2009 г., І г. о.; опр. № 148/05.03.2009 г. по т. д. № 54/2009 г., І т. о.; опр. № 158/06.03.2009 г. по т. д. № 133/2009, І т. о.; опр. № 178/10.03.2009 г. по гр. д. № 3827/2008 г., І г. о.; опр. № 240/26.3.2009 г. по гр. д. № 3634/2008 г., І г. о.; опр. № 434/13.4.2009 г. по гр. д. № 183/2009 г., ІІІ г. о.; опр. № 231/11.5.2009 г. по ч. гр. д. № 234/2009, І г. о.; опр. 458/27.5.2009 г. по гр. д. № 3060/2008 г., І г. о.; опр. № 337/30.05.2009 г. по ч. т. д. № 303/2009, ІІ т. о.; опр. № 323/16.06.2009 г. по т. д. № 433/2009, ІІ т. о.;
- с решение №15/21.12.2010 г. по к. д. № 9/2010, обн. ДВ, бр.5/14.1.2011 г., Конституционният съд, по искане на Омбудсмана, обяви за противоконституционни §1 и §2 от ЗИД на ГПК, обн. ДВ, бр.13/16.2.2010 г., с които се изменят чл.519 и чл.520 от ГПК и общините се изключват от обхвата на принудителното изпълнение на осъдителните решения за парични вземания срещу тях. За единадесетте месеца действие на тези противоконституционни разпоредби ВКС е имал възможност да констатира, че те противоречат на Конституцията, но не го е направил, а с опр. №619/1.11.2010 г. по ч. гр. д. №605/2010 г., IV г. о., ги е приложил;
- с решение №2/31.3.2011 г. по к. д. № 2/2011 г., обн. ДВ, бр.32/19.4.2011 г., Конституционният съд, по искане на Омбудсмана, обяви за противоконституционни чл. 75, т. 5 и 6 от Закона за българските лични документи. Точка 5 е в сила от 1 април 1999 г., а точка 6 – от 20 октомври 2009 г. За периода на действието им ВАС е имал възможност по повече от 200 дела да установи тяхната противоконституционност, но не го е направил, а ги е прилагал. Доколкото след 1 януари 2007 г. (приемането на България в ЕС) има отменени принудителни административни мерки „забрана за напускане на страната“, наложени при наличие на предпоставките по чл.75, т.5 или т.6 от ЗБЛД, това е мотивирано с прякото действие на чл.17, чл.18, чл.39 – чл.42, чл.43 – чл.48 и чл.49 – чл.55 от Договора за създаване на европейската общност и с чл.37, във връзка с чл.27 и чл.1 от Директива 2004/38/ЕО, а не с противоречието на тези разпоредби с Конституцията, вж. напр. опр. №9791/13.7.2010 г. по адм. д. №4455/2010 г. ва VII отд. на ВАС;
- с решение №3 от 4.5.2011 г. по к. д. № 19/2010 г., обн. ДВ, бр.38/17.5.2011 г., Конституционният съд, по искане на тричленен състав на ВАС, обяви за противоконституционен чл.7 от Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното хулиганство, в частта му предвиждаща, че решението на районния съдия не подлежи на обжалване. Преди този тричленен състав на ВАС да сезира Конституционния съд друг негов тричленен състав от I отд. е приложил чл.7 от УБДХ без да забележи неговата противоконституционност. Мотивите на неговото определение №14673/3.12.2009 г. по адм. д. №15200/2009 г. впечатляват със своята противоконституционност: „Съгласно …разпоредбата на чл. 7 от Указа решението на районния съдия не подлежи на обжалване и се изпълнява незабавно. Тази разпоредба има императивен характер и не дава основание за никакво тълкуване. Щом като законодателят не е предвидил обжалване на тези актове, с оглед спазване принципа за стабилност на съдебния акт, не може да се приеме за основателен доводът, че следва да се приложат правилата за касационно обжалване по реда на ЗАНН. …Указа за борба с дребното хулиганство е обн., ДВ, бр. 102 от 1963 г. и като нормативен указ, заварен от сега действащата Конституция има силата на закон еднакъв по степен със ЗАНН. Същият е създаден с цел бързина и ефективност в борбата с негативните обществени явления и урежда института на дребното хулиганство така както е посочено в чл. 1, ал. 2 УБДХ, а в ЗАНН са уредени деянията, съставляващи административни нарушения по смисъла на чл. 2 от същия. Действително деянието дребно хулиганство представлява административно нарушение по смисъла на чл. 6 ЗАНН, но както е приел и Административният съд, касае се до отношения между общ и специален закон, а съгласно общото правило специалният закон дерогира действието на общия закон и има предимство пред него при колизия между техни правни норми.“;
