Правна дискусия
Нужен ли е нов Закон за държавната финансова инспекция?
Авторът
Доц. д-р Савина Михайлова-Големинова e преподавател по финансово и данъчно право в Стопанския факултет на СУ „Св. Климент Охридски“. Член на Катедра „Административноправни науки“ на Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“ (от 1993 г. до 2020 г.). Ръководител на Магистърска програма „Икономика и управление на публични ресурси“, Стопански факултет на СУ „Св. Климент Охридски“.
Специализирала е в IFBD (Амстердам, Нидерландия) и в Оксфордския университет (Обединено кралство). Член e на Софийската адвокатска колегия, Европейската асоциация на данъчните професори (EATLP) и на Международната фискална асоциация (IFA).
Автор е на публикации в областта на финансовото и данъчното право. Има опит в публичния сектор като съветник на Прeдседателя на 40-ото Народно събрание (2005-2009 г., включително кореспондент по IPEX на НС) и съветник на служебния заместник министър–председател, отговарящ за координацията на управлението на средствата от ЕС (август – октомври 2014 г.) и др. Консултант е по проекти в областта на реформата на публичната администрация и транспорта, съфинансирани със средства от ЕС.
Вчера, 6 февруари 2024 г., Конституционният съд (КС) се произнесе с решение по конституционно дело №8/2024 г., с което отхвърли искането на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на чл. 55, ал. 2 от Закона за Сметната палата (обн. ДВ, бр. 12 от 2015 г.; посл. Изм. и доп., ДВ, бр. 84 от 06.10.2023 г.).[1] КС отказа да „отмени“ забраната за съдебно оспорване на одитните доклади на Сметната палата. Те са изключени от съдебен контрол с разпоредбата на чл. 55, ал. 2 от Закона за Сметната палата (ЗСмП), която гласи: „Окончателните одитни доклади не подлежат на оспорване по съдебен ред“, за която КС единодушно прие, че не е противоконституционна[2].
Решението на Конституционния съд провокира някои размисли досежно това дали на дневен ред е осъвременяването на Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ)[3]? Има ли нужда от по-нов и съвременен закон[4], отговарящ на новите обществени отношения, защото органите на АДФИ са административни органи по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК?
Да припомня по-долу, че ЗДФИ е един от трите закона, с приемането на които е положено началото на промените в областта на финансовия контрол в България. Тези промени са инициирани в съответствие с поетите ангажименти по преговорна глава 28 „Финансов контрол“[5] от подготовката за членство на страната ни в ЕС, която от своя страна включва три основни теми: външен финансов контрол (одит); вътрешен финансов контрол и вътрешен одит; защита на финансовите интереси на общността. Законът за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) [6] и Законът за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС)[7] регламентират процесите, дейностите и управленската отговорност вътре в организацията, ЗДФИ урежда осъществяването на една външна за организацията специализирана финансово инспекционна функция със санкционни правомощия, произтичаща от разпоредбата на чл. 106 от Конституцията на Република България (КРБ)[8]. Законът за Сметната палата (ЗСмП) регламентира правомощията на върховната одитна институция в Република България за външен одит[9].
„Контролът“ е елемент на понятието управление и в действащото национално финансово законодателство са представени понятията „финансов контрол“, в който влиза и финансовият инспекционен контрол, осъществяван от АДФИ. Има основно два вида контрол в публичния сектор: вътрешен, установен в ЗФУКПС и ЗВОПС както и външен, установен в ЗДФИ, който се извършва от специализирани органи, снабдени с контролна компетентност.
Външният финансов контрол, осъществяван от АДФИ, е специализиран контрол. Това е специална форма на контрол, предназначена да контролира, проверява приложимостта на финансови и други правни разпоредби, уреждащи боравенето с публични средства. В действащата правна уредба държавната финансова инспекция не се дефинира като специален административен контрол, вкл. контролът в рамките на начетното производство. Държавната финансова инспекция в действащото законодателство не е уредена в специален закон, спрямо който за неуредените въпроси да се прилагат разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс (АПК)[10], респ. на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК)[11], като актовете на административните органи не подлежат на контрол за законосъобразност от административните съдилища на основание чл. 120 от Конституцията на Република България[12].
Контролът е последващ и неговият предмет е свързан със законосъобразност на дейността на организациите и лицата по чл. 4 ЗДФИ и за установяването на евентуални правонарушения, от които могат да възникнат различни видове юридическа отговорност. Държавният инспекционен контрол е регламентиран в съответствие с § 1, т. 6 от ДР на Закона за администрацията: „Административен контрол“ е дейност за проверка и оценка на действията на администрацията за съответствие с нормативните и вътрешноведомствените актове с цел ефективност, прозрачност в управлението и предотвратяване на корупцията.
Държавната финансова инспекция е вид финансов контрол. Легалното понятие за „финансов контрол“ е дадено в действащото ни законодателство в § 1, т. 11 от ДР на ЗСмП: „всяка форма на контрол, свързана с управлението на публични средства и дейности, осъществявана чрез специализирани правомощия и процедури, включително бюджетен контрол, финансов инспекционен контрол, данъчен контрол, митнически контрол и други подобни.“ Видовете финансов контрол, посочени в това определение неизчерпателно, са: инспекционен[13]; данъчно-осигурителен[14]; митнически[15]; осигурителен контрол[16]; вътрешен контрол и вътрешен одит[17]; бюджетен контрол[18]; банков надзор[19]; и финансов надзор[20]. Те се различават като обхват, цели и адресати.
В заключение, мотивите в решението на Конституционния съд по конституционно дело №8/2024 г. се явяват ключът и отправната точка за по-активни действия за осъвременяване на ЗДФИ, защото докладът, с който завършва финансовата инспекция, притежава белезите на административен акт, по отношение на който да се прилага разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Той е волеизявление на административни органи, направено въз основа на закона, което предизвиква едностранно и пряко правните последици, към които е насочен, и е скрепен с възможността за пряко изпълнение от издалия го орган. Органите на АДФИ са административни органи. Докладът и актът за начет (чл.165, във вр.с чл.166, 209 ДОПК) биха могли да бъдат определени като индивидуални административни актове по смисъла на чл.21 АПК. Мерките за въздействие е възможно да бъдат дефинирани като принудителни административни мерки. Вземанията по акта за начет е възможно да бъде регламентирано, че са публични вземания по смисъла на чл.162, ал.2 ДОПК, с приложимост на погасителната давност и лихвите за публичните вземания по ДОПК, включително и начините за погасяването им. ЗДФИ може да стане специален закон по отношение на АПК досежно инспекционното производство и актовете, които се издават при приключване на финансовата инспекция.
[1] https://www.constcourt.bg/bg/act-9681
[2] https://news.lex.bg/%D0%BA%D1%81-%D0%BF%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B8-%D0%BF%D1%8A%D1%80%D0%B2%D0%BE%D1%82%D0%BE-%D1%81%D0%B8-%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5-%D0%B2-%D0%BF%D1%8A%D0%BB%D0%B5/
[3] Обн. ДВ. бр.33 от 21 Април 2006г., посл. изм. изм. и доп. ДВ. бр.11 от 6 Февруари 2024г.
[4] https://www.bta.bg/bg/news/economy/488084-ima-nuzhda-ot-nov-moderen-zakon-za-darzhavnata-finansova-inspektsiya-smyata-eks
[5] Понастоящем Глава 32 „Финансов контрол“ : въвеждане на международно признати стандарти и добра практика на ЕС в областта на вътрешния контрол в публичния сектор, базиран на принципа на децентрализираната управленска отговорност. Вътрешният контрол в публичния сектор следва да се прилага в целия публичен сектор и да включва вътрешен контрол на финансовото управление на национални средства и средства от ЕС. По-конкретно, правната уредба изисква наличието на ефективни и прозрачни системи за управление, включително отчетност за постигане на целите; функционално независим вътрешен одит; и съответните организационни структури, включително централна координация на вътрешния контрол в целия публичен сектор. Тази глава изисква също така наличието на институционално, оперативно и финансово независима институция за външен одит, която осъществява своя одитен мандат в съответствие със стандартите на Международната организация на върховните одитни институции (INTOSAI) и се отчита пред парламента относно използването на ресурсите на публичния сектор. В допълнение, тази глава също така обхваща защитата на финансовите интереси на ЕС срещу измами в управлението на средствата от ЕС и защита на еврото срещу фалшифициране.
[6] Обн. ДВ. бр. 27 от 31 Март 2006г., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 100 от 20 Декември 2019г.
[7] Обн. ДВ. бр. 21 от 10 Март 2006г., посл. изм. и доп. ДВ. бр. 13 от 12 Февруари 2019г.
[8] Обн., ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г., посл. изм. и доп. бр. 106 от 22.12.2023 г.: Чл. 106 КРБ: Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет; организира стопанисването на държавното имущество; сключва, утвърждава и денонсира международни договори в случаите, предвидени в закона.
[9] Сметната палата е конституционно установен, независим колективен държавен орган, избиран от Народното събрание. Тя заема особено място в системата на държавните органи и, подобно на Президента и Конституционния съд, не принадлежи към трите власти. В Конституцията по най-общ начин е определена функцията й, която се изразява в контрол върху изпълнението на бюджета като одитор на публичните финанси (чл. 91 от КРБ). Сметната палата е част от публичните финанси, като упражнява специфично по същността одитно въздействие.
[10] Обн. ДВ. бр. 30 от 11 Април 2006г., посл. доп. ДВ. бр. 102 от 23 Декември 2022 г.
[11] Обн. ДВ. бр. 105 от 29 Декември 2005г., посл. доп. ДВ. бр. 8 от 25 Януари 2023 г.
[12] Чл. 120. (1) Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи.
(2) Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон.
[13] Виж ЗДФИ.
[14] Виж Данъчно-осигурителен процесуален кодекс.
[15] Виж Закона за митниците.
[16] Виж Кодекса за социално осигуряване.
[17] Виж ЗФУКПС и ЗВОПС.
[18] Виж Закона за публичните финанси.
[19] Виж Закона за БНБ и Закона за кредитните институции.
[20] Виж Закона за комисията за финансов надзор.
23
Коментирайте
Прекрасно е, че има дискусия! Статията провокира интересни въпроси!
Г-жо Михайлова, въпреки завоалирания и неточен изказ, от тази статия разбирам, че сте на мнение, че докладите на органите на АДФИ са индивидуални административни актове по чл. 21 от АПК и следва същите да могат да се обжалват. Интересно и доста своеволно тълкуване. Кое конкретно от докладите на инспекторите създава права или задължения, или непосредствено засяга права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации? Органите на АДФИ изготвят не само доклади, но съставят и АУАН, които вече са актове по смисъла на чл. 21 от АПК и подлежат на обжалване. Докладът сам по себе си съдържа констатации.
Моля АУАН да се чете като НП :), явно в бързината съм допуснала грешка, а не мога да коригирам коментара си.
Доцент Савина какво точно казвате в тази статия!? Защото нещо смисъла се губи? Правилно ли е според Вас решението на КС, не е ли? Ако не, защо? Да, няма лошо да дискутираме нов ЗДФИ, но поради що Вие смятате, че е нужен нов закон? От статията не е ясно. Няколко Ваши публикации съм чел и всички са все така оазадачаващи. Хайде вече да спрем да претопляме дефиницията за „контрол“ и „одит“ и да напишем нещо смислено и структурирано? Все пак лекс.бг го четат истински юристи, за които е важен детайла и аргументацията. С уважение!
Интересна дискусия!
АДФИ трябва да съществува, но с малко по-големи правомощия. В момента от финансовия контрол- НАП има най-големи правомощия. Финансовата полиция трябва да работи на макс и да има правомощия дори да задържа – НАП, АДФИ и Сметната палата трябва да имат такива правомощия и такива функции, че пари лесно да не можеш да укриеш.
Е нали точно заради концентрацията на правомощия, или по-скоро страха на политиците и борбата им за постове, доведоха до разколачването на КПКОНПИ?! В днешните условия на концентриране на властта в и около парламента (с последното решениена КС за Сметната палата като аксиларен огран на НС с необжалваеми актове) шансът да се създаде силна експертна институция в изпълнителната власт е минимален, а и всички знаем, че според закона за гравитационното привличане правомошията обрбитират около Държавното Предприятие – пряко или косвено, официално или не.
Когато беше Държавен финансов контрол и правомощия да проверява и санкционира редица дружества и бюджетни организации, влизайки напроверки – планови и по сигнал, от ДФК имаше смисъл и то – голям. Но беше притеснително за редица администратори, бюджетари и управители на държавни и общински предприятия, защото понякога се изкарваха кирливите им ризи с проверка от този иначе страничен орган.
От как някъде 2004 година нейде смениха законът с някаква смешка, орязаха правомощията на структурата и оставиха по 2-3 човечета към териториален офис да се щъкат, е по-добре директно да я закрият. Няма нужда от нея. Поредната излишна структура.
Mного кратка статия по тази изключително важна тема.
Но изчерпателна.
Ако решението е взето под заплахи от Атанасова? Тя има политически гръб на мутренската партия в България.
Да,друго си е бога на ЧСИ да реши така след като е пил биволско мляко от на бивола……
За повечето на ПП става дума.
Повечето да се човечето. Техн.грешка
Трагедия. Вие обяснявайте, няма кой да чете
Кашата ще е пълна с Атанасова членка на КС!
Добре написано и обяснено
Е, ще видим. Но е факт, че вече всяко решение на КС ми се струва много спорно.
Еми Деси Атанасова нали е много печена, тя ще решава.
Че защо?
Не мисля, че е необходимо. Но добър анализ.
Смятам, че не законите правят структората на държавата, а на първо място хората
Нужен е
Външни експерти препоръчваха по Глава 28 Финансов контрол закриването на Държавната финансова инспекция и Инспекторатите към ведомствата. Органът за външен одит/контрол е Сметната палата, а Държавната финансова инспекция и Инспекторатите дублират работата на вътрешните одитори. АДФИ и Агенцията за обществените поръчки също имат припокриващи функции.
От статията е видно, че няма разбиране за организирането на контролната система в държавата и различните видове одит/контрол.