Конституцията и Европейският съюз. ЕС в практиката на КС в периода 1991 – 2021 г.
Цялостно изследване на всички свързани с правото на ЕС въпроси в цялата практика на Конституционния съд подготвя конституционният съдия чл.-кор. проф. д.ю.н. Атанас Семов. Изследването е разделено според очертаните от автора шест етапа в практиката на КС, първите четири от които са предмет на том І от поредицата „Конституцията и Европейският съюз”. Трудът се издава от Университетско издателство „Св. Кл. Охридски” и както вече стана стил на проф. Семов е придружено от резюмиран „Наръчник” (40 стр.) и съвсем кратко обобщение на изводите в „Требник” (4 стр.).
Изданията ще бъдат представени публично на 8 май, четвъртък, от 18.30 ч. в Конферентната (Огледалната) зала на ЮФ на СУ, над входа откъм ул. „Шипка“.
За читателите на „Лекс” чл.-кор. Семов предостави част от своя обобщен анализ.
Основните особености на Европейския съюз (ЕС) и на неговия самостоятелен правен ред имат много съществени конституционноправни измерения. За нас съществено значение има практиката на българския Конституционен съд (КС). Въпроси, свързани с ЕС, разбираемо се появяват в неговите актове още преди присъединяването на страната към ЕС и в един по-ранен етап получават не много убедителни отговори (навярно също разбираемо). В последните години обаче българската конституционна юрисдикция приема формулировки и изводи относно значението и действието на правото на ЕС (ПЕС), които, разгледани в цялост, нямат аналог в практиката на другите конституционни юрисдикции.
От гледна точка на значението за разбирането за ЕС и неговия правен ред практиката на българския конституционен съд може да бъде разделена на шест периода:
- до присъединяването на България към ЕС през 2007 г. и в първите 10 г. от членството на България в ЕС (І);
- в периода от 2017-а до 2020-а година, когато няколко акта на КС позволяват да се установи принципно нов подход и да се очертае нов етап в практиката му (ІІ);
- извеждане на изискването за изясняване в исканията от съд до КС (тогава само ВКС или ВАС) на връзката с правото на ЕС и последиците от неговото действие, преди да бъде закрепено в норма през 2021 г. (ІІІ);
- детайлно очертаване на това изискване в периода след 2021 г.
- и особено след декември 2023 г., когато всеки съд получи право да сезира Конституционния съд.
В периода до края на 2021 г. предмет на изследването са общо 107 акта на КС. Обобщеният анализ, който предлагам в тази поредица, включва само най-значимите и относително или напълно правилни произнасяния на КС и почти не отбелязва установените слабости. Изложението е систематизирано хронологично, като всички цитирани текстове за улеснение поставям в италик.
І. ЕС в най-ранната практика на КС до присъединяването на България към ЕС през 2007 г.
В периода от създаването на КС през 1991 г. до присъединяването на България към ЕС има девет дела с единични позовавания на ЕС и/или неговия правен ред без съществено правно значение, несвързаното пряко с ЕС, но съдържащо важни формулировки Тълкувателно решение № 3/2003 (т. 1), ключовото за материята Тълкувателно решение № 3/2004 г., решаващо за ратифицирането на Договора за присъединяване към ЕС (т. 2) и едно решение непосредствено след свързаните с членството в ЕС изменения и допълнения в Конституцията със съществени, но неточни формулировки (т. 3).
Обобщено, практиката на КС в този период до присъединяването на Република България към ЕС през 2007 г. е белязана от ясна воля за възприемане на бъдещото действие на правото на ЕС в българската правна система, макар и без безупречна терминологична прецизност. Ако е наложителна оценка, тя, според мен, несъмнено е положителна: българската конституционна юрисдикция е сред малкото в ЕС, които не се опитват да поставят никакви предварителни прегради или поне условия за присъединяването на страна към ЕС и/или за действието на неговия правопорядък.
За първи път правото на Европейския съюз (и изобщо ЕС) се споменава в акт на КС (според моята справка) още през 1997 г.[1] За първи път нещо като съответстващо на ПЕС тълкуване Съдът прави през 2000 г.[2]
1. Съществено изложение относно ЕС и неговото право се появява за първи път в Тълкувателно решение № 3/2003[3] относно допустимия обхват на осъществявани от Народното събрание изменения на Конституцията. В него се посочва, че „предстоящата интеграция на Република България /…/ в Европейския съюз ще наложат възлагане на нови функции на някои от съществуващите основни конституционни органи. /…/ Това няма да промени формата на държавно управление.” Посочва се обаче и невярно, че „се променя формата на държавно управление и при промяна на възложените им от Конституцията дейности или ако им се отнемат някои основни правомощия” – каквото несъмнено е налице по силата на членството в ЕС, без това да е посочено.
2. През юли 2004 г. Конституционният съд приема Тълкувателно решение № 3/2004[4], посветено изцяло на въпроса за бъдещото присъединяване на България към ЕС. Това произнасяне на КС има историческо значение за присъединяването на Република България към Европейския съюз. То направи възможно политически и юридически безпроблемното (и без свикване на ВНС) ратифициране на Договора за присъединяване и послужи за първоначална доктринална конституционноправна основа за действието на ПЕС в България. Същевременно решението е белязано от съществени слабости.
В решението за първи път се посочва:
2.1.„Република България става страна по учредителните договори /…/ и приема съдържанието им”;
2.2.„Сред актовете на вторичното право на Европейския съюз на първо място е регламентът”;
2.3.„Наднационално, пряко и универсално действие”;
2.4. „Основна характеристика на вторичното право е, че неговите актове не са международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от Конституцията /…/. Те имат пряко действие и не се нуждаят от изрично въвеждане в националното законодателство.”. Това е ключово важна формулировка.
2.5. „Предвид самия характер на интеграционния процес става дума за споделено упражняване на суверенитет, при което държавите-членки изпълняват съвместно част от своите задачи и дотолкова упражняват общо суверенитета си.”
2.6.„Суверенитетът на Република България не е застрашен…”
2.7.„Частичното прехвърляне на компетенции…”
2.8. „Членството на Република България в Европейския съюз не води и до промяна на формата на държавно управление.”
3. През 2005 г. за целите на предстоящото присъединяване към ЕС НС приема Закон за изменение на Конституцията. Непосредствено след това и след сключването на Договора за присъединяване в решението си по к. д. № 10/2004[5] КС прави полезна ранна крачка към разбирането и съобразяването на основните особености на интеграционния съюз и неговия собствен (автономен) правен ред, като за втори път разглежда някои съществени въпроси, свързани с ЕС. В него се посочва:
3.1. „По принцип прехвърлянето на държавни функции на правни субекти, които не са държавни органи, не е в противоречие с Конституцията”.
3.2. „Делегацията на правомощия /…/ на наднационални образувания /…/ задължително следва да се извършва със закон.”
3.3. „…Възлагането на правомощия не е равносилно на абдикация от държавни функции. А това означава, че Народното събрание пряко, когато това се отнася до трансфер на правомощия по отношение на Европейския съюз съгласно последните изменения на Конституцията от 2005 г., …си запазва възможността да контролира осъществяването на съответните държавни функции.”
3.4. За втори път се посочват „наднационалното, пряко, незабавно и хоризонтално действие на правото на ЕС на територията на страните членки”, като се подчертава, че „именно тези характеристики на общностното право наложиха измененията в Конституцията на Република България от 2005 г., чрез които се прехвърлят правомощия на институциите на Европейския съюз, създава се т. нар. „отворена” държавност като предпоставка за действието на правото на ЕС”.
ІІ. ЕС в практиката на КС в първите десет години след присъединяването към ЕС
Периодът се характеризира с чувствително по-широко присъствие на съюзноправна проблематика, но и с хаотична терминология, неправилно позоваване на чл. 5, ал. 4 от Конституцията и порочна практика КС да проверява съответствието на закони с актове на ЕС.
1. Първото искане до КС, в което, макар и не изрично, се иска/предлага съответстващо на правото на ЕС тълкуване на конституционна разпоредба, е направено от омбудсмана по к. д. № 6/2007.
2. От особено голямо значение е изразеното от Съда по к. д. № 10/2007[6] разбиране, че противоречие на закон с правото на ЕС не е основание за обявяването му за противоконституционен. Конституционният съд максимално еднозначно потвърждава, че не е нарушение на Конституцията (противоконституционно) – самò по себе си – никое противоречие с разпоредба от правен акт на ЕС и с принципите на правото на ЕС. Приема обаче, че вътрешното законодателство, транспониращо директиви, „подлежи на конституционен контрол”. Съдът за първи път изрично отчита разлика между „противоречие” и „несъответствие” с правото на ЕС. И също за първи път изрично посочва и „противоречие или несъответствие на закона с практика на СЕО”. Отделно Съдът постановява, че „наведените в искането съображения за противоречие с /…/ от ЕКПЧ /…/ поначало не са основание за противоконституционност на закон.
3. В Решението по к. д. № 1/2008[7] Съдът използва израза „многостепенния конституционализъм във федерациите и в Европейския съюз.”
4. По к. д. № 5/2008 се поставя поради един сам по себе си съществен за правото на ЕС въпрос – дали КЗК е „юрисдикция”, годна да отправя преюдициални запитвания до СЕС (по чл. 267 от ДФЕС). Съдът приема, че „е неоправдано да се приема, че актът, с който КЗК се произнася, представлява административен акт”, което просто означава разбиране, че КЗК е годна да сезира СЕС юрисдикция.
5. По к. д. № 9/2010[8] Съдът потвърждава, че „тълкува и прилага разпоредбите на националната конституция конформно с международните договори, по които Република България е страна, в т.ч. и КЗПЧОС”.
6. Първото решение на българския Конституционен съд, в което изрично се „обявява несъответствие” на разпоредби от български закон с разпоредби от правото на ЕС е по к. д. № 15/2010[9]. Разбира се, намирам това за произнасяне извън компетентността на КС.
7. В решението по к. д. № 4/2011[10] Съдът за първи път използва категорично невярната формула за „трансфер на суверенитет”[11].
8. Решението по к. д. № 12/2011 е първият акт на КС, който разглежда някои от най-съществените особености на правото на ЕС (директен ефект и примат и др.), макар и по неправилен начин. Все пак за първи път в практиката на КС се споменава „принципът на директен ефект”. Посочват се и някои характеристики/особености на регламентите и директивите. Според мен за първи път се прави и изрично позоваване на акт на Съда на ЕС.
9. По к. д. № 4/2012[12] очевидно се прави съответстващо на ПЕС тълкуване на оспорена законова норма.
10. Решението по к. д. № 22/2013[13] е първото, в които Съдът анализира природата и действието на Договора за присъединяване на България и Румъния към ЕС и извежда съществено нови изводи за действието на правото на ЕС, редом с някои неправилни формулировки и изводи. За първи път подчертава значението на принципа на примата на правото на ЕС и последиците му – при това в контекста на изискванията за правна сигурност в рамките на принципа на правовата държава (както впрочем го разглежда и самият СЕС). Също за първи път Съдът установява връзка между „конституционните основи на правовата държава” и чл. 4, ал. 3 от КРБ. За първи път въвежда формулата „при съобразяване на правото на Европейския съюз” – и то в рамките на общо базово определение за държавата.
11. По к. д. № 2/2013[14] Съдът посочва – за първи път – че оспорената законова разпоредба („този текст”) „трябва да се тълкува конформно” и за първи път анализира приложимостта (относимостта) на (разпоредба/акт от) правото на ЕС, като при това установява неприложимост/неотносимост. В особено мнение на петима от съдиите[15] се открива правилното и изключително полезно разбиране, че по принцип е възможно несъответствието между законова (и всяка друга) разпоредба и правото на ЕС „да се премахне”/преодолее чрез конформно на правото на ЕС тълкуване на тази разпоредба.
12. По к. д. № 5/2014[16] КС за първи път изрично „приема като доказателство” акт на институция на ЕС. В особеното мнение на трима съдии[17] е развито настоятелно предложение за съответстващо на ПЕС тълкуване на Конституцията: „разпоредбите на Конституцията трябва да се тълкуват по начин, който най-много съответства на ДФЕС.”
ІІІ. Правото на ЕС в практиката на КС в периода от 2017 г. до 2020 г., когато няколко акта на КС позволяват да се установи принципно нов подход и да се очертае нов етап в практиката му
От м. май 2017 г. започва принципно нов от гледна точка на правото на ЕС етап в практиката на КС, белязан с множество правилни формулировки и, за първи път, като цяло правилен прочит на основните особености на правната система на ЕС. В този период за първи път се постига ясно отваряне на българската конституционна юрисдикция към правото на ЕС.
1. Първата крачка се прави с решението по к. д. № 12/2016[18]. В него КС за първи път прави разгърнато съответстващо на ПЕС тълкуване на конституционни и законови норми и множество и съществени правилни твърдения относно ПЕС. Това е първото решение на българския Конституционен съд, съдържащо разгърнато и задълбочено позоваване на правото на ЕС. Това е и първото от поредица дела[19], по които докладчик е съдия проф. Мариана Карагьозова-Финкова и които позволяват констатация за нейния първопроходен и огромен принос за пълноценното ангажиране на българската конституционна юрисдикция с проблематиката на правото на ЕС.
Обобщено, решението е пример за съответстващо на правото на ЕС тълкуване – както на засегнатите (според вносителя на искането и/или според КС) конституционни разпоредби, така и на оспорените законови разпоредби. И най-вече: за отхвърляне на искане за установяване на противоконституционност на законова разпоредба почти изцяло въз основата на изводи от правото на ЕС – т.е. на основата на съответстващо на правото на ЕС тълкуване (макар и в някои случаи прието за съвпадащо с вече изведено в досегашната практика на КС тълкуване). Пример и за потвърждаване с аргументи от ПЕС и от практиката на СЕС на съществуващата практика на КС по отделен въпрос. Всичко това се прави, разбира се, за първи път в акт на Конституционния съд.
2. В к. д. № 6/2016[20] намираме не изрично формулиран, но все пак ясен пример за съответстващо тълкуване на Конституцията (макар и вкупом на международноправни и съюзноправни актове).
3. Решението по к. д. № 11/2017[21] се вписва в принципно новия етап в практиката на КС от гледна точка на правото на ЕС.
Очевидно е, че искането на ВАдвС не цели съответстващо на ПЕС тълкуване на смятаните за нарушени конституционни разпоредби (с оглед именно установяване на противоконституционност по т. 2 от ал. 1 на чл. 149), а единствено – и изрично – с цел установяване на нарушение на Конституцията (и то именно, а с оглед на изложеното в искането и само на чл. 5, ал. 4[22]) поради нарушение на ПЕС. И затова последвалото решение на КС е толкова важно: Съдът „намира за необходимо да изясни, че противоречията с правни актове на ЕС, с принципите на правото на Съюза или с практика на Съда на ЕС, не са основание за обявяване на противоконституционност на закон по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията”. Така КС максимално еднозначно потвърждава, че не е нарушение на Конституцията – самò по себе си – никое противоречие с разпоредба от правен акт на ЕС и с принципите на правото на ЕС. Противоречието с правото на ЕС не представляват нарушение на чл. 5, ал. 4 от Конституцията. Това може да се прочете само по един начин: чл. 5, ал. 4 е неприложим по отношение на който и да било акт от правото на ЕС! Поради това смятам, че разглежданото решение може да се определи като крайъгълно в практиката на КС по въпроси относно правото на ЕС.
4. По к. д. № 10/2017[23] намираме възхитителен пример за запознаване с и дори позоваване на акт в официалната му версия на друг език, което позволява да се избегнат подвеждащи „неточности” в превода на български език[24]. Както и за тълкувателно позоваване на съюзен акт, който не е правен акт.
5. Второто ключово решение на КС, свързано с ЕС и неговия правопорядък, съдържащо множество нови, верни и важни постановки, формулировки и изводи, е решението по к. д. № 7/2017 (СЕТА/ВИТС)[25]. Може еднозначно да се приеме, че по отношение на правото на ЕС това решение е историческо, тъй като е първото, което правилно прогласява (всъщност потвърждава) базови елементи от разбирането за съюзния правопорядък:
5.1. ЕС не е международна организация, а принципно различен тип конструкция: правов съюз на суверенни държави.
5.2. Правото на ЕС не е международно право и националните конституционни разпоредби относно международното право не са приложими относно действието му, то е „нов тип правен ред”.
5.3. Правото на ЕС не става част от вътрешното право на ДЧ, а действа в тях именно и само като самостоятелен правопорядък, част от „правната система” на ДЧ, от позитивното право (разграничението между „вътрешно право” и „правна система” на ДЧ е много съществено и подчертано добре от КС).
5.4. Дори Учредителните договори (ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ), макар да са международни договори по форма, не се прилагат в ДЧ като международни договори, а като съюзни правни източници от най-висок (конституционен) ранг.
5.5. Международните договори на ЕС (с трети страни) са съюзни правни източници и се прилагат именно като такива, дори и т. нар. „смесени” договори, по които страна заедно са ЕС и неговите държави-членки.
5.6. Ключово важен е приносът на това решение за разбирането, че чл. 5, ал. 4 от Конституцията не представлява „конституционна основа на действието на Правото на ЕС в България” – такава роля изпълнява единствено чл. 4, ал. 3 (и това е разтълкувано ясно от КС в разглежданото решение)! Поради това и приматът на съюзните правни източници не произтича (и изобщо не зависи!) от чл. 5, ал. 4 от КРБ, а от самото Съюзно право – арг. и от изричната Декларация на самите ДЧ (в ролята им на съюзен конституционен законодател) относно примата на правото на ЕС към Договора от Лисабон.
5.7. От наистина непреходно значение – за правилното разбиране и прилагане на правото на ЕС в България – са изрично потвърдените от КС формулировки относно: природата на правото на ЕС; изначалното и принципно различие на правото на ЕС от международното право; смисъла на чл. 4, ал. 3 и обхвата на чл. 5, ал. 4 от КРБ; смисъла, основанието и природата на примата на правото на ЕС над вътрешното право; особеностите на „външната” (за сключване на международни договори) компетентност на ЕС; природата на „смесените” международни договори на ЕС с трети страни; и по-общо за разбирането за ролята на КС по правото на ЕС – именно и само такава: да снабдява разпоредбите на Конституцията с тълкуване, съобразено с правото на ЕС (каквото именно е съюзното задължение на всеки национален съдия) – вкл. като защитава националната конституционна идентичност. Именно затова приносно е и първото споменаване в решение на КС на принципа на национална конституционна идентичност на ДЧ, прогласен изрично в чл. 4 на ДЕС и потвърден вече категорично в богата практика на СЕС и на вече не малко национални конституционни съдилища.
5.8. Това решение е много ярък пример за:
- Отчитане на съюзноправните измерения на предмета на едно конституционно производство.
- Осъществяване на съответстващо на (в светлината на) правото на ЕС тълкуване на конституционни разпоредби.
- Извеждане – в повечето случаи за първи път в практиката на КС – на много съществени и точни постулати относно ЕС и неговата правна система (характер, източници, принципи на прилагане и др.).
- Ясно – и за първи път съвсем вярно – определяне на обхвата на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от КРБ с ясен извод за нейната пълна неприложимост (и дори неотносимост) към правото на ЕС – и който и да било негов източник, вкл. тези, които имат форма на международни договори.
- Ясно – и за първи път цялостно – определяне на предмета, смисъла, значението и поне част от правните последици на разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от КРБ.
- Оборване, без изрично да полемизира с тях, на редица неверни и дори нелепи твърдения в становищата по делото, възприети широко и извън тях.
Поради всичко това си позволявам да твърдя, че Решението на КС № 7/2017 може да се разглежда като българско съответствие на историческото решение на Германския конституционен съд (ГКС), постановено относно ратификацията от Германия на Договора от Лисабон и определено в доктрината като „Solange 3”[26]. В него ГКС тълкува ключовата за членството на Германия в ЕС разпоредба на чл. 23 на Основния закон (озаглавен „член „Европа”) като изразяваща Еuroparechtsfreundlichkeit, което се тълкува като „отвореност” към ЕС на Германската конституция към ЕС, но може смело да се прочете и като „приятелство” към и най-вече като „ангажираност” с ЕС. Най-съществено според мен е разбирането, че подобен „евро-ангажиран” подход дължи всеки национален съдия. В този смисъл българският КС изпълни добре своето съюзно задължение като национална конституционна юрисдикция – и с това своя държаво-крепителен институционен дълг.
Нека повторя: така той допринесе и за разбирането на ролята на КС по правото на ЕС: да снабдява разпоредбите на Конституцията с тълкуване, съобразено с правото на ЕС (съюзно задължение на всеки национален съдия е да тълкува всяка норма от вътрешното право съобразено с – или съответно на – Съюзното право[27]). Именно така всяка национална конституционна юрисдикция изпълнява успешно ролята си на гарант на върховенството на Конституцията – и това вече пролича ясно дори в първите преюдициални запитвания до СЕС на конституционните юрисдикции на Франция и Германия през 2015 г.
Нека го кажа ясно: това решение следваше да послужи и за „развързване на ръцете” на националния магистрат за смело и правилно прилагане на съюзните правни норми.
Полезно е дори в това кратко изложение да посоча с цитиране:
- За първи път се използва формулата „съюзния правен ред като интегриран в националните правни системи на държавите членки”, която намирам за напълно точна.
- За първи път Съдът „отчита характера на Учредителните договори като „конституционна харта“ на Съюза”.
- За първи път Съдът посочва, че „независимо от източниците си правото на ЕС обвързва държавите членки в своята цялост и практиката на СЕС е съществен негов елемент”.
- Съдът еднозначно потвърждава вярното твърдение: „СЕС не третира Учредителните договори на Общностите и Съюза като класически международни договори”.
- „Разпоредбата на чл. 5, ал. 4 не се прилага освен за норми на международното право”. И потвърждава максимално ясно: „разпоредбата на чл. 5, ал. 4 не се прилага за правото на Съюза”! И приматът на правото на ЕС не произтича от чл. 5, ал. 4 от Конституцията.
- За първи път посочва, че разпоредбите на чл. 4, ал. 3 и на чл. 85, ал. 1, т. 9 „са част от нормен комплекс, който е въведен в основния закон през 2005 г. /…/ с основната цел да се подготви на конституционно ниво пълноправното членство на страната в ЕС – не единствено присъединяването към ЕС”.
- Ключов израз е „частичен трансфер”, именно на „компетенции” и безусловно не на „суверенитет”.
- За първи път въвежда цялостна концепция за смисъла и значението на разпоредбата на чл. 4, ал. 3 КРБ и я определя така:„ново основно начало, един от основополагащите принципи на установения конституционен ред на страната. В правната доктрина се приема, че тя „принадлежи към ценностното ядро на българската Конституция”, което определя нейното систематично място в Глава първа – „Основни начала“ – от основния закон. Разглежданата конституционна разпоредба е норма-принцип и норма-рамка. Като норма-принцип тя въвежда европейското измерение в дейността на държавата. Правото на ЕС и националното право формират заедно пространството, в което публичната власт едновременно участва в създаването на съюзното право и развива националния правен ред със зачитането на ценностите и основните принципи на ЕС, и националните интереси. Тя е и рамка, в която се осъществява трансфера на правомощия, който процес не е неограничен.”
6. През ноември 2019 г. Съдът приема едно от историческите в новата му практика (по к. д. № 4/2019[28]), в което за първи път изрично потвърждава, че КС не е компетентен да се произнася дали закон съответства на правото на ЕС – вече не само на осн. чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, а изобщо. И заявява изрично: „Конституционният съд намира, че изложените от вносителя твърдения за несъответствие на оспорената правна уредба с правото на Европейския съюз не са обект на проверка в това производство и не могат да обусловят противоречие с чл. 5, ал. 4 от Конституцията.” Това е важно потвърждение на позицията, заявена по-рано по к. д. № 10/2007 и по к. д. № 11/2017.
Посочва за първи път изрично и че в решението си „Съдът осъществява дължимото съобразено с правото на ЕС тълкуване”.
7. В решението по к. д. № 3/2020[29] КС за първи път прогласява, че самият той „следва да зачита и да оценява в релевантния правен контекст действията на държавата, предприети в изпълнение на задълженията, наложени от правото на Европейския съюз”. Това е поредно ясно потвърждение, че Съдът възнамерява да взема предвид правото на ЕС, включително, ако не и на първо място, да тълкува в съответствие с него конституционните и/или други правни разпоредби (да отчита/зачита съюзния контекст). Потвърждава ясно и че подлежат на контрол за конституционосъобразност и законовите правни норми, които са мерки по прилагането на правото на ЕС („в изпълнение на задълженията”).
8. Решението по к. д. № 4/2020[30] е вторият в практиката на КС пример за добро съответстващо на ПЕС тълкуване: „от значение по настоящото дело[31] /…/ е отчитането на ключови в материята /…/ разбирания, поддържани в юриспруденцията на СЕС, и намерили израз в решенията на българския конституционен съд /…/”. След което въз основа на много разгърнат анализ на относимите съюзни правни норми и относимата към тях практика на Съда на ЕС (вкл. с формулировка, като: „посочената практика на СЕС е свързана с конституционните стандарти, към които трябва да се придържа националният законодател”) предлага аргументирани изводи за тълкуване на вътрешни правни норми в съответствие с относимите разпоредби от Правото на ЕС. И именно въз основа на такова тълкуване Съдът обявява, че оспорените законови разпоредби са противоконституционни.
9. По к. д. № 6/2021 голямо значение имат два акта на КС.
9.1. В определението по к. д. № 6/2021[32] (относно понятието „пол”) КС ясно потвърждава ключово важни постулати: „В правомощията на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1 от Конституцията не се включва и произнасянето за съответствие между конституционните разпоредби и съюзни правни актове, какъвто акт е ХОПЕС. Според установената практика на Съда на Европейския съюз, Учредителните договори създават самостоятелен (автономен) правен ред, който се интегрира в правните системи на държавите членки и който националните съдилища са длъжни да прилагат с предимство пред нормите на вътрешното право, които им противоречат (Решение № 3 от 05.07.2004 г. по к.д.№ 3 от 2004 г., Решение № 3 от 21.03.2012 г. по к.д.№ 12 от 2011 г., Решение № 1 от 28.01.2014 г. по к.д.№ 22 от 2013 г.). С изменението на Конституцията през 2005 г. и приемане на разпоредбата на чл. 4, ал. 3 бе създадено конституционното основание за присъединяване на държавата към ЕС и интегриране на съюзното право в националната правна система, като преценката за съответствие на националното законодателство с правото на ЕС е извън компетентността на Конституционния съд (Решение № 8 от 30.06.2020 г. по к.д. № 14/2019 г.).”
9.2. Съдът подчертава още нещо много съществено: „Ноторно е, че ХОПЕС не представлява акт на международното право, още по-малко международен договор, по който Република България е страна. Хартата на основните права на ЕС не може да се разглежда като международен договор по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 4, втората част на изречението, от Конституцията.” Подобна формулировка КС използва за първи път и то напълно правилно.
9.3. „Същевременно Конституционният съд не само може, но и е длъжен при отговора на допуснатото до разглеждане искане да съобрази относимата уредба на правото на ЕС, отчитайки, че посочената конституционна разпоредба (чл. 4, ал. 3 – б.м.), отваряйки националната правна система за включване и действието на съюзното право, не предписва неговото отношение с националния правен ред (Решение № 7 от 17.04.2018 г. по к.д. № 7 от 2017 г.). Във връзка с това Съдът намира за необходимо до отбележи, че приматът на Правото на ЕС над вътрешното право на държавите-членки произтича от самата му природа и е утвърден изрично в Декларация № 17 „относно предимството на правото“ към Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, съдържаща изрична препратка към релевантната практика на СЕС. Изключение от очертания в практиката на СЕС примат на правото на ЕС е възможно в съответствие с принципа на националната конституционна идентичност на държава-членка, закрепен в чл. 4, пар. 2 ДЕС, която Конституционният съд може да защити при тълкуване на Основния закон в светлината на Правото на ЕС.”
9.4. Трябва да се подчертае: за първи път еднозначно потвърждава значението по конституционно дело на правото на ЕС единствено като „относимо право” – в несъмнено оборване на нелепите твърдения за „прилагане на ПЕС от КС”: по делата пред КС правото на ЕС не е и не може да бъде приложимо (в тесен смисъл) право, той не прилага съюзни правни норми. Бих подчертал и подразбиращото се принципно разграничаване между „приложимо” и „относимо” право, за разбирането на което от дълги години упорито настоявам[33].
9.5. Както и че никоя конституционна разпоредба (нито чл. 4, ал. 3, по подразбиране – нито чл. 5, ал. 4 или друга) „не предписва отношението на правото на ЕС с националния правен ред”.
9.6. За първи път изрично и максимално ясно потвърждава, че „приматът на Правото на ЕС над вътрешното право на държавите-членки произтича от самата му природа /…/”.
9.7. Пак за първи път Съдът изрично посочва: „Изключение от очертания в практиката на СЕС примат на правото на ЕС е възможно в съответствие с принципа на националната конституционна идентичност на държава-членка, закрепен в чл. 4, пар. 2 ДЕС…” И максимално еднозначно се обявява компетентен „да защитава националната конституционна идентичност” и то именно „при тълкуване на Основния закон в светлината на Правото на ЕС.”
Не мога да определя тези изложения в мотивите на определението на Съда по друг начин, освен като несъмнено напълно правилни, безупречно формулирани и изключително съществени. Както и да не подчертая, че малко са конституционните юрисдикции на държавите-членки на ЕС, които по толкова ясен начин потвърждават примата на правото на ЕС и отричат уреждането му (и изобщо на съотношението на ПЕС с националния правен ред) в конституционна разпоредба.
9.8. Освен това Съдът за първи път посочва, че е „малко вероятна възможността за колизия между Основния закон и ХОПЕС или КЗПЧОС”.
9.9. Задължително трябва да се подчертае, че в последвалото Тълкувателно решение[34] българската конституционна юрисдикция за първи път изрично определя „зачитането на националната идентичност на държавите членки съгласно чл. 4, пар. 2 ДЕС” като принцип на ЕС. Самото решение е пример за уместно включване на аргументи от правото на ЕС.
Обобщено може да се приеме, че практиката на КС до 2021 г. е белязана от ясно отваряне на конституционната юрисдикция към действието на правото на ЕС и утвърждаване на основни постулати, свързани с него. Може би все пак на първо място трябва да се посочи разбирането, че противоречието с ПЕС самò по себе си не представлява нарушение на Конституцията и КС не е компетентен да се произнася за съответствието на закон с правото на ЕС.
В следващата студия ще представя обобщено извеждането през крайъгълната 2021 г. на изискването за изясняване на последиците от действието на Правото на ЕС, вкл. защото очевидно това изискване все още остава недоразбрано…
[1] Решение № 6 от 25. 2. 1997 г. по к. д. № 32/96 (докл. съдия Т. Тодоров).
[2] Решение № 6 от 19. 9. 2000 г. по к. д. № 8/2000 г. по искане за задължително тълкуване на чл. 18, ал. 4 от Конституцията.
[3] Тълкувателно решение № 3 от 10. 4. 2003 г. по к. д. № 22/2002 (докл. съдия Васил Гоцев) по искане за задължително тълкуване на чл. 158, т. 3 от Конституцията в частта „промени във формата на държавно устройство и на държавно управление”.
[4] Тълкувателно решение № 3 от 5. 7. 2004 г. по к. д. № 3/2004 (докл. съдия В. Гоцев и съдия Л. Нейков).
[5] Решение № 5 от 10. 5. 2005 г. по к. д. № 10/2004 (докл. съдия Е. Танчев).
[6] Решение № 1 от 28. 2. 2008 г. по к. д. № 10/2007 (докл. съдия Вл. Славов) относно чл. 3, ал. 2 от Закона за данък върху добавената стойност.
[7] Решение № 2 от 6. 3. 2008 г. по к. д. № 1/2008 (докл. съдия Е. Танчев) относно установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 191 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България
[8] Решение № 15 от 21. 12. 2010 г. по к. д. № 9/2010 (докл. съдия Е. Друмева).
[9] Решение № 12 от 11. 11. 2010 г. по к. д. № 15/2010 (докл. съдия В. Ангушева).
[10] Решение № 4 от 4. 5. 2011 г. по к. д. № 4/2011 (докл. съдия Е. Друмева) относно установяване на противоконституционност на разпоредби от Изборния кодекс (уседналост).
[11] Досега Съдът използва „трансфер на правомощия” (Решение № 5 от 10. 5. 2005 г. по к. д. № 10/2004 (докл. съдия Евгени Танчев); „прехвърляне/възлагане на държавни функции” или „прехвърляне на правомощия” (пак там); „прехвърляне на компетенции” (Тълкувателно решение № 3 от 10. 4. 2003 г. по к. д. № 22/2002 (докл. съдия В. Гоцев) и Тълкувателно решение № 3 от 5. 7. 2004 г. по к. д. № 3/2004 (докл. съдия Васил Гоцев и съдия Людмил Нейков) – виж подробно нагоре в Глави първа и втора
[12] Решение № 12 от 2. 10. 2012 г. (докл. съдия К. Маркова) относно установяване на противоконституционност на чл. 417, т. 2 от Гражданския процесуален кодекс.
[13] Решение № 1 от 28. 1. 2014 г. по к. д. № 22/2013 (докл. съдия Гр. Илиев) относно установяване на противоконституционност на Решението на Народното събрание за налагане на мораториум върху придобиването на правото на собственост върху земя на територията на Република България от страна на чужденци и чуждестранни юридически лица (ЮЛ) до 1 януари 2020 г.
[14] Решение № 11 от 10. 7. 2014 г. по к. д. № 2/2013 (докл. съдия Г. Ангелов) за тълкуване на чл. 120, ал. 2 във връзка с чл. 56 и 57 от Конституцията, с четири тълкувателни питания; установяване, изцяло или частично, на противоконституционност на разпоредби от Закона да управление на отпадъците.
[15] Особено мнение на съдиите Пл. Киров, Кр. Стойчев, Ст. Стоева, Г. Ангелов и Б. Велчев.
[16] Решение № 1 от 29. 1. 2015 г. по к. д. № 5/2014 (докл. съдия Ц. Цанкова) относно Закона за лекарствените продукти и хуманната медицина.
[17] Особено мнение по к. д. № 5/2014 на съдиите Кр. Стойчев, Ст. Стоева и Гр. Илиев.
[18] Решение № 5 от 11. 5. 2017 г. по к. д. № 12/2016 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова) относно установяване на противоконституционност на § 18 от ПЗР на ЗИД на Закона за енергетиката.
[19] Виж нататък к. д. № 7/2017 (в Глава шеста), к. д. № 4/2019 (в Глава осма), к. д. № 14/2020 (в Глава десета) и к. д. № 15/2021 (в Глава единадесета).
[20] Решение № 1 от 31. 1. 2017 г. по к. д. № 6/2016 (докл. съдия Ст. Стоева) относно Закона за съдебната власт.
[21] Решение № 5 от 27. 3. 2018 г. по к. д. № 11/2017 (докл. съдия Б. Велчев).
[22] Посочва се напр. и че „с процесните разпоредби се създава ситуация на дискриминация, която е забранена не само от чл. 6, ал. 2 от Конституцията, но и от Закона за защита от дискриминация, от правото на ЕС, както и от чл. 14 от КЗПЧОС”.
[23] Решение № 6 от 27. 3. 2018 г. по к. д. № 10/2017 (докл. съдия Т. Райковска).
[24] Виж подробно в Атанас Семов, Терминологични и езикови проблеми на правото на ЕС, УИ „Св. Кл. Охридски”, С., 2024.
[25] Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова). Позволих си да определя това решение като „крайъгълно” и „първото решение на КС, което правилно прогласява (всъщност потвърждава) базови елементи от разбирането за съюзния правопорядък” – Атанас СЕМОВ, Конституционният съд постанови безупречно спрямо Правото на ЕС решение в стил Europarechtstreundlichkeit. Дали споразумението с Канада ще влезе в сила, зависи от Съда на ЕС, сп. „Общество и право”, бр. 5/2018, стр. 83-95, и КС най-сетне постанови безупречно спрямо Правото на ЕС решение и поради това е историческо, Правен свят, 24. 4. 2018.
[26] Първите две решения на ГКС, известни като „Solange 1 и 2”, се отнасят до защитата на основните права в съюзния правен ред и са ключови за изграждането на ЕС като „правов съюз”. „Solange 3” е наименование, дадено символично от доктрината (виж Jaques Ziller, The German Constitutional Court’s Friendliness towards European Law. On the judgment of Bundesverfassungsgericht over the ratification of the Treaty of Lisbon, European Public Law, 16, No 1/2010, p. 53-73) поради изключително ясната и категорична формулировка на ГКС, според която чл. 23 на Германския основен закон изразява Еuroparechtsfreundlichkeit (виж GFCC, Judgment of the Second Senate of 30 June 2009 – 2 BvE 2/08, http://www.bverfg.de/e/es20090630_2bve000208en.html).
[27] За задължението за съобразено или съответстващо тълкуване (или „тълкувателен директен ефект“ и още „индиректен ефект”) виж в Атанас Семов, Правна Система на ЕС, Институт по Европейско право, С., 2017, стр. 176 и сл. и подробно в Задължението за съответстващо на Правото на ЕС тълкуване на вътрешните правни норми. Най-широкообхватната последица от действието на Правото на ЕС, УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2022. Виж знаковото решение CJCE, 13. 11. 1990, Marleasing, 80/86. Виж и в Жан-Пол Жаке, Институционно право на ЕС, ИЕП и УИ „Св. Кл. Охридски“, С. 2007, стр. 470, § 946.
[28] Решение № 8 от 30. 6. 2020 г. по к. д. № 14/2019 (докл. съдия А. Анастасов).
[29] Решение № 9 от 14. 7. 2020 г. по к. д. № 3/2020 (докл. съдия Ф. Димитров).
[30] Решение № 15 от 17. 11. 2020 г. по к. д. № 4/2020 (докл. съдия Т. Райковска).
[31] „…Включително и с оглед позоваването от сезиращия субект и от предоставилите становища и правни мнения по делото на релевантната правна уредба на Европейския съюз…”.
[32] Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[33] Виж дори само Атанас Семов, Когато спазваме, прилагаме ли? – в: Станислав Костов, Иван Стойнев, Христо Христев (съст.), „Либер амикорум в чест на доц. д-р Юлия Захариева”, УИ „Св. Кл. Охридски”, С., 2020, стр. 221-253, и Атанас Семов, Действие, изпълнение, прилагане и спазване на Правото на ЕС. Приложно поле на Правото на ЕС – разбиране за реална връзка (релевантност), „Научни и практически публикации”, Lex.bg, 10 януари 2022 г.
[34] Тълкувателно решение № 15 от 26. 10. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
8
Коментирайте
Повечето в КС не могат да му стъпят и на малкия пръст
Страхотен анализ на Атанс Семов. Голям експерт е
Чудесно е, че е написано правилно и е казано всичко както си е
Радвам се, че Семов е направил хубав анализ.
Практиката е тегава. Защото в България се съпротивляваме срещу цивилизацията
Хващай самолета и право в цивилизацията…..
Уважавам Семов
хубава статия, ама да вземе първо да си напише решението по 343б, ал. 5 НК, че навсякъде е мазало