- още по-впечатляващи с противоконституционността си са мотивите на решение №8744/5.7.2017 г. по адм. д. №2412/2017 г. на 5-чл. състав на ВАС: „…законът, в смисъла на правен акт, трябва да отговаря на изискванията за валидност, предвидени в Конституцията. Валидността му обаче не може да бъде проверявана и обявявана инцидентно по повод прилагането му, каквото всъщност е искането на касационния жалбоподател. Тази забрана важи за съдилищата включително и за ВАС и ВКС по аргумент на чл. 150, ал. 2 КРБ. Ето защо противоконституционният закон, до обявяването му за такъв, поражда присъщия му правен ефект, според категорията, към която спада. Затова той действа, т. е. подлежи на прилагане, както и неопороченият закон. За разлика от него, обаче, той може да бъде обезсилен занапред, именно защото е опорочен. Компетентността да бъде обезсилен принадлежи само на Конституционния съд (КС) – чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ. Този режим следва от необходимостта, регулиращата сила на закона да бъде стабилна. Затова презумпцията за валидност, която съпровожда актовете, издадени от компетентни държавни органи, важи с особена сила за законите. Тази презумпция може да бъде оборена само с решение на КС, обявяващо атакуван пред него закон за противоконституционен.“
Вероятно съставът на ВАС няма предвид правно-техническия смисъл на понятието „презумпция“, защото всеки студент по право след първи курс знае, че презумпциите се установяват само със закон, а нито в Конституцията, нито в някой закон има установено предположение, че законите са валидни. Напротив, от задължителното тълкуване на чл.5, ал.2 от Конституцията, дадено с решение № 10/6.10.1994 г. на Конституционния съд следва, че съдът е длъжен да проверява „валидността“ на законите, т.е. съответствието им с Конституцията, а относно най-разпространените актове на „компетентните държавни органи“ – административните, при спор за тяхната законосъобразност чл.170, ал.1 от АПК възлага на административния орган тежестта да докаже съществуването на фактическите основания, изложени в него и изпълнението на законовите изисквания за издаването му. По-скоро съставът на ВАС има предвид някакъв правно-политически смисъл на „презумпцията за валидност, която съпровожда актовете, издадени от компетентни държавни органи“, а именно, че се предполага държавните органи да упражняват правомощията си при спазване на Конституцията и законите, но чл.4, ал.1, изр. второ от Конституцията създава задължение за държавните органи, а не е презумпция за законосъобразност на актовете и действията им. Съществуването на презумпция, като приетата от 5-членния състав на ВАС, е от времето, когато чл.85 от Конституцията от 1971 г. даваше изключително правомощие на Народното събрание да решава дали приетите от самото него закони противоречат на Конституцията и дали при издаването им то е спазило изискваните от нея условия, и забраняваше на всички останали лица и органи да си задават тези въпроси.
Чл.150, ал.2 от Конституцията се отнася само за ВКС и за ВАС и не ограничава първоинстанционните и въззивните съдилища да откажат прилагането по конкретно дело на закон, който смятат за противоречащ на Конституцията, независимо дали той е приет преди или след влизането ѝ в сила, а решение №10/6.10.1994 г. на Конституционния съд пряко им указва да осъществяват този инцидентен контрол за съответствие на законите с Конституцията. Въпреки това, те не го правят, защото Народното събрание и върховните съдилища им пречат.
Основните правила за йерархията на нормативните актове се съдържат в Закона за нормативните актове. През 2007 г. и 2016 г. в него бяха направени съществени изменения, но, както и дотогава, не бяха създадени правила за поведение на правоприлагащия орган при установено от него противоречие на закон с Конституцията. Такива правила не се съдържат и в чл.5 или в друга разпоредба от АПК.
Чл.15 от Закона за съдебната власт от 2007 г. задължава съдилищата само да информират ВКС или ВАС за преценката си, че определена разпоредба от закона противоречи на Конституцията, без да диференцира поведението им според времето на приемането ѝ – преди или след 13.07.1991 г., и имплицитно им указва да приложат противоконституционния закон. Със същото съдържание беше и разпоредбата на чл.13, изр. второ от ЗСВ от 1994 г.
Ако все пак някой съд откаже да приложи закон поради противоречието му с Конституцията, то получава от касационната инстанция отговор като този в мотивите на решение №2706/23.2.2012 г. по адм. д. №15450/2011 г. на IV отд. на ВАС: „Приетата от съда противоконституционност на законова разпоредба (чл. 41, ал. 2 от ЗПУГДВМС), като основание за отмяна на индивидуален административен акт, нарушава принципа за разделение на властите и възложените правомощия на конституционно определен орган за установяване на противоконституционност на законите (чл. 86, ал. 2 и чл. 149, ал. 1, т. 2 и чл. 150, ал. 2 от КРБ). Съдът при неправилно тълкуване на чл. 5, ал. 1 и ал. 2 от КРБ е приложил „непосредствено“ конституционна норма – чл. 136 от КРБ, при обявяване на първата предпоставка на чл. 41, ал. 2 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление за противоконституционна. Съдът не е съобразил Решение № 10/1994 г. на Конституционния съд „непосредственото действие“ на КРБ и нейното прилагане относно закони приети след нейното приемане, по арг. на §3, ал. 1 от ПЗР на КРБ. Съдът не е съобразил чл. 15 от Закона за съдебната власт относно възможността за уведомяване на Върховния административен съд, след като е преценил, че законовата разпоредба противоречи на КРБ, както и не е съобразил компетентните органи за сезиране на Конституционния съд за установяване на противоконституционност на законите – чл. 150, ал. 2 от КРБ, поради което е постановил неправилно решение.“
Или получава отговор като този в мотивите на решение №506/25.7.2012 г. по гр. д. №1792/2010 г. на IV г. о. на ВКС: „Оплакването, че обжалваното решение се основава на ЗОПДИППД, който противоречи на Конституцията, е неоснователно, тъй като визираният закон е действащо право и не е прогласен по надлежния ред за противоконституционен“.
Когато страна по делото се позове на противоречието на закон с Конституцията тя получава от съставите на ВКС най-често отговор, че по поставения въпрос въззивният съд не се е произнасял или че „в настоящото производство“ не може да се извърши преценка дали законът противоречи на Конституцията. Ето няколко примера:
- касатор е поискал допускане на касационно обжалване на въззивното решение по въпроса: „Следва ли да се прилага нормативен акт, който противоречи на Конституцията на Република България, макар да няма изрично решение на Конституционния съд за обявяване на неговата противоконституционност“. С определение №857/13.12.2016 г. по гр. д. №3504/2016 г. съставът на III г. о. на ВКС не е допуснал касационното обжалване с аргумента, че въззивният съд не се е произнесъл по нито един от петте формулирани въпроси, в т.ч. и по цитирания въпрос, те са останали извън предмета на спора и отговорът на тези въпроси не е обуславящ за иска;
- отговор в същия смисъл са получили касаторите и с опр. №208/4.4.2016 г. по гр. д. №6319/2015 г. на I г. о. на ВКС, и с опр. №145/20.2.2017 г. по гр. д. №4064/2016 г. на III г. о. на ВКС;
- с определение №140/24.2.2014 г. по ч. гр. д. №742/2014 г. на IV г. о. на ВКС се приема, че: „Неоснователни са оплакванията в частната жалба, че разпоредбата на чл.280, ал.2 от ГПК противоречи на Конституцията на РБ и на ЕКЗПЧОС, тъй като не може да бъде извършена такава преценка в настоящото производство“;
- с определение №554/7.8.2018 г. по т. д. №793/2018 г. на II т.о. на ВКС се приема, че: „Доводът, че разпоредбата на чл.2, ал.2 от Закона за електростопанството (отм.) противоречи на Конституцията на Република България, не би могъл да бъде предмет на обсъждане от страна на Върховния касационен съд, доколкото преценката за съответствие на законите с Конституцията е от изключителна компетентност на Конституционния съд на Република България“.
Чл.124 от Конституцията възлага на Върховния касационен съд осъществяването на върховния съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища, без да изключва от обхвата на „законите“ самата Конституция. Непосредственото действие на Конституцията означава, че не е необходимо да има опосредстващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка, за да се прояви то – казва Конституционният съд в мотивите на решение №10/6.10.1994 г., но именно Върховният касационен съд не се съобразява с него.
В мотивите на ТР №3/2004 г. на ОСГК на ВКС е прието, че разпоредбата на чл.7 от Конституцията не е пряк път за защита и че тя прогласява основен принцип, осъществяването на който трябва да се уреди със закон, т.е. според ВКС има необходимост от „опосредстващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка”, за да се прояви действието на чл.7 от Конституцията.
Съставите на ВКС не пропускат да се позоват на това тълкувателно решение – в мотивите на опр. №80/27.10.2008 г. по гр. д. №2607/2008 г. на V г. о. на ВКС се приема следното: „Прякото действие на Конституцията действително е съществен правен въпрос, но съображенията за относимост на случая по критерия на чл. 280, ал. 1, т. 3 от ГПК за допускане до касация не могат да бъдат споделени. Хипотезата на соченото от касатора основание има предвид произнасяне от въззивния съд по съществен материалноправен въпрос при непълнота или неяснота на нормативната уредба и тяхното преодоляване по тълкувателен път. С приемането на т.1 от Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2004 г. по гр. д. № 3/2004 г. Върховния касационен съд дефинира разпоредбата на чл. 7 от Конституция като провъзгласяваща принципа за отговорност на държавата за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица, който принцип вече бе намерил развитие в завареното от новата Конституция законодателство. Изведено бе по тълкувателен път разбирането, че разпоредбата на чл. 7 от Конституция не е пряк път за защита, а основен принцип, осъществяването на който се основава на закона. Като е съобразил именно това задължително тълкуване в решението си, Софийски градски съд не е дал основание за допускане на касация.“
Същият текст се съдържа и в мотивите на опр. №306/3.7.2019 г. по ч. гр. д. №2096/2019 г. на III г. о. на ВКС.
ВКС не прилага пряко чл.7 от Конституцията, а търси закон, който да опосреди „основния принцип“, прогласен с тази конституционна разпоредба и когато отговорността на държавата за вреди не може да се реализира на основание ЗОДОВ, намира този опосредяващ закон в чл.49 от ЗЗД, макар държавата да не е прекият възложител на работата на нейните органи и длъжностни лица, при или по повод изпълнението на която те са причинили вреди. Ето няколко примера:
- „ …разпоредбата на чл. 7 от Конституцията не е пряк път за защита. Тя прогласява основен принцип, осъществяването на който трябва да се уреди със закон. Такъв закон съществува и той е Закон за задълженията и договорите.“ – решение №2152/14.10.2005 г. по гр. д. №1397/2004 г. на IV г. о. на ВКС;
- „На основание чл. 7 от Конституцията на Република България, държавата отговаря пряко за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Когато тази отговорност не може да бъде реализирана по ЗОДОВ – специалния закон, уреждащ отговорността на държавата при участие в процеса на съответните държавни органи като нейни процесуални субституенти, отговорността за вреди се реализира на основание чл. 49 ЗЗД.“ – решение №110/29.6.2013 г. по гр. д. №93/2012 г. на IV г. о. на ВКС;
- „До 12.07.2006 г. – влизането в сила на ЗОДОВ … юридическите лица можеха да претендират произтичащата от чл. 7 на Конституцията отговорност на държавата за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица чрез деликтния иск по чл. 49 ЗЗД …“ – решение №289/10.9.2012 г. по гр. д. №809/2011 г. на IV г. о. на ВКС;
- Вън от отговорността по ЗОДОВ, държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица съгласно чл. 7 от Конституцията. Тази нейна отговорност се реализира по реда на чл. 49 ЗЗД…“ – решение № 300/9.1.2019 г. по гр. д. № 2262/2018 г. на IV г. о. на ВКС.
Изложеното до тук обосновава няколко извода:
- въпреки ясното (и задължително) тълкуване относно непосредственото действие на Конституцията и инцидентния контрол от съдилищата за съответствието с нея на приложим по делото закон, дадено с решение №10/6.10.1994 г. на Конституционния съд, само в единични случаи от няколкото милиона актове, произнесени след 13 юли 1991 г., съдилищата са приложили пряко Конституцията и са отказали прилагането на закон, за който са приели, че ѝ противоречи;
- съдилищата не прилагат пряко Конституцията и не подлагат на инцидентен контрол за съответствие с нея приложимите по делото закони, защото Народното събрание, чрез чл.15 от ЗСВ, чл.15 от ЗНА и чл.5 от АПК, и върховните съдилища, чрез практиката си, им пречат;
- върховните съдилища много трудно забелязват противоречието на закон с Конституцията, а когато забележат такова противоречие и сезират Конституционния съд, в повечето случаи досега той е отхвърлял исканията им за обявяване на противоконституционността на закона.
Смятам, че за да се гарантират непосредственото действие и върховенството на Конституцията, е необходимо нейният чл.5, ал.1 да се допълни с ново второ изречение в съответствие с т.1 от диспозитива на решение №10/6.10.1994 г. на Конституционния съд, с примерна редакция: „Когато установи противоречие между закон и Конституцията съдът не прилага този закон по конкретното дело“, а чл.151, ал.2 от Конституцията да се допълни с ново изречение четвърто, с примерна редакция: „Държавата отговаря за вредите, причинени от прилагането на противоконституционния акт“.
В съответствие с това следва се отмени чл.15 от Закона за съдебната власт.
Предложеното допълнение на чл.5, ал.1 от Конституцията, заедно с някои промени в чл.280 от ГПК относно основанията за допускане на касационното обжалване, може да реши проблема с индивидуалната конституционна жалба, който също е бил обект на дискусията при Президента.
В момента чл.280, ал.1, т.2, предл. първо от ГПК предвижда, че на касационно обжалване пред ВКС подлежат въззивните решения, в които съдът се е произнесъл по материалноправен или процесуалноправен въпрос, който е решен в противоречие с актове на Конституционния съд. За малко повече от 2 години действие на тази разпоредба няма публикувани определения на ВКС за допускане на въззивни решения до касационно обжалване на това основание. Вероятно, защото хипотезата на разпоредбата е неосъществима на практика.
За прилагането на чл.280, ал.1, т.2 от ГПК са от значение два акта на Конституционния съд: решение по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията, с което е обявен за противоречащ на Конституцията закон или друг акт на Народното събрание и решение по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията, с което се дава задължително тълкуване на конституционна разпоредба.
Ако след влизането в сила на решението на Конституционния съд, с което е обявен за противоречащ на Конституцията закон или друг акт на Народното събрание, въззивният съд го е приложил по конкретно дело, то решението му ще е очевидно неправилно, защото е приложен акт, който няма правно действие, и това решение ще бъде допуснато до касационно обжалване на основание чл.280, ал.2, предл. трето от ГПК, а не на основание неговия чл.280, ал.1, т.2.
Ако все пак въззивният съд се е осмелил да приложи пряко Конституцията, но е приложил конституционната разпоредба не според точния ѝ смисъл, установен с решението за тълкуването ѝ по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията, то въззивното решение отново ще е очевидно неправилно, защото конституционната разпоредба е приложена в обратния, противоположния смисъл на този, който е установен от Конституционния съд. Това е особено тежък порок на въззивното решение, даващ основание за допускането му до касационно обжалване по чл.280, ал.2, предл. трето от ГПК, а не на основание неговия чл.280, ал.1, т.2.
Дори и да се намери хипотеза, в която въззивното решение да бъде допуснато до касационно обжалване на основание чл.280, ал.1, т.2, предл. първо от ГПК – поради решаване на правен въпрос от въззивния съд в противоречие с акт на Конституционния съд, то е ясно, че трябва да има влязъл в сила такъв акт. Следователно, извън приложното поле на това основание за допускане на касационно обжалване остават решенията по всички въззивни дела, по които спорът е дали приложимият закон, който не е обявен от Конституционния съд за противоконституционен, съответства или не на Конституцията.
Надявам се читателят да се е убедил от прочетеното до тук, че вероятността в производството по допускане на касационно обжалване ВКС да констатира противоречие на приложим по делото закон с Конституцията и да поиска от Конституционния съд да го обяви за противоконституционен, е равна приблизително на нула.
Поради това смятам, че първото предложение на чл.280, ал.1, т.2 от ГПК следва да се отмени и вместо него да се създаде ново основание за допускане до касационно обжалване на всички решения по въззивни дела, по които спорът е дали приложимият закон, който не е обявен от Конституционния съд за противоконституционен, съответства или не на Конституцията.
Приемането на тези предложения ще даде възможност на първоинстанционните и въззивните съдилища да обсъждат по своя инициатива или по искане на страна съответствието с Конституцията на приложим към правния спор закон, да основат решението по делото на извода си относно това съответствие, а касационната инстанция да провери този техен извод и ако също установи противоречие с Конституцията на приложим към правния спор закон – да сезира Конституционния съд. Така всяка страна по конкретното дело ще може да се позовава на Конституцията в защита на своите права и законни интереси, а съдебните решения, с които се дава отговор на това позоваване, ще бъдат необходимия филтър пред сезирането на Конституционния съд с искания за обявяване на противоконституционност на закони от лица и органи, извън тези по чл.150 от Конституцията.
*Златимир Орсов е доктор по право и доцент по гражданско и семейно право в Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски“.
25
Коментирайте
Напълно некомпетентно мнение от Орсов. Чл.149 от Констутицията е ясен, че само Констутиционният съд може да дава задължителни тълкувания на Конституцията или да обявява закон за противоконституционен. Чл. 150, ал. 2 от Конституцията изрично задължава ВКС или ВАС при установяване на противоречие на закон с конституцията да не решават делото по същество, а да го спрат и да сезират конституционния съд. Противоконституционният закон не поражда действие от датата на решение на КС. За съжаление, такива “специалисти” обучават студентите.
Напълно некомпетентно мнение от Орсов. Чл.149 от Констутицията е ясен, че само Констутиционният съд може да дава задължителни тълкувания на Конституцията или да обявява закон за противоконституционен. Чл. 150, ал. 2 от Конституцията изрично задължава ВКС или ВАС при установяване на противоречие на закон с конституцията да не решават делото по същество, а да го спрат и да сезират конституционния съд. Противоконституционният закон не поражда действие от датата на решение на КС. За съжаление, такива “специалисти” обучават студентите.
Непосредствено действие на разпоредбите на Конституцията и практиката на съдилищата- КРАСИМИР ВЛАХОВ
Първо да поздравим автора. след това да погледнем космополитно на проблема: лош- закон- качествени съдии – бобър резултат и обратно добър закон – некачествени съдии – лош резултат. В случая сме по втората хипотеза. не случайно доверието в съд. система е 8%. Как мислите стоят нещата във ВКС – в цитираното т.д 3 тълкуват чл. 7 от К при ясна разпоредба – кои са те, че да имат това право.друг казус е т. д 2 известно като “ мая Манолова“ където ОСГК си позволи да тълкува право на ЕС и не намери противоречие при очевадна такава. Искам да стигнем и… Покажи целия коментар »
Всъщност това е тъжната картинка. Както и да го въртят някои от коментиращите под статията, всичко написано е вярно. Отворих някои от цитираните решения и наистина започваш да се чудиш да се обесиш ли, дипломата си ли да скъсаш и … си сипах чай
Благодарим на Лекс за тази изключително интересна и полезна публикация.
Явно, че основният ни закон вече има нужда от допълване.
Или от по-честото му прилагане?
Да, практиката тук опровергава теорията. Жалко е всъщност.
Тъжна статистика- три четвърти от исканията на двете върховни съдилища не стигат до разглеждане на дело.
Напълноне прав, че няма шанс в производството по допускане на касационно обжалване ВКС да констатира противоречие на приложим по делото закон с Конституцията и да сезира КС.
Авторът се е потрудил, разровил е практиката, вероятно е цитирана правилно. За съжаление, не се ориентира в конституционната проблематика, липсва му и сравнителноправен контекст. За разлика от предкоституционните закони, приетите впоследствие действително се ползват с презумпция за валидност и тя следва от самата КРБ при систематично тълкуване. В континенталната доктрина, в която няма дифузен контрол, поради разделението им съдебната власт не може да контролира законодателната и затова е измислен специален орган с представители на двете власти – Конституционен съд, който да решава споровете за конституционност на законите. А иначе предложението на ВАдвС за преюдициални запитвания от всеки съд на КС… Покажи целия коментар »
Естествено – не е вярно Вашето разбиране, тъй като, най-простичко, противоречи на конституционна разпоредба – чл. 5, ал. 2 КРБ и на известното ТР на КРБ, което е цитирано в статията. Само си задайте простичкия въпрос – съдът ще може пряко да приложи общностното право, но не може непосредствено да приложи КРБ. Логическо противоречие, нали, при това „дифузионно“, съобразно „континенталната доктрина“! Но така ще е, докато самите конституционни съдии разсъждават по начина, който Вие споделяте – очевидно неправилно, не само по изложените вече кратки, но необорими правни доводи 🙂 https://news.lex.bg/%d0%bd%d0%b5%d0%bf%d0%be%d1%81%d1%80%d0%b5%d0%b4%d1%81%d1%82%d0%b2%d0%b5%d0%bd%d0%be-%d0%b4%d0%b5%d0%b9%d1%81%d1%82%d0%b2%d0%b8%d0%b5-%d0%bd%d0%b0-%d1%80%d0%b0%d0%b7%d0%bf%d0%be%d1%80%d0%b5%d0%b4/ Апропо, ВКС се е позовавал на прякото действие на КРБ,… Покажи целия коментар »
Никой не оспорва, че КРБ има пряко действие. Когато няма закон, ще се приложи директно (ако нормата го позволява). Такъв е даденият от Вас трудовоправен пример. Конформното тълкуване на законите също представлява форма на прякото действие. В случаите на противоречие на закона, същият подлежи на отмяна от КС (по същество е отмяна), с едничката особеност, че обикновеният съдия няма правомощия сам да установи това противоречие. Чл. 5 ал. 2 не следва да се чете изолирано от останалите разпоредби 🙂
Ако се сравнят предложенията на автора с това на ВАдв.С – всеки съдебен състав да може да сезира КС, намирам много повече мъдрост в тези, изложени в статията. Да приложиш пряко К. по делото изисква много повече д_пе. Ако всеки съд получи право да се обръща директно към КС си представете какво чесане на его от новоизлюпени съдии ше настъпи. И ще пишат искания до КС, за да ги пишат по вестниците. Ако си убеден в противоконституционността на приложим по делото закон – ми не го прилагай, бе! Ако перифразирам, не давайте на всеки съдия да размахва жезъла на върховен… Покажи целия коментар »
Да си го кажем честно – тези сбирки при президента нямат никакъв смисъл и нямат такъв, защото са насочени срещу недосегаемата прокуратура. ББ вече каза, че няма да пипа конституцията и президентът ако ще и 5 проекта за промени в конституцията да внесе е все тая, а както се вижда има какво да се прави. Дори и да не се отмени чл. 15 ЗСВ, може в него да се допълни, че съдът не прилага противоречащия според него на конституцията закон и информира ВКС и ВАС. Щото явно за съда право е само законът, а не и върховният закон на страната
Заради този анализ съм готов да му простя за орсовките…
Това са реални проблеми, които поставят под въпрос дали БГ е въобще правова дърава. Поздравления на доцента! Да се изпрати на президента!
Какво заивиси от него? ВКС и ВАС да четат и да се засрамят. Действително преценката дали даден закон е противоконституционен не е лека, затова не възприемам докрай примерите за закони, за които те не са сезирали КС. Но отказите за допускане до касация са това, което избожда очите. Ако си на мнение, че не е налице противоконст. просто го кажи, а не казвай, че отказваш да допуснеш.
„Затова презумпцията за валидност, която съпровожда актовете, издадени от компетентни държавни органи, важи с особена сила за законите. Тази презумпция може да бъде оборена само с решение на КС, обявяващо атакуван пред него закон за противоконституционен“ Както казват в англоговорящия свят WTF?!
Позитивизъм и формализъм – това са корените на проблема. Макар да не споделям примерите, свързани със ЗОДОВ и ЗЗД и чл. 7 Конст., тъй като ми се струва, че тук не е търсено опосредяване на конст. разпоредба, а ред и процедура, с цялата уговорка, че те са в ГПК и АПК, авторът заслужава поздравления за анализа и труда, че и за адекватните предложения, особено по отношение на чл. 15 ЗСВ, който има възпиращо действие към първо и второинстанционните съдилища да прилагат пряко основния закон на нашата държава
по-скоро отричането на конституцията като източник на правото, колега, а тя е източникЪТ
Да го кажем направо – колко от вас колеги в ИМ или жалба се позовават на Конституцията, дори когато имате пълно основание за това? Много по-ефективно се оказва да се позовеш на ПЕС и съдът да се съгласи да отправи преюдициално запитване, отколкото ако стигнеш до ВКС и ВАС да сезират КС. Не познавам колегата, но написаното не вярвам да противоречи на преживяното от който и да е практикуващ юрист. Браво!
Уау! На чист български! Някой от примерите в статията са потресаващи и буквално отричат правовата държава. Не можеш да повярваш, че „становище“ на съд.
Правозащитната братия е страшно заинтересована ДА БЪДЕ НЕЗАВИСИМА И НЕНАКАЗУЕМА ЗА СВОИТЕ ПРОТИВОЗАКОННИ ДЕЙСТВИЯ И РЕШЕНИЯ. Първо, още в Констиетуцията Чл. 132. (Изм. – ДВ, бр. 85 от 2003 г.) (1) При осъществяване на съдебната власт съдиите, прокурорите и следователите не носят наказателна и гражданска отговорност за техните служебни действия и за постановените от тях актове, освен ако извършеното е умишлено престъпление от общ характер. Остава да се установи дали съдържането на постановения акт е престъпление от общ характер. Чл. 117. (1) Съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. (2) Съдебната власт е независима.… Покажи целия коментар